C-383/25

Plný text

null STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY JULIANE KOKOTT přednesené dne 2. července 2026(1) Věc C‑383/25 Keritaly [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie)] „ Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Směrnice 2010/75/EU – Průmyslové emise – Integrovaná prevence a omezování znečištění – Podstatná změna zařízení – Oznámení záměru provést nepodstatnou změnu zařízení – Neposkytnutí odpovědi příslušného orgánu ve stanovené lhůtě – Právní následky – Konkludentní povolení – Nepřípustnost“

I. Úvod 1.        Evropská unie hodlá i v právu životního prostředí jako nástroj k zrychlení řízení stále více využívat institut konkludentního povolení, které se považuje za udělené, pokud správní orgán nereaguje na žádost v určené lhůtě(2). Mohou však členské státy stanovit, že se konkludentně povolují opatření, která podle unijního práva, přesněji řečeno podle směrnice o průmyslových emisích(3), výslovně vyžadují písemný souhlas? Tato otázka vyvstává v projednávané věci a vzhledem ke zmíněnému vývoji unijního práva nabývá na významu.

II. Právní rámec A.      Unijní právo 2.        Ustanovení čl. 3 bodů 7 a 9 směrnice o průmyslových emisích definují pojmy „povolení“ a „podstatná změna“ zařízení následovně: „Pro účely této směrnice se rozumí: [...] 7)      ‚povolením‘ písemné oprávnění k provozu celého zařízení, spalovacího zařízení, zařízení na spalování odpadu nebo zařízení na spoluspalování odpadu, anebo jeho části; [...] 9)      ‚podstatnou změnou‘ změna v povaze, funkci či rozsahu zařízení, spalovacího zařízení, zařízení na spalování odpadu nebo zařízení na spoluspalování odpadu, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí“.

3. Článek 4 (nadepsaný „Povinnost mít povolení“) odst. 1 směrnice o průmyslových emisích stanoví: „Členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, že žádné zařízení, spalovací zařízení, zařízení na spalování odpadu nebo zařízení na spoluspalování odpadu není provozováno bez povolení. […]“ 4.        Článek 20 směrnice o průmyslových emisích upravuje změny zařízení: „1.      Členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, aby provozovatel uvědomil příslušný orgán o jakýchkoli plánovaných změnách povahy, funkce či rozsahu zařízení, jež by mohly mít následky pro životní prostředí. V případě potřeby provede příslušný orgán aktualizaci povolení.

2. Členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, aby se žádná podstatná změna, kterou provozovatel plánuje, neuskutečnila bez povolení uděleného v souladu s touto směrnicí. Žádost o povolení a rozhodnutí příslušného orgánu se vztahuje na části zařízení a údaje uvedené v článku 12, které mohou být touto podstatnou změnou ovlivněny.

3. Každá změna povahy, funkce či rozsahu zařízení se považuje za podstatnou, pokud sama o sobě dosahuje kapacitních prahových hodnot stanovených v příloze I.“ B.      Italské právo 5.        Článek 29h decreto legislativo (legislativní nařízení) č. 152/2006 „o pravidlech v oblasti životního prostředí“ upravuje oznamování změn zařízení: „1.      Provozovatel oznámí příslušnému orgánu plánované změny zařízení ve smyslu definice uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. l). Příslušný orgán, pokud to považuje za nezbytné, aktualizuje integrované environmentální povolení nebo příslušné podmínky, anebo pokud zjistí, že plánované změny jsou podstatné ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. l-a), oznámí to provozovateli do 60 dnů od obdržení oznámení za účelem splnění povinností uvedených v odstavci 2 tohoto článku. Po uplynutí této lhůty může provozovatel přistoupit k provedení oznámených změn.

2. Pokud jsou navrhované změny podle názoru provozovatele nebo na základě oznámení podle odstavce 1 podstatné, předloží provozovatel příslušnému orgánu novou žádost o povolení spolu se zprávou obsahující aktualizaci informací podle článku 29b odst. 1 a 2. [...]“ III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce 6.        Společnost Keritaly SpA obnovila provoz závodu na výrobu keramických obkladů nacházejícího se v Gonzaze v provincii Mantova. Podle bodu 3.5 přílohy VIII legislativního nařízení č. 152/2006 tato činnost podléhá italskému provedení směrnice o průmyslových emisích.

