10 A 10/2022 – 70

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobce: P. N. zastoupen advokátem JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D. sídlem Slavíkova 1568/23, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské nám. 2/2, 110 00 Praha 1 za účasti: Botanická zahrada hl. m. Prahy, IČO: 000 64 572 sídlem Trojská 800/196, 171 00 Praha 7 zastoupena advokátem JUDr. Josefem Skácelem sídlem Londýnská 674/55, 120 00 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. S–MHMP 1674193/2021 z 25. 11. 2021 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného č. j. S–MHMP 1674193/2021 z 25. 11. 2021 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 19 456 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Ondřeje Tošnera, Ph.D.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a správní řízení.

1. Jádrem sporu v této věci je otázka, zda se vrata na hranici pozemků parc. č. 1668/1 a 1255 a vrata na pozemku parc. č. 1254/1, vše v k. ú. Troja, která fakticky tvoří součást oplocení Botanické zahrady Praha (dále jen „BZP“) a která uzavírají obě cesty z žalobcova pozemku parc. č. X. ven z areálu BZP (jedna východním a druhá západním směrem), nacházejí na veřejně přístupné účelové pozemní komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Konkrétně je spor o to, zda byl dán souhlas vlastníka této pozemní komunikace s jejím veřejným užíváním a zda zajišťuje nějakou nutnou komunikační potřebu.

2. Žalobce podal 22. 7. 2015 k Úřadu městské části Prahy 7 (dále jen „ÚMČ“) žádost o odstranění pevné překážky (dvou shora specifikovaných vrat) z veřejně přístupné účelové komunikace. ÚMČ byl v řízení nejprve nezákonně nečinný, až po rozsudku zdejšího soudu č. j. 11 A 90/2016–27 z 16. 2. 2017, jenž mu přikázal o žádosti rozhodnout, vydal 18. 4. 2017 zamítavé rozhodnutí, jež bylo zrušeno rozhodnutím žalovaného z 24. 4. 2018 z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu, pokud jde o povahu sporné cesty. Ze stejného důvodu bylo zrušeno také druhé zamítané rozhodnutí ÚMČ z 9. 10. 2018, a to rozhodnutím žalovaného z 11. 1. 2019. ÚMČ poté vydal v pořadí třetí rozhodnutí, jímž žalobcovu žádost zamítl, a to 2. 9. 2021 pod č. j. MČ P7 240233/2021/ODO/Mik.

3. ÚMČ seznal, že sporná cesta není veřejně přístupnou účelovou komunikací, jelikož není využívána veřejností a její vlastník ani nedal k takovému způsobu užití souhlas, a jelikož nezajišťuje pro žalobce nutnou komunikační potřebu. ÚMČ upozornil na to, že sporná cesta vznikla až po roce 1946 a že BZP, v níž se cesta nyní nachází, byla již od počátku zamýšlena jako oplocený areál. O nutnosti oplocení bylo rozhodnuto usnesením č. 252 z 3. 9. 1968 o schválení podrobného územního plánu Trojské kotliny a o oplocení bylo opakovaně uvažováno také v následujících desetiletích. Žalobce si podle názoru ÚMČ vynucuje pouze přístup k vlastní nemovitosti, což je však svou podstatou soukromoprávní nárok, a ve věci tak schází jakýkoli veřejný zájem, jenž je podmínkou existence veřejně přístupné účelové komunikace. Sdělení ÚMČ a žalovaného z roku 2010, předložená žalobcem, podle nichž se o takovou komunikaci jedná, nemají povahu rozhodnutí, nezohledňují důležité historické souvislosti a byla překonána pozdějším stanoviskem žalovaného z 27. 5. 2013. Z hlediska žalobcovy nutné komunikační potřeby je významné to, že žalobce má přístup ke své nemovitosti zajištěn, jelikož obdržel klíč a kartu od umístěných vrat. ÚMČ též poukázal na to, že v posledních letech cesta na pozemcích par. č. 1250/1, 1253/1, 1683 a 1684 (cesta od žalobcova pozemku z areálu přes východní vrata, dále též „cesta Havránka“) byla v posledních letech stavebně rekonstruována, a v nynějším stavu představuje pro žalobce vhodnější spojení, i pokud jde o dostupnost jeho nemovitosti ve směru od důležitých dopravně komunikačních uzlů v širším okolí (od křižovatky Kovárna z východního směru, tj. od křižovatky ulic Trojská x Pod Havránkou, resp. od křižovatky Trojská x Pod Hrachovkou ze západního směru). Trasa po ní je sice o něco málo delší, nicméně je výrazně lépe sjízdná, a to především s ohledem na zjištěný dlouhodobě neutěšený stav historického újezdu ve směru od ulice Nádvorní. Jelikož sporá cesta není veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací, ÚMČ nemohl posuzovat oprávněnost umístění „pevné překážky“ v podobě vrat umístěných v oplocení.

4. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí ÚMČ potvrdil. Žalovaný zdůraznil, že žalobce napadl všechny části prvostupňového rozhodnutí, a proto se vyjádří jen k jeho zvlášť závažným nepravdivým tvrzením a nepochopením. Žalovaný obsáhle převyprávěl obsah prvostupňového rozhodnutí, jakož i vyjádření všech účastníků správního řízení, a s názorem ÚMČ se ztotožnil. Doplnil jej o argument, že sporná cesta vůbec není pozemní komunikací, a tím spíš nemůže být veřejně přístupnou účelovou komunikací. Žalovaný shrnul, že pokud cestu využívá jen velmi omezená skupina uživatelů (několik určených fyzických osob), nelze hovořit o „veřejnosti“ a není prokázáno obecné užívání účelové komunikace. Bylo by absurdní, aby BZP dovolila žalobci přístup k jeho nemovitosti po svém pozemku bez jakéhokoli právního titulu jenom proto, že žalobci tato cesta připadá pohodlnější. Žalobce nechce pochopit a uznat svůj nezákonný požadavek jezdit vozidlem po veřejně nepřístupném pozemku jiného vlastníka, jenž s tím již řadu let nesouhlasí. Stále vykonstruovaně a nezákonně polemizuje o veřejném přístupu na zmíněném pozemku BZP a nebere v úvahu jeho právní stav, neboť na tomto pozemku veřejně přístupná účelová komunikace nikdy legitimně nevznikla. II. Argumenty účastníků řízení a osoby zúčastněné.

5. Žalobce v žalobě namítl, že žalovaný vůbec neměl posuzovat, zda je dán veřejný zájem na veřejném užívání sporné cesty (to je řešeno ve zcela jiném a dosud neukončeném řízení o omezení veřejného přístupu na dotčené pozemky), ale měl pouze posuzovat, zda tato cesta naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a podle výsledku těchto úvah měl případně nařídit odstranění překážek (vrat). Žalovaný však na svůj primární úkol rezignoval a zjevně nadřadil zájmy BZP nad zájmy veřejné. Kromě toho je napadené rozhodnutí vnitřně rozporné, jelikož žalovaný říká, že sporná cesta je účelovou pozemní komunikací veřejně nepřístupnou, a zároveň říká, že o pozemní komunikaci vůbec nejde.

6. Sporná cesta jako účelová komunikace existuje v daném místě od nepaměti, jak je zřejmé z veřejně dostupných leteckých snímků. Její veřejná přístupnost pak byla potvrzena v roce 2010 silničními úřady obou stupňů a o rok později také usnesením zastupitelstva Městské části Praha–Troja. Jestliže sporná cesta byla až do svého protiprávního uzavření užívána veřejně a nebylo rozhodnuto o omezení veřejného přístupu, pak aniž by bylo nutno zjišťovat okolnosti jejího vzniku, jedná se nadále o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Stejně tak platí, že byla–li cesta Havránka v minulosti běžně užívána veřejností, nemůže jít ani o cestu v uzavřeném areálu ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Ve vztahu k souhlasu vlastníka žalobce připomněl, že podle judikatury správních soudů může být tento souhlas udělen nejen výslovně, ale také konkludentně. Pokud veřejnost spornou komunikaci užívala, musí vlastník svůj případný nesouhlas s takovýmto užíváním dát explicitně najevo aktivním jednáním, jinak je dán jeho (konkludentní) souhlas, jímž jsou vázáni i jeho právní nástupci. Sporná cesta kromě toho naplňuje nutnou komunikační potřebu nejen pro žalobce, ale pro všechny vlastníky (uživatele) celkem 22 přilehlých nemovitostí. Argumentace údajnou žalobcovou pohodlností a požadavky na nejpohodlnější přístup k jeho nemovitosti zcela opomíjí realitu. Žalobce totiž po uzavření obou vrat nemá k dispozici žádnou cestu, která by mu umožnila neomezené užívání jeho nemovitosti a péči o ni, včetně možnosti příjezdu pro vozidla hasičského záchranného sboru, záchranné služby, ale také pro vozidla řemeslníků a dalších služeb, nezbytných k řádnému užívání nemovitosti.

7. Nakonec žalobce namítl, že byl ve správním řízení zkrácen na svém právu účastnit se provádění důkazů a vyjádřit se k nim, neboť nebyl správním orgánem nikterak vyrozuměn o provedeném místním šetření a nemohl se jej tak zúčastnit. Žalovaný pak odvolací námitku upozorňující na toto pochybení zcela pominul.

8. Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na správnosti svého rozhodnutí a stručně zopakoval některé argumenty v něm obsažené. Poukázal na to, že žalobcův pozemek je přístupný po cestě Havránka, čímž je plnohodnotně naplněna jeho komunikační potřeba. Tato komunikace byla v předešlém období zrekonstruována, naposledy v roce 2020. Žalobcův argument, že cesta je nesjízdná, opírající se o sdělení z roku 2008, tuto rekonstrukci nereflektuje. Proto není ani nutné omezovat vlastnické právo BZP. Žalobce, i když má zajištěn příjezd i přístup ke své nemovitosti, stále trvá na veřejném přístupu po cestě, která neslouží veřejnému užívání. Nabízí se tak otázka, zda by neměl vstoupit do jednání s BZP a řešit záležitost soukromoprávní cestou.

