C-170/25

Plný text

null STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA DEANA SPIELMANNA přednesené dne 9. července 2026(1) Věc C‑170/25 P Evropská komise proti TP „ Kasační opravný prostředek – Veřejné zakázky – Ochrana finančních zájmů Unie – Vyloučení navrhovatelky na dobu dvou let z účasti na zadávacích řízeních, na něž se vztahuje finanční nařízení z roku 2018, z výběru za účelem vynakládání finančních prostředků Unie a ze zadávacích řízení financovaných z 11. Evropského rozvojového fondu – Článek 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 – Povinnost posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem – Právní kvalifikace rozhodnutí o vyloučení – Žaloba na neplatnost a žaloba na náhradu škody“ Úvod 1.        Tímto kasačním opravným prostředkem Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 18. prosince 2024, TP v. Komise (T‑776/22, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2024:908), kterým Tribunál zrušil její rozhodnutí ze dne 1. října 2022 o vyloučení společnosti TP z účasti v zadávacích řízeních, na něž se vztahuje finanční nařízení (EU, Euratom) 2018/1046(2) nebo financovaných nařízením (EU) 2018/1877(3) a z výběru za účelem vynakládání finančních prostředků Unie (dále jen „napadené rozhodnutí“).

2. V souladu s žádostí Soudního dvora omezím svou analýzu na první důvod kasačního opravného prostředku. Nejprve se budu zabývat otázkou, zda je příslušná schvalující osoba (v tomto případě Komise) při přijímání takového rozhodnutí o vyloučení automaticky vázána zjištěním soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy, u něhož bylo řízení zahájeno dříve, či nikoli. Zadruhé budu analyzovat, zda (jak konstatoval Tribunál) musí příslušná schvalující osoba pro přijetí rozhodnutí o vyloučení provést individualizované posouzení, a to i v případě konsorcia tvořeného společně a nerozdílně odpovědnými podniky, což mi poskytne možnost věnovat se právní povaze opatření spočívajícího ve vyloučení. Právní rámec Finanční nařízení z roku 2018 3.        Článek 135 finančního nařízení z roku 2018, nadepsaný „Ochrana finančních zájmů Unie prostřednictvím odhalování rizik, vylučování hospodářských subjektů a ukládání peněžitých sankcí“, stanoví: „1.      Na ochranu finančních zájmů Unie Komise zřídí a provozuje systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů. Cílem tohoto systému je usnadnit: a)      včasné odhalení osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2, jež ohrožují finanční zájmy Unie; b)      vylučování osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2, jež se nacházejí v některé ze situací zakládajících vyloučení uvedených v čl. 136 odst. 1; c)      ukládání peněžitých sankcí příjemcům finančních prostředků podle článku 138.

2. Systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů se vztahuje na: a)      účastníky a příjemce finančních prostředků; b)      subjekty, jejichž způsobilosti hodlá zájemce nebo uchazeč využít, nebo subdodavatele zhotovitele, dodavatele nebo poskytovatele; [...]

4. Rozhodnutí o vyloučení osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2 tohoto článku nebo o uložení peněžitých sankcí příjemci finančních prostředků se zakládá na pravomocném rozsudku nebo, v situacích zakládajících vyloučení uvedených v čl. 136 odst. 1, na konečném správním rozhodnutí, anebo na předběžné právní kvalifikaci určené výborem uvedeným v článku 143 v situacích podle čl. 136 odst. 2, aby bylo zajištěno centralizované hodnocení těchto situací. [...]“ 4.        Článek 136 finančního nařízení z roku 2018, nadepsaný „Kritéria pro vyloučení a rozhodnutí o vyloučení“, stanoví: „1.      Příslušná schvalující osoba vyloučí osobu nebo subjekt uvedené v čl. 135 odst. 2 z účasti na udělovacím řízení, na něž se vztahuje toto nařízení, nebo z výběru za účelem vynakládání finančních prostředků Unie, pokud se tato osoba nebo subjekt nachází v některé z těchto situací zakládajících vyloučení: [...] e)      osoba nebo subjekt se při dodržování povinností v rámci plnění právního závazku financovaného z rozpočtu dopustily závažných pochybení, jež: i)      vedla k předčasnému ukončení právního závazku; ii)      vedla k uplatnění nároku na náhradu škody nebo jiných smluvních sankcí; nebo iii)      zjistily schvalující osoba, [Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF)] nebo Účetní dvůr při kontrolách, auditech či šetřeních; [...]

2. Pokud v případech uvedených v odst. 1 písm. c), d), f), g) a h) tohoto článku nebo v případě uvedeném v odst. 1 písm. e) tohoto článku neexistuje pravomocný rozsudek nebo případně konečné správní rozhodnutí, příslušná schvalující osoba vyloučí osobu nebo subjekt uvedené v čl. 135 odst. 2 na základě předběžné právní kvalifikace jednání podle uvedených ustanovení s ohledem na zjištěné skutečnosti nebo jiná zjištění uvedená v doporučení výboru uvedeného v článku 143. [...] Mezi skutečnosti a zjištění uvedené v prvním pododstavci patří zejména: a)      skutečnosti zjištěné při auditech nebo vyšetřování Úřadu evropského veřejného žalobce ve vztahu k členským státům, které se účastní posílené spolupráce podle nařízení (EU) 2017/1939[(4)], Účetního dvora, OLAFu nebo interního auditora nebo při jakémkoli jiném auditu či kontrole prováděných na pokyn schvalující osoby; b)      správní rozhodnutí, jež nejsou konečná a která mohou zahrnovat disciplinární opatření přijatá příslušným orgánem dohledu odpovědným za ověřování dodržování zásad profesní etiky; c)      skutečnosti uvedené v rozhodnutích osob a subjektů vynakládajících finanční prostředky Unie podle čl. 62 odst. 1 prvního pododstavce písm. c); d)      informace předané v souladu s čl. 142 odst. 2 písm. d) subjekty vynakládajícími finanční prostředky Unie podle čl. 62 odst. 1 prvního pododstavce písm. b); e)      rozhodnutí Komise týkající se porušení práva Unie v oblasti hospodářské soutěže nebo rozhodnutí příslušného vnitrostátního orgánu týkající se porušení práva Unie nebo členského státu v oblasti hospodářské soutěže. [...]“ Směrnice 2014/24/EU 5.        Článek 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24/EU(5) zní: „Veřejní zadavatelé mohou z účasti v zadávacím řízení vyloučit nebo po nich mohou členské státy požadovat, aby vyloučili hospodářský subjekt, který se nachází v některé z těchto situací: [...] g)      pokud se hospodářský subjekt v rámci dřívější veřejné zakázky, dřívějšího smluvního vztahu s veřejným zadavatelem nebo dřívější koncesní smlouvy dopustil závažných nebo trvalých pochybení při plnění zásadního požadavku, jež vedly k předčasnému ukončení této dřívější veřejné zakázky, náhradě škody nebo jiným srovnatelným sankcím.“ Skutečnosti předcházející sporu 6.        Skutečnosti předcházející sporu, jak vyplývají z napadeného rozsudku, mohou být shrnuty následovně.

7. Dne 26. června 2009 uzavřela žalobkyně v prvním stupni, společnost TP, smlouvu o konsorciu s jinou partnerskou společností s cílem zúčastnit se řízení o zadání veřejné zakázky na stavební práce, které vyhlásila Komise za účelem modernizace díla.

8. Komise se rozhodla zadat zakázku konsorciu tvořenému společností TP a partnerskou společností. Smlouva byla za tímto účelem podepsána dne 5. října 2009. Práce byly zahájeny v listopadu 2009 a měly být dokončeny v listopadu 2011.

