10 A 106/2023 – 75

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: REsolar s.r.o., IČO: 017 48 131 sídlem Drtinova 557/10, 150 00 Praha 5 zastoupena advokátem JUDr. Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D. sídlem Dvořákova 1624, 250 82 Úvaly proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, 100 00 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MZP/2023/500/954 z 15. 5. 2023 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí.

1. Jádrem sporu je rozsah možnosti, které má kolektivní systém pro nakládání s elektroodpadem z vyřazených solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 při stanovení výše recyklačních příspěvků ve smlouvách uzavíraných s provozovateli fotovoltaických elektráren (dále jen „FVE“) s ohledem na úpravu minimální sazby ve vyhlášce č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady, a následně zda má porušení pravidel pro zajišťování finančních prostředků pro budoucí likvidaci elektroodpadu, spočívající v nepřípustném smluvním ujednání, povahu jednorázového přestupku, pokračování v přestupku nebo trvajícího přestupku.

2. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „inspekce“) z 1. 6. 2020 ve výroku I tak, že žalobkyně je vinna tím, že jako kolektivní systém ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v rámci systému financování solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013, ve smlouvách dle § 37p odst. 2 zákona o odpadech uzavřených s pěti provozovateli fotovoltaických elektráren nastavila pravidla financování v rozporu s právními předpisy tak, že stanovila příspěvky na základě minimální výše sazby příspěvků dle přílohy č. 10 vyhlášky č. 352/2005 Sb., jež činí 8,50 Kč, v celkové výši 10 572 045 Kč, a zároveň v přímé návaznosti na to sjednala s týmiž provozovateli FVE ve smlouvách o zajištění neveřejných sběrných míst nákladovou položku ve zjevně nepřiměřené výši 76 % z takto stanovených příspěvků (celkem 8 084 505 Kč), v důsledku čehož od účinnosti jednotlivých smluv o zajištění neveřejných sběrných míst minimálně až do 2. 11. 2018 porušila svou povinnost stanovit minimální výši příspěvků tak, aby byly pokryty veškeré předpokládané náklady na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů dle § 37p odst. 2 zákona o odpadech a § 14b odst. 1 a 2 a přílohy č. 10 vyhlášky č. 352/2005 Sb., resp. shodně vymezenou povinnost dle § 72 odst. 1 a 3 ve spojení s § 44 odst. 1 a § 140 odst. 6 zákona č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností, (dále jen „ZVUŽ“). Tímto jednáním žalobkyně spáchala přestupek dle § 124 odst. 1 písm. g) ZVUŽ, za což jí žalovaný uložil pokutu 100 000 Kč.

3. Žalovaný uvedl, že v odvolacím řízení přistoupil k dílčí korekci popisu skutku oproti tomu, jak jej popsala inspekce v oznámení o zahájení řízení i ve svém rozhodnutí, což avizoval žalobkyni výzvou ze 17. 4. 2023. Toto zpřesnění zahrnovalo mimo jiné rozšíření časového vymezení skutku až do 1. 1. 2019 (konec období, během nějž měly být veškeré finanční prostředky shromážděny), ale z toho v napadeném rozhodnutí ustoupil a sankcionované jednání ohraničil ve shodě s inspekcí dnem provedení inspekční kontroly (2. 11. 2018). Ohledně podstaty věci žalovaný souhlasil s inspekcí, že sjednaná nákladová položka v enormní výši 76 % celkových nákladů je zjevně nepřiměřená, účelová, neefektivní a nehospodárná a směřuje pouze k faktickému navrácení významné části finančních prostředků jednotlivým provozovatelům FVE. Žalovaný vyložil, že náklady na zřízení a následný provoz neveřejného sběrného místa přímo v areálech FVE jsou minimální (zhruba o dva řády nižší oproti těm sjednaným žalobkyní), což dokládají konkrétní ustanovení uzavřených smluv i provozní řády několika takových míst, které má žalovaný k dispozici. Přesto na ně bude použito 76 % veškerých prostředků vyhrazených na likvidaci elektroodpadu, zatímco na všechny další fáze (zejména převoz odpadu do místa jeho zpracování a na samotné zpracování), které představují těžiště likvidace, připadne pouze 24 % prostředků. Likvidace bude navíc probíhat až v budoucnu a nyní nelze předvídat, kde se budou nacházet cílová zpracovatelská zařízení (zda nebude třeba vyvážet odpad do zahraničí), jak nákladná tato procedura bude (vyhláška vyžaduje použití aktuálně nejmodernějších technologických postupů, které se stále vyvíjejí), jak vysoké budou náklady na přepravu odpadu či ceny energií potřebné k recyklaci nebo jak se bude vyvíjet trh se sekundárními surovinami získanými z vyřazených panelů. Žalovaný zdůraznil, že výše sporné nákladové položky není nijak hraniční (kupř. v řádu jednotek procent z celkových příspěvků), ale zcela zjevně nepřiměřená.

4. Na rozdíl od inspekce žalovaný nepovažoval žalobkynino jednání za pokračování v přestupku, nýbrž za přestupek trvající. Tato změna nepředstavuje podle názoru žalovaného změnu právní kvalifikace, nýbrž reflexi povahy vytýkané povinnosti a její doložení na základě zjištěného skutkového stavu. Účelem stanovení příspěvků je zajistit financování nakládání s vyřazenými solárními panely nejpozději do 1. 1. 2019, čehož lze dosáhnout jen tehdy, je–li po celou tuto dobu nastaven mezi kolektivním systémem a provozovateli FVE smluvní vztah odpovídající právním předpisům, včetně minimální výše příspěvků. Tak tomu v nynější věci nebylo. Žalobkyně způsobila protiprávní stav uzavřením jednotlivých smluv o zajištění neveřejného sběrného místa, a tento stav trval prokazatelně minimálně do 2. 11. 2018. Žalobkynino jednání tak je třeba posuzovat podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „PřesZ“), včetně délky a běhu promlčecí doby pro zánik odpovědnosti za přestupek, která byla zachována.

5. V průběhu odvolacího řízení (k 1. 1. 2021) nabyl účinnosti ZVUŽ, proto se žalovaný zabýval také tím, zda tato pozdější úprava není pro žalobkyni příznivější. Konstatoval, že povinnost, jejíž porušení u žalobkyně shledal, je obsažena ve stejném rozsahu v obou právních úpravách, a to včetně odkazu na vyhlášku č. 352/2005 Sb., obsahující konkrétní pravidla financování likvidace elektroodpadu. Žalovaný nicméně shledal, že pozdější právní úprava snížila horní hranici pokuty za daný přestupek z 50 000 000 Kč na 10 000 000 Kč, a tato úprava je tak pro žalobkyni příznivější. Proto žalovaný zkoumal výší pokuty ve světle této úpravy a dospěl k závěru, že za přiměřenou lze považovat pokutu 100 000 Kč, zatímco inspekce uložila žalobkyni pokutu 200 000 Kč. II. Argumentace účastníků řízení.