7. V roce 2018 provincie Mantova nařídila vzhledem k možným dopadům na kvalitu ovzduší, a tím i na lidské zdraví posouzení vlivů tohoto záměru na životní prostředí. Společnost Keritaly následně navrhla snížení emisních limitů a podala žádost o přezkoumání tohoto rozhodnutí.

8. Provincie dne 6. února 2019 vyloučila provedení posouzení vlivů na životní prostředí za předpokladu, že budou dodrženy určité podmínky, a zejména mezní hodnota emisi 20 mg/Nm³ pro těkavé organické sloučeniny. Rozhodnutím ze dne 12. června 2019 provincie vydala integrované environmentální povolení k provozování dané činnosti. Do tohoto povolení zahrnula mezní hodnotu emisí těkavých organických sloučenin 20 mg/Nm3.

9. Dne 27. února 2023 provedl příslušný regionální orgán ochrany životního prostředí kontrolu za účelem ověření dodržování podmínek stanovených v povolení pro složku životního prostředí „ovzduší“ a dne 12. června 2023 zjistil, že dochází k emisím 65,12 mg/Nm³ těkavých organických sloučenin, tedy k překročení stanovené mezní hodnoty.

10. Provincie toto porušení vytkla prostřednictvím písemné výzvy ze dne 1. srpna 2023, doručené dne 3. srpna 2023. Uložila společnosti Keritaly, aby vysvětlila důvody tohoto překročení a uvedla postupy uplatněné za účelem zajištění dodržování této mezní hodnoty. V této souvislosti společnost Keritaly upozornila, že případné změny charakteristik emisí nebo instalovaných systémů snižování emisí vyžadují předložení oznámení o změně povolení.

11. Dne 4. srpna 2023 společnost Keritaly v souladu s článkem 29h legislativního nařízení č. 152/2006 předložila oznámení o nepodstatné změně, jehož předmětem bylo zvýšení mezní hodnoty emisí těkavých organických sloučenin z 20 na 50 mg/Nm³. Krátce po uplynutí lhůty 60 dnů, ve které měla provincie podle výše uvedeného článku oznámit, zda toto zvýšení představuje podstatnou změnu, společnost Keritaly provincii dne 4. října 2023 oznámila, že má za to, že povolení k provedení změny bylo uděleno, jelikož provincie neodpověděla.

12. Teprve poté provincie dopisem ze dne 12. října 2023 sdělila, že zvýšení mezní hodnoty emisí těkavých organických sloučenin je neproveditelné. Provincie zejména konstatovala, že zvýšení dané mezní hodnoty může vést k případnému zvýšení hmotnostního toku těkavých organických sloučenin o 9 119 tun ročně, a z tohoto důvodu může mít významné nepříznivé účinky na životní prostředí. Proto nelze toto zvýšení povolit bez předchozího řízení o posouzení nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí.

13. Dne 2. listopadu 2023 požádala společnost Keritaly provincii o přezkoumání tohoto rozhodnutí, přičemž argumentovala zejména tím, že uplynutím 60 dnů od oznámení nepodstatné změny, které zaslala, bylo povolení uděleno konkludentně. Provincie dopisem ze dne 23. listopadu 2023 popřela, že povolení bylo uděleno konkludentně.

14. Společnost Keritaly dopisy ze dne 12. října 2023 a ze dne 23. listopadu 2023 napadla žalobou podanou u Tribunale aministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie), tedy předkládajícího soudu.

15. Následně pokračovalo přezkumné řízení a Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (agentura pro ochranu zdraví Val Padana, Itálie) dopisem ze dne 12. prosince 2023 konstatovala, zaprvé že v provincii Mantova došlo k nadměrnému počtu spontánních potratů a ke zvýšení výskytu leukémie, které by mohly být způsobeny rizikovými faktory životního prostředí, zadruhé že těkavé organické sloučeniny produkované společností Keritaly mohou obsahovat karcinogenní látky a zatřetí že model spadů předložený žalobkyní v roce 2018 neumožňuje srovnání s referenčními hodnotami uvedenými v literatuře pro obecnou populaci. Podle názoru agentury pro ochranu zdraví je proto nutné provést novou studii.