9. Žalobce v replice k tomuto vyjádření zopakoval některé argumenty obsažené již v žalobě. Zdůraznil, že lze těžko tvrdit, že je jeho nezbytná komunikační potřeba zajištěna, když jsou cesty na obě strany z jeho pozemku uzavřeny vraty. Žalobce nemůže k příjezdu a přístupu na svůj pozemek užívat cestu ani z jedné strany, tj. ani od západu (směrem od ulice Nádvorní), ani od východu (žalovaným označovaná jako cesta Havránka). Sporná cesta navíc nenaplňuje nutnou komunikační potřebu pouze žalobce, ale i dalších vlastníků pozemků, a to v celé své délce, právě kvůli obtížné sjízdnosti její východní části. Žalobce se též ohradil proti tvrzení, podle nějž se cesta nachází v uzavřeném areálu. Tato uzavřenost je pouze faktická a protiprávní, neboť řízení o žádosti BZP o povolení uzavření veřejně přístupné účelové komunikace dosud nebylo skončeno. Nakonec žalobce podotkl, že může být jen těžko dotčeno vlastnické právo BZP, jak tvrdí žalovaný, když dotčené pozemky jsou ve vlastnictví hlavního města Prahy, a nikoli BZP.

10. BZP jako osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření k žalobě ztotožnila s obsahem napadeného rozhodnutí. Uvedla, že žalobce předkládá soudu nepravdivé informace o Parkové cestě Havránka, která mimochodem vznikla až v prvním desetiletí nového milénia, což dokládá stavebním povolením a kolaudačním rozhodnutím vztahujícím se k těmto úpravám cesty. Žalobcem označená vrata se pak nacházejí mimo pozemky, jimiž prochází Parková cesta Havránka. BZP podotkla, že s žalobcem uzavřela ústní dohodu, podle níž žalobce disponuje klíči a vstupními kódy od obou vrat, které mu umožňují nerušený přístup (včetně příjezdu) k jeho pozemku. Tuto dohodu dokládá také přípis ředitelky BZP z 15. 1. 2015 adresovaný žalobci, jenž je součástí správního spisu.

11. Žalobce v reakci na vyjádření BZP odmítl tvrzení o údajném předkládání nepravdivých údajů o Parkové cestě Havránka, a to s poukazem na to, že tento termín vůbec nepoužil. Žalobce se ostatně vůbec nedomáhá odstranění vrat z té části cesty vedoucí od ulice Pod Havránkou do ulice Nádvorní, kterou BZP pojmenovává jako Parková cesta Havránka. Žalobce dále podotkl, že ta část cesty protínající areál, kterou BZP označuje jako „Parková cesta Havránka“, byla skutečně na základě rozhodnutí z roku 2006 rekonstruována. Nejedná se však o „vznik“ této cesty, jak se snaží naznačit BZP, nýbrž celá cesta v délce od ulice Pod Havránkou do ulice Nádvorní samozřejmě existovala již dříve. III. Posouzení věci soudem.

12. Soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Následně vycházeje ze skutkového a právního stavu, jenž zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí, přezkoumal je na základě podané žaloby v mezích žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], včetně řízení předcházejícího jeho vydání, jakož i z hlediska vad, k nimž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Při tom naznal, že žaloba je důvodná.

13. Ve věci soud rozhodl podle § 51 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť žádný z účastníků nevyjádřil s tímto postupem po poučení soudem nesouhlas. Kromě toho byly splněny podmínky § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. pro tento postup (k tomu podrobněji dále). Důvodem pro nařízení jednání nebyla ani potřeba dokazování, neboť veškeré listiny potřebné pro rozhodnutí jsou obsaženy ve správním spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek NSS č. j. 9 Afs 8/2008–117 z 29. 1. 2009). Provedení těch důkazů navržených žalobcem, které součástí správního spisu nejsou (letecké snímky lokality z roku 1953, 1975, 1981, 2003 a 2006), soud považuje za nadbytečné, neboť žalobce jimi chce prokázat skutečnosti, jež jsou zřejmé ze spisového materiálu a jež jsou mezi účastníky řízení nesporné. Pro nadbytečnost soud neprovedl ani důkaz stavebním povolením a kolaudačním rozhodnutím z roku 2006, vztahujícími se ke stavebním úpravám části cesty Havránka a navrženými BZP, neboť mezi účastníky řízení není žádná pochybnost o tom, že sporná cesta existovala již před touto rekonstrukcí.

14. Pro posuzovanou věc je stěžejní právní povaha cesty vedoucí z žalobcova pozemku parc. č. X. ven z areálu BZP, na které se nacházejí obě vrata, o jejichž odstranění žalobce požádal (jedna jsou na hranici pozemků parc. č. 1668/1 a 1255, druhá na pozemku parc. č. 1254/1). Mezi účastníky řízení přitom není sporu o to, že žádná cesta bez nainstalovaných vrat od žalobcova pozemku mimo areál BZP v současnosti nevede, jakož ani o to, že žalobce má od obou vrat klíč, resp. přístupový kód.

15. Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Podle odstavce 2 se pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace.

16. Podle § 7 odst. 1 účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.

17. Podle § 7 odst. 2 účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.

18. K tomu, aby byla cesta považována za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musejí být splněny znaky uvedené v zákoně. Musí jít o dopravní cestu patrnou v terénu určenou k užití vozidly nebo chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků, spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Současně musejí být splněny znaky dovozené judikaturou, jimiž je zejména souhlas vlastníka s veřejným užíváním a nezbytná komunikační potřeba.

19. Úvodem je třeba přisvědčit žalobci v tom, že napadené rozhodnutí obsahuje vnitřní rozpor již v tom, zda daná cesta je pozemní komunikací. Žalovaný na mnoha místech bez výhrad přejímá argumentaci ÚMČ, podle nějž je tato cesta účelovou komunikací, avšak nikoli veřejně přístupnou. Naproti tomu žalovaný na str. 9 svého rozhodnutí nahoře lakonicky uvedl, že „dotčená cesta ani není pozemní komunikací podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nemůže být ani veřejně přístupnou účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 téhož zákona.“ Takové konstatování je však v příkrém rozporu s obsahem prvostupňového rozhodnutí, s nímž se žalovaný jinak plně ztotožňuje, i s dalšími tvrzeními žalovaného. V napadeném rozhodnutí nemá žádnou oporu a soudu není vůbec zřejmé, jak by k němu žalovaný mohl dospět. Soud tak považuje za pravděpodobné, že tato jedna věta se dostala do napadeného rozhodnutí nedopatřením; dost možná z dřívějšího rozhodnutí žalovaného č. j. MHMP 904032/2014/ODA–O4/Go z 20. 6. 2014 o tom, že areál BZP je uzavřeným prostorem; toto rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem zdejšího soudu č. j. 9 A 332/2014–132 z 8. 2. 2018 pro nesrozumitelnost a typově shodnou, ale ještě závažnější vnitřní rozpornost. Z obsahu nyní přezkoumávaného rozhodnutí je ostatně zřejmé, že žalovaný je vytvořil z naprosté většiny prostým zkopírováním textů z jiných písemností, aniž věnoval pozornost argumentaci obsažené v odvolání. Toto pochybení tak podle názoru soudu nezakládá nezákonnost rozhodnutí žalovaného, jelikož z rozhodnutí obou stupňů, které tvoří pro účely soudního přezkumu jeden celek (např. rozsudek NSS č. j. 1 Afs 88/2009–48 z 19. 11. 2009), je zřejmé, že správní orgány spornou cestu za pozemní komunikaci považují.

20. Mezi účastníky řízení tak není sporu o to, že sporná dopravní cesta je patrná v terénu, je určena k užití vozidly a chodci a slouží ke spojení přinejmenším žalobcovy nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Účastníci se naopak neshodnou na tom, zda byl v minulosti dán souhlas vlastníka pozemní komunikace s jejím obecným užíváním a zda tato komunikace zajišťuje nějakou nezbytnou komunikační potřebu.

21. Soud dále předesílá, že žalobce nemá pravdu v tom, že by v nynějším řízení vůbec neměl být zohledňován aspekt veřejného zájmu na veřejném užívání dané komunikace. Jak popsal NSS v rozsudku č. j. 1 As 32/2012–42, č. 2826/2013 Sb. NSS z 2. 5. 2012, pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 303–304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek NSS č. j. 2 As 40/2011–99 z 16. 5. 2011). Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (rozsudek NSS č. j. 5 As 20/2003–64 z 27. 10. 2004).

22. Správní orgány z toho správně dovodily, že u veřejně přístupné účelové komunikace musí být splněna charakteristika obecného (veřejného) užívání, tedy užívání předem neomezeným okruhem uživatelů = veřejností. Pokud by chtěl žalobce dosáhnout možnosti užívat spornou cestu pouze pro vlastníky (uživatele) svého pozemku, tedy několika málo konkrétních osob, jeho postup by svědčil spíše o snaze domoci se deklarace vydržení věcného břemene cesty (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 3 Cz 42/87 z 31. 8. 1987) nebo zřízení věcného břemene cesty ve prospěch vlastníka nemovitosti spočívající v právu cesty přes přilehlé pozemky, a veřejný zájem by dán nebyl. V této souvislosti je nutno připomenout nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 z 6. 1. 2008, podle nějž je nepřípustné skrze institut účelové komunikace omezovat vlastnické právo v případech, kdy absentuje veřejný zájem. (Obdobně srov. rozsudek NSS č. j. 1 As 32/2012–42, bod 39).