6. Žalobkyně v žalobě namítla, že v průběhu řízení nebyla zachována totožnost skutku. Ten byl vymezen jinak v oznámení o zahájení přestupkového řízení ze 7. 12. 2018, jinak ve vyrozumění inspekce z 18. 2. 2020, jinak v jejím rozhodnutí a jinak v rozhodnutí žalovaného. Nešlo přitom o drobné odlišnosti, ale o naprosto jiná jednání kladoucí žalobkyni za vinu porušení jiných povinností, což není přípustné. Některé z těchto údajných povinností přitom vůbec nemají oporu v zákoně, ale jen ve vyhlášce (nastavení pravidel financování), případně je zákon neukládá žalobkyni, nýbrž samotným provozovatelům FVE (placení příspěvků). Žalobkynino jednání tak vůbec neodpovídá skutkové podstatě přestupku, za jehož spáchání byla potrestána. Došlo též ke změně kvalifikace přestupku z původního jednorázového (uzavření smluv) přes pokračující (provádění nízkých zálohových plateb) až po trvající (nastavení systému příspěvků). To mělo vliv mimo jiné na posouzení prekluze přestupku: jednorázový přestupek by již byl promlčen zcela a pokračující možná aspoň částečně. Kvalifikace přestupku jako trvajícího je tak podle žalobkyně účelová.

7. K samotnému nastavení příspěvků ve smlouvách žalobkyně uvedla, že recyklace solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2023 bude v budoucnu v České republice díky pokročilým metodám zpracování a nárůstu cen drahých kovů s největší pravděpodobností zisková. Zahraniční zpracovatelská zařízení již dnes nabízejí zajištění recyklace včetně dopravy zdarma a žalobkyně sama dlouhodobě spolupracuje se zařízením, jehož cena za zpracování se aktuálně pohybuje okolo 0,54 Kč/kg solárního panelu. Průměrné náklady na přepravu panelů se pohybují kolem 0,60 Kč/kg, administrativní náklady dosahují průměrně 0,05 Kč/kg. Také výše příspěvků dvou konkurenčních kolektivních systémů na recyklaci nových solárních panelů, uvedených na trh po 1. 1. 2013, se pohybuje okolo 2 Kč/kg. Pokud by žalovaný chtěl klást žalobkyni za vinu, že nashromážděné prostředky nebudou stačit k budoucí recyklaci solárních panelů, musel by tuto skutečnost prokázat. Žalovaný se však zjišťováním rozhodných skutečností vůbec nezabýval, z jeho rozhodnutí není zřejmé, z jakých podkladů vycházel, a s jeho závěry tak nelze věcně polemizovat.

8. Sjednanou výši úhrady za zřízení a provoz neveřejného sběrného místa považuje žalobkyně za přiměřenou a správní orgány podle jejího názoru neprokázaly, že tomu tak nebylo, ba dokonce neuvedly ani žádnou konkrétní nákladovou kalkulaci. Žalobkyně poukázala na to, že kdyby měla vzniknout pro daný odpad sběrná síť v komerčních prostorách, náklady by byly mnohonásobně vyšší. Správní orgány navíc vůbec nezjišťovaly, jestli byly smlouvy uzavřené s provozovateli FVE v době kontroly, kdy jim je žalobkyně předložila, vůbec platné, zda podle nich byly plněno, zda sběrná místa vůbec existovala, zda je využíval jen konkrétní provozovatel FVE a zda výši nákladů neodůvodňovaly jiné okolnosti.

9. Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na správnosti svého rozhodnutí. K jednotlivým žalobním bodům stručně shrnul své stěžejní argumenty obsažené v napadeném rozhodnutí, na jehož odůvodnění v podrobnostech odkázal. III. Posouzení věci soudem. III.

1. Podmínky řízení.

10. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Následně přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti; při tom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

11. Ve věci rozhodl soud podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť žádný z účastníků nevyslovil s tímto postupem po poučení soudem nesouhlas. Důvodem pro nařízení jednání nebyla ani potřeba dokazování, neboť veškeré listiny nezbytné pro rozhodnutí jsou obsaženy ve správním spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek NSS č. j. 9 Afs 8/2008–117 z 29. 1. 2009).

12. Soud neprovedl pro nadbytečnost žalobkyní navržené důkazy: studii „Náklady na recyklaci fotovoltaických panelů“ z roku 2012 od B. B.; studii ČVUT „Ekonomická bilance výroby a likvidace fotovoltaických modulů instalovaných v ČR“ z roku 2015; ceníky kolektivních systémů ČEZ Recyklace, s.r.o., a RETELA, s.r.o.; výpisy z žalobkyniných vázaných účtů a zálohové faktury. Ze stejného důvodu soud nepovažoval za potřebné vyžádat od žalobkyně smlouvu s jejím smluvním partnerem na recyklaci odpadu ze solárních panelů a smluvní ujednání uzavřená s dotčenými provozovateli FVE v roce 2022. Podrobnější zdůvodnění se nachází v následujících částech rozsudku. III.

2. Povinnosti žalobkyně jako kolektivního systému.

13. Žalobkyně byla shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 124 odst. 1 písm. g) ZVUŽ spočívajícího v tom, že jako provozovatelka kolektivního systému ve smyslu § 3 odst. 1 písm. y) téhož zákona nesplnila některou z povinností stanovených jí v § 44 odst. 1 až 3 nebo 6 zákona. (Obdobnou skutkovou podstatu obsahoval § 66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech.)

14. Zákon o odpadech, účinný do 31. 12. 2020, v § 37h odst. 1 stanovil, že výrobce splní povinnosti stanovené pro oddělený sběr, zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení a elektroodpadu a) samostatně, organizačně a technicky na vlastní náklady, b) spolu s jinými výrobci na základě písemně uzavřené smlouvy, c) přenesením těchto povinností na jinou, právnickou osobu, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona; právě touto jinou (právnickou) osobou podle písmene c) byla žalobkyně.