16. Téhož dne příslušný regionální orgán pro ochranu životního prostředí konstatoval, že zvýšení emisí pravděpodobně povede ke zvýšení jejich spadů, že se v dotčené oblasti nacházejí minimálně dvě zařízení stejného typu, kterých by se týkalo zvýšení mezní hodnoty, a že od roku 2018 byly v zařízeních společnosti Keritaly uvedeny do provozu nové výrobní linky. Společnost Keritaly v této souvislosti přistoupila k dobrovolnému snížení emisí za účelem vyloučení dotyčných řízení o změně povolení z posouzení vlivů na životní prostředí.

17. S ohledem na tato stanoviska provincie dne 14. února 2024 potvrdila předchozí rozhodnutí ze dne 12. října 2023. Společnost Keritaly přistoupila k odpovídajícímu rozšíření své žaloby.

18. Podle informací uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl v dosavadní italské správněprávní judikatuře týkající se poslední věty čl. 29h odst. 1 legislativního nařízení č. 152/2006 zastáván názor, že 60denní nečinnost příslušného orgánu se nepovažuje za povolení změny. Je pravda, že článek 29h provozovateli umožňuje provést změny po uplynutí lhůty. To je však přípustné pouze do doby, než správní orgán rozhodne jinak. Tento orgán může zejména určit, že je nezbytné provést povolovací řízení.

19. Předkládající soud naproti tomu dotčenou větu vykládá v tom smyslu, že provozovatel „je oprávněn“ provést změny. Má za to, že pokud činnost podléhá povolení, musí povolení buď existovat, nebo nikoli. Neexistuje žádná třetí možnost, a zejména žádná situace, kdy by činnost mohla být předběžně vykonávána, avšak později zakázána.

20. Mimoto podle něj výklad zastávaný ve výše uvedené italské judikatuře vystavuje provozovatele, který po uplynutí 60 dnů od oznámení neobdrží odpověď na toto oznámení a následně provede navrhované změny a vynaloží příslušné náklady, značnému riziku. Správní orgán by totiž tyto změny mohl i po dlouhé, prakticky neomezené, době kvalifikovat jako podstatné.

21. Pokud se čl. 29h odst. 1 vykládá ve smyslu konkludentního povolení, je provozovateli po uplynutí 60 dnů bez odpovědi ze strany správního orgánu konkludentně povoleno provést dané změny. Je pravda, že pokud správní orgán tyto změny dodatečně shledá podstatnými, může je i tak zakázat a konkludentní povolení zrušit v rámci autoremedury. To by bylo však přípustné pouze v přiměřené lhůtě ve smyslu článku 21h zákona č. 241/1990, která v žádném případě nesmí překročit jeden rok. Kromě toho musí správní orgán v souvislosti se zrušením posoudit konkrétní a aktuální veřejný zájem, legitimní očekávání provozovatele a zájmy případných dotčených osob. V případě, že oznámení provozovatele obsahuje nepravdivé údaje v rámci vylíčení skutkového stavu, může příslušný orgán konkludentní povolení zrušit i po uplynutí lhůty jednoho roku (čl. 21h odst. 2a zákona č. 241/1990).

22. Předkládající soud proto Soudnímu dvoru pokládá následující otázku: „Musí být čl. 20 odst. 2 směrnice o průmyslových emisích vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě (jako je právní úprava platná v Itálii podle čl. 29h odst. 1 legislativního nařízení č. 152/2006), která stanoví, že po oznámení provozovatele příslušnému orgánu o záměru provést změnu svého zařízení, kterou provozovatel označil za nepodstatnou, je po uplynutí lhůty 60 dnů, pokud příslušný orgán neprovede žádný úkon, změna v každém případě konkludentně povolena, i když se později ukáže, že se jedná o podstatnou změnu?“ 23.      Písemná vyjádření předložily ekologická organizace Legambiente Lombardia Onlus, Provincia di Mantova (provincie Mantova), Italská republika a Evropská komise. Jednání konaného dne 24. dubna 2026 se kromě uvedených zúčastněných zúčastnila i společnost Keritaly SpA.

