C-32/05

Rubrum

Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. listopadu 2006

Výrok

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Odůvodnění

Z odůvodnění rozsudku K prvnímu žalobnímu důvodu - k neoznámení prováděcích opatření "19) Komise připomíná, že podle článku 24 směrnice byly členské státy povinny uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí nejpozději do 22. prosince 2003 a neprodleně o nich uvědomit Komisi. Komise ve své žalobě uplatňuje, že lucemburské orgány ji o přijatých předpisech neuvědomily. ... 22) Podle ustálené judikatury se musí existence nesplnění povinnosti posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku . Změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu ...2) 23) V projednávaném případě je nejdříve třeba uvést, že dopis ze dne 24. srpna 20043) byl zaslán před uplynutím lhůty dvou měsíců stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 9. července 2004. Ačkoli je pravda, jak uvedla Komise, že lucemburské orgány nijak nepoukázaly na tento dopis během postupu před zahájením soudního řízení, nic to nemění na tom, že oznámení opatření přijatých k provedení článku 3 směrnice bylo učiněno před uplynutím uvedené lhůty. 24) Za těchto podmínek je tedy namístě konstatovat, že první žalobní důvod Komise není opodstatněný v rozsahu, v němž se týká oznámení opatření k provedení tohoto ustanovení. 25) Pokud jde krom toho o oznámení ostatních ustanovení k provedení směrnice přijatých Lucemburským velkovévodstvím, je třeba konstatovat, že tento členský stát předložil kopii zákona z roku 19934) poprvé až ve své žalobní odpovědi, když uplatňoval, že tento zákon provádí náležitě směrnici. Aniž by bylo třeba v tomto okamžiku zjišťovat, zda je tento zákon náležitým provedením směrnice, či nikoliv, jelikož tato otázka je předmětem druhého žalobního důvodu Komise, je třeba podotknout, že v souladu s judikaturou Soudního dvora zmíněnou v bodě 22 tohoto rozsudku, nemá důvod uvedený na obranu tak opožděně dopad na existenci žalobního důvodu vycházejícího z neoznámení požadovaných informací ve lhůtě stanovené v odůvodněném stanovisku. 26) Konečně pokud jde o opatření přijatá za účelem provedení čl. 7 odst. 3 směrnice, Komise uznala ve své replice, že je možné na články 18 a 19 zákona z roku 1993 pohlížet tak, že provádějí dostatečným způsobem toto ustanovení. Vzhledem k tomu však, že tento zákon byl poprvé předložen Komisi až v příloze žalobní odpovědi, je z důvodů uvedených v předcházejícím bodě tohoto rozsudku namístě považovat žalobní důvod, jehož se Komise dovolává a který se týká neoznámení opatření přijatých k provedení čl. 7 odst. 3 směrnice, za opodstatněný. 27) S ohledem na veškeré tyto úvahy je třeba rozhodnout tak, že Lucemburské velkovévodství tím, že neuvědomilo Komisi o právních a správních předpisech provádějících směrnici 2000/60, s výjimkou těch, které se týkají článku 3 této směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 24 téže směrnice." Ke druhému žalobnímu důvodu - k nepřijetí opatření nezbytných k provedení směrnice "28) Komise uplatňuje, že směrnice požaduje po členských státech přijetí obecných a zvláštních prováděcích opatření k tomu, aby se jejich vnitrostátní právní řád stal slučitelným s cíli, jež směrnice stanoví. Ukládá členským státům povinnost přijmout rámcový právní přepis v oblasti vodní politiky, k čemuž musí dojít nejpozději do 22. prosince 2003, jakož i přijmout konkrétní opatření, která mají být učiněna buď do téhož data, nebo během určitého období. Komise se domnívá, že vypracování vnitrostátního předpisu, jenž stanoví obecný rámec, je nejdůležitějším stádiem provedení směrnice, neboť se jedná o vymezení hlavních povinností členských států a o poskytnutí vhodného právního základu k přijetí konkrétnějších opatření. ... 