15. Podle § 37p odst. 2 zákona o odpadech „[p]ro solární panely uvedené na trh do dne 1. ledna 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí, prostřednictvím osoby podle § 37h odst. 1 písm. c). Tuto povinnost musí zajistit prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. ledna 2014, na základě smlouvy uzavřené nejpozději do 30. června 2013 s osobou podle § 37h odst. 1 písm. c) tak, aby financování bylo plně zajištěno nejpozději do 1. ledna 2019. Právnická osoba podle § 37h odst. 1 písm. c) stanoví příspěvky na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů zejména v závislosti na jejich hmotnosti a složení.“ Podle odst. 4 stanoví prováděcí právní předpis mimo jiné „bližší podmínky financování podle odstavce 2 včetně minimální výše nebo způsobu výpočtu minimální výše příspěvků a způsobu finančního vypořádání po splnění povinností pro nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů“.

16. Tímto prováděcím právním předpisem je vyhláška č. 352/2005 Sb., která v § 14b odst. 1 stanoví, že minimální úhrnná výše příspěvků na financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 se vypočítá jako násobek hmotnosti všech solárních panelů v každé solární elektrárně, pro kterou má její provozovatel uzavřenou smlouvu s provozovatelem kolektivního systému podle § 37p odst. 2 zákona, a sazby vypočítané podle přílohy č. 10 k této vyhlášce. Tato minimální sazba činí 8,50 Kč. Odstavec 2 doplňuje, že peněžní prostředky vybrané od provozovatelů solárních elektráren v rámci plnění jejich povinností podle § 37p odst. 2 zákona a výnosy z jejich dočasného investování mohou být použity výhradně na zajištění financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu z těch solárních panelů, na které byly tyto peněžní prostředky určeny, včetně nezbytných administrativních nákladů spojených s plněním těchto povinností.

17. ZVUŽ koncipuje kolektivní systém plnění povinností provozovatelů solární elektrárny a postavení provozovatelky tohoto systému shodně, a to zejména v § 44 odst. 1 a § 72 odst. 1 a 3. Podle jeho přechodných ustanovení, konkrétně § 140 odst. 6, pokud provozovatel solární elektrárny nezajistil podle § 37p odst. 2 zákona o odpadech, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, financování předání odpadních solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 ke zpracování, využití a odstranění, včetně plnění těchto povinností, do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, je povinen jej zajistit podle § 72 odst. 1 tohoto zákona. Způsob výpočtu příspěvků na financování nakládání s odpadními solárními panely uvedenými na trh do 1. 1. 2013 a jejich minimální výše se řídí vyhláškou č. 352/2005 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. III.

3. Zachování totožnosti skutku.

18. Mezi účastníky řízení je sporná v první řadě otázka, zda žalovaný uznal žalobkyni vinnou z přestupku, pro který bylo přestupkové řízení zahájeno, jelikož od ní se odvíjí posouzení dalších žalobních bodů. Podle žalobkynina názoru byla porušena totožnost skutku, jenž byl vymezen odlišně v oznámení o zahájení řízení, v prvostupňovém rozhodnutí i v tom napadeném žalobou.

19. Soud předesílá, že řízení vedená ve dvou stupních tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Je–li vada rozhodnutí nebo řízení v prvním stupni plně zhojena v odvolacím nebo rozkladovém řízení, není správní řízení jako celek stiženo vadou, která by způsobovala nezákonnost napadeného rozhodnutí (za všechny rozsudek NSS č. j. 8 Afs 20/2013–101, č. 3319/2016 Sb. NSS z 24. 4. 2015). V přestupkovém řízení může odvolací orgán změnit rozhodnutí vydané v prvním stupni, pokud je i v odvolacím řízení zachována totožnost skutku. Změna by nebyla možná, pokud by odvolací orgán opíral své rozhodnutí o jiný skutek než prvostupňové rozhodnutí nebo by rozhodnutí napadené odvoláním bylo nepřezkoumatelné pro nedostatečné vymezení skutku, takže by nebylo zřejmé, pro jaké protiprávní jednání byl účastník postižen (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 44/2004–62, č. 1378/2007 Sb. NSS z 21. 9. 2005).

20. Pro posouzení totožnosti skutku je třeba rozlišit mezi pojmy „skutek“ a „popis skutku“, jak jsou vnímány v kontextu správního trestání i trestního práva, jehož zásady jsou přiměřeně použitelné i pro správní trestání (k tomuto rozlišení srov. např. rozsudek NSS č. j. 1 As 46/2016–24 z 9. 11. 2016, z něhož soud v této části rozsudku vychází). „Skutek“ je to, co se ve vnějším světě objektivně stalo. Jedná se o určitou událost vyvolanou jednáním (konáním či opomenutím) člověka. Naproti tomu „popis skutku“ je jen jeho slovním vyjádřením, které zahrnuje popis těch jednání či skutkových okolností, které lze podřadit formálním znakům přestupku uvedeným v zákoně. Popis skutku je nezbytnou náležitostí příslušného rozhodnutí a musí obsahovat skutkové okolnosti, které jsou právně významné z hlediska naplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty přestupku, který je předmětem řízení. Jinými slovy, musí se jednat o alespoň natolik podrobný popis, aby byly naplněny požadavky jednoznačné identifikace skutku a srozumitelnosti tak, aby v popisu skutku byly uvedeny veškeré jeho zákonné znaky příslušné skutkové podstaty, a aby již z výroku napadeného rozhodnutí vyplývalo, jakým jednáním byl přestupek spáchán (např. rozsudky NSS č. j. 4 As 7/2009–66, č. 1975/2010 Sb. NSS z 23. 9. 2009 nebo č. j. 8 Afs 17/2012–375, č. 2822/2013 Sb. NSS z 17. 1. 2013; obdobně srov. Šámal, P. a kol. Trestní řád. Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, komentář k § 220).

21. Správní orgán vede řízení právě ohledně samotného skutku, nikoli popisu skutku (srov. rozsudek NSS č. j. 8 Afs 17/2012–375, bod 168, nebo usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 1480/2006, č. 2/2008 Sb. NS z 10. 1. 2007). Podstatu skutku lze spatřovat především v jednání a v následku, který jím byl způsoben. Totožnost skutku bude proto zachována, bude–li zachována alespoň totožnost jednání nebo totožnost následku, případně jsou–li jednání nebo následek (případně obojí) shodné alespoň částečně, za předpokladu, že bude dána shoda v podstatných okolnostech, jimiž se rozumí zejména skutkové okolnosti charakterizující jednání nebo následek z hlediska právní kvalifikace. Totožnost skutku nenarušují změny v jednotlivých okolnostech, které individualizují skutek [srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. Tzn 12/94 z 16. 2. 1995 (R 1/1996/I), usnesení téhož soudu sp. zn. 7 Tdo 1480/2006 nebo usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 143/02, U 21/27 SbNU 261 ze 17. 7. 2002].