IV. Právní analýza

24.      Společnost Keritaly ve věci v původním řízení oznámila provincii Mantovaa zvýšení mezní hodnoty emisí těkavých organických sloučenin z 20 mg/Nm3 na 50 mg/Nm3 jako nepodstatnou změnu svého zařízení na výrobu keramických obkladů. Provincie tuto žádost zamítla až po uplynutí 60denní lhůty stanovené italským právem. Odůvodnila to tím, že se jedná o podstatnou změnu, kterou nelze povolit bez dalšího. Společnost Keritaly proti tomu namítá, že provincie danou změnu již konkludentně schválila tím, že nechala lhůtu marně uplynout.

25. Cílem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy vyjasnit, zda čl. 20 odst. 2 směrnice o průmyslových emisích brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že změna zařízení, kterou provozovatel oznámil jako nepodstatnou, se povoluje konkludentně, pokud se následně ukáže, že daná změna je podstatná.

26. Proto nejprve na základě znění příslušných ustanovení směrnice o průmyslových emisích, jejich systematických souvislostí a cílů právní úpravy doložím, že konkludentní povolení podstatné změny je vyloučeno. Následně se budu na základě srovnání s konkludentními rozhodnutími upravenými unijním právem zabývat širším kontextem dané problematiky, a nakonec se budu věnovat zájmům provozovatelů, a zejména společnosti Keritaly. A.      Znění 27.      Podle čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce směrnice o průmyslových emisích členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, že zejména žádné zařízení ve smyslu čl. 3 bodu 3 a přílohy I není provozováno bez povolení. V souladu s tím provincie povolila v roce 2019 sporný závod jako zařízení na výrobu keramických výrobků vypalováním ve smyslu bodu 3.5 přílohy I.

28. Kromě toho členské státy podle čl. 20 odst. 2 prvního pododstavce směrnice o průmyslových emisích přijmou nezbytná opatření zajišťující, aby se žádná podstatná změna (těchto zařízení), kterou provozovatel plánuje, neuskutečnila bez povolení uděleného v souladu s touto směrnicí. Naproti tomu o ostatních změnách musí provozovatel podle článku 20 příslušný orgán pouze uvědomit(4).

29. Podle definice stanovené v čl. 3 odst. 7 směrnice o průmyslových emisích se povolení uděluje písemně. Vzhledem k tomu, že konkludentní povolení se ze své podstaty neuděluje písemně, brání mu v případě podstatné změny již znění čl. 20 odst. 2 prvního pododstavce a čl. 3 odst. 7 směrnice o průmyslových emisích.

30. Je pravda, že čl. 4 odst. 1 druhý a třetí pododstavec směrnice o průmyslových emisích stanoví výjimku z výhrady povolení. Jak uvádí Komise, v projednávané věci se však tato výjimka nepoužije.

31. Tato výjimka se uplatní v případě zařízení, na která se vztahuje pouze kapitola V směrnice o průmyslových emisích. Jedná se o určitá zařízení a činnosti, ve kterých nebo v rámci nichž jsou používána organická rozpouštědla. Daná zařízení jsou uvedena v části 1 přílohy VII. Pro tato zařízení mohou členské státy stanovit postup registrace. V tomto ohledu postačuje, pokud provozovatel příslušnému orgánu oznámí záměr provozovat zařízení. Podstatné změny těchto zařízení podléhají podle článku 63 zvláštním pravidlům a nevyžadují nutně povolení.

32. Je pravda, že sporná mezní hodnota se týká těkavých organických sloučenin, což zahrnuje i rozpouštědla. Na sporné zařízení, což je závod na výrobu keramických obkladů, se však nevztahuje pouze kapitola V směrnice o průmyslových emisích, a proto ani není uvedeno v části 1 přílohy VII. B.      Systematická souvislost s účastí veřejnosti a účinnou soudní ochranou osob z řad dotčené veřejnosti 33.      Požadavek písemného povolení úzce souvisí rovněž s účastí veřejnosti a účinnou soudní ochranou třetích osob, které jsou zakotveny ve směrnici o průmyslových emisích.