23. Úkolem správních orgánů proto bylo posoudit, zda vlastník sporné cesty umožnil v minulosti její užívání blíže neurčenému okruhu osob (veřejnosti), či zda cestu užívaly pouze konkrétní osoby. NSS v bodu 11 rozsudku č. j. 6 As 213/2015–14 vyložil, že „za jednoznačné veřejné užívání lze považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též anonymní masa nejrůznějších výletníků. Naopak za ukázkovou výprosu [coby čistě soukromoprávní užívací titul] by bylo možno označit situaci, kdy by tutéž cestu užívali právě jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by se dokonce i v případě příjezdu návštěvy museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí její užití těmto cizím osobám (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. září 2013, č. j. 1 As 63/2013 – 49). Někde mezi těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ, kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí, které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký. Pak již může hrát roli i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá. Jistě lze dát stěžovateli za pravdu v tom, že samotný fakt, že pozemek není oplocený, k deklaraci účelové komunikace nepostačuje. Ostatně i Nejvyšší správní soud judikoval, že ‚konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod pro oplocování nebo označování pozemku cedulí‘ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. prosince 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Jestliže však cesta naopak třetími osobami fakticky užívána byla, přičemž okruh uživatelů byl z pohledu vlastníka cesty vcelku neurčitý, pak skutečně pasivita vlastníka mohla vést ke vzniku veřejné cesty na jeho pozemku (jsou–li naplněny též další znaky veřejně přístupné účelové komunikace, včetně nutné komunikační potřeby alespoň jedné dotčené nemovitosti).“ 24. Žalobce své tvrzení o veřejném užívání sporné cesty ve správním řízení založil jednak na tom, že tuto cestu využíval on a vlastníci 22 přilehlých nemovitostí, jednak na tom, že ji využívala k průchodu také širší veřejnost. Toto poslední tvrzení doložil usnesením zastupitelstva Městské části Praha–Troja č. 25 ze 17. 3. 2011. V něm zastupitelstvo mimo jiné nesouhlasilo se záměrem dokončit uzavření BZP, jelikož by to bylo v rozporu s veřejným zájmem. Zastupitelstvo konstatovalo, že „cesta je veřejností používána od nepaměti (viz příloha č. 2 – historická ortofoto mapa) a je pro Městskou část Praha – Troja významným spojením dvou částí obce. Alternativou použití cesty pro pěší je chůze po ulici Trojská, kde je však u Trojského zámku chodník pouze na jedné straně vozovky a v nevyhovující šíři cca 60 cm. Tato alternativa je kvalitativně horší a nezaručuje bezpečný obousměrný průchod.“ Zastupitelstvo dodalo, že „pro zajištění bezpečnosti v oblasti musí být cesta trvale veřejně přístupná a sjízdná pro rutinní průjezdy hlídek Policie ČR jakož i pro záchrannou službu a hasiče.“ Existenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace dokládal žalobce také sdělením Odboru dopravy ÚMČ č. j. MČP7055052/2010/ ODO/Mik z 13. 12. 2010, vydaným podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, podle nějž „jde o účelovou komunikaci veřejně přístupnou“. Shodná informace je obsažena také ve sdělení Odboru dopravy žalovaného č. j. MHMP–1030131/2010/DOP–Rd/Čd z 22. 12. 2010.

25. Žalobce tak na podporu svého tvrzení snesl silné důkazy, s nimiž se správní orgány náležitým způsobem nevypořádaly. K usnesení zastupitelstva – u nějž lze předpokládat vědomost o způsobu užívání komunikací, které považuje za zásadní pro území své městské části – se nevyjádřily vůbec nijak. Sdělení obou silničních úřadů pak odmítly za prvé s poukazem na to, že jim nebyly známé veškeré důležité historické souvislosti ohledně dřívějšího vlastnictví a využití pozemků, aniž správní orgány upřesnily, o které konkrétní souvislosti šlo a z čeho dovodily, že nebyly silničním úřadům známy. Lze odhadnout, že pravděpodobně měly na mysli okolnosti vzniku cesty a převodu vlastnického práva k dotčeným pozemkům na hl. m. Prahu (neboť z tohoto důvodu bylo prvostupňové rozhodnutí žalovaným opakovaně zrušeno), avšak tyto okolnosti nijak nezpochybňují faktické užívání cesty veřejností a nemusely mít na posouzení věci žádný vliv (k tomu podrobněji níže). Za druhé správní orgány poukázaly na to, že tato sdělení nejsou rozhodnutími. To je jistě pravda, ale to nezbavuje sdělení jejich důkazní váhy spočívající v tom, že příslušné orgány byly v dané době přesvědčeny o tom, že sporná cesta je veřejně přístupnou účelovou komunikací, k čemuž musely nutně dospět na základě nějakých podkladů a úvah. Soudu navíc není zřejmé, jaké rozhodnutí správní orgány očekávaly: veřejně přístupná komunikace totiž může vzniknout faktickým užíváním a konkludentním souhlasem vlastníka, aniž by o tom bylo jakékoli rozhodnutí vydáno. Rozhodnutím ostatně není ani stanovisko žalovaného č. j. MHMP–432629/2013/ODA–04/Ka z 27. 5. 2013, které podle názoru správních orgánů citovaná sdělení „překonalo“ sdělením, že cesta je účelovou komunikací uvnitř areálu BZP (str. 2 napadeného rozhodnutí). Tento argument mimochodem svědčí o zásadním nepochopení na straně správních orgánů: pokud sporná cesta byla v roce 2010 veřejně přístupnou účelovou komunikací, což nutně zahrnuje také její užívání veřejností, pak tento status nemohla pozbýt („být překonána“) vydáním stanoviska žalovaného, stejně jako se veřejně přístupná komunikace nemůže změnit na účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru tím, že ji vlastník nebo provozovatel uzavře (str. 7 rozsudku zdejšího soudu č. j. 9 A 332/2014–47). Silniční úřad může rozhodnout o úpravě nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, existencí takového rozhodnutí však správní orgány neargumentují. Písemnostem dokládajícím veřejné užívání účelové komunikace předloženým žalobcem by mohly správní orgány oponovat jedině spolehlivým zjištěním, že veřejnost tuto komunikaci nevyužívala. Taková zjištění však neshromáždily a omezily se na nepodložená tvrzení, podle nichž je to jedině sám žalobce, případně uživatelé dalších přilehlých nemovitostí, a nikoli širší veřejnost, kdo hodlá cestu využívat.