9. V únoru 2012 byly zjištěny vady díla. Na základě studie vypracované technikem pověřeným prováděním prací provedla partnerská společnost jménem konsorcia opravy. Dne 17. prosince 2013 Komise, nespokojená s provedenými opravami, zaslala konsorciu oznámení o předčasném ukončení smlouvy. Dne 14. ledna 2014 zaslalo konsorcium oznámení o ukončení předmětné smlouvy také.

10. Komise a konsorcium předložily svůj spor výboru pro řešení sporů. V rozhodnutí ze dne 3. července 2014 konstatoval tento výbor, že problémy s provozem díla byly způsobeny kombinací vad projektu a provedení, za něž nese odpovědnost Komise i konsorcium. Komise si vyžádala novou studii díla, která vyústila ve zprávu ze 17. července 2017. Zejména na základě této zprávy zahájila Komise dne 15. září 2017 rozhodčí řízení podle rozhodčích pravidel Mezinárodní obchodní komory (ICC).

11. Dne 11. února 2020 vydal rozhodčí soud zřízený pod záštitou ICC (dále jen „rozhodčí soud“) částečný rozhodčí nález, kterým konstatoval existenci 6 757 vad vyplývajících z prací provedených na základě sporné smlouvy, z nichž nesly společnou odpovědnost Komise (60 %) a konsorcium (40 %). V konečném rozhodčím nálezu ze dne 19. července 2022 rozhodčí soud shledal jednání konsorcia jako hrubou nedbalost a nařídil společnosti TP a partnerské společnosti, aby společně a nerozdílně zaplatily Unii částku odpovídající nákladům potřebným na opravu díla. Proti oběma nálezům rozhodčího soudu byla podána odvolání.

12. V únoru 2021 se Komise obrátila na interinstitucionální výbor zřízený podle článku 143 finančního nařízení z roku 2018, jehož úkolem je zejména posuzovat žádosti a vydávat doporučení o potřebě přijmout rozhodnutí o vyloučení nebo uložení peněžitých sankcí, které mu předloží Komise nebo jiné orgány a subjekty Unie.

13. Dne 1. října 2022 přijala Komise na základě doporučení tohoto orgánu sporné rozhodnutí. Sporné rozhodnutí 14.      V tomto rozhodnutí Komise nejprve s ohledem na konsorcium připomněla souvislosti a skutečnosti zjištěné na základě dílčího a konečného rozhodčího nálezu, a sice že 60 % odpovědnosti nese zadavatel (v tomto případě Komise) a 40 % smluvní strana (v tomto případě konsorcium) a že vzhledem ke značnému rozsahu pochybení konsorcia představuje jednání společnosti TP jako součásti konsorcia hrubou nedbalost. Komise pak ve sporném rozhodnutí přezkoumala argumenty TP a postupně je zamítla. Nakonec posoudila skutkový stav a konstatovala, že společnost TP „jako součást konsorcia“ porušila různé uvedené smluvní povinnosti.

15. Komise jako příslušná schvalující osoba proto rozhodla, že s ohledem na polehčující a přitěžující okolnosti, které se na společnost TP vztahují, ji na dobu dvou let vyloučí z účasti na zadávacích řízeních, na něž se vztahuje finanční nařízení z roku 2018, a z výběru za účelem vynakládání finančních prostředků Unie, jakož i ze zadávacích řízení financovaných z 11. Evropského rozvojového fondu na základě nařízení 2018/1877, neboť prokázala závažná pochybení při plnění hlavních povinností souvisejících s plněním zakázky financované z rozpočtu Unie, což vedlo k předčasnému ukončení smlouvy o této zakázce. Napadený rozsudek 16.      Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 13. prosince 2022 podala společnost TP žalobu, kterou se domáhala zrušení sporného rozhodnutí, náhrady újmy, jakož i toho, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení. Společnost TP na podporu svého návrhu uvedla tři žalobní důvody. V napadeném rozsudku Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu TP a zrušil napadené rozhodnutí, přičemž považoval za zbytečné zkoumat další dva žalobní důvody.

17. Konkrétně žalobkyně v prvním žalobním důvodu tvrdila, že čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 vyžaduje, aby příslušná schvalující osoba provedla individuální posouzení jednání dotčené osoby nebo subjektu, což Komise v projednávané věci neučinila.

18. Tribunál nejprve oznámil, že pro odpověď na tento argument bude postupovat ve dvou fázích(6). V první fázi provedl doslovný, kontextuální a teleologický výklad toto ustanovení a konstatoval, že neexistuje automatická vazba mezi zjištěním nesplnění smluvních povinností soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smlouvy (zde rozhodčím soudem) na jedné straně a přijetím opatření o vyloučení příslušnou schvalující osobou (zde Komisí) na straně druhé(7). Ve druhé fázi pak zkoumal, zda existuje povinnost provést individuální posouzení jednání dotčené osoby před přijetím rozhodnutí o vyloučení, a dospěl k závěru, že tomuto tak je(8). V projednávané věci Tribunál konstatoval, že Komise (jak připustila na jednání) se v napadeném rozhodnutí omezila na to, že vycházela ze společné a nerozdílné odpovědnosti žalobkyně jakožto člena konsorcia, aniž zkoumala individuální odpovědnost každého ze spoludodavatelů(9). Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení 19.      Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. února 2025 podala Komise proti napadenému rozsudku kasační opravný prostředek. Navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a sám rozhodl ve sporu tak, že zamítne žalobu na neplatnost podanou proti napadenému rozhodnutí na základě její žalobní odpovědi. Podpůrně navrhuje, aby Soudní dvůr vrátil věc Tribunálu k posouzení dalších dvou žalobních důvodů žaloby na neplatnost. Navrhuje, aby byla společnosti TP uložena náhrada veškerých nákladů tohoto řízení a řízení před Tribunálem.

20. Společnost TP navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil Komisi náhradu veškerých nákladů tohoto řízení. Analýza 21.      Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje Komise dva důvody(10). V prvním důvodu kasačního opravného prostředku, který je jako jediný analyzován v tomto stanovisku, Komise tvrdí, že dvoufázové posouzení Tribunálu, které vyplývá z napadeného rozsudku, vedlo k nesprávnému právnímu výkladu čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018. Zaprvé tvrdí, že tento článek nebrání tomu, aby její rozhodnutí o vyloučení bylo založeno především, nebo dokonce výlučně na zjištěních rozhodčího soudu (první krok). Zadruhé zpochybňuje, že příslušná schvalující osoba je v případě společné a nerozdílné odpovědnosti v rámci konsorcia spoludodavatelů povinna před přijetím rozhodnutí o vyloučení provést individuální posouzení jednání dotčené osoby (druhá fáze).

22. Tyto dva argumenty Komise rozeberu postupně. Účinky konstatování soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy na rozhodnutí o vyloučení: absence automatického účinku 23.      Úvodem je užitečné připomenout, že pravidla platná pro veřejné zakázky zadávané orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie jsou dány nejen smluvním rámcem, který  vyplývá ze smlouvy uzavřené mezi veřejným zadavatelem a hospodářským subjektem, ale také správním rámcem, který tvoří ustanovení finančního nařízení z roku 2018.

24. Souběžně se smluvním vztahem mezi zadávajícím orgánem (zde Komisí) a jeho spoludodavatelem může tedy schvalující osoba příslušná pro tento orgán podle finančního nařízení z roku 2018 za určitých okolností přijmout rozhodnutí o vyloučení osoby nebo subjektu, které představují riziko pro finanční zájmy Unie. Tato osoba či subjekt jsou pak zařazeny na seznam osob nebo subjektů vyloučených ze zakázek financovaných z rozpočtu EU(11).

25. Argumentace Komise vyvolává otázku vztahu mezi smluvním rámcem a správním rámcem vyplývajícím z finančního nařízení z roku 2018, kterým se řídí rozhodnutí o vyloučení.

