C-856/24

Plný text

null CSROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (osmého senátu)

9. července 2026(*) „ Řízení o předběžné otázce – Doprava – Veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici – Nařízení (ES) č. 1370/2007 – Článek 5 odst. 1 a 2 – Přímé uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících s vnitřním provozovatelem – Podmínky – Použitelný režim – Směrnice 2014/23/EU – Udělování koncesí – Článek 5 bod 1 – Pojem ‚koncese na služby‘ – Přenesení provozního rizika – Směrnice 2014/24/EU – Zadávání veřejných zakázek – Článek 12 – Pojem ‚kontrola podobná té, kterou veřejný zadavatel vykonává nad svými vlastními útvary‘ – Vnitrostátní právní úprava omezující přímé uzavírání smluv o veřejných službách s vnitřním provozovatelem – Slučitelnost s unijním právem“ Ve věci C‑856/24, jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ze dne 10. prosince 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 11. prosince 2024, v řízení Sad Trasporto Locale SpA proti Provincia autonoma di Bolzano, za účasti: Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA – AG, Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP), Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA, LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano, SOUDNÍ DVŮR (osmý senát), ve složení: O. Spineanu-Matei, předsedkyně senátu, S. Rodin a N. Piçarra (zpravodaj), soudci, generální advokát: A. Rantos, za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí, s přihlédnutím k písemné části řízení, s ohledem na vyjádření, která předložili: –        za Sad Trasporto Locale SpA: G. A. Giuffrè a G. Greco, avvocati, –        za Provincia autonoma di Bolzano: P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker a A. Roilo, avvocati, –        za italskou vládu: S. Fiorentino, jako zmocněnec, ve spolupráci s: A. Lipari a P. Palmieri, avvocati dello Stato, –        za českou vládu: J. Vláčil, M. Smolek a L. Halajová, jako zmocněnci, –        za Evropskou komisi: P. A. Messina, K. Walkerová a G. Wils, jako zmocněnci, s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska, vydává tento Rozsudek 1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (Úř. věst. 2007, L 315, s. 1) ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016 (Úř. věst. 2016, L 354, s. 22) (dále jen „nařízení č. 1370/2007“). 2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Sad Trasporto Locale SpA, společností založenou podle italského práva (dále jen „SAD“), a Provincia autonoma di Bolzano (autonomní provincie Bolzano, Itálie, dále jen „příslušný orgán“) ve věci legality přímého uzavření smlouvy o veřejných službách v autobusové přepravě cestujících s vnitřním provozovatelem této provincie, a sice Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG. Právní rámec Unijní právo Nařízení č. 1370/2007 3        Body 6 a 18 odůvodnění nařízení č. 1370/2007 znějí následovně: „(6)      Mnoho členských států přijalo alespoň pro část svého trhu veřejné dopravy právní předpisy upravující udělování výlučných práv a uzavírání smluv o veřejných službách, a to na základě transparentního a spravedlivého výběrového řízení. V důsledku toho značně vzrostl obchod mezi členskými státy a někteří provozovatelé veřejných služeb dnes poskytují veřejné služby v přepravě cestujících ve více než jednom členském státě. [...] [...] (18)      S výhradou příslušných ustanovení vnitrostátního práva se může jakýkoliv místní orgán, nebo v případě jeho neexistence jakýkoli orgán s celostátní působností, rozhodnout, že bude na území, které spravuje, poskytovat veřejné služby v přepravě cestujících sám, nebo že jejich poskytováním pověří bez nabídkového řízení vnitřního provozovatele. S cílem zajistit rovné podmínky hospodářské soutěže však musí tato možnost zajištění služeb z vlastních zdrojů podléhat přísné kontrole. [...]