26. Soud považuje za vhodné opětovně připomenout, že i kdyby spornou cestu užívali pouze vlastníci (uživatelé) přilehlých 22 nemovitostí, a nikoli širší veřejnost (vyjádření osoby zúčastněné na řízení za chycené na str. 8 napadeného rozhodnutí), což ovšem nebylo prokázáno, pak by to nevylučovalo závěr o veřejném užívání cesty. Soud již uvedl, že v takovém případě by bylo třeba zkoumat, nakolik si vlastník cesty během cca 40 let před faktickým uzavřením areálu zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá, a zda jeho přístup nesvědčil o tichém souhlasu a užíváním cesty veřejností. Taková zjištění však správní orgány neshromáždily.

27. Na otázku užívání cesty veřejností úzce navazuje zkoumání toho, kdy začala být cesta takto používána a zda vlastník dotčených pozemků v té době vyslovil (byť konkludentní) souhlas s takovým užíváním jejich pozemku, nebo projevili kvalifikovaný nesouhlas (bod 40 rozsudku NSS č. j. 1 As 32/2012–42). ÚMČ poukázal na to, že cesta vznikla po roce 1946, a na to, že tehdejší vlastník při prodeji dotčených pozemků Československému státu v roce 1971 neuvedl v kupní smlouvě žádná věcná břemena nebo obdobné závazky na pozemcích váznoucí (str. 3 napadeného rozhodnutí). Tato okolnost podle názoru soudu představuje jistou indicii na podporu závěru, že do roku 1971 souhlas vlastníka dán skutečně nebyl, ačkoli nelze zcela vyloučit ani možnost, že tehdejší vlastník udělil souhlas konkludentně, neuvědomiv si veškeré právní implikace dovolení užívání cesty veřejností (o možné prohnanosti při uzavírání smlouvy nemluvě). I kdyby však správní orgány měly v tomto ohledu pravdu, pro posouzení věci by bylo zásadní navazující období cca 40 let (do faktického umístění a uzavření vrat pravděpodobně v roce 2011), během nichž mohl vlastník souhlas udělit konkludentně. Aby mohla být existence takového souhlasu předpokládána, není třeba veřejné užívání cesty od nepaměti, o něž v této věci očividně nejde. V tomto ohledu souhlasí soud se správními orgány: pokud je doba vzniku cesty a počátek jejího užívání znám, nemůže jít o užívání „od nepaměti“, neboť si na ten okamžik (kolektivně) pamatujeme. Tento znak veřejně přístupné účelové komunikace je naplněn, jestliže jde o vcelku blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby, avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (bod 28 rozsudku č. j. 1 As 32/2012–42 a bod 8 rozsudku č. j. 6 As 213/2015–14). Jestliže byla cesta po dobu několika desetiletí užívána vcelku neurčitým počtem uživatelů s vědomím svého vlastníka, jenž proti tomu nic aktivně nepodnikl, pak lze jeho pasivitu považovat za konkludentní souhlas s takovým užíváním (srov. bod 11 rozsudku č. j. 6 As 213/2015–14).

28. Správní orgány nezjistily, že by vlastník pozemků přístup veřejnosti na ně po uvedenou dobu jakkoli omezoval. Poukázaly na to, že záměr na výstavbu BZP byl od prvopočátku zamýšlen jako oplocený areál a v průběhu desetiletí se v oficiálních dokumentech o oplocení opakovaně uvažovalo (str. 2 napadeného rozhodnutí). Proti těmto tvrzeným úvahám však stojí skutečnost mezi účastníky nesporná, že po onu dobu cca 40 let zůstala cesta veřejně přístupná. Ta svědčí o přístupu vlastníka pozemků ze všeho nejlépe, a pokud za celou dobu nikdo nevznesl oficiální požadavek na užívání sporné cesty (str. 3 napadeného rozhodnutí), pak to také nevylučuje vysvětlení, že takového aktu nebylo třeba právě proto, že cesta veřejně přístupná byla. Za dostatečný důkaz opaku soud nepovažuje ani žádost Ing. O. M. jako vlastníka pozemku par. č. X o souhlas BZP s průjezdem po cestě v souvislosti se stavební rekonstrukcí jeho rekreačního objektu z roku 2007. Tato písemnost dosvědčuje přesvědčení jednoho konkrétního vlastníka přilehlé nemovitosti, že vlastníkův souhlas k užití cesty potřebuje, ale neříká nic o (ne)využívání cesty desítkami dalších vlastníků a neurčitým počtem členů širší veřejnosti, ani o přístupu samotného vlastníka, o jehož případné odpovědi na žádost správní orgány mlčí.