26. Ačkoli Komise zřejmě uznává, že příslušná schvalující osoba musí provést právní posouzení skutkového stavu, v podstatě tvrdí, že v rozporu s tím, co rozhodl Tribunál, může takové posouzení automaticky vyplývat z rozhodnutí soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy.

27. Domnívám se, že tato argumentace by měla být odmítnuta, neboť by umožňovala, aby příslušná schvalující osoba neprovedla individuální přezkoumání předmětných pochybení.

28. Ve skutečnosti  nejsou oba právní rámce, smluvní a správní, na sobě nezávislé, neboť rozhodnutí o vyloučení se přijímá zejména tehdy, pokud se dotčená osoba nebo subjekt nachází v situaci stanovené v čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018, která se týká „[závažných pochybení] při dodržování povinností v rámci plnění právního závazku financovaného z rozpočtu“. V této souvislosti mohou skutková zjištění týkající se porušení smluvních povinností, která učinil soud příslušný pro rozhodování sporů ze smlouvy, vést k tomu, že schvalující osoba přijme rozhodnutí o vyloučení na základě finančního nařízení z roku 2018(12). V tomto rozsahu existuje úzká souvislost mezi porušením smluvních povinností a správním rozhodnutím o vyloučení. Toto ostatně není zpochybňováno.

29. Taková souvislost však neznamená, že zjištění soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy automaticky vedou k rozhodnutí o vyloučení, a to z následujících důvodů.

30. Zaprvé znění čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 odkazuje na „závažná“ porušení povinností ze strany dotčeného spoludodavatele. Z toho vyplývá, že jakékoli porušení smluvních povinností, i když vedlo k předčasnému ukončení smlouvy nebo k uplatnění smluvní pokuty nebo smluvní náhrady škody, nemusí nutně splňovat podmínky pro uplatnění rozhodnutí o vyloučení. Nelze popřít diskreční pravomoc schvalující osoby příslušné pro přijetí rozhodnutí o vyloučení, která se vztahuje nejen na zásadní povahu dotyčné smluvní povinnosti, ale také na „závažnost“ daného porušení smluvních povinností(13).

31. V tomto ohledu bych chtěl zdůraznit, že smluvní sankce (předčasné ukončení smlouvy a/nebo náhrada škody) a vyloučení, které má správní povahu, nesledují stejný cíl, neboť první z nich má za cíl postihnout porušení smluvních povinností hospodářského subjektu vůči jeho spoludodavateli, kdežto druhá sleduje jiný cíl, kterým je ochrana finančních zájmů Unie. V případě sporu jsou základ žaloby a žalobní důvody, které lze uplatnit u soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy a u soudu rozhodujícího o zákonnosti vyloučení odlišné(14). Tento rozdíl v právní povaze a cílech obou opatření znamená, že příslušná schvalující osoba musí opustit smluvní logiku, aby mohla provést vlastní posouzení s ohledem na cíl ochrany rozpočtu EU.

32. Jak tedy uvedl Tribunál v bodě 41 napadeného rozsudku, tyto podmínky vyplývající z finančního nařízení z roku 2018, které jsou odlišné od podmínek smlouvy, zakládají prostor pro uvážení příslušné schvalující osoby ke kvalifikaci dotčených skutečností způsobem odlišným od způsobu, jakým tak učinil příslušný soudce.

33. Zadruhé neexistence automatické vazby mezi zjištěním porušení smluvních povinností učiněným soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smlouvy a přijetím rozhodnutí o vyloučení příslušnou schvalující osobou vyplývá také z kontextu, do kterého je zasazen čl. 136 odst. 1 finančního nařízení z roku 2018.

34. V bodě 76 odůvodnění tohoto nařízení se totiž stanoví, že „[m]ožností přijmout rozhodnutí o vyloučení nebo uložit peněžité sankce není dotčena možnost uplatnit smluvní sankce, například nárok na náhradu škody“(15).

35. V souladu s čl. 136 odst. 2 finančního nařízení z roku 2018 musí navíc příslušná schvalující osoba v případě, že nebyl vydán pravomocný rozsudek, jako je tomu v projednávané věci, posoudit situaci „na základě“ zjištěných skutečností a jiných zjištění a s ohledem na doporučení orgánu uvedeného v článku 143 tohoto nařízení.

36. Jak navíc uvedl Tribunál v bodě 46 napadeného rozsudku, znění čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 se liší od znění písmen b), c), d), f), g) a h) tohoto ustanovení v tom, že písmeno e) odkazuje přímo na dotčené jednání, nikoli na soudní nebo správní rozhodnutí, kterým orgán odlišný od příslušné schvalující osoby, například soud příslušný pro rozhodování sporů ze smlouvy, provedl předběžnou kvalifikaci tohoto jednání.

37. Tento rozdíl v přístupu potvrzuje, že ačkoli je kvalifikace provedená ve smluvním rámci jedním z faktorů, které je třeba vzít v úvahu, není automaticky závazná pro příslušnou schvalující osobu, která má při přijímání rozhodnutí o vyloučení prostor pro uvážení.

38. Dodávám, že podle čl. 136 odst. 3 finančního nařízení z roku 2018 musí být rozhodnutí o vyloučení příslušné schvalující osoby vypracováno v souladu se zásadou proporcionality a s přihlédnutím zejména k přitěžujícím nebo polehčujícím okolnostem, které souvisí například se závažností situace, dobou, která od daného jednání uplynula, dobou trvání daného jednání a jeho případné opakování, případným úmyslem nebo mírou nedbalosti, dotčenými částkami a spoluprací dotčené osoby. Prostor pro uvážení příslušné schvalující osoby je tedy nutně vykonáván v souladu se zásadou proporcionality, která vylučuje automatismus, který prosazuje Komise(16).

39. Podobně i další odstavce článku 136 finančního nařízení z roku 2018 předpokládají prostor pro uvážení příslušné schvalující osoby. V odstavci 5 tohoto ustanovení se uvádí, že v případě „závažné[ho] a bezprostřední[ho] ohrožení finančních zájmů Unie“ lze rozhodnout o dočasném vyloučení bez doporučení orgánu uvedeného v článku 143 tohoto nařízení, což předpokládá posouzení daného ohrožení. Stejně tak odstavce 6 a 7 tohoto ustanovení stanoví případy, kdy vyloučení nebude uplatnění, zejména pokud dotčená osoba nebo subjekt přijaly nápravná opatření, což znamená, že příslušná schvalující osoba v tomto ohledu uplatňuje prostor pro uvážení.

40. Z toho vyplývá, že kontext čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 podporuje existenci prostoru pro uvážení příslušné schvalující osoby a neexistenci automatické vazby mezi zjištěními soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy a rozhodnutím o vyloučení.

41. Domnívám se, že tento závěr není zpochybněn argumentem Komise, podle něhož je nezbytné zkoumat smluvní jednání smluvních stran a příslušná schvalující osoba je vždy povinna rozhodnutí o vyloučení odůvodnit, ať už je uvedeným důvodem porušení smluvních povinností nebo jiný důvod stanovený v čl. 136 odst. 1 finančního nařízení z roku 2018. Podle mého názoru nejsou tyto faktory v žádném případě v rozporu s prostorem pro uvážení příslušné schvalující osoby, zejména při určení, zda je porušení „závažné“ a zda se týká základních povinností. Skutečnost, že musí rozhodnutí o vyloučení v tomto ohledu odůvodnit, je právě v souladu s jejím prostorem pro uvážení, který musí využít odůvodněným způsobem, aby bylo možné podat případné odvolání k jinému orgánu. Zejména nelze vyloučit, že příslušná schvalující osoba může mít za to, že smluvní nedostatky zjištěné soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smlouvy nevedou k vyloučení nebo jsou promlčené, nebo že tyto nedostatky lze přičíst jinému subjektu, nebo že odpovědný subjekt mezitím přijal opatření, na jejichž základě lze mít za to, že nepředstavuje nebo již nepředstavuje riziko pro rozpočet Unie. Takový výklad je konečně v souladu se zásadou řádné správy, na kterou se Komise odvolává a z níž vyplývá povinnost příslušného orgánu pečlivě a nestranně přezkoumat všechny relevantní faktory daného případu.