“ 4        Článek 2 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, zní: „Pro účely tohoto nařízení se rozumí: [...] h)      ,přímým uzavřením smlouvy‘ uzavření smlouvy o veřejných službách se stanoveným provozovatelem veřejných služeb bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení; i)       ‚smlouvou o veřejných službách‘ jeden nebo několik právně závazných aktů potvrzujících dohodu mezi příslušným orgánem a provozovatelem veřejných služeb, jejímž cílem je svěřit provozovateli veřejných služeb řízení a provozování veřejných služeb v přepravě cestujících, které spadají pod závazky veřejné služby; podle práva členského státu může smlouva rovněž sestávat z rozhodnutí přijatého příslušným orgánem: –        které má formu zvláštního zákona nebo podzákonného právního aktu nebo –        které obsahuje podmínky, za kterých příslušný orgán poskytuje služby sám nebo jejich poskytování svěří vnitřnímu provozovateli; j)       ,vnitřním provozovatelem‘ právně samostatný subjekt, nad kterým vykonává příslušný místní orgán, nebo v případě skupiny přinejmenším jeden příslušný místní orgán, kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary; [...]“ 5        Článek 5 uvedeného nařízení, nadepsaný „Uzavírání smluv o veřejných službách“, stanoví: „1.      Smlouvy o veřejných službách se uzavírají v souladu s pravidly stanovenými tímto nařízením. Zakázky na služby nebo veřejné zakázky na služby, jak jsou definovány ve [směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243)] nebo ve [směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65)] v přepravě cestujících autobusem či tramvají se však zadávají v souladu s postupy stanovenými podle uvedených směrnic, pokud tyto smlouvy nemají podobu koncesí na služby, jak jsou definovány v uvedených směrnicích. Mají-li být smlouvy uzavřeny v souladu se směrnicemi [2014/25 nebo 2014/24], nepoužijí se odstavce 2 až 6 tohoto článku.

2. Není-li to vnitrostátním právem zakázáno, může kterýkoli příslušný místní orgán, bez ohledu na to, zda se jedná o samostatný orgán nebo skupinu orgánů poskytujících integrované veřejné služby v přepravě cestujících, rozhodnout o tom, že bude veřejné služby v přepravě cestujících poskytovat sám, nebo že uzavře smlouvu o veřejných službách přímo s právně samostatným subjektem, nad kterým příslušný místní orgán, nebo v případě skupiny přinejmenším jeden příslušný místní orgán, vykonává kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary. [...]

3. Každý příslušný orgán, který se obrátí na třetí osobu jinou, než je vnitřní provozovatel, musí uzavřít smlouvy o veřejných službách na základě nabídkového řízení, s výjimkou případů uvedených v odstavcích 3a, 4, 4a, 4b, 5 a 6. Postup přijatý pro nabídkové řízení musí být otevřený všem provozovatelům, spravedlivý a musí dodržovat zásady transparentnosti a zákazu diskriminace. [...]“ Směrnice 2014/23/EU 6        Článek 5 bod 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1) stanoví následující definici: „Pro účely této směrnice se použijí tyto definice: 1)       ‚koncesemi‘ se rozumějí koncese na stavební práce nebo na služby, jak jsou vymezeny v písmenech a) a b): a)      ,koncesí na stavební práce‘ se rozumí úplatná smlouva uzavřená písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje provedení stavebních prací jednomu nebo více hospodářským subjektům, přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývajících z využívání provedených stavebních prací, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou; b)       ,koncesí na služby‘ se rozumí úplatná smlouva uzavřená písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje jednomu nebo více hospodářským subjektům poskytování a řízení jiných služeb, než jsou stavební práce uvedené v písmeni a), přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývající z poskytování služeb, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou. Udělením koncese na stavební práce nebo na služby se na koncesionáře přenáší provozní riziko při braní užitků vyplývajících z