29. Soud proto shledal, že současný obsah spisového materiálu neposkytuje oporu pro závěr, že sporná cesta nebyla užívána veřejností, ani pro závěr, že vlastník dotčených pozemků neposkytl k takovému užívání konkludentní souhlas.

30. Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné komunikační potřeby. Podle Ústavního soudu (nález sp. zn. II. ÚS 268/06 z 6. 1. 2008) se totiž z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují–li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

31. Ze setrvalé judikatury správních soudů vyplývá, že znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti (bod 7 rozsudku NSS č. j. 6 As 213/2015–14). Uvedené závěry podporuje např. rozsudek NSS č. j. 5 As 3/2009–76 z 16. 3. 2010: „Při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, zda alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí (zde rodinný dům), zda je alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno.“ Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností, např. co do vzdálenosti přístupu nebo obecně pohodlí (bod 32 rozsudku NSS č. j. 2 As 44/2011–99, bod 43 nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). U tohoto znaku se tedy nijak nezkoumá aspekt veřejného zájmu nebo užívání cesty veřejností, ale pouze komunikační spojení s konkrétní nemovitostí a existence případné vhodné, třebaže méně pohodlné, komunikační alternativy.

32. Pro posouzení tohoto aspektu nynější věci tak je stěžejní, zda žalobci postačí jako vhodné alternativní spojení s ostatními pozemními komunikacemi to, že disponuje klíčem (resp. přístupovým kódem) od vrat umístěných na sporné cestě. Žalobce již ve správním řízení namítal, že právo na užívání nemovitého majetku předpokládá nikým neomezovaný přístup, zvláště jde–li o napojení na veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Upozornil na to, že za současného stavu nelze nemovitost plně užívat a udržovat a není zajištěn ani neomezený příjezd nezbytné techniky v případě nehod, požáru atd. (str. 5 odvolání nahoře, str. 13 žaloby). Toto stanovisko podpořil již citovaným usnesením zastupitelstva Městské části Praha–Troja č. 25 ze 17. 3. 2011, které rovněž poukázalo na potřebu trvalé přístupnosti cesty pro rutinní průjezdy hlídek policie, jakož i pro záchrannou službu a hasiče.

33. Žalovaný tuto žalobcovu argumentaci ignoroval a spokojil se opětovným poukazem na to, že žalobce má od vrat nacházejících se na sporné cestě k dispozici klíč a přístupový kód. Toto tvrzení však zcela míjí podstatu věci – nutnost posouzení vhodnosti alternativní cesty s ohledem na konkrétní okolnosti případu –, a napadené rozhodnutí je v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

34. Soud přesto považuje za potřebné poukázat na to, že požadavek, aby bylo možné považovat alternativní cestu za vhodnou, musí být vhodná také pro nezbytný obslužný provoz většími vozidly (např. popeláři, policie, hasiči, vůz záchranné služby apod.), vyplývá přímo z judikatury správních soudů (srov. shora citovaný rozsudek NSS č. j. 5 As 3/2009–76). Tato podmínka pak očividně není splněna v situaci, kdy je jediná cesta k nemovitosti (domu) přehrazena zamčenými vraty, i když má vlastník dotčené nemovitosti od těchto vrat klíč. Tato osoba totiž nutně ne vždy bude osobně přítomna, aby mohla danému obslužnému vozidlu vrata odemknout. Nehledě na to, že žalobce může i o tento přístup velmi snadno přijít například tehdy, když bude zámek ve vratech vyměněn, což žalobce nemůže nijak ovlivnit.

35. Přehlédnout nelze ani to, že žalobce již ve správním řízení namítl, že sporná cesta zajišťuje nezbytnou komunikační potřebu pro celkem 22 přilehlých nemovitostí, a totéž je uvedeno také v usnesení zastupitelstva ze 17. 3. 2011. Správní orgány sice uvedly, že cesta Havránka (vedoucí od žalobcova pozemku z areálu přes východní vrata) byla v minulých letech stavebně rekonstruována a při poslední stavební úpravě v roce 2020 bylo odstraněno hůře sjízdné místo na komunikaci Havránka, a to v místě napojení této cesty na ulici Pod Havránkou, kde byl vlivem stoupání terénu i cesty samotné omezený příjezd motorových vozidel s nižším nájezdovým úhlem; v současnosti je tak z hlediska komfortu užívání pro pěší i vozidla cesta Havránka v nesrovnatelně lepším technickém stavu než dříve (str. 4 rozhodnutí žalovaného). Popsané stavebně–technické úpravy cesty Havránka mohly přinést plnohodnotné alternativní dopravní spojení pro nemovitosti nacházející se vně areálu BZP, tedy na východ od východních vrat. Žalovaný však nevysvětlil, jestli tohle platí o všech 21 přilehlých nemovitostech s výjimkou té žalobcovy, nebo nikoli. Z podkladů založených ve správním spisu se zdá, že v prostoru ohraničeném oběma uzavřenými vraty se nacházejí také některé jiné nemovitosti než ta žalobcova, a rovněž žalobce tvrdí, že ve stejné situaci jako on je přinejmenším také vlastník pozemku parc. č. 1254/12, napojeného na cestu rovněž v úseku mezi uzavřenými vraty (str. 7 žaloby). Z napadeného rozhodnutí ani není zřejmé, zda také tito vlastníci (uživatelé) mají k dispozici alespoň onen omezený přístup jako žalobce (tedy klíče nebo přístupový kód od vrat). Také v tomto ohledu je odůvodnění napadeného rozhodnutí nedostatečné, ačkoli to nemá vliv na jeho zákonnost. Soud už totiž vyložil, že přístup v tomto rozsahu nepředstavuje plnohodnotné dopravní spojení s ostatními pozemními komunikacemi.

36. Soud přisvědčil rovněž žalobnímu bodu spočívajícímu v tom, že žalobce jako účastník správního řízení nebyl v rozporu s § 51 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, vyrozuměn o provádění důkazu mimo ústní jednání, konkrétně o místním šetření konaném 22. 2. 2020, z jehož výsledků správní orgány vyšly (str. 4 napadeného rozhodnutí). Žalobce na tuto skutečnost v odvolání upozornil, ale žalovaný jeho odvolací námitku nijak nevypořádal. U procesních pochybení zásadně platí, že aby způsobila nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, musí žalobce vylíčit, jakým konkrétním způsobem byl zkrácen na svých právech, tedy co by se bylo změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nebylo bývalo došlo: například jaká tvrzení by uplatnil, jaké důkazní prostředky by navrhl apod. (srov. obdobně rozsudky NSS č. j. 8 As 28/2011–78 z 29. 6. 2011 nebo č. j. 7 Azs 284/2018–28 z 11. 10. 2018). To žalobce v žalobě neučinil. Nicméně specifikem nynější věci je, že se ke zjevnému pochybení při provádění důkazů připojila okolnost, že se k němu oba správní orgány i přes žalobcovy výhrady odmítly jakkoli vyjádřit (příznačné je, že žalovaný tak neučinil ani ve vyjádření k žalobě). Souběh těchto skutečností je podle názoru soudu již natolik závažný, že představuje další vadu řízení (resp. nepřezkoumatelnost), pro kterou je třeba napadené rozhodnutí zrušit. IV. Závěr a náklady řízení.

37. ÚMČ dospěl k závěru, že sporná cesta není veřejně přístupnou účelovou komunikací, na základě úvah, které částečně nemají oporu ve spisovém materiálu (neužívání cesty veřejností a její nevěnování veřejnému užívání ze strany vlastníka) a částečně přehlížejí žalobcovy věcně relevantní výhrady a jiné zásadní okolnosti (existence nezbytné komunikační potřeby). ÚMČ navíc porušil ustanovení o řízení tím, že nevyrozuměl žalobce o konaném místním šetření. Žalovaný pak na svou úlohu odvolacího správního orgánu naprosto rezignoval. Ve svém rozhodnutí pouze nekriticky přejal neúplné a nesprávné závěry prvostupňového správního orgánu, doplnil je několika nevhodnými komentáři na žalobcův účet, jednou nepochopitelnou úvahou příkře odporující závěrům ÚMČ a zbylé odvolací námitky pominul. Napadené rozhodnutí tak je hned v několika ohledech nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, nemá částečně oporu ve spisech. Soud proto zrušil napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. k dalšímu řízení. V něm bude jeho úkolem především opětovně posoudit, zda sporná cesta naplňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a to v intencích právního názoru vyjádřeného v tomto rozsudku. Přitom se žalovaný bude muset náležitě vypořádat s veškerou žalobcovou argumentací a jeho důkazními návrhy, které se týkají shora popsaných znaků i procesních pochybení ÚMČ. V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

38. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto má proti žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení, jež sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a z nákladů zastoupení advokátem. Jejich výši soud určil v souladu s vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném ke dni provedení jednotlivých úkonů, a jsou tvořeny odměnou za čtyři úkony právní služby po 3 100 Kč: převzetí a přípravu zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky k vyjádření žalovaného a sepis podání k vyjádření osoby zúčastněné na řízení [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d)], paušální náhradou hotových výdajů 300 Kč za každý z těchto čtyř úkonů (§ 13 odst. 4) a částkou 2 856 Kč odpovídající DPH v sazbě 21 %, neboť žalobcův zástupce je registrován k placení DPH (§ 57 odst. 2 s. ř. s.).

39. Žalobcovy náklady zastoupení advokátem tak činí 16 456 Kč a náklady řízení celkem 19 456 Kč, a žalovaný je povinna nahradit je žalobci v přiměřené 30denní lhůtě k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s § 64 s. ř. s.).