42. V tomto kontextu sice skutková zjištění soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy může, ba dokonce musí příslušná schvalující osoba zohlednit při právní kvalifikaci jednání uvedeného v čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018, nicméně je na ní, aby posoudila dané jednání s ohledem na konkrétní rámec tohoto nařízení a jeho vlastní cíle. Není mi jasné, jak by to mohlo příslušné schvalující osobě ukládat „příliš vysoké důkazní břemeno“, jak tvrdí Komise, neboť se nejedná o důkazní břemeno, ale o provedení nezávislého posouzení na základě dříve zjištěných skutečností.

43. Zatřetí, pokud jde o teleologický a historický výklad čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018, Komise podpůrně tvrdí, že nesprávný výklad Tribunálu, týkající se neexistence automatické vazby mezi zjištěním porušení smluvních povinností a přijetím rozhodnutí o vyloučení příslušnou schvalující osobou, vyplývá rovněž z nesprávného závěru, že unijní normotvůrce zamýšlel zavést autonomní režim sankcí, a proto se domníval, že situace vyloučení jsou rovnocenné sankcím.

44. Připomínám, že Tribunál v rámci historického a teleologického výkladu dotčeného ustanovení konstatoval, že unijní normotvůrce zamýšlel od počátku zavést autonomní sankční režim, který byl v průběhu času, a zejména při přijímání finančního nařízení z roku 2018, zachován a rozvíjen(17). Podle Tribunálu přitom „nelze [...] předpokládat, že existuje automatická vazba mezi zjištěním pochybení, jehož existence je stanovena vnitrostátními nebo unijními právními předpisy, a jež učinil orgán odlišný od příslušné schvalující osoby, na straně jedné, a přijetím opatření spočívajícího ve vyloučení, které spadá do autonomního režimu sankcí zavedeného finančním nařízením, příslušnou schvalující osobou, na straně druhé“(18). Dodává, že toho autonomní režim sankcí stanovený tímto finančním nařízením z roku 2018 sleduje od svého zavedení zvláštní cíle obecného zájmu, které se liší od řádného plnění smlouvy nebo od ochrany a odškodnění smluvních stran, které má zajistit režim smluvní odpovědnosti. Tribunál uzavírá, že rozdíl mezi cíli sledovanými režimem sankcí zavedeným finančním nařízením z roku 2018 a cíli sledovanými režimem smluvní odpovědnosti potvrzuje neexistenci automatické vazby(19).

45. Mám za to, že i kdybychom měli výhrady k formulacím, které použil Tribunál a které Komise zpochybňuje, je třeba souhlasit s úvahami Tribunálu.

46. Je totiž sporné, zda unijní normotvůrce chtěl prostřednictvím finančního nařízení z roku 2018 zachovat kvalifikaci „sankce“ uplatňovanou na rozhodnutí o vyloučení podle nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012(20) ve znění nařízení (EU, Euratom) 2015/1929(21). V této souvislosti podotýkám, že jak upozornila Komise, nařízení č. 966/2012 ve znění nařízení 2015/1929 používá v souvislosti s rozhodnutími o vyloučení pojem „správní sankce“(22). To však již neplatí ve finančním nařízení z roku 2018, které aktualizuje a zjednodušuje pravidla pro sestavování a plnění rozpočtu Unie(23).

47. Tribunál se však svými úvahami snaží prokázat, že režim vyloučení stanovený finančním nařízením z roku 2018 sleduje od svého zavedení zvláštní cíle obecného zájmu, které se liší od řádného plnění smlouvy nebo od ochrany a odškodnění smluvních stran, které má zajistit režim smluvní odpovědnosti, což je úvaha, se kterou je třeba souhlasit.

48. V důsledku toho se nedomnívám, že by Komisí tvrzené pochybení spočívající v kvalifikaci rozhodnutí o vyloučení jako autonomního režimu „sankcí“ představovalo relevantní argument pro konstatování pochybení Tribunálu, pokud jde o závěr, že neexistuje automatická vazba mezi zjištěními soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy a rozhodnutím o vyloučení.

49. Z výše uvedeného vyplývá, že i když existují určité vazby mezi režimem vyloučení vyplývajícím z finančního nařízení z roku 2018 a smluvním rámcem, nemohou vést k vytvoření automatické vazby mezi zjištěními soudu příslušného pro rozhodování sporů ze smlouvy a rozhodnutím o vyloučení. K povinnosti individuálního posouzení jednání dotčené osoby 50.      Ve druhé fázi svých úvah Tribunál vyložil čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 tak, že dospěl k závěru, že posouzení prováděné příslušnou schvalující osobou musí být individuální a konkrétní. Zaprvé se opírá o analogii s rozsudkem ve věci HSC Baltic a další(24), vydaným v rámci směrnice 2014/24, a tvrdí, že povinnost posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem by se a fortiori uplatnila v souvislosti s uplatňováním finančního nařízení z roku 2018 orgány a institucemi Unie(25). Zadruhé v bodech 72 až 73 napadeného rozsudku uvedl, že tato povinnost platí tím spíše s ohledem na obecnou zásadu personality trestů vzhledem k tomu, že Soudní dvůr přisoudil ve věci Vialto Consulting v. Komise(26) sankci především povahu postihu. Zatřetí dodal, že dotčená instituce nebo subjekt může označit plnění uskutečněná jednotlivými účastníky za účelem určení individuální odpovědnosti každého z účastníků s ohledem na režim sankcí zavedený finančním nařízením z roku 2018, která se liší od jejich případné společné a nerozdílně smluvní odpovědnosti(27).

51. Komise zpochybňuje tuto druhou fázi úvah Tribunálu ve třech ohledech. Zaprvé zpochybňuje relevanci analogie s rozsudkem HSC Baltic. Zadruhé tvrdí, že společná a nerozdílná odpovědnosti má chránit zájmy zadavatele, že nevylučuje individuální odpovědnost společnosti TP a že výklad Tribunálu brání příslušné schvalující osobě, aby řádně zohlednila odpovědnost spoludodavatelů. Zatřetí tvrdí, že Tribunál nesprávně kvalifikoval rozhodnutí o vyloučení jako trestní sankci. K relevantnosti analogie s rozsudkem HSC Baltic 52.      Komise nejprve napadá body 64 až 71 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál vyložil čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 analogicky k čl. 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24. Komise se domnívá, že právní a skutkový rámec projednávané věci a věci, v níž byl vydán rozsudek HSC Baltic, se liší. Zdůrazňuje rozdíl mezi kritérii používanými schvalující osobou příslušnou pro uplatňování čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 a kritérii, kterými se řídí vnitrostátní orgány podle příslušných vnitrostátních předpisů provádějících čl. 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24, neboť tato směrnice stanoví pouze rámcovou právní úpravu, která musí být provedena do vnitrostátního práva.

53. Tento argument mě nepřesvědčil.

54. Je pravda, že právní a skutkový rámec tohoto kasačního opravného prostředku se liší od rámce, který byl předmětem sporu ve věci, v níž byl vydán rozsudek HSC Baltic. Zejména pravidla použitelná pro vyloučení ze zadávacích řízení orgány členských států vyplývají ze směrnic, a zejména ze směrnice 2014/24, o kterou se jedná ve věci, v níž byl vydán rozsudek HSC Baltic(28), které vyžadují provedení, na rozdíl od finančního nařízení z roku 2018, které upravuje veřejné zakázky zadávané orgány Unie.