22. Povinnost zachovat totožnost skutku neznamená, že správní orgán musí rozhodnout na základě totožného popisu skutku, který byl uveden v oznámení o zahájení řízení. Řízení slouží právě k tomu, aby konkrétní okolnosti charakterizující daný skutek byly zjištěny a ověřeny. Některé okolnosti tak mohou být oproti oznámení o zahájení řízení přidány, jiné naopak odpadnou, ukáže–li se, že jsou pro následek irelevantní. Toto upřesnění nenarušuje totožnost skutku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 3 Tz 279/2000 ze 4. 1. 2001).

23. V oznámení o zahájení přestupkového řízení ze 7. 12. 2018 inspekce popsala žalobkynino jednání tak, že „ve vztahu k financování solárních panelů provozovatelů [pěti FVE] aplikuje pravidlo o minimální výši sazby dle přílohy č. 10 vyhlášky č. 352/2005 Sb. [...] což představuje ve vztahu k těmto provozovatelům FVE příspěvky v celkové výši 10 572 045,– Kč, z čehož vynaložila či v budoucnu (podle harmonogramu odměn dle přílohy č. 3 jednotlivých Smluv) hodlá vynaložit podstatný podíl přestavující v doložených případech celkovou výši 8 084 505,– Kč (76 % z celkového objemu takto stanovených příspěvků) na zřízení a provoz neveřejného sběrného místa ve prospěch jmenovaných společností. [...] Uplatněním této nákladové položky v uvedené výši odvolatel významným způsobem (76 %) krátil celkovou výši stanovených příspěvků jednotlivých provozovatelů FVE, čímž [žalobkyně] porušila pravidla financování obsažená v ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech a prováděcí vyhlášky a nesplnila tak svou povinnost spolehlivě finančně zajistit nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů, pocházejících z těchto FVE.“ (Podtrhl soud.) Ve vyrozumění z 18. 2. 2020 inspekce popsala skutek shodně jako v oznámení, pouze s tím rozdílem, že jej vztáhla na období od roku 2014 do dne provedení kontroly 2. 11. 2018. Na tomto vymezení skutku inspekce setrvala také v prvostupňovém rozhodnutí, kde výslovně uvedla, že žalobkynino jednání hodnotí jako pokračování v přestupku (s. 21), při němž jednotlivé dílčí útoky představují jednotlivé dílčí zálohové platby.

24. Velmi podobným způsobem byl vymezen skutek jiného kolektivního systému ve věci, kterou posuzoval NSS v rozsudku č. j. 3 As 392/2020–51 z 11. 11. 2022. V jeho bodě 24 naznal, že „z takto formulované skutkové věty, popisující postihovaný skutek, jednoznačně vyplývá, že stěžovatel považuje za deliktní jednání nikoli samotné uzavření smlouvy o zřízení a provozování neveřejného sběrného místa s provozovatelem FVE, respektive sjednání platby s tím spojené, ale až plnění z této smlouvy (užití zmiňovaných sloves ‚vynakládá‘ a ‚uplatněním‘).“ Skutkové věty v obou rozhodnutích nejsou zcela totožné: v nynější věcí inspekce neuvedla, že žalobkyně podstatný podíl příspěvků „vynakládá“, ale „vynaložila či v budoucnu [...] hodlá vynaložit“. Inspekce touto odlišnou formulací více zdůraznila celkové nastavení způsobu financování, k němuž došlo uzavřením smluv (platby dosavadní i budoucí), namísto fakticity plnění (platby dosavadní). Ostatně inspekce ve svém rozhodnutí výslovně uvedla a podtržením zdůraznila, že žalobkyně byla postižena za „nezákonné stanovení (nastavení) pravidel financování“ (s. 13). Nicméně i v nynější věci inspekce žalobkyni vytkla „uplatnění nákladové položky“, které odkazuje na faktické plnění smlouvy, což vytváří ve výroku prvostupňového rozhodnutí jistý rozpor.

25. Žalovaný však v žalobou napadeném rozhodnutí, patrně právě v reakci na citovaný rozsudek NSS, použil skutkovou větu popsanou v bodě 2 tohoto rozsudku. Podstata skutku podle ní spočívala v tom, že žalobkyně „jako kolektivní systém [...] ve smlouvách [s provozovateli pěti FVE] v rozporu s právními předpisy nastavil[a] pravidla financování tak, že stanovil[a] u zmíněných provozovatelů FVE příspěvky na základě minimální výše sazby příspěvků [ve výši 8,50 Kč], [...] a zároveň v přímé návaznosti na to sjednal[a] [...] nákladovou položku ve zjevně nepřiměřené výši 76 % z takto stanovených příspěvků [...], v důsledku čehož od účinnosti jednotlivých smluv [...] minimálně až do 2.11.2018 [...] porušil[a] svou povinnost stanovit minimální výši příspěvků tak, aby byly pokryty veškeré předpokládané náklady na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů [...]“. (Podtrhl soud.)

26. Z těchto pasáží je dle soudu zjevné, že přestupkové řízení se po celou dobu vedlo o tomtéž skutku, jelikož byla zachována totožnost následku. Za ten oba správní orgány označily stav spočívající v tom, systém financování nastavený žalobkyní ve smlouvách v rozporu se zákonnými pravidly neumožňuje spolehlivě finančně zajistit budoucí nakládání s elektroodpadem z vyřazených solárních panelů. Oba správní orgány zvolily částečně odlišnou formulaci tohoto následku, ale tyto drobné rozdíly se týkají toliko popisu skutku, a nikoli skutku samotného, natož jeho podstaty. O posledním upřesnění navíc žalovaný vyrozuměl žalobkyni výzvou ze 17. 4. 2023, a nemohlo ji tak překvapit.