34. Článek 24 odst. 1 písm. b) směrnice o průmyslových emisích stanoví, že při udělování povolení pro podstatné změny je třeba dodržet postup účasti veřejnosti stanovený v příloze IV. V rámci tohoto postupu se veřejnosti sdělí určité informace a veřejnost získá příležitost vyjádřit se před přijetím rozhodnutí.

35. Rozhodnutí, jednání nebo opomenutí, na která se vztahuje článek 24 směrnice o průmyslových emisích, kromě toho podléhají podle článku 25 soudnímu přezkumu iniciovanému osobami z řad dotčené veřejnosti. V souladu s tím mohou žalobu podat zejména sdružení na ochranu životního prostředí(5).

36. Fikce konkludentního povolení by naopak vyloučila jakoukoli účast veřejnosti, a přinejmenším značně ztížila soudní přezkum. V takovém případě by totiž bylo informování veřejnosti ze své podstaty sporné.

37. Právě účinná soudní ochrana osob z řad veřejnosti by ostatně mohla pro provozovatele zařízení představovat závažná rizika. Nedojde-li k oznámení, může konkludentní povolení stěží vyvolat běh lhůt pro podání žaloby(6), takže případné žaloby lze podat i po delší době. Kromě toho konkludentní povolení není odůvodněné. Případná žaloba by tedy již z tohoto důvodu měla dobré vyhlídky na úspěch.

38. Fikce konkludentního povolení podstatných změn by tedy nebyla slučitelná s účastí veřejnosti a účinnou soudní ochranou osob z řad dotčené veřejnosti, které jsou zakotveny ve směrnici o průmyslových emisích. C.      Cíle právní úpravy 39.      Vyloučení konkludentního povolení podstatných změn je rovněž v souladu s cíli směrnice o průmyslových emisích a politiky Unie v oblasti životního prostředí.

40. Cílem směrnice o průmyslových emisích je podle jejího čl. 1 prvního pododstavce integrovaná prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku průmyslových činností. Podle čl. 1 druhého pododstavce ve spojení s bodem 12 odůvodnění je jejím cílem rovněž vyloučit, anebo pokud to není proveditelné, snížit emise do ovzduší, vody a půdy a předcházet vzniku odpadů, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí „jako celku“(7). V bodě 18 odůvodnění je konstatováno, že podstatné změny stávajících zařízení, jež by mohly mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví či na životní prostředí, by neměly být učiněny bez povolení uděleného v souladu s touto směrnicí.

41. Tyto cíle konkretizují obecné cíle Evropské unie.

42. Směrnici o průmyslových emisích Unie přijala na základě čl. 192 odst. 1 SFEU, jenž se týká činnosti, kterou bude vyvíjet, aby bylo dosaženo cílů uvedených v článku 191 SFEU. Podle čl. 191 odst. 1 první a druhé odrážky SFEU politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k sledování cílů zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, jakož i ochrany lidského zdraví. Podle čl. 191 odst. 2 je politika Unie v oblasti životního prostředí zaměřena na vysokou úroveň ochrany(8).

43. Mimoto je podle článku 35 Listiny základních práv Evropské unie a článku 9 SFEU při vymezování a provádění všech politik a činností Unie zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví. Zároveň podle článku 37 Listiny, jakož i článku 3 SEU platí, že vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny v souladu se zásadou udržitelného rozvoje(9).

44. Výhrada písemného povolení provozu a podstatné změny zařízení významně přispívá k dosažení těchto cílů. Nutí provozovatele zařízení i povolovací orgán ověřit, zda jsou splněny podmínky pro provoz zařízení stanovené ve směrnici o průmyslových emisích, a rovněž to prokázat.

45. Výslovné ověření dodržení použitelných ustanovení směrnice o průmyslových emisích má smysl zvláště v případě podstatné změny zařízení. Podle čl. 3 bodu 9 se v tomto ohledu jedná o změnu v povaze, funkci či rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí. Právě tyto účinky má uplatňování směrnice vyloučit nebo přinejmenším zmírnit.