55. V obou případech se však jedná o právní předpisy platné pro zadávání veřejných zakázek a pravidla upravující vyloučení ze zadávacích řízení. Obě dotčená ustanovení jsou si navíc podobná a odkazují na stejné pojmy(29). Jejich společným účelem je umožnit veřejným zadavatelům vyloučit z účasti v zadávacím řízení jakýkoli hospodářský subjekt, pokud není spolehlivý. Některé body odůvodnění finančního nařízení z roku 2018 navíc výslovně odkazují na směrnici 2014/14(30).

56. V souladu s tím je podle mého názoru třeba souhlasit s analogií, kterou uplatnil Tribunál při výkladu čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 s judikaturou týkající se obdobných ustanovení čl. 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24, aby byla zajištěna jednotnost unijního práva a soulad s cíli, které unijní normotvůrce v této oblasti sleduje(31).

57. V rozsudku HSC Baltic však Soudní dvůr měl za to, že provedení směrnice 2014/24 do vnitrostátního práva musí respektovat skutečnost, že hospodářský subjekt nemůže být v případě předčasného ukončení zakázky z důvodu závažných nebo trvalých pochybení při jejím plnění automaticky kvalifikován jako nespolehlivý a být dočasně vyloučen, aniž bylo jeho jednání předem „konkrétně a individuálně posouzeno“ ve světle všech relevantních skutečností, zejména těch, které tento subjekt uvedl k vyvrácení takové kvalifikace(32).

58. Domnívám se tedy, že Tribunál z toho správně dovodil, že „tato povinnost posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem ve světle všech relevantních skutečností, kterou musí členský stát stanovit ve svých právních předpisech navzdory prostoru pro uvážení, který má za účelem provedení směrnice 2014/24, platí tím spíše v rámci použití finančního nařízení z roku 2018 unijními orgány a subjekty“(33).

59. Dodávám, že bez ohledu na analogii, kterou použil Tribunál, se zásada proporcionality uplatní ve vztahu k vyloučení(34) a vyžaduje, aby příslušná schvalující osoba při přijímání takového rozhodnutí provedla konkrétní a individualizované posouzení postoje dotčeného hospodářského nebo jiného subjektu na základě všech relevantních faktorů(35).

60. S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že Tribunál se nedopustil nesprávného právního posouzení, když použil analogii s rozsudkem HSC Baltic a dospěl k závěru, že příslušná schvalující osoba musí před vyloučením dotčené osoby podle čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 posoudit její jednání konkrétním a individualizovaným způsobem, což vyplývá i ze zásady proporcionality. K dopadu společné a nerozdílné právní odpovědnosti členů skupiny spoludodavatelů 61.      Zadruhé Komise v podstatě tvrdí, že čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 se vztahuje na situace, kdy jsou spoludodavatelé společně a nerozdílně odpovědní za plnění smlouvy, aniž příslušná schvalující osoba musí rozlišovat mezi právními závazky každého z partnerů konsorcia, s nimiž je smlouva uzavřena(36). Komise zdůrazňuje, že tato společná a nerozdílná odpovědnost má chránit zájmy zadavatele a nevylučuje individuální odpovědnost společnosti TP. Rovněž uvádí, že určení individuální odpovědnosti obou partnerů ve smlouvě by vyžadovalo zvláštní rozlišení jejich úkolů, což je věcí vnitřní organizace uvedených partnerů, a nikoli příslušné schvalující osoby.

62. Tato argumentace musí být podle mého názoru odmítnuta.

63. Jak totiž Komise zdůrazňuje, čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 se skutečně vztahuje na situace, kdy jsou spoludodavatelé společně a nerozdílně odpovědní za plnění smlouvy, přičemž tato společná a nerozdílná odpovědnost nevylučuje individuální odpovědnost člena skupiny.

64. Solidarita uplatňovaná ve smluvním rámci, jejímž cílem může být ochrana zájmů veřejného zadavatele, však nemůže ve správním rámci vyloučení přijatého schvalující osobou odpovědnou na základě finančního nařízení z roku 2018 vést k tomu, že by tato schvalující osoba byla zproštěna povinnosti individualizovaného posouzení jednání osoby, jíž se vyloučení týká.

65. Společná a nerozdílná odpovědnost ve smluvním smyslu je odlišná od individuální odpovědnosti každého z hospodářských subjektů tvořících skupinu, v tomto případě konsorcium, což může vést k přijetí rozhodnutí o vyloučení. Zejména příslušné funkce a povinnosti hospodářských subjektů tvořících skupinu nemusí být nutně totožné. O tom svědčí i smlouva o konsorciu v projednávané věci. Stejně tak nelze vyloučit existenci závažnějších porušení ze strany hospodářského subjektu, která by odůvodňovala větší individuální odpovědnost nebo řetězení individuální odpovědnosti různého významu. Příslušná schvalující osoba proto musí před přijetím rozhodnutí o vyloučení ověřit, zda jsou u každého dotčeného hospodářského subjektu jednotlivě splněny právní podmínky stanovené v čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018.

66. V tomto ohledu, jak uvedl Tribunál v bodech 76 a 77 napadeného rozsudku, je příslušná schvalující osoba v zásadě oprávněna požádat dotčené subjekty o předání nezbytných dokumentů, které jí mohou umožnit posoudit individuální jednání každého z členů seskupení, a požadovat, aby bylo možné označit plnění uskutečněná jednotlivými účastníky, za účelem případného určení individuální odpovědnosti každého z nich. Tyto úvahy jsou podpořeny ustanovením čl. 136 odst. 1 písm. e) bodu iii) finančního nařízení z roku 2018, které stanoví, že pochybení mohou být zjištěna schvalující osobou při „šetřeních“.

67. Judikatura Soudního dvora týkající se veřejných zakázek zadávaných veřejnými zadavateli členských států tento přístup mutatis mutandis potvrzuje.

68. Jak bylo připomenuto v bodě 67 napadeného rozsudku, Soudní dvůr v rozsudku HSC Baltic skutečně rozhodl, že členské státy mohou v rámci rozhodovacího prostoru, který mají k dispozici k provedení směrnice 2014/24, stanovit domněnku, podle které se má za to, že každý hospodářský subjekt de iure odpovědný za řádné plnění veřejné zakázky přispěl při plnění této zakázky ke vzniku nebo přetrvávání závažných nebo trvalých pochybení, která vedla k předčasnému ukončení uvedené zakázky. Soudní dvůr však upřesnil, že pokud byla veřejná zakázka zadána skupině hospodářských subjektů, jejichž individuální podíly na pochybeních a případném úsilí vynaloženém na jejich nápravu nejsou nutně totožné, musí být případná domněnka stanovená vnitrostátním právem vyvratitelná, nemá-li dojít k porušení základních znaků tohoto důvodu pro vyloučení a zásady proporcionality. Podle Soudního dvora musí být totiž „bez ohledu na společnou a nerozdílnou právní odpovědnost členů takové skupiny [...] uplatnění fakultativního důvodu pro vyloučení stanoveného v čl. 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24 založeno na tom, zda je toto individuální jednání zaviněné či nedbalostní“(37).

69. Podobně Soudní dvůr rozhodl, že v případě, kdy hospodářský subjekt, který je členem skupiny hospodářských subjektů, závažným způsobem zkresloval poskytované informace potřebné k ověření neexistence důvodů pro vyloučení skupiny nebo splnění kvalifikačních kritérií pro výběr u skupiny, aniž jeho partneři o tomto zkreslování informací věděli, nelze přijmout rozhodnutí o vyloučení ze všech řízení o zadání veřejných zakázek ve vztahu ke všem členům této skupiny(38). V rozsudku Klaipėdos Soudní dvůr dodal, že na základě zásady proporcionality je třeba rozhodnutí o vyloučení věnovat pozornost „ještě větší [...], pokud vyloučení [...] zatěžuje hospodářský subjekt, který podal nabídku, nikoli pro nesplnění povinnosti, kterého se sám dopustil, ale pro nesplnění povinnosti, kterého se dopustil subjekt, jehož kapacity hodlá využít a ve vztahu k němuž nemá žádnou kontrolní pravomoc“(39).