využívání provedených stavebních prací nebo z poskytování služeb, přičemž může jít o riziko na straně poptávky, riziko na straně nabídky, nebo riziko na straně poptávky i nabídky. Má se za to, že koncesionář převzal provozní riziko, pokud mu za běžných provozních podmínek není zaručena návratnost vynaložených investic nebo nákladů vzniklých při provozování stavby nebo poskytování služeb, jež jsou předmětem koncese. Část rizika přenesená na koncesionáře musí zahrnovat skutečné vystavení výkyvům trhu, tak aby případné odhadované ztráty koncesionáře nebyly pouze nominální nebo zanedbatelné.“ Směrnice 2014/24 7        Článek 12 směrnice 2014/24, nadepsaný „Veřejné zakázky mezi subjekty ve veřejném sektoru“, v odstavci 3 stanoví: „Veřejný zadavatel, který neovládá soukromoprávní či veřejnoprávní právnickou osobu ve smyslu odstavce 1, může nicméně uvedené právnické osobě zadat veřejnou zakázku bez ohledu na tuto směrnici, pokud jsou splněny všechny tyto podmínky: a)      veřejný zadavatel ovládá společně s jinými veřejnými zadavateli tuto právnickou osobu obdobně, jako ovládají vlastní organizační složky; b)      více než 80 % činností uvedené právnické osoby je prováděno při plnění úkolů, jež jí byly svěřeny ovládajícími veřejnými zadavateli nebo jinými právnickými osobami, jež uvedení veřejní zadavatelé ovládají, a c)      žádný soukromý subjekt nemá v ovládané právnické osobě přímou kapitálovou účast s výjimkou kapitálové účasti, s níž není spojeno ovládání ani možnost blokovat a již v souladu se Smlouvami vyžadují vnitrostátní právní předpisy, přičemž taková účast nezakládá rozhodující vliv na ovládanou právnickou osobu. [...]“ Italské právo 8        Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (legislativní nařízení č. 50 – zákoník o veřejných zakázkách) ze dne 18. dubna 2016 (GURI č. 91 ze dne 19. dubna 2016 – běžný doplněk č. 10) ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „CCP“) v čl. 18 odst. 1 písm. a) stanoví: „Ustanovení tohoto zákoníku se nevztahují [...] na koncese na veřejné služby v přepravě cestujících ve smyslu [nařízení č. 1370/2007].“ 9        Článek 192 odst. 2 CCP stanoví: „Pro účely přímého zadání zakázky vnitřnímu (in house) provozovateli, jejímž předmětem jsou služby dostupné na trhu v rámci hospodářské soutěže, veřejní zadavatelé předběžně posoudí ekonomickou opodstatněnost nabídky tohoto provozovatele, a to s přihlédnutím k předmětu a hodnotě služby, s uvedením důvodů pro nevyužití nabídky na trhu v odůvodnění rozhodnutí, jakož i přínosů zvoleného způsobu správy pro územně správní celek, a to i s ohledem na cíle univerzálnosti a sociálnosti, účinnosti, hospodárnosti a kvality služeb, jakož i optimálního využití veřejných prostředků.“ Spor v původním řízení a předběžné otázky 10      Rozhodnutím ze dne 27. října 2020 schválil příslušný orgán zadání služeb místní veřejné autobusové dopravy na základě smíšeného modelu, přičemž použil postup zadávacího řízení, jakož i, pokud jde o síť osobní dopravy, která je z hlediska životního prostředí označována za „udržitelnou“, přímé zadání společnosti SASA, jeho vnitřnímu provozovateli. 11      Společnost SAD napadla toto zadání u Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (regionální správní soud Tridentska-Horní Adiže, autonomní oddělení Bolzano, Itálie), přičemž tvrdila, že za okolností sporu v původním řízení nemůže příslušný orgán použít čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. Podle společnosti SAD nemohl být právní vztah příslušného orgánu se společností SASA, jeho vnitřním provozovatelem, kvalifikován jako koncese, jelikož na tohoto provozovatele nebylo přeneseno „provozní riziko“. Navíc, jelikož takové přímé zadání zakázky nespadalo do působnosti tohoto nařízení, byl příslušný orgán povinen dodržet povinnost uvést podrobnější odůvodnění stanovenou v čl. 192 odst. 2 CCP, která mu ukládá zejména prokázat existenci selhání trhu odůvodňujícího přímé zadání zakázky vnitřnímu provozovateli. 12      Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (regionální správní soud Tridentska-Horní Adiže, autonomní oddělení Bolzano) tuto žalobu zamítl, když rozhodl, že čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 je použitelný na takové přímé uzavření smlouvy s vnitřním provozovatelem, jako je smlouva dotčená ve věci v původním řízení, a odmítl tvrzení společnosti SAD, že toto ustanovení umožňuje takové uzavření pouze za podmínky, že na tohoto provozovatele bylo přeneseno „provozní riziko“. V každém případě bylo podle tohoto soudu toto riziko za okolností sporu v původním řízení na společnost SASA skutečně přeneseno. 13      Kromě toho uvedený soud rozhodl, že čl. 192 odst. 2 CCP se podle unijního práva nevztahuje na odvětví místní veřejné osobní dopravy. 14      Společnost SAD podala proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která je předkládajícím soudem, přičemž znovu tvrdila, že smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřenou přímo se společností SASA nelze kvalifikovat jako „koncesi“, jelikož nedošlo k přenesení provozního rizika na společnost SASA, a tudíž se uzavření této smlouvy neřídí článkem 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. Za těchto podmínek se podle jejího tvrzení na přímé zadání dotčené ve věci v původním řízení vztahuje povinnost uvést podrobné odůvodnění stanovená v čl. 192 odst. 2 CCP, a to v souladu s čl. 18 odst. 1 písm. a) CCP, z něhož vyplývá, že se tento článek vztahuje na koncese na veřejné služby v přepravě cestujících, které nespadají do působnosti tohoto nařízení. 15      Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda se čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 použije bez rozdílu na každé přímé uzavření smlouvy s vnitřním provozovatelem, nebo, jak tvrdí SAD, pouze na přímé uzavření smluv, které s sebou nesou přenesení provozního rizika na vnitřního provozovatele. Upřesňuje, že odpověď Soudního dvora na tuto otázku mu umožní určit, zda se na přímé zadání dotčené ve věci v původním řízení, o němž rozhodl příslušný orgán, aniž předtím uzavřel formální koncesní smlouvu výslovně zaměřenou na přenesení provozního rizika na jeho vnitřní provozovatele, společnost SASA, vztahuje či nevztahuje tento čl. 5 odst. 2. 16      Tento soud uznává, že odstavec 1 tohoto článku 5 rozlišuje mezi zadáváním „koncesí na služby“, které podléhá ustanovením odstavců 2 až 6 uvedeného článku 5, a zadáváním „zakázek na služby“ nebo „veřejných zakázek na služby“, které se řídí ustanoveními směrnic 2014/24 a 2014/25. Vzhledem k tomu, že jak koncese na služby, tak zakázky na služby ze své podstaty zahrnují výměnu závazků mezi stranami, které se od sebe liší z věcného a formálního hlediska, má uvedený soud pochybnosti o tom, že by se dalo o smlouvě o zakázce nebo koncesní smlouvě v užším slova smyslu hovořit v případě přímého zadání vnitřnímu provozovateli. Podle jeho názoru zůstává tento provozovatel pouhou organizační jednotkou příslušného orgánu, na kterého v konečném důsledku dopadají veškeré ekonomické důsledky negativního hospodaření uvedeného provozovatele. 17      Tentýž soud z toho vyvozuje, že rozlišení mezi koncesemi na služby a zakázkami na služby, jak je stanoveno v čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1370/2007, se může uplatnit v případech, kdy je zadání uskutečněno ve prospěch provozovatele, který je podstatně a formálně odlišný od příslušného orgánu, nikoli však v případě zadání zakázky vnitřnímu provozovateli. 18      Podle předkládajícího soudu právě z důvodu těchto významných rozdílů mezi uzavřením smlouvy s externím provozovatelem a přímým uzavřením smlouvy s vnitřním provozovatelem, „rozdílů, které jsou patrné také pokud jde o povahu vztahu mezi stranami“, vyvstává otázka, zda všechny smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřené přímo s vnitřním provozovatelem podléhají ustanovením čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení, což je otázka, ve vztahu k níž se předkládající soud přiklání ke kladné odpovědi. 19      Zadruhé si předkládající soud klade otázku ohledně možnosti použít čl. 192 odst. 2 CCP ve sporu v původním řízení. Podle jeho vysvětlení toto ustanovení stanoví povinnost uvést podrobné odůvodnění tím, že podřizuje přímé uzavření smlouvy o veřejných službách s vnitřním provozovatelem dvěma kumulativním podmínkám, z nichž první ukládá příslušnému orgánu povinnost prokázat existenci selhání trhu, které lze zamýšleným uzavřením smlouvy napravit, a druhá vyžaduje, aby tento orgán prokázal existenci přínosů, které pro územně správní celek konkrétně vyplývají z tohoto přímého zadání. Tento soud dodává, že účelem tohoto ustanovení je zabránit zneužívání přímého zadávání zakázek ze strany orgánů veřejné správy a že podle vnitrostátního práva je vyhlašování výběrových řízení pravidlem, zatímco přímé zadávání zakázek představuje výjimku. 20      Uvedený soud ještě dodává, že spor v původním řízení nastoluje zvláštní otázku slučitelnosti čl. 192 odst. 2 CCP s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. Předkládající soud se zabývá otázkou, zda toto posledně uvedené ustanovení v rozsahu, v němž povoluje přímé zadání zakázky vnitřnímu provozovateli, „není-li to vnitrostátním právem zakázáno“, umožňuje vnitrostátnímu právu pouze zakázat přímé zadání zakázky, anebo zda mu rovněž umožňuje omezit možnost jeho využití. 21      Tentýž soud poukazuje na to, že neslučitelnost čl. 192 odst. 2 CCP s unijním právem by automaticky vylučovala použitelnost tohoto ustanovení na zadávání zakázek, na něž se vztahuje nařízení č. 1370/2007. V opačném případě by příslušelo vnitrostátnímu soudu, aby posoudil, zda bylo uvedené ustanovení za okolností sporu v původním řízení dodrženo. 22      Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1)      Musí být čl. 5 odst. 1 a 2 [nařízení č. 1370/2007] vykládán v tom smyslu, že režim přímého zadání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících vnitřnímu provozovateli podle čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení vyžaduje ověření, zda dochází k přenosu provozního rizika na vnitřního provozovatele, kterému byla služba zadána, a nepoužije se, pokud k takovému přenosu rizika nedochází, anebo je toto pravidlo zcela nezávislé na přenosu provozního rizika, protože uvedený vnitřní provozovatel, který se vyznačuje požadavkem podobné kontroly, není odlišný od správního orgánu? 2)      Brání [unijní] právo, zejména čl. 5 odst. 2 [nařízení č. 1370/2007], pokud jde o přímé zadání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících vnitřnímu provozovateli, v rozsahu, v němž stanoví, že takové zadání je možné, ,není-li to vnitrostátním právem zakázáno‘, takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, kterou stanoví čl. 192 odst. 2 [CCP], která sice využití [tohoto přímého zadání] zcela nezakazuje, připouští jej však s omezeními, a zejména umožňuje správním orgánům využít tento model zadání pouze v případě prokázaného selhání trhu, a nikoli pouze na základě posouzení hospodářsko-správní výhodnosti?“ K předběžným otázkám K první otázce 23      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby mohl příslušný orgán rozhodnout o přímém uzavření smlouvy o veřejných službách v autobusové přepravě cestujících s vnitřním provozovatelem ve smyslu čl. 2 písm. j) tohoto nařízení, musí s sebou takové uzavření smlouvy nést přenos provozního rizika na tohoto provozovatele. 24      Zaprvé se podle čl. 5 odst. 1 první věty nařízení č. 1370/2007 uzavírání smluv o veřejných službách ve smyslu čl. 2 písm. i) tohoto nařízení v zásadě řídí uvedeným nařízením. 25      Odchylně od této zásady však druhá věta tohoto odstavce 1 stanoví, že pokud se smlouva týká veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem nebo tramvají a tato smlouva nemá podobu koncese na služby, musí být zadána v souladu s obecnými pravidly pro zadávání veřejných zakázek stanovenými směrnicemi 2014/24 a 2014/25 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. března 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker a Rhenus Veniro, C‑266/17 a C‑267/17, EU:C:2019:241, bod 81; ze dne 8. května 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, bod 29, jakož i ze dne 13. února 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, bod 40). 26      Jsou-li obě tyto podmínky splněny, třetí věta uvedeného odstavce 1 stanoví, že zvláštní pravidla pro uzavírání smluv uvedená v čl. 5 odst. 2 až 6 nařízení č. 1370/2007 se nepoužijí, kdežto ostatní ustanovení tohoto nařízení se nadále použijí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. října 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, bod 41). 27      Z článku 5 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 vyplývá, že smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících autobusem nebo tramvají, které mají podobu koncesí na služby uvedených v tomto ustanovení, se zadávají v souladu s pravidly stanovenými tímto nařízením, zejména jeho čl. 5 odst. 

2. Toto ustanovení umožňuje, není-li to podle vnitrostátního práva zakázáno, jakémukoli příslušnému místnímu orgánu přímo uzavřít smlouvy o veřejných službách ve smyslu čl. 2 písm. h) uvedeného nařízení s právně samostatným subjektem, nad nímž tento orgán vykonává kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad vlastními útvary, tj. vnitřním provozovatelem ve smyslu čl. 2 písm. j) téhož nařízení bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení. 28      Tento rozdíl v režimu lze vysvětlit tím, že smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících autobusem nebo tramvají, které nemají podobu koncesí na služby, podléhaly již před přijetím nařízení č. 1370/2007 obecným pravidlům pro zadávání veřejných zakázek stanoveným směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2004, L 134, s. 1; Zvl. vyd. 06/07, s. 132) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132). Za těchto podmínek nevyvstala potřeba nové právní úpravy pro uzavírání takových smluv (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. března 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker a Rhenus Veniro, C‑266/17 a C‑267/17, EU:C:2019:241, bod 73, a ze dne 13. února 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, bod 41). 29      Zadruhé definice pojmu „koncese na služby“, na kterou odkazuje čl. 5 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1370/2007, vyplývá z čl. 5 bodu 1 prvního pododstavce písm. b) směrnice 2014/23. Podle posledně uvedeného ustanovení se pojem „koncese na služby“ vztahuje na úplatnou smlouvu, kterou veřejný zadavatel svěřuje poskytování a řízení služeb hospodářskému subjektu, přičemž protiplnění spočívá buď v právu braní užitků vyplývajících z poskytování služeb, nebo v tomto právu společně s platbou. 30      Podle čl. 5 bodu 1 druhého pododstavce této směrnice zahrnuje udělení koncese na služby přenesení provozního rizika na koncesionáře, které zahrnuje riziko spojené s poptávkou, riziko spojené s nabídkou nebo obě tato rizika, což znamená nejistotu ohledně možnosti amortizovat vynaložené investice nebo náklady vzniklé při provozování služeb. 31      Z toho vyplývá, že rozdíl mezi veřejnou zakázkou na služby a koncesí na služby spočívá v povaze protiplnění pro úspěšného uchazeče za služby, které poskytuje. Protiplnění pro uchazeče, jemuž byla veřejná zakázka zadána, zahrnuje cenu, kterou platí veřejný zadavatel, zatímco protiplnění koncesionáře spočívá v právu provozovat službu, jež je předmětem koncese, přičemž toto právo může být spojeno s platbou. Udělení koncese tedy znamená přenesení provozního rizika na koncesionáře (rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Roma Multiservizi a Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, bod 61; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 10. listopadu 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, bod 60). 