32) Pokud jde nejprve o to, zda směrnice ukládá členským státům přijmout rámcový právní předpis k provedení povinností vyplývajících ze směrnice do vnitrostátního práva, je třeba připomenout, že všechny členské státy, jimž je směrnice určena, mají povinnost ve svém vnitrostátním právním řádu přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění plné účinnosti směrnice v souladu s cílem, jenž sleduje ...5) 33) Je namístě upřesnit, že první část druhého žalobního důvodu Komise se netýká toho, zda má Lucemburské velkovévodství povinnost přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění plné účinnosti směrnice, což tento stát nepopírá, nýbrž toho, zda má uvedený členský stát povinnost přijmout konkrétní opatření, a sice rámcový právní předpis, k zajištění plné účinnosti směrnice a splnění povinností z ní pro něj vyplývajících. 34) Podle samotného znění čl. 249 třetího pododstavce ES6) mají členské státy právo volby formy a prostředků provedení směrnic, které umožní zajistit co nejlépe výsledek, k němuž tyto směrnice směřují. Z tohoto ustanovení vyplývá, že provedení směrnice do vnitrostátního práva nevyžaduje v každém členském státě nezbytně legislativní činnost. Soudní dvůr také opakovaně rozhodl, že formální převzetí ustanovení směrnice do výslovného a zvláštního právního předpisu není vždy vyžadováno, neboť k provedení směrnice může postačovat, v závislosti na jejím obsahu, všeobecný právní kontext. Zejména existence obecných zásad ústavního nebo správního práva může učinit provedení zvláštními právními nebo správními opatřeními nadbytečnými, avšak za podmínky, že tyto zásady skutečně zaručují plné uplatnění směrnice vnitrostátními správními orgány a že v případě, kdy je cílem dotčeného ustanovení směrnice vznik práv jednotlivců, je právní situace vyplývající z těchto zásad dostatečně přesná a jasná a oprávněné osoby mohou zjistit úplný rozsah svých práv a případně se jich dovolat u vnitrostátních soudů ...7) 35) Soudní dvůr rovněž rozhodl, že ustanovení, které se týká pouze vztahů mezi členskými státy a Komisí, nemusí být v zásadě provedeno. Nicméně vzhledem k tomu, že členské státy mají povinnost zajistit úplné dodržování práva Společenství, má Komise možnost prokázat, že dodržování ustanovení směrnice, které upravuje tyto vztahy, vyžaduje přijetí specifických prováděcích opatření ve vnitrostátním právním řádu ...8) 36) Je tedy důležité určit v každém konkrétním případě povahu ustanovení stanovených směrnicí, kterých se žaloba pro nesplnění povinnosti týká, za účelem posouzení rozsahu prováděcí povinnosti, která vyplývá pro členské státy. 37) Zákonodárná praxe Společenství ukazuje, že mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o druhy povinností, jež směrnice ukládají členským státům, a tedy pokud jde o výsledky, jichž má být dosaženo ...9) 38) Některé směrnice totiž vyžadují, aby byla legislativní opatření přijata na vnitrostátní úrovni a aby jejich dodržování podléhalo soudnímu nebo správnímu přezkumu ...10) 39) Jiné směrnice vyžadují, aby členské státy přijaly opatření nezbytná k zajištění toho, že bude dosaženo určitých cílů, které nejsou vyjmenovány, nýbrž jsou vymezeny obecně, přičemž nechávají členským státům určitý prostor pro uvážení, pokud jde o povahu opatření, jež je třeba přijmout ...11) 40) Jiné směrnice dále od členských států vyžadují, aby bylo dosaženo velmi přesných a konkrétních výsledků po určité době ...12) 41) Co se týče projednávané žaloby, je namístě připomenout, že směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí přijatou na základě čl. 175 odst. 1 ES13). Tato směrnice stanoví obecné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů a zajišťuje koordinaci, integraci a v delší perspektivě další rozvíjení obecných zásad a struktur pro ochranu a udržitelné užívání vod v rámci Evropského Společenství. Tyto společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření upravené směrnicí musí být následně rozvíjeny členskými státy, jež musí přijmout řadu zvláštních opatření v souladu se lhůtami stanovenými směrnicí. Tato směrnice však nemá za cíl úplnou harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vodní politiky . 