70. Takový individualizovaný přístup, a to i v případě skupiny nebo společné a nerozdílné odpovědnosti, dále potvrzuje čl. 136 odst. 6 písm. a) finančního nařízení z roku 2018, který stanoví, že příslušná schvalující osoba zohlední nápravná opatření přijatá osobou nebo subjektem, která dostatečně prokazují jejich spolehlivost(40). V případě skupiny nebo konsorcia však není vyloučeno, že nápravná opatření přijme pouze jedna osoba a prokáže tím svou spolehlivost, zatímco v případě ostatních členů skupiny by tomu tak nebylo(41).

71. Individualizované posouzení opatření spočívajícího ve vyloučení je tedy jediným způsobem, jak zaručit dodržení zásady proporcionality, a to bez ohledu na smluvní solidaritu v rámci konsorcia, jak je tomu v projednávané věci. Domnívám se proto, že napadený rozsudek musí být v tomto ohledu potvrzen. O právní povaze vyloučení 72.      Zatřetí, aby Tribunál posílil svou argumentaci k povinnosti posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem, odkázal na povahu „sankce spočívající ve vyloučení“ jako „postihu“ a na „obecnou zásadu personality trestů“(42).

73. Komise tvrdí, že opatření spočívající ve vyloučení nelze považovat za represivní opatření, nebo dokonce za sankci.

74. Vzhledem k tomu, že pojmy použité Tribunálem v bodech 72 a 73 napadeného rozsudku se týkají existence sankce trestní povahy, je třeba přezkoumat jednak, zda je nutno v tomto ohledu konstatovat nesprávné právní posouzení, a jednak důsledky takového konstatování. –       Právní kvalifikace vyloučení 75.      Na jedné straně se v rozporu s tvrzením Komise domnívám, že opatření spočívající ve vyloučení lze kvalifikovat jako „sankci“.

76. Je pravda, že čl. 136 odst. 1 tohoto nařízení uvádí různá kritéria pro vyloučení, jak Komise zdůrazňuje, přičemž vychází zejména z historie různých verzí finančního nařízení z roku 2018, aniž označuje opatření spočívající ve vyloučení jako sankci. Článek 138 nařízení však používá pojem „peněžité sankce“, které mohou být uloženy jako alternativa k rozhodnutí o vyloučení, které by se jevilo jako nepřiměřené s ohledem na kritéria stanovená v čl. 136 odst. 3 tohoto nařízení. Opatření výslovně označené jako „sankce“ proto může nahradit opatření spočívající ve vyloučení. Domnívám se proto, že nelze vyloučit, že i takové opatření lze označit za „sankci“.

77. Kromě toho opatření spočívající ve vyloučení, jehož cílem je ochrana finančních zájmů Unie, zbavuje dotyčnou osobu práva účastnit se řízení o získání veřejné zakázky v Evropské unii a může být v tomto smyslu kvalifikováno jako sankce(43).

78. Dodávám, že správní povaha vyloučení(44) nevylučuje, že se může jednat o sankci. Tato opatření podle mého názoru spadají do skupiny administrativních sankcí, které se –v unijním právu značně rozvinuly ruku v ruce s tím, jak Unie rozvíjela své vlastní normy(45), aniž by byly jasně definovány(46). Účinný správní postup vyžaduje řadu opatření (pokuty, zabavení, vyloučení z režimů podpory, zákaz výkonu činnosti, zmrazení majetku, odnětí povolení, zařazení na černou listinu atd.) s různými cíli (potrestání, odškodnění, prevence, odrazení, náprava atd.).

79. Na druhou stranu se může zdát ožehavá otázka, zda je opatření spočívající ve vyloučení, které je takto kvalifikováno jako sankce, trestní povahy. Na propustnost hranice mezi správními a trestními sankcemi bylo často upozorňováno(47). Analýza s ohledem na tři kritéria stanovená Evropským soudem pro lidská práva (dále en „ESLP“) v rozsudku ze dne 8. června 1976, Engel a další v. Nizozemsko(48), která převzal Soudní dvůr(49), však podle mého názoru umožňuje dospět k závěru, že v projednávané věci nejde o trestní povahu.

80. Ačkoli se právní klasifikace daného opatření ve finančním nařízení z roku 2018 jako taková neobjevuje, analýza ostatních kritérií umožňuje kvalifikovat dané opatření spočívající ve vyloučení jako sankci, která není trestní povahy.

81. Pokud jde o povahu údajného porušení práva, porušená norma nemá obecnou působnost a vztahuje se pouze na hospodářské subjekty, které se svobodně rozhodly účastnit se veřejné zakázky Unie. V této souvislosti, kdy je možnost účasti v zadávacím řízení Unie podmíněna tím, že dotyčná osoba poskytne veškeré záruky spolehlivosti, představuje sankce uložená v případě nesplnění takového požadavku zvláštní správní nástroj, který je nedílnou součástí platného systému včasného odhalování a vylučování(50).

82. Kromě toho byl zřízen systém včasného odhalování a vylučování, který má chránit finanční zájmy Unie(51). Jeho cílem je usnadnit rychlé odhalení osob nebo subjektů, které představují riziko pro finanční zájmy Unie, a usnadnit jejich vyloučení z účasti na postupech upravených finančním nařízením z roku 2018. Účelem rozhodnutí o vyloučení je tedy umožnit, aby informace týkající se rizikové situace pro unijní rozpočet byly zaznamenány v databázi uvedené v článku 142 tohoto nařízení. Cíl vyloučení je tedy spíše preventivní, či dokonce obezřetnostní než represivní.

83. A konečně se domnívám, že dočasné vyloučení, které je dotyčnému hospodářskému subjektu uloženo na dobu nejvýše tří let a brání mu ucházet se o evropské veřejné zakázky, aniž mu zakazuje vykonávat hospodářskou činnost v jiných ohledech, není tak závažné, aby mohlo být kvalifikováno jako trestní povahy(52).

84. Proto se domnívám, že předmětné rozhodnutí o vyloučení je správní sankcí, a nikoli trestní sankcí. Je pravda, že jak Tribunál uvedl ve věci Vialto, při porovnání sankce vyloučení a opatření zveřejnění tohoto vyloučení Soudní dvůr rozhodl, že první z nich má „především povahu postihu“, kdežto druhé má za „cíl spíše odrazování a prevenci“, přičemž bylo konstatováno, že se nicméně doplňují, neboť směřují ke stejnému cíli, kterým je přimět všechny dotčené osoby k tomu, aby upustily od případného porušování stanovených pravidel(53). Ačkoli odkaz Soudního dvora na povahu sankce vyloučení jako „postihu“ může být zavádějící, domnívám se, že zejména v kontextu srovnání s opatřením zveřejnění vyloučení to samo o sobě neznamená, že tato sankce má trestní povahu ve smyslu judikatury Soudního dvora.

85. Stejně jako Komise se proto domnívám, že došlo k nesprávnému právnímu posouzení, jelikož Tribunál zamýšlel s odkazem na povahu vyloučení jako „postihu“ a na obecnou zásadu personality „trestů“ kvalifikovat rozhodnutí o vyloučení jako trestní sankci. –       Důsledky pro rozsah použitelných záruk 86.      I kdyby se Soudní dvůr ztotožnil s mým názorem a konstatoval, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, pokud jde o kvalifikaci sankce vyloučení jako „trestní“, domnívám se, že takové konstatování nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku.