32      Ani čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 1370/2007, ani čl. 5 bod 1 směrnice 2014/23 nelze vykládat bez ohledu na analýzu přenesení provozního rizika z důvodu, že vnitřního provozovatele nelze od příslušného orgánu odlišit, což takové přenesení rizika vylučuje a brání uzavření „koncese na služby“ ve smyslu těchto ustanovení ve vzájemném spojení. 33      Ačkoli podle definice stanovené v čl. 2 písm. j) nařízení č. 1370/2007 ve spojení s čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení vykonává příslušný orgán nad vnitřním provozovatelem „kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary“, nic to nemění na tom, že tento provozovatel je „právně samostatným subjektem“. Přenesení provozního rizika mezi dvěma samostatnými právními subjekty je přitom možné i přesto, že jeden z nich vykonává nad druhým kontrolu. Přímé udělení koncese na služby vnitřnímu provozovateli vede k faktickému přenesení provozního rizika vždy, když tento provozovatel nemá jistotu možnosti návratnosti vynaložených investic nebo nákladů vzniklých při provozování služeb, jak je uvedeno v bodě 30 tohoto rozsudku. 34      S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby mohl příslušný orgán rozhodnout o přímém uzavření smlouvy o veřejných službách v autobusové přepravě cestujících s vnitřním provozovatelem ve smyslu čl. 2 písm. j) tohoto nařízení, musí s sebou takové uzavření smlouvy nést přenesení provozního rizika na tohoto provozovatele. K druhé otázce K přípustnosti 35      Italská vláda vyjádřila pochybnosti o přípustnosti druhé otázky z důvodu, že předkládající soud neověřil, zda je čl. 192 odst. 2 CCP použitelný za okolností sporu v původním řízení, což podle jejího názoru činí otázku neslučitelnosti tohoto ustanovení s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 hypotetickou. 36      Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soud položil tuto otázku z důvodu pochybností o slučitelnosti povinnosti uvést podrobné odůvodnění stanovené v čl. 192 odst. 2 CCP s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 v rozsahu, v němž tato povinnost omezuje možnost přímého uzavření smlouvy s vnitřním provozovatelem, aniž ji zcela zakazuje. 37      Podle ustálené judikatury se k otázkám týkajícím se unijního práva váže domněnka relevance. Odmítnutí rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem ze strany Soudního dvora je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudky ze dne 13. července 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, bod 20, a ze dne 29. dubna 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, bod 26). 38      V projednávané věci není vyloučeno, že předkládající soud bude muset ve sporu v původním řízení uplatnit povinnost uvést podrobné odůvodnění stanovenou v čl. 192 odst. 2 CCP, pokud z odpovědi Soudního dvora na druhou otázku vyplyne, že čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která takovou povinnost stanoví, pokud se příslušný orgán rozhodne uzavřít smlouvu o veřejných službách přímo s vnitřním provozovatelem. V souladu s judikaturou připomenutou v předchozím bodě tohoto rozsudku je tudíž tato otázka přípustná. K věci samé 39      Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která jakékoli přímé uzavření smlouvy o veřejných službách s vnitřním provozovatelem podmiňuje povinností příslušného orgánu nejprve prokázat existenci selhání trhu, které lze zamýšleným uzavřením smlouvy napravit, jakož i přínosy pro územně správní celek konkrétně vyplývající z tohoto způsobu zadání. 40      Z článku 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 vyplývá, že „není-li to vnitrostátním právem zakázáno“, může se příslušný místní orgán rozhodnout, že bude veřejné služby v přepravě cestujících poskytovat sám nebo že uzavře smlouvu o veřejných službách přímo s právně samostatným subjektem, nad kterým vykonává kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary. 41      V tomto ohledu restriktivní výklad výrazu „[n]ení-li to vnitrostátním právem zakázáno“ v tom smyslu, že členské státy mají pouze možnost zcela zakázat přímé uzavírání smluv, aniž by jej mohly zakázat částečně, není podpořen ani zněním tohoto ustanovení, ani kontextem, do něhož zapadá, ani cíli nařízení č. 1370/2007. 42      Zaprvé takový výklad není podpořen zněním čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, které se vztahuje na jakýkoli zákaz, ať už úplný, nebo částečný. Možnost členských států stanovit částečný zákaz je potvrzena bodem 18 odůvodnění tohoto nařízení, podle kterého může jakýkoliv příslušný orgán pověřit bez nabídkového řízení vnitřního provozovatele poskytováním veřejné služby v přepravě cestujících „s výhradou příslušných ustanovení vnitrostátního práva“, bez dalšího upřesnění. 43      Zadruhé Soudní dvůr v usnesení ze dne 6. února 2020, Rieco (C‑89/19 až C‑91/19, EU:C:2020:87, bod 42), které se rovněž týkalo povinnosti uvést podrobné odůvodnění stanovené v čl. 192 odst. 2 CCP, rozhodl, že čl. 12 odst. 3 směrnice 2014/24 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která uzavření in house transakce podmiňuje nemožností zadat veřejnou zakázku a v každém případě tím, že veřejný zadavatel prokáže výhody, které jsou pro územně správní celek konkrétně spojeny s použitím in house transakce. Tento výklad podaný v kontextu tohoto čl. 12 odst. 3, jenž neobsahuje výslovnou výhradu umožňující členským státům omezit využívání přímého uzavírání smluv, je a fortiori odůvodněn v kontextu čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, který takovou výhradu stanoví. 44      Zatřetí je v souladu s cílem, který vyplývá zejména z bodů 6 a 18 odůvodnění tohoto nařízení, kterým je podpora uzavírání smluv o veřejných službách ve smyslu čl. 2 písm. i) uvedeného nařízení na základě transparentního a spravedlivého výběrového řízení, umožnit členským státům omezit přímé uzavírání smluv s vnitřním provozovatelem, aniž by to zcela zakazovaly. 45      Kromě toho přísluší vnitrostátnímu soudu, který je jako jediný příslušný ke zjištění a posouzení skutkových okolností sporu v původním řízení, jakož i k výkladu a uplatňování vnitrostátního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 31. ledna 2023, Puig Gordi a další, C‑158/21, EU:C:2023:57, bod 61), určit, zda byl za okolností sporu v původním řízení příslušný orgán povinen dodržet povinnost uvést podrobné odůvodnění stanovenou v čl. 192 odst. 2 CCP. 46      S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která jakékoli přímé uzavření smlouvy o veřejných službách s vnitřním provozovatelem podmiňuje povinností příslušného orgánu nejprve prokázat existenci selhání trhu, které lze zamýšleným uzavřením smlouvy napravit, jakož i přínosy, které pro územně správní celek konkrétně vyplývají z tohoto způsobu zadání. K nákladům řízení 47      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují. Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto: 1)      Článek 5 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby mohl příslušný orgán rozhodnout o přímém uzavření smlouvy o veřejných službách v autobusové přepravě cestujících s vnitřním provozovatelem ve smyslu čl. 2 písm. j) nařízení č. 1370/2007 ve znění pozdějších předpisů, musí s sebou takové uzavření smlouvy nést přenos provozního rizika na tohoto provozovatele. 2)      Článek 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 ve znění nařízení 2016/2338 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která jakékoli přímé uzavření smlouvy o veřejných službách s vnitřním provozovatelem podmiňuje povinností příslušného orgánu nejprve prokázat existenci selhání trhu, které lze zamýšleným uzavřením smlouvy napravit, jakož i přínosy, které pro územně správní celek konkrétně vyplývají z tohoto způsobu zadání. Podpisy *      Jednací jazyk: italština.