27. Naproti tomu vymezení jednání je ve výrocích obou rozhodnutí shodné jen částečně. Zatímco inspekce považovala za stěžejní uplatnění sjednané nákladové položky, tedy plnění z uzavřené smlouvy, podle žalovaného spočívalo postihované jednání v samotném nastavení systému financování prostřednictvím uzavření smluv s provozovateli FVE. Soud ovšem považuje za důležité připomenout, že smyslem požadavku na zachování totožnosti skutku je umožnit obviněnému účinné se bránit vůči všem skutkovým okolnostem, které mu jsou kladeny za vinu. Ačkoli jednání bylo – oproti žalobou napadeného rozhodnutí – vymezeno v oznámení o zahájení řízení částečně odlišně, jeho popis částečně odkazoval i na samotné nastavení systému financování, jak soud vyložil výše, a z odůvodnění oznámení bylo jednoznačně zřejmé, že inspekce považuje za problematická právě sporná smluvní ujednání: „Zřízení a provozování výše popsaného neveřejného ‚sběrného místa‘ lze vnímat jako čistě formální a účelové, nepředstavuje ze strany provozovatele solární elektrárny žádnou službu v rámci systému nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů (nikdo jiný totiž na takové místo nemůže solární panely odevzdat) a nemůže být spojeno s žádnými náklady na straně provozovatele solární elektrárny, ani s legitimním nárokem na automatickou odměnu pro provozovatele FVE, pokud žádné náklady na sběr fakticky nevznikají. Smyslem takového kroku je zcela zjevně pouze snaha vyhnout se povinnosti zajistit financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. ledna 2013 v plném rozsahu, tedy ve výši odpovídající požadavkům vyhlášky o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady, ve znění vyhlášky č. 178/2013 Sb.“ (s. 5 oznámení). Žalobkyně se tak po celou dobu řízení mohla bránit rovněž proti tomu, že nastavení financování považovaly správní orgány za protiprávní, a ostatně tak činila. Ani změna ve vymezení jednání, k níž v průběhu řízení došlo, tak fakticky nezkrátila žalobkynino právo na obhajobu, a nelze na ni tedy pohlížet jako na změnu podstatných okolností ve smyslu judikatury citované v bodě 21 tohoto rozsudku. Přesto soud pro jistotu připomíná, že k totožnosti skutku postačí zachování totožnosti následku, což se v nynější věci jednoznačně stalo.

28. Dále je třeba uvést, že žalovaný v napadeném rozhodnutí upřesnil počátek přestupku: zatímco inspekce za něj ve svém rozhodnutí považovala „rok 2014“, žalovaný označil jako počátek dny uzavření jednotlivých smluv o zajištění provozu neveřejného sběrného místa (ve čtyřech případech v roce 2014, v jednom v roce 2016). Jako konec jednání je v obou rozhodnutích označen den kontroly (2. 11. 2018). Žalobkynino tvrzení, že jednání podle žalovaného trvalo „po diametrálně delší dobu, než jaká byla uvedena v Rozhodnutí ČIŽP“ (s. 11 žaloby), tak nemá oporu ve spisu. Inspekce v oznámení o zahájení řízení skutek časově přesně neohraničila, ale doba jednání (provádění plateb dle uzavřených smluv) i přetrvávání jeho následků (nastavené financování neumožňuje dostatečné finanční zajištění nakládání s elektroodpadem v budoucnu) vyplývaly rámcově už ze slovního popisu, a pozdější upřesnění soud považuje za pouhou změnu jednotlivých okolností individualizujících skutek, jež nemá vliv na podstatu přestupku. Správní orgány se lišily v náhledu na to, zda má popsané jednání povahu pokračujícího, trvajícího nebo (teoreticky) jednorázového přestupku, ale tato otázka už se týká právní kvalifikace skutku, nikoli jeho vymezení (a tedy totožnosti), a soud se jí bude zabývat později. III.

4. Naplnění znaků skutkové podstaty.

29. Ze shora citovaných ustanovení vyplývá, že účelem kolektivního systému (podle dřívější i nynější právní úpravy) je zajistit financování budoucího nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů. Tato povinnost sice primárně tíží provozovatele solární elektrárny, ale plní ji právě prostřednictvím kolektivního systému, jenž je zodpovědný za takové nastavení smlouvy uzavřené s provozovatelem FVE, které zajistí dosažení tohoto cíle. To musí podle zákona učinit tak, že součástí uzavřené smlouvy bude ujednání o placení příspěvků v minimální výši stanovené vyhláškou č. 352/2005 Sb. Tento prováděcí předpis stanoví vzorec pro výpočet výše příspěvku, jenž pracuje s konkrétními předpokládanými náklady na zpracování, využití a odstranění elektroodpadu. Zároveň vyhláška určuje minimální sazbu pro výpočet úhrnné výše příspěvků ve výši 8,50 Kč. Žalobkyně se domnívá, že úvahy o výši příspěvků nemají v posouzení věci místo, jelikož zákon sankcionuje výlučně porušení povinnosti stanovené zákonem, a nikoli podzákonným právním předpisem (s. 13 žaloby). V tom se žalobkyně mýlí: Povinnost stanovit ve smlouvě minimální výši příspěvků totiž kolektivnímu systému ukládá přímo zákon (§ 37p odst. 4 zákona o odpadech, § 140 odst. 6 ZVUŽ), jenž také zmocňuje ministerstvo k vydání vyhlášky, jež stanoví mimo jiné způsob výpočtu minimální výše příspěvků. Porušení těchto pravidel tak je porušením povinnosti stanovené zákonem.

30. Žalovaný na straně 11 svého rozhodnutí správně podotkl, že smysl správného nastavení financování směřuje k nashromáždění dostatečných prostředků již v zákonem vymezeném akumulačním období (do 1. 1. 2019). Nezbytnost shromáždit dostatečné množství finančních prostředků plyne z důvodové zprávy k zákonu č. 165/2012 Sb., jímž byl tento institut do zákona o odpadech implementován („Pokud by se systémově nezajistil dostatečný objem finančních zdrojů na likvidaci tohoto nebezpečného odpadu, zůstala by tu v budoucnu neřešená ekologická zátěž s výší nákladů v řádu miliard Kč, kterou by musel financovat stát. Termín vzniku povinnosti a jejího nejzazšího splnění je stanoven tak, aby bylo možné optimálně finanční plnění rozložit v čase.“), ale i ze skutečnosti, že institut předběžného zajištění finančních prostředků je projevem zásad prevence a předběžné opatrnosti, a v kontextu těchto principů je nutno jej vykládat.

31. Žalobkyně ve smlouvách o kolektivním plnění uzavřených s provozovateli FVE sjednala výši příspěvků odvíjející se od minimální sazby stanovené vyhláškou (8,50 Kč). Zároveň s těmito provozovateli uzavřela smlouvy o zajištění provozu sběrného místa, jež obsahovaly ujednání, podle nichž provozovatelé FVE zřídí pro panely z jejich elektráren neveřejné sběrné místo, a za tuto službu jim připadne 76 % stanovených příspěvků. Odměna byla sjednána formou dílčích rovnoměrných zálohových plateb splatných do 31. 12. příslušného kalendářního roku, tedy během stejného období, v němž provozovatel FVE zároveň odvádí rovnoměrné dílčí platby příspěvků na likvidaci elektroodpadu (s. 20 rozhodnutí inspekce).