46. Je nasnadě, že sporná změna, tedy zvýšení mezní hodnoty těkavých organických sloučenin o 150 %, může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí. Tyto sloučeniny jsou definovány v čl. 3 bodě 45 směrnice o průmyslových emisích, jsou předmětem zvláštních ustanovení obsažených v kapitole V a podle přílohy II jsou látkami znečišťujícími ovzduší, pro které musí být podle čl. 14 odst. 1 písm. a) stanoveny mezní hodnoty.

47. Pokud by zařízení společnosti Keritaly bylo zařízením, na které se použije kapitola V směrnice o průmyslových emisích, představovalo by podle čl. 63 odst. 1 písm. b) podstatnou změnu již zvýšení emisí těkavých organických sloučenin o pouhých 10 %.

48. Vzhledem k tomu, že čl. 14 odst. 1 písm. a) směrnice o průmyslových emisích vyžaduje mezní hodnoty emisí pro těkavé organické sloučeniny, je ostatně třeba změnu příslušné mezní hodnoty považovat i za změnu ve funkci zařízení(10).

49. Předmětem sporného oznámení společnosti Keritaly je tedy podstatná změna zařízení, jež provozuje, která i s ohledem na smysl a účel směrnice o průmyslových emisích vyžaduje písemné povolení. D.      Širší kontext: konkludentní rozhodnutí v jiných unijních právních předpisech 50.      Je pravda, že unijnímu právu není koncepce konkludentního rozhodnutí v případě [marného] uplynutí lhůty cizí. Legislativní praxe Unie však dokládá, že vyloučení konkludentního povolení podstatných změn při výkladu čl. 20 odst. 2 směrnice o průmyslových emisích vyžaduje právní jistota. Pokud jsou konkludentní rozhodnutí stanovena, jsou tato rozhodnutí i jejich právní následky navíc precizně upraveny.

51. Je pravda, že Soudní dvůr v právu v oblasti státních podpor stanovil, s ohledem na legitimní zájmy členských států, Komisi lhůtu dvou měsíců od oznámení podpory – analogicky ke lhůtám pro podání žaloby k unijním soudům – aby se vyjádřila k její slučitelnosti s unijním právem. Pokud Komise tuto nepsanou lhůtu zmeškala, přestal platit zákaz provádění podpory, který je nyní zakotven v čl. 108 odst. 3 třetí větě SFEU. Tento právní následek však nebyl konečný, neboť Komise mohla případné námitky proti danému opatření i nadále vznést v rámci řízení o přezkumu existujících podpor(11).

52. Výklad směrnice o průmyslových emisích, o který usiluje předkládající soud, by v tomto ohledu měl podobnou povahu, protože ani konkludentní povolení podstatné změny není stanoveno ve směrnici. Vzhledem k tomu, že tento výklad má vést k povolení, měl by však dalekosáhlejší účinek než výše uvedený rozsudek Soudního dvora, podle kterého pouze zákaz provádění pozbyl platnosti.

53. Nyní je lhůta, kterou Soudní dvůr v právu v oblasti státních podpor stanovil na základě analogie, výslovně zakotvena v čl. 4 odst. 6 nařízení o státních podporách(12). Touto právní úpravou postoupil normotvůrce ještě dále a stanovil konkludentní schválení podpory. Podobným způsobem vede čl. 10 odst. 6 nařízení o spojování(13) k tomu, že oznámené spojení se považuje za schválené, pokud Komise nepřijme rozhodnutí v relativně krátké lhůtě. Obě konkludentní schválení vychází ze zájmů zúčastněných hospodářských subjektů.

54. Článek 13 odst. 4 směrnice o službách(14), na který poukázala Komise, upravuje konkludentní povolení přístupu k činnosti poskytování služeb a jejího výkonu. Tato právní úprava slouží k naplnění práv, která vyplývají již ze základních svobod, a pouze konkretizuje meze, ve kterých mohou členské státy tyto svobody omezit.