42) Z přezkumu této směrnice vyplývá, že obsahuje ustanovení různé povahy, jež ukládají povinnosti členským státům (viz například článek 4, který ukládá členským státům povinnost provést potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových a podzemních vod); členským státům vůči Komisi a Společenství (viz například čl. 24 odst. 2 týkající se povinnosti oznámit prováděcí opatření) a samotným orgánům (viz například články 16 a 17 směrnice, které vyzývají orgány Společenství k přijetí opatření Společenství týkajících se znečišťování vodních zdrojů a podzemních vod). 43) Z celkového přezkumu směrnice vyplývá, že většina z jejích ustanovení jsou ustanoveními takového typu, jako jsou ustanovení zmíněná v bodě 39 tohoto rozsudku, a sice taková, která vyžadují, aby členské státy přijaly opatření nezbytná k zajištění toho, že bude dosaženo určitých cílů někdy vymezených obecně, přičemž nechávají uvedeným členským státům prostor pro uvážení, co se týče povahy opatření, jež je třeba přijmout . 44) Tato směrnice obsahuje rovněž ustanovení, jako je článek 1, který jednoduše uvádí jednotlivé cíle, jichž má být směrnicí dosaženo, a který nevyžaduje provedení, jak při jednání uznala sama Komise. 45) Komise v odpovědi na otázky položené při jednání, které měly za cíl stanovit, na jakých konkrétních ustanoveních směrnice se zakládá povinnost přijmout rámcový právní předpis, aby byly splněny požadavky směrnice, odkázala na články 1 a 2 směrnice, uvádějící cíle, kterých má být směrnicí dosaženo, a definice, na nichž se směrnice zakládá, aniž by upřesnila, čím tato ustanovení vyžadují přijetí takového právního předpisu ani proč je přijetí takového zákonu nezbytné k tomu, aby mohly členské státy zajistit ve stanovených lhůtách cíle určené směrnicí. 46) Z těchto ani jiných ustanovení směrnice však nevyplývá, že členské státy jsou za účelem správného provedení ustanovení směrnice povinny přijmout takový rámcový právní předpis. 47) Jak uznala lucemburská vláda při jednání, přijetí rámcového právního předpisu může být sice vhodným, ba dokonce jednodušším způsobem, jak provést směrnici, neboť může poskytnout příslušným orgánům v rámci jediného textu jasný právní základ k vypracování jednotlivých opatření stanovených směrnicí v oblasti vodní politiky, u nichž je lhůta stanovená k jejich provedení časově rozvržena. Přijetí takového rámcového právního předpisu může rovněž zjednodušit práci Komise, která musí zajistit, aby byly dodrženy povinnosti vyplývající pro členské státy z této směrnice. 48) Přijetí rámcového právního předpisu však nepředstavuje jediný způsob, jak mohou členské státy zajistit použití směrnice v plném rozsahu a poskytnout organizovaný a ucelený systém, jehož cílem bude splnit cíle stanovené touto směrnicí. 49) Zamýšlel-li zákonodárce Společenství uložit členským státům povinnost přijmout do jejich vnitrostátního právního řádu rámcový právní předpis k provedení směrnice, měl možnost vložit takové ustanovení do textu této směrnice. K tomu však nedošlo. 50) V každém případě samotná skutečnost, že Komise při řízení před Soudním dvorem uznala, že Lucemburské velkovévodství správně provedlo některá ustanovení směrnice, zejména většinu ustanovení článku 3, jakož i čl. 7 odst. 1 a 3 směrnice, a že připustila, že není nutné provádět článek 1, prokazuje, že rámcový právní předpis není k provedení povinností stanovených touto směrnicí nezbytný. 51) Vzhledem k tomu, že Komisi přísluší prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti tak, že předloží Soudnímu dvoru poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakékoliv domněnky ...14) a vzhledem k tomu, že Komise v projednávaném případě neodůvodnila ani ustanovení směrnice ukládající členským státům povinnost přijmout rámcový právní předpis, ani nezbytnost takového opatření pro zajištění výsledku, k němuž směrnice směřuje, je třeba uvést, že první část druhého žalobního důvodu není opodstatněná. ... 52) Komise v odpovědi na argumenty předložené lucemburskou vládou ... uvádí, že zákon z roku 1993 neprovádí ustanovení směrnice správně. ... 57) Komise ve své replice uplatnila, že Lucemburské velkovévodství neprovedlo články 1 a 2, čl. 3 odst. 4, čl. 7 odst. 1 a 2 a článek 14 směrnice. 58) Komise upustila při jednání od žalobního důvodu týkajícího se čl. 7 odst.