32. Soud zdůrazňuje, že žalovaný nepovažoval za nepřípustné, aby v procesu likvidace historických panelů hrál určitou roli i provozovatel FVE, ani žalobkyni nekladl za vinu, že část shromážděných prostředků vynaložila již v průběhu akumulačního období, ani netvrdil, že žalobkyně za tuto úhradu neobdržela vůbec žádnou protihodnotu (jak žalobkyně naznačuje na s. 22 žaloby). Žalovaný však považoval výši nákladové položky připadající na tento subdodavatelský úkon za naprosto nepřiměřenou (s. 11 napadeného rozhodnutí). Žalovaný předeslal, že vyhláška nepřisuzuje jednotlivým nákladovým položkám ekonomickou váhu, kolektivní systém však nemůže při stanovení příspěvků na likvidaci přidělit ekonomickou váhu jednotlivým položkám libovolně, nahodile či neadekvátně. Ačkoli vyhláška hovoří o „předpokládaných“ nákladech, musí být tento předpoklad racionální, adekvátní a provozně–technicky odůvodnitelný (s. 5 napadeného rozhodnutí). Minimální sazba 8,50 Kč totiž zásadně odpovídá účelně a nezbytně vynaloženým nákladovým položkám, mezi něž patří předpokládané náklady na zpětný odběr odpadu, jeho předání ke zpracování, zajištění přepravy ke zpracování a na samotné zpracování.

33. Žalovaný následně (s. 13 a 14 napadeného rozhodnutí) zkoumal uzavřené smlouvy z hlediska toho, jakou protihodnotu kolektivní systém od provozovatelů FVE získá, a jako pomůcku využil také provozní řády několika sběrných míst. Provozovatelé se zavázali demontovat vyřazené panely z instalace a následně zajistit místo, kde budou dočasně zabezpečeny, včetně nezbytné administrativy. Přinejmenším část těchto činností se překrývá s běžným provozem instalace, jejíž chod zajišťuje provozovatel na vlastní náklady (monitoring a demontáž panelů), a následný provoz neveřejného sběrného místa je jednoduchý, úsporný, minimalistický, se zanedbatelnými náklady. Již z četnosti sjednaných svozů panelů žalovaný dovodil, že sběrná místa budou mít pouze malou úložnou kapacitu (cca 200 kg). S ohledem na skladný tvar vyřazených panelů tak postačí vyhradit pro sběrné místo přímo v areálu elektrárny složiště o velikosti jednotek či nižších desítek m2 a vybavit je běžným uzamykatelným klecovým kontejnerem s plachtou či jiným přístřeškem. Následný provoz pak nevyžaduje takřka žádné dodatečné náklady nad rámec běžného provozu FVE, a to ani nepřetržitou obsluhu na příjmu, oplocení nebo ostrahu (nedává žádný smysl strážit vyřazené panely, nachází–li se v místě násobně více provozuschopných panelů). Jiná koncepce sběrného místa je podle žalovaného naprosto iracionální.

34. Soubor činností sjednaný ve smlouvách o zajištění provozu neveřejného sběrného místa ovšem představuje pouze prvotní fázi procesu likvidace. Jeho těžiště z hlediska vynaložených nákladů spočívá až v jeho dalších fázích, zejména ve svozu solárních panelů do místa zpracování a jejich vlastním zpracování. Náklady na svoz z areálů FVE rostou právě kvůli jejich vysoké sjednané četnosti, celkové náklady však v tuto chvíli nelze odhadnout; dnes totiž nevíme, jaká cílová zpracovatelská zařízení budou k dispozici v době skončení životnosti panelů, a vyloučit nelze ani nezbytnost jejich svozu do zahraničí. Cena silniční přepravy přitom může růst v závislosti na vývoji emisních norem pro nákladní vozidla či cen pohonných hmot. Zpracování odpadů zahrnuje zpracování jednotlivých komponentů na recyklačních linkách, včetně separace nebezpečných látek technologicky pokročilými metodami. Vyhláška navíc požaduje použití standardu nejlepších dostupných technik ve smyslu § 2 písm. e) zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Tyto standardy se průběžně aktualizují (zpřísňují), což může recyklaci dále významně prodražit. Budoucí náklady na tyto operace proto nelze předpovědět, stejně jako cenový vývoj na trzích s energiemi, jež jsou pro recyklaci nezbytné, a s druhotnými surovinami, jež lze získat při procesu ekolikvidace solárních panelů. Právě uvedené platí tím spíš, že hodnotu zbývajících 24 % příspěvků, z nichž budou muset být financovány všechny zbylé fáze likvidace elektroodpadu, bude nadále snižovat inflace, kterou přípustné investice do konzervativních finančních nástrojů nebudou s to pokrýt (s. 15 napadeného rozhodnutí).

35. Žalovaný tak přesvědčivé odůvodnil, že zřízení a provoz neveřejných sběrných míst přímo v areálech FVE představuje tu nejméně nákladnou část procesu likvidace odpadu, a vyčlenění 76 % příspěvků právě na ni je systémově nepřípustné, ekonomicky iracionální a objektivně nezdůvodnitelné, a to jak co do hodnoty protiplnění, tak i v kontextu nákladových požadavků ostatních fází ekologické likvidace panelů (s. 14 napadeného rozhodnutí). Žalovaný hodnotu protiplnění poskytnutého provozovateli FVE přesně nevyčíslil, ale považoval ji oproti sjednané výši za nižší zhruba o dva řády s dovětkem, že za hraniční by považoval hodnotu v řádu jednotek procent z celkových příspěvků (s. 13 a 14 napadeného rozhodnutí). Takové odůvodnění považuje soud za dostatečné. Z hlediska nynějšího řízení totiž nezáleží na tom, zda skutečná hodnota protiplnění dosahuje 0,1 % nebo 30 % z celkových příspěvků, ale postačí, že sjednaných 76 % je naprosto nepřiměřených. A to je z uvedených skutečností nade vši pochybnost zřejmé. K posouzení požadavků na provoz sběrných míst přitom byly správní orgány kompetentní. Inspekce je totiž oprávněna kontrolovat dodržování právních předpisů a rozhodnutí správních orgánů v této oblasti působnosti ZVUŽ [§ 130 odst. 1 písm. a) tohoto zákona], a žalovaný jednak kontroluje činnost provozovatele kolektivního systému [§ 128 odst. 3 písm. g) ZVUŽ], jednak rozhoduje jako odvolací orgán jak proti rozhodnutím inspekce, tak proti rozhodnutím krajských úřadů, které vydávají povolení k provozování veškerých zařízení pro nakládání s odpady (§ 78 odst. 2 zákona o odpadech, § 33 zákona o integrované prevenci). U správních orgánů totiž s ohledem na principy odbornosti a vymezení pravomocí platí předpoklad, že jsou vybaveny personálním aparátem potřebným k plnění úkolů stanovených zákonem (srov. obdobné případy v jiných oblastech práva, popsaných např. v rozsudcích NSS č. j. 10 Afs 24/2014–119 z 11. 6. 2015 a č. j. 2 Afs 167/2022–52 z 8. 8. 2023 nebo v rozsudku zdejšího soudu č. j. 10 A 172/2017–118 z 13. 8. 2020, bod 51).