55. Naproti tomu v unijních právních přepisech v oblasti veřejné služby(15) a přístupu k dokumentům Unie(16) je výslovně stanoveno, že nerozhodne-li příslušný orgán v určených lhůtách, má se za to, že žádost byla zamítnuta. Konkludentní zamítnutí nezakládá žádné právo, nýbrž žadateli umožňuje domáhat se prostřednictvím žaloby soudní ochrany(17).

56. V právu životního prostředí je třeba vzít v potaz další aspekt, v zásadě se totiž jedná o ochranu životního prostředí nebo zdraví před nepříznivými účinky některých činností. Pokud unijní právo životního prostředí stanoví konkludentní rozhodnutí, existují proto obvykle ochranné mechanismy, které mají zajistit dodržení příslušných požadavků.

57. V tomto smyslu čl. 9 odst. 1 druhý pododstavec nařízení o přepravě odpadů(18) stanoví tichý souhlas příslušného orgánu pro tranzit s dopravou odpadů v rámci Unie a další ustanovení umožňují fikci tichého souhlasu orgánů třetích zemí příslušných pro tranzit. Naproti tomu příslušné orgány v místě určení a v místě odeslání musí vydat písemné a odůvodněné rozhodnutí, přičemž ověří splnění příslušných pravidel.

58. Nedávno Unie za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů v čl. 16a odst. 6 směrnice 2018/2001(19) zavedla konkludentní povolení pro průběžné správní kroky prováděné v rámci povolovacího postupu. Prostřednictvím návrhu nařízení o urychlení posuzování vlivů na životní prostředí Komise usiluje o rozšíření tohoto regulačního modelu na další strategické projekty(20). Konečná rozhodnutí o výsledku povolovacího postupu však v rámci tohoto regulačního modelu musí být výslovná. Tímto způsobem má být rovněž zajištěno dodržení příslušných ochranných ustanovení.

59. Pokud by italské právo bylo vykládáno způsobem, který zvažuje předkládající soud, tyto ochranné mechanismy by chyběly. I z tohoto důvodu by směrnice o průmyslových emisích neměla být vykládána v tom smyslu, že umožňuje konkludentní povolení podstatných změn zařízení.

60. Pro doplnění je třeba poznamenat, že otázkou, zda příslušná ustanovení unijního práva umožňují konkludentní povolení, ačkoli ho výslovně neupravují, se Soudní dvůr zabývá i v další projednávané věci. V dané věci se jedná o kontrolu zboží pocházejícího ze třetích zemí prováděnou z důvodů ochrany zdraví(21).

61. Nezbývá tedy než shrnout, že lhůta pro rozhodnutí o podstatné změně, jejíž překročení má za následek konkludentní povolení, vyžaduje, aby ve směrnici o průmyslových emisích byla výslovně stanovena právní úprava, která by v ideálním případě rovněž stanovila mechanismus zajišťující dodržení ochranných ustanovení směrnice o průmyslových emisích, a zejména náležitě upravuje vztah k účinné účasti veřejnosti, jakož k účinné soudní ochraně. E.      Oprávněné zájmy provozovatele 62.      Zájem provozovatele zařízení na tom, aby rozhodnutí o své žádosti obdržel ve stanovených lhůtách, který zdůrazňuje předkládající soud, tedy neodůvodňuje výklad směrnice o průmyslových emisích, o který usiluje předkládající soud. Vezme-li se v potaz zmíněné riziko podání žaloby(22), je dokonce namístě obava, že by uvedený výklad ohrozil právě tento zájem. Pokud vnitrostátní právo stanoví příslušné prostředky nápravy, například žalobu proti nečinnosti nebo nároky na náhradu škody, musí provozovatel naopak těchto prostředků využít.

63. V projednávané věci je však podle všeho sporné, zda by tyto prostředky nápravy byly úspěšné, jelikož sporné oznámení společnosti Keritaly se – s výhradou dalšího posouzení předkládajícím soudem – jeví jako zneužití práva.

64. I když žádost o rozhodnutí o předběžné otázce jednání společnosti Keritaly výslovně nekvalifikuje jako zneužívající, uvádí se v ní, že podle názoru předkládajícího soudu by ke konkludentnímu povolení mohlo vést i oznámení podstatné změny jako nepodstatné, které bylo učiněno ve zlé víře.