1. Krom toho, jak vyplývá z bodu 44 tohoto rozsudku, Komise uznala, že není nezbytné provádět článek 1 směrnice, takže je namístě mít za to, že od tohoto žalobního důvodu bylo upuštěno. 59) Komise rovněž při jednání uplatnila, že Lucemburské velkovévodství neprovedlo články 4, 8 až 11, 13 vykládaný ve spojení s přílohou VI, a článek 24 směrnice. 60) Nicméně v souladu s judikaturou Soudního dvora, podle které musí mít dotyčný stát příležitost užitečně uplatnit důvody na svou obranu proti výtkám Komise ...15) je třeba omezit druhou část druhého žalobního důvodu Komise na ustanovení směrnice, jež Komise předložila ve své replice a jichž se následné upuštění od žalobního důvodu netýkalo (a sice čl. 2 a čl. 3 odst. 4, čl. 7 odst. 2 a článek 14 uvedené směrnice), jelikož Lucemburské velkovévodství nemělo příležitost užitečně uplatnit důvody na svou obranu, pokud jde o ostatní ustanovení směrnice, která Komise zmínila poprvé až při jednání. 61) Pokud jde zaprvé o článek 2 směrnice, Komise má za to, že definice obsažené v tomto článku nejsou do vnitrostátního práva provedeny. Zákon z roku 1993 nedefinuje pojmy ‚vypouštění', ‚znečišťování' a ‚podzemní vody'. Komise odkazuje zejména na pojmy ‚povodí', ‚dobrý ekologický potenciál', ‚dobrý chemický stav', které, přestože jsou obsaženy v článku 2 směrnice, zcela chybí v zákoně z roku 1993. 62) Lucemburská vláda netvrdí, že posledně zmíněný zákon obsahuje všechny definice vyjmenované v uvedeném článku 2, ale trvá na tom, že uvedené definice jsou relevantní pouze pro vymezení rozsahu povinností provést ustanovení, jež tato směrnice ukládá členským státům. Domnívá se, že není třeba, aby byly samy o sobě provedeny. 63) Článek 2 směrnice vykládaný ve spojení například s článkem 4 této směrnice ukládá členským státům konkrétní povinnosti, které mají splnit do stanovených lhůt, k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových a podzemních vod. Toto platí rovněž pro řadu jiných pojmů definovaných v témže článku 2, vykládaném ve spojení mimo jiné s články 5, 6 a 8 směrnice . 64) Neslučitelnost vnitrostátních právních předpisů s ustanoveními Společenství, dokonce i přímo použitelnými, může být definitivně odstraněna pouze závaznými vnitrostátními ustanoveními ...16) 65) Je přitom nutné konstatovat, že tím, že byly ze zákona z roku 1993 vyloučeny definice pojmů obsažené v článku 2 směrnice a lhůty, během nichž musí být dosaženo souladu s normami kvality vody, lhůty stanovené články 4 až 6 a 8 téže směrnice, nebyly povinnosti vyplývající z uvedeného článku 2 vykládaného ve spojení s posledně zmíněnými ustanoveními splněny s požadovanou závazností. Je tedy třeba považovat argument Komise vycházející z porušení článku 2 směrnice za opodstatněný. 66) Co se zadruhé týče čl. 3 odst. 4 směrnice, Komise je toho názoru, že žádné ustanovení zákona z roku 1993 neprovádí správně toto ustanovení. 67) Podle čl. 3 odst. 4 směrnice členské státy zajistí, aby požadavky směrnice na dosažení environmentálních cílů stanovených v článku 4 téže směrnice, zejména všechny programy opatření byly koordinovány v celé oblasti povodí. Ze znění čl. 3 odst. 4 směrnice však vyplývá, že povinnosti, které z něj vyplývají, se liší podle toho, zda se jedná o mezinárodní či národní oblast povodí ve smyslu směrnice. V mezinárodních oblastech povodí zajistí dotyčné členské státy tuto koordinaci společně a mohou pro tento účel využít stávajících struktur vyplývajících z mezinárodních dohod. 68) Lucemburská vládá nepopírá skutečnost, že čl. 3 odst. 4 ukládá povinnost koordinace, přesto však uplatňuje, že na jeho území neexistují národní oblasti povodí ... jedinými dvěma oblastmi povodí ve smyslu směrnice jsou na jeho území mezinárodní povodí, a sice oblast povodí Rýn přes Moselu a oblast povodí Meuse přes Chiers. ... 71) Komise nepopírala argumenty lucemburské vlády, podle kterých pouhé dvě oblasti povodí nacházející se na jeho území ve smyslu směrnice jsou mezinárodními oblastmi povodí, nikoli národními oblastmi. Nepopírala ani informaci poskytnutou tímto členským státem, že dva mezinárodní subjekty byly skutečně pověřeny všemi dotyčnými členskými státy zajištěním koordinace opatření k provedení směrnice, pokud jde o tyto mezinárodní oblasti povodí. 72) Vzhledem k tomu, že Komise tedy neprokázala, že Lucemburské velkovévodství, člen těchto mezinárodních subjektů, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 3 odst. 4 směrnice, pokud jde o mezinárodní oblasti povodí nacházející se na jeho území, musí být tento argument druhé části druhého žalobního důvodu odmítnut jako neopodstatněný. 73) Pokud jde zatřetí o čl. 7 odst. 2 směrnice, Komise uplatňuje, že žádné ustanovení zákona z roku 1993 neprovádí, a to ani částečně, povinnosti vyplývající z tohoto ustanovení, které ukládá členským státům povinnost dosáhnout souladu se zvláštními normami kvality u vodních útvarů určených k lidské spotřebě. 74) Podle čl. 7 odst. 2 směrnice kromě splnění cílů podle článku 4 této směrnice v souladu s požadavky této směrnice pro povrchové vody, včetně norem kvality stanovených na úrovni Společenství podle článku 16 směrnice, zajistí členské státy pro každý vodní útvar určený podle odstavce 1 tohoto ustanovení, aby za použitého režimu úpravy vody a v souladu s právními předpisy Společenství splnila upravená voda požadavky směrnice 80/778/EHS, ve znění směrnice 98/83/ES17). 75) Toto ustanovení ukládá členským státům povinnosti dosáhnout výsledku, které jsou vymezeny jasně a jednoznačně k tomu, aby byly v případě jejich vodních útvarů splněny konkrétní cíle v článku 4 směrnice. 76) Z toho vyplývá, že Lucemburské velkovévodství mělo, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 64 tohoto rozsudku, provést toto ustanovení do svého vnitrostátního právní řádu prostřednictvím závazných opatření nejpozději do data stanoveného v článku 24 směrnice. 77) Vzhledem k tomu, že lucemburská vládá neuvedla žádný důvod na svou obranu, který by ospravedlnil neexistenci v zákoně z roku 1993 nebo v lucemburské právním řádu ustanovení odpovídajícího čl. 7 odst. 2 směrnice, je třeba dojít k závěru, že tento argument druhé části druhého žalobního důvodu Komise je opodstatněný. 78) Pokud jde v poslední řadě o článek 14 směrnice, Komise uplatňuje, že zákon z roku 1993 nestanoví ani konzultaci a informování veřejnosti o návrhu plánu povodí, ani účast veřejnosti na provádění směrnice, což toto ustanovení vyžaduje. ... 80) V tomto ohledu je třeba konstatovat, že článek 14 směrnice přiznává jednotlivcům a zúčastněným stranám právo aktivně se zapojit při provádění směrnice, zejména při vypracování, přezkoumání a aktualizaci plánů povodí. 81) Neexistence jakéhokoli prováděcího opatření v lucemburském právu nezajišťuje nijak povinnost, podle které vnitrostátní prováděcí opatření mají učinit lhůtu stanovenou v čl. 13 odst. 6 směrnice právně závaznou pro příslušné vnitrostátní orgány a umožnit jednotlivcům zjistit dostatečně včas úplný rozsah jejich práv v rámci postupů stanovených v čl. 14 odst. 1 a 2 směrnice. 82) Je tedy třeba dojít k závěru, že tento argument druhé části druhého žalobního důvodu Komise, vycházející z neprovedení článku 14 směrnice je opodstatněný."

Poučení

Skutkové a právní okolnosti Výrok rozsudku