36. Žalobkyně namítá, že žalovaný musel prokázat, že zbylé shromážděné prostředky nepostačovaly k financování dalších fází likvidace. Tím však míjí podstatu věci. Žalovaný totiž vyložil, že tyto budoucí náklady přesně vyčíslit nelze, protože se budou odvíjet od několika faktorů, jejichž vývoj nelze v tuto chvíli spolehlivě předpovědět. Jistě nelze a priori vyloučit, že ceny ropy i energií poklesnou, ceny sekundárních surovin naopak vzrostou a v České republice vznikne mnoho zařízení provádějících levnou recyklaci solárních panelů. A priori však nelze vyloučit ani opačný vývoj. A v souladu s úmyslem zákonodárce i zásadami popsanými v bodě 30 tohoto rozsudku musí být kolektivní systém připraven na obě varianty. Právě proto zákonodárce stanovil určitou minimální sazbu, která se třeba může z hlediska dnešních odhadů jevit jako nadsazená, ale umožňuje vytvoření rezervy pro případ, že budoucnost nebude naše dnešní očekávání respektovat. Jestliže žalobkyně sjednala s provozovateli FVE výši příspěvků odvíjející se od minimálně sazby stanovené vyhláškou a zároveň ujednáním s těmito provozovateli umožnila odčerpání více než tři čtvrtin celkových příspěvků na marginální nákladovou položku, pak ustanovení o minimální sazbě nepřípustně obešla, a její jednání je srovnatelné s tím, kdyby sjednala příspěvky v nižší než minimální dovolené výši. Právě to kladla inspekce i žalovaný žalobkyni za vinu (s. 6, 7 a 24 rozhodnutí inspekce, s. 5, 6, 11 a 14 napadeného rozhodnutí). Že se tato ujednání nacházejí v odlišných smlouvách, na věci nic nemění. Proto je důležité, že žalobkyně uzavřela tyto smlouvy právě s provozovateli FVE. Žalobkyně má pravdu, že pokud by shodné smlouvy uzavřela s třetími osobami, o obcházení její zákonné povinnosti by nešlo. K takovému jednání by však nebyla žalobkyně ekonomicky motivovaná, jelikož by nemohla nabídnout provozovatelům FVE tyto „výhodnější podmínky“ (fakticky nižší recyklační příspěvek). Úkolem soudu v tomto řízení přitom není posuzovat, zda by se žalobkyně i v takovém hypotetickém případě nedopustila porušení zákona.

37. Žalobkyně tak v žalobě fakticky brojí proti výši minimální sazby stanovené vyhláškou, která je z jejího pohledu nedůvodně vysoká. Činí tak s poukazem na studie, z nichž dovozuje, že daný elektroodpad bude možno v budoucnosti likvidovat s podstatně nižšími náklady, ba dokonce se ziskem, a nabízí předložení důkazů na podporu tvrzení, že již nyní dokáží některá zařízení zpracovávat takový odpad podstatně levněji, než odpovídá minimální sazbě stanovené vyhláškou. Zpochybňuje tak zákonodárcem zvolenou koncepci financování likvidace elektroodpadu z historických solárních panelů, která však dle názoru soudu stojí na racionálním předpokladu: Pokud náklady budoucí likvidace odpadu závisí na proměnných, jejichž budoucí vývoj neznáme, pak je třeba za tímto účelem vytvořit rezervu, která umožní tyto náklady pokrýt i pro případ nepříznivého vývoje těchto proměnných. Nehledě na to, že pokud by správní orgány žalobkynino jednání aprobovaly, žalobkyni by to neférově zvýhodnilo oproti těm kolektivním systémům, které pravidla dodržují. Soud proto považoval za nadbytečné provádět dokazování znaleckými posudky navrženými žalobkyní, jelikož jde právě jen o odhady (jakkoli kvalifikované) budoucího vývoje, jejž nelze zcela předvídat. Stejně tak považoval na nadbytečné provádět důkazy listinami dokládající nynější cenu zpracování daných odpadů, jelikož ani ty nutně nic nevypovídají o cenách v budoucnu, kdy bude odpad skutečně likvidován. Sama žalobkyně ostatně odhadla, že v prvních 20 letech životnosti panelů bude k jejich vyřazení docházet velmi zřídka (s. 25 žaloby). Jako nadbytečné soud vyhodnotil rovněž dokazování ceníky kolektivních systémů pro nakládání s elektroodpadem z nových solárních panelů, protože na tyto panely se vztahuje částečně odlišná právní úprava, mimo jiné pro ně neplatí uvedená minimální sazba (důvod tohoto rozlišení je vysvětlen na s. 67 citované důvodové zprávy k zákonu č. 165/2012 Sb.).

38. Související žalobní námitka spočívá v tom, že žalovaný nezkoumal, zda dané smlouvy ke dni kontroly nadále platily, zda podle nich bylo plněno nebo zda sběrná místa vůbec existují (s. 12, 13, 26 a 27 žaloby). Tuto argumentaci soud vnímá jako ryze účelovou, jelikož tyto smlouvy předložila inspekci při kontrole jako platné sama žalobkyně, takže správní orgány logicky vycházely z toho, že smlouvy byly k danému dni platné, odrážely skutečnost a smluvní strany je ke dni kontroly také plnily (s. 7 napadeného rozhodnutí). Ostatně žalobkyně ani v žalobě neuvádí, že tomu tak nebylo. Obecně zformulované výtky, že správní orgány nezkoumaly, zda je žalobkyně náhodou nemystifikovala a zda všechno třeba nebylo úplně jinak, nemohou obstát už jen proto, že žalobkyně v této souvislosti neoznačila žádnou konkrétní skutečnost, jež by zásadním způsobem zpochybnila zjištěný skutkový stav. Výjimku představuje její tvrzení, že na základě úpravy v ZVUŽ a prováděcí vyhlášce č. 16/2022 Sb., o podrobnostech nakládání s některými výrobky s ukončenou životností, účinné od 1. 2. 2022, přijala smluvní ujednání, podle nichž budou sběrná místa sloužit také pro přijímání odpadu od jiných žalobkyniných klientů. Soud k tomu uvádí, že správní orgány logicky vyšly ze smluvní úpravy účinné v době spáchání přestupku, která nic podobného neumožňovala. K popsané smluvní změně došlo podle žalobkyniných tvrzení až několik let po skončení posuzovaného přestupku, v pozdní fázi odvolacího řízení, a nemohla mít tedy vliv na její odpovědnost za dříve dokonaný přestupek. Proto soud považoval za nadbytečné žádat po žalobkynin důkazy, které by toto její tvrzení mohly prokázat. III.