65. Společnost Keritaly totiž musela vědět, že zvýšení sporné mezní hodnoty není možné bez dalšího a že ho rovněž nelze přijmout jako nepodstatnou změnu. Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce daný podnik v rámci původního povolovacího řízení sám navrhl snížení mezní hodnoty na stanovenou hodnotu s cílem vyhnout se posouzení vlivů na životní prostředí. Věděl tedy, že podle názoru provincie je s vyšší mezní hodnotou spojeno riziko významných nepříznivých účinků na životní prostředí.

66. Za této situace se jako zneužití jeví již podání žádosti o zvýšení mezní hodnoty ve formě oznámení nepodstatné změny (venire contra factum proprium).

67. Je tomu tak tím spíše, že zařízení podle výsledků měření provedeného dne 27. února 2023 a žádosti o zvýšení mezní hodnoty zřejmě není navrženo tak, aby mohlo být provozováno za dodržení stanovené mezní hodnoty. Za této situace by společnost Keritaly byla na základě čl. 8 odst. 2 písm. b) směrnice o průmyslových emisích a jeho provedení obsaženého v článku 29i legislativního nařízení č. 152/2006 povinna co nejrychleji zajistit dodržení mezní hodnoty(23). V případě, že by překročení mezní hodnoty představovalo bezprostřední ohrožení lidského zdraví nebo nebezpečí, že dojde k bezprostřednímu závažnému nepříznivému dopadu na životní prostředí, musel by být dokonce pozastaven provoz daného zařízení(24).

V. Závěry

68.      Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto: „Článek 20 odst. 2 směrnice 2010/75/EU o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) musí být vykládán v tom smyslu, že brání konkludentnímu povolení podstatné změny zařízení, která podle směrnice vyžaduje povolení.“ 1      Původní jazyk: němčina. 2      Článek 16a odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/2001 ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. 2018, L 328, s. 82) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/2413 ze dne 18. října 2023 (Úř. věst. L, 2023/2413), jakož i oddíl II přílohy návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o urychlení posuzování vlivů na životní prostředí (COM[2025] 984 final). 3      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. 2010, L 334, s. 17). 4      Viz rozsudek ze dne 2. června 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, bod 44). 5      K podobně formulovanému článku 10a směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 (Úř. věst. 2003, L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466) viz rozsudek ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 42). 6      Viz rozsudky ze dne 7. listopadu 2019, Flausch a další (C‑280/18, EU:C:2019:928, body 54 až 59), a ze dne 16. dubna 2026, Drumakilla (C‑58/24, EU:C:2026:300, body 45 a 46), jakož i Zjištění a doporučení Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy ze dne 22. září 2021, Breakell v. Spojené království (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131 (bod 129). 7      Rozsudek ze dne 25. června 2024, Ilva a další (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 69). 8      Rozsudek ze dne 25. června 2024, Ilva a další (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 67). 9      Rozsudek ze dne 25. června 2024, Ilva a další (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 71). 10      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. června 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, body 40 a 41). 11      Rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, body 4 a 5). 12      Nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9). 13      Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. 2004, L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40). 14      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36). 15      Článek 90 nařízení č. 31 (EHS), 11 (ESUO), kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. 1962, P 045, s. 1385), naposledy pozměněného aktualizací sazby příspěvků úředníků a ostatních zaměstnanců Evropské unie do důchodového systému s účinkem ode dne 1. července 2025 (Úř. věst. 2025, C/2025/6569). 16      Článek 7 odst. 4 a čl. 8 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331). 17      Viz mé stanovisko ve věci Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, body 31 až 37). 18      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů (Úř. věst. 2006, L 190, s. 1). 19      Citováno v poznámce pod čarou 2. 20      Citováno v poznámce pod čarou 2. 21      Věc Sonifer, C‑596/25. 22      Viz výše bod 37. 23      Rozsudek ze dne 25. června 2024, Ilva a další (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 127). 24      Rozsudek ze dne 25. června 2024, Ilva a další (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 128).