87. Podotýkám, že pokud napadený rozsudek hovoří o trestní povaze opatření spočívajícího ve vyloučení prostřednictvím pojmu „povaha postihu“(54), je to pouze pro posílení („tím spíše“) závěru vyplývajícího ze všech výše uvedených relevantních faktorů, že příslušná schvalující osoba měla povinnost posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem ve světle všech relevantních skutečností. Obdobně je v bodě 73 napadeného rozsudku zmíněno i dodržení obecné zásady personality trestů, která odkazuje na trestní povahu vyloučení, aby byla odůvodněna povinnost zkoumat individuální jednání dotčené osoby před přijetím takového jejího vyloučení.

88. I když se však záruky spojené s trestním právem neuplatní v případě neexistence trestní povahy sankce, povinnost přezkoumat individuální chování dotčené osoby zůstává zachována. Správní sankce, jako je vyloučení, o které se jedná v projednávané věci, sice nespadá do trestní oblasti, nicméně podléhá řadě záruk, zejména tomu, že musí být přijata po přezkoumání individuálního jednání dotčené osoby, což vyplývá zejména z uplatnění zásady proporcionality(55).

89. Z toho vyplývá, že ačkoli je odkaz na trestní povahu sankce vyloučení právně nesprávný, nevede k nesprávnosti právního posouzení, pokud jde konstatování Tribunálu o povinnosti posoudit jednání dotčené osoby konkrétním a individualizovaným způsobem.

90. První důvod kasačního opravného prostředku musí být tudíž zamítnut. Závěry 91.      S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám, aniž je předjímána opodstatněnost druhého důvodu kasačního opravného prostředku, navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl první důvod kasačního opravného prostředku jako neopodstatněný. 1–      Původní jazyk: francouzština. 2–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1, dále jen „finanční nařízení z roku 2018“). 3–      Nařízení Rady ze dne 26. listopadu 2018 o finančním nařízení pro 11. Evropský rozvojový fond a o zrušení nařízení (EU) 2015/323 (Úř. věst. 2018, L 307, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339). 4–      Nařízení Rady ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu (Úř. věst. 2017, L 283, s. 1). 5–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65). 6–      Viz body 29 až 32 napadeného rozsudku. 7–      Viz bod 60 napadeného rozsudku. 8–      Viz body 61 až 78 napadeného rozsudku. 9–      Viz body 80, 82 a 83 napadeného rozsudku. 10–      Ve druhém důvodu kasačního opravného prostředku Komise  tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že příslušná schvalující osoba nezkoumala individuální odpovědnost společnosti TP za nesplnění smluvních povinností. 11–      Systém včasného varování byl vystřídán centrální databází a poté v rámci finančního nařízení z roku 2018 „systémem včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů“ (známým jako „EDES“), zavedeným v roce 2016 (viz Bernard-Glanz, C. a Levi, L., „Du système d’alerte précoce au système de détection rapide et d’exclusion: les droits fondamentaux vont mieux mais...“, L'Observateur de Bruxelles, sv. 4, č. 106, 2016, s. 35-41). 12–      Viz obdobně rozsudek ze dne 21. prosince 2023, Infraestruturas de Portugal et Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, bod 78). 13–      Obdobně k „vážnému“ profesnímu pochybení viz rozsudek ze dne 13. prosince 2012, Forposta a ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, body 30 a 31). Proto „[j]akékoliv nesprávné či nepřesné provedení nebo neprovedení smlouvy nebo její části tímto subjektem může případně svědčit o omezené odborné způsobilosti dotčeného hospodářského subjektu, nerovná se však automaticky vážnému pochybení“, které v zásadě vyžaduje „konkrétní a individuální posouzení chování dotyčného hospodářského subjektu“. Pokud jde o vážné profesní pochybení ve smyslu čl. 136 odst. 1 písm. c) finančního nařízení z roku 2018, viz také rozsudek ze dne 28. ledna 2026, UH v. Komise (T‑1052/23, EU:T:2026:52, bod 50 a citovaná judikatura). K tomuto pojmu viz také Hamer, C. R., „The Possibility to Exclude an Economic Operator that Cannot Be Trusted“, EPPPL, sv. 15, č. 1, 2020, s. 42–52. 14–      Unijní soud může být na jedné straně soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smlouvy, pokud projednává žalobu podle článku 272 SFEU podanou na základě rozhodčí doložky obsažené ve smlouvě, a na druhé straně soudem zákonnosti, pokud projednává žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU obsahující žalobní důvody týkající se zákonnosti a směřující proti rozhodnutí o vyloučení, které má účinky mimo smluvní vztah. 15–      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. 16–      V tomto ohledu viz, obdobně jako u veřejných zakázek zadávaných vnitrostátními zadavateli, De la Rosa, S., „Chapitre 2 – La passation des marchés“, in: De la Rosa, S., Droit européen de la commande publique, Bruylant, Brusel, 2024, 3. vydání, s. 474-568, zejm. s. 488, č. 587. 17–      Viz bod 56 napadeného rozsudku. 18–      Viz bod 57 napadeného rozsudku. 19–      Viz bod 59 napadeného rozsudku. 20–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1). 21–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 28. října 2015 (Úř. věst. 2015, L 286, s. 1). K právní kvalifikaci vyloučení jako sankce viz body 75 až 85 tohoto stanoviska. 22–      Viz články 105a a 106 nařízení (ES) č. 966/2012 ve znění nařízení 2015/1929. 23–      Podotýkám však, že čl. 231 odst. 2 finančního nařízení z roku 2018 zní takto: „Příslušná schvalující osoba může ukládat správní a peněžité sankce podle článků 136 a 137 tohoto nařízení [...], které jsou účinné, přiměřené a odrazující“. 24–      Rozsudek ze dne 26. ledna 2023 (C‑682/21, dále jen „rozsudek HSC Baltic“, EU:C:2023:48). 25–      Viz body 64 až 71 napadeného rozsudku. 26–      Rozsudek ze dne 30. května 2024 (C‑130/23 P, dále jen „rozsudek Vialto“, EU:C:2024:439, bod 31). 27–      Viz body 75 až 77 napadeného rozsudku. 28–      Pro analýzu prostoru pro uvážení členských států, pokud jde o nepovinné důvody vyloučení, viz Coutron, L., „L’étendue du pouvoir d’exclusion d’une candidature dans la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne“, v L’exclusion de la procédure de passation de la commande publique. L'examen des candidatures et des offres, Bouhier, V., (ed.), edice „Colloques&Essais“, Institut francophone pour la justice et la démocratie, sv. 166, 2023, s. 79–117. 29–      Čl. 57 odst. 4 písm. g) směrnice 2014/24 totiž stanoví vyloučení v případě zjištění, že „se hospodářský subjekt v rámci dřívější veřejné zakázky [...] dopustil závažných nebo trvalých pochybení při plnění zásadního požadavku“. Ustanovení čl. 136 odst. 1 písm. e) finančního nařízení z roku 2018 se týká závažných pochybení při dodržování povinností v rámci plnění právního závazku. 30–      Bod 96 odůvodnění finančního nařízení z roku 2018 stanoví, že „[p]ravidla a zásady zadávání veřejných zakázek, jež platí pro veřejné zakázky zadávané orgány Unie na vlastní účet, by měly být založeny na pravidlech stanovených ve směrnici [2014/24]“. Stejně tak, pokud jde konkrétně o vyloučení, bod 77 odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že „[d]oba vyloučení z účasti na udělovacím řízení by měla být omezena stejně jako v případě směrnice [2014/24] a měla by být v souladu se zásadou proporcionality“, což ukazuje, že požadavek na soulad ze strany normotvůrce se vztahuje na opatření o vyloučení. Viz rovněž bod 105 zmíněného nařízení, v němž se zejména uvádí, že „[v] souladu se směrnicí 2014/24/EU by mělo být možné, aby ověření, zda je určitý hospodářský subjekt vyloučen, uplatnění kritérií pro výběr a zadání veřejné zakázky a ověření souladu se zadávací dokumentací byla provedena v libovolném pořadí“. 31–      V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena ve věci Komise v. Spojené království (C‑582/08, EU:C:2010:286, bod 44). Viz rovněž, pokud jde o spotřebitelské právo, rozsudek ze dne 8. května 2025, Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, bod 38). 32–      Rozsudek HSC Baltic (body 46 a 47). Viz též rozsudek ze dne 13. prosince 2012, Forposta et ABC Direct Contact (C‑465/11 P, EU:C:2012:801, bod 31). 33–      Viz bod 68 napadeného rozsudku. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. 34–      V článku 136 odst. 3 finančního nařízení z roku 2018 se stanoví, že „[v]eškerá rozhodnutí příslušné schvalující osoby vydaná [...] se přijímají v souladu se zásadou proporcionality [...]“. Viz také Bod 71 odůvodnění uvedeného nařízení, který stanoví, že „[p]ři rozhodování o vyloučení osoby nebo subjektu z účasti na udělovacím řízení nebo o uložení peněžité sankce osobě nebo subjektu a o uveřejnění související informace by měla příslušná schvalující osoba zajistit dodržení zásady proporcionality [...]“ 35–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2023, Infraestruturas de Portugal a Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, body 77 až 83). 36–      Pokud Komise tvrdí, že v rozporu s tím, co rozhodl Tribunál, příslušná schvalující osoba nepřijala rozhodnutí o vyloučení společnosti TP na základě právní domněnky odpovědnosti, ale vycházela ze skutkových závěrů, které lze vyvodit z rozhodčích rozhodnutí, domnívám se, že toto tvrzení spadá pod druhý žalobní důvod, který není v rámci tohoto stanoviska zkoumán. 37–      Rozsudek HSC Baltic (body 48 a 49). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. 38–      Viz rozsudek ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (dále jen „Klaipėdos“) (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 158). 39–      Viz rozsudek Klaipėdos (body 156 a 157). Viz také rozsudek ze dne 26. září 2024, Luxone a Sofein (C‑403/23 a C‑404/23, EU:C:2024:805, body 65 a 66), týkající se vyloučení, které zatěžuje „celou dočasnou skupinu podniků nikoli pro nesplnění povinnosti, kterého se dopustili všichni její členové, ale pro nesplnění povinnosti, kterého se dopustil pouze některý nebo několik z nich, aniž měl hlavní člen této skupiny jakoukoliv kontrolní moc nad jedním nebo několika subjekty, s nímž nebo s nimiž zamýšlel takovou skupinu vytvořit“. 40–      K nápravným opatřením („self-cleaning“) podle směrnice 2014/24 viz zejména van Garsse, S. a de Mars, S., „Exclusion and Self-Cleaning in the 2014 Public Sector Directive“, v EU Directive 2014/24 on public procurement: a new turn for competition in public markets?,  Marique, Y. a Wauters, K., (vyd.), Larcier, Brusel, 2016, s. 121–138. Viz také Hjelmeng, E. a Søreide, T., „Debarment in public procurement: rationales and realization“, v Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Racca, G. M. a Yukins, C., (vyd.), Bruylant, Brusel, 2014, s. 215–232. 41–      Pokud jde o nápravná opatření, viz obdobně rozsudky ze dne 11. června 2020, Vert Marine (C‑472/19, EU:C:2020:468, body 16 a 17), a ze dne 14. ledna 2021, RTS infra, a Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, body 26 až 28). Viz také rozsudek Klaipėdos (bod 153 a citovaná judikatura). 42–      V tomto ohledu odkazuji na body 72 až 73 napadeného rozsudku. 43–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. listopadu 1987, Maizena a další (137/85, EU:C:1987:493, bod 13), a ze dne 27. října 1992, Německo v. Komise (C‑240/90, EU:C:1992:408, bod 25), v nichž se jednalo v prvním případě o sankce stanovené právní úpravou společné zemědělské politiky, jako je ztráta jistoty, uložená paušálně a bez ohledu na případné zavinění dotyčného hospodářského subjektu, a v druhém případě o dočasné vyloučení hospodářského subjektu z režimu podpory příjmů ze zemědělství. Soudní dvůr dospěl k závěru, že tyto sankce nemají trestní povahu. 44–      O vyloučení rozhoduje správní orgán (příslušná schvalující osoba) na základě doporučení rovněž správního orgánu. V tomto ohledu viz Potteau, A., „Chronique Finances publiques de l'UE – Les bases de négociation du cadre financier pluriannuel post-Brexit (2021–2027)“, RTDEur. č. 2, 2019, s. 527–536. 45–      Patří sem zejména právo hospodářské soutěže, ochrana finančních zájmů, bankovní právo, doprava a společná zemědělská politika. 46–      Viz Moderne, F., „Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens“, RFDA, č. 1, 1997, s. 1-26; Degoffe, M., „L'ambiguïté de la sanction administrative“, AJDA, č. HS, 2001 s. 27 až 33; Hardy, G., „Chapitre 2. – Sanction administrative“, v Un droit „administrative“ européen, Feilhès, L., (ed.), 1. vydání, Bruylant, Brusel, 2022, s. 51–65, zejm. s. 53, č. 97; De Moor-van Vugt, A., „Administrative Sanctions in EU law“, v Administrative Sanctions in the European Union, Jansen, O., (ed.), Larcier, Brusel, 2013, s. 607-639 (k této knize viz Hofmann, H. C. H., „Book Review: Administrative Sanctions in the European Union“, Common Market Law Review, sv. 52, č. 5, 2015, s. 1420–1421); Jansen, O., „Chapitre II. Pouvoirs de contrôle et de sanction de la mise en œuvre du droit de l’Union“, v Traité de droit administratif européen, Auby, J.-B. a Dutheil de la Rochère, J., (dir.), Bruylant, Brusel, 2022, 3. vydání, s. 753–797, zejm. s. 761. 47–      Viz Caeiro, P., „The influence of the EU on the ‚blurring' between administrative and criminal law“, Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU, Galli, F. a Weyembergh, A., (eds.), Éditions de l'Université Libre de Bruxelles, Brusel, 2014, s. 171–190; Weyembergh, A. a Joncheray, N., „Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards: A Blurred Picture That Needs to Be Addressed“, New Journal of European Criminal Law, sv. 7, č. 2, 2016; Hardy, G., „Chapitre 2. – Sanction administrative“, op. cit., s. 51–65; Karner, M., „Procedural Rights in the Outskirts of Criminal Law: European Union Administrative Fines“, Human Rights Law Review, č. 4, 2022, s. 1–24. 48–      (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, bod 82), a to zaprvé právní kvalifikace porušení v rámci vnitrostátního práva (zde v unijním právu, které je v tomto případě třeba přirovnat k „vnitrostátnímu právu“ ve smyslu judikatury ESLP), zadruhé tatáž povaha porušení práva a zatřetí stupeň přísnosti sankce, která hrozí dotčené osobě. 49–      Viz rozsudek ze dne 5. června 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, body 37 a násl.), v němž opatření vylučující zemědělce z nároku na podporu za rok, za který předložil nepravdivé prohlášení týkající se rozlohy, na kterou je možno poskytnout podporu, nebylo kvalifikováno jako sankce trestní povahy. 50–      Viz obdobně, pokud jde o režimy podpor v odvětví zemědělství, rozsudek ze dne 11. července 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, bod 41 a citovaná judikatura). 51–      Viz nadpis článku 135 finančního nařízení z roku 2018. 52–      Obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 5. června 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, bod 37 a násl.). 53–      Rozsudek Vialto (bod 31). 54–      Viz bod 72 napadeného rozsudku. 55–      Viz body 59 a 71 tohoto stanoviska.