5. Trvající povaha přestupku a zánik odpovědnosti.

39. Žalobkyně se dopustila přestupku popsaného v napadeném rozhodnutí a soud souhlasí s žalovaným také v tom, že jde o přestupek trvající. Tím se podle § 8 PřesZ rozumí přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nevyvolal. Toto pravidlo se pro oblast správních deliktů dovozovalo i před jeho výslovným zakotvením v PřesZ, a to analogickou aplikací trestněprávní úpravy (srov. rozsudek NSS č. j. 8 As 17/2007–135 č. 1338/2007 Sb. NSS z 31. 5. 2007 či obdobně ve vztahu k pokračujícímu deliktu rozsudek NSS č. j. 1 As 35/2009–77 z 24. 6. 2009, bod 14). Trvající delikt (ať už trestný čin nebo přestupek) se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud je protiprávní stav udržován. Jeho podstatným znakem je, že se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento delikt odlišuje od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu, ale nepostihuje se jeho udržování (srov. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 1161/2006 z 31. 1. 2007).

40. Žalovaný správně poukázal na to, že dle zákona nedochází ke shromáždění finančních prostředků jednorázově, ale postupně v průběhu akumulačního období. Povinnost kolektivního systému stanovit minimální výši příspěvků tak, aby byly pokryty veškeré předpokládané náklady, proto z podstaty věci trvala od uzavření příslušné smlouvy, a to minimálně po dobu akumulační fáze (do 1. 1. 2019); k naplnění této povinnosti kolektivního systému dochází až tehdy, jsou–li příspěvky v požadovaném rozsahu shromážděny na zvláštním účtu kolektivního systému (s. 6 napadeného rozhodnutí). Po celé akumulační období tak musí mezi kolektivním systémem a provozovateli FVE existovat řádný (veřejnoprávním požadavkům vyhovující) smluvní vztah, dle něhož se postupně shromažďují příspěvky na likvidaci (s. 8 napadeného rozhodnutí). V opačném případě by došlo k vyprázdnění žalobkyniny zákonné povinnosti. Tato úvaha nijak nevylučuje žalobkynin požadavek, aby mohla část shromážděných prostředků vynaložit již v průběhu akumulačního období (k tomu se soud již vyjádřil v bodě 32 rozsudku). Vybrání zbylé části recyklačních příspěvků správní orgány nezpochybnily, proto by bylo nadbytečné provádět dokazování výpisy z žalobkyniných vázaných účtů nebo zálohovými fakturami.

41. Soud již shora uvedl, že podstata žalobkynina jednání spočívá v nezákonném nastavení pravidel financování kolektivního systému. Tento nezákonný stav byl vyvolán ve vztahu ke konkrétnímu provozovateli FVE uzavřením obou smluv a byl udržován jejich ponecháním v platnosti přinejmenším do dne kontroly, jelikož po celou tuto dobu byly prostředky shromažďovány v rozporu s pravidly stanovenými zákonem a vyhláškou. Posouzení žalobkynina jednání jako jednorázového přestupku spočívajícího v uzavření smlouvy by vedlo k absurdním důsledkům popsaným na s. 6 napadeného rozhodnutí (smlouvu by bylo možné kdykoli po jejím uzavření bez jakékoli sankce vypovědět). Za přestupkové jednání ovšem nelze dle názoru soudu považovat ani provádění jednotlivých plateb provozovateli FVE na žalobkynin účet, protože jejich výše nutně vycházela právě z uzavřené smlouvy – byly toliko jejím plněním. Jednalo se tak o trvající protiprávní stav, jejž mohla žalobkyně ukončit jedině změnou příslušné smlouvy a následně jejím plněním. To však neučinila.

42. Změna formy spáchání přestupku v rozhodnutí správního orgánu obecně představuje změnu právní kvalifikace skutku ve smyslu § 78 odst. 4 věty druhé PřesZ, o které musí být obviněný vyrozuměn. Právní kvalifikací dochází k podřazení skutku pod skutkovou podstatu správního deliktu. Je logické, že osoba stíhána pro správní delikt by měla být seznámena též s předpokládanou právní kvalifikací skutku, aby se mohla případně bránit popřením některé z komponent skutkové podstaty deliktu, který je jí kladen k tíži. Na rozdíl od skutkového vymezení stíhaného jednání, u nějž lze v průběhu řízení připustit jen určitá upřesnění či zúžení, změně právní kvalifikace takového jednání principiálně nic nebrání. Je však vždy nutno trvat na požadavku, aby stíhaná osoba byla se změnou právního hodnocení věci seznámena a byl jí dán dostatečný prostor přizpůsobit této skutečnosti její obhajobu. To přitom v řízení o správních deliktech platilo již před účinností PřesZ (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 159/2014–52 z 11. 8. 2015 a rozhodnutí citovaná v jeho bodě 103). Ačkoli změna formy spáchání přestupku může v řadě případů představovat méně závažnou změnu právní kvalifikace, lze si představit, že např. při změně kvalifikace jednání ze samostatných skutků na pokračování bude jednotný záměr ve vztahu k dílčím útokům takovou komponentou skutkové podstaty, která může být pro výsledné posouzení věci – a tedy i obhajobu obviněného – stěžejní.

43. V nynější věci má soud za to, že změna kvalifikace skutku z pokračujícího na trvající do žalobkynina práva na obhajobu nezasáhla. Obě rozhodnutí jsou založena na takřka shodných úvahách a rozdíl mezi pokračujícím a trvajícím deliktem je v podání obou správních orgánů spíše otázkou formulační, než že by se tyto formy spáchání odlišovaly některou zásadní skutkovou komponentou. Ostatně také žalobkyně se v žalobě brání shodným způsobem jako ve správním řízení. Jako zásadně u každého procesního pochybení, i v tomto případě platí, že aby mělo vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, musí žalobkyně vylíčit, jakým způsobem byla zkrácen na svých právech, tedy co konkrétně by se bylo změnilo v případě, že by k takové procesní vadě nebylo bývalo došlo (srov. rozsudky NSS č. j. 8 As 28/2011–78 z 29. 6. 2011 nebo č. j. 7 Azs 284/2018–28 z 11. 10. 2018). Žalobkyně však v žalobě neuvedla, jakým způsobem ji neoznámení změny právní kvalifikace zkrátilo na jejích procesních právech. Pochybení žalovaného tak nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.

44. Od posouzení skutku jako trvajícího přestupku se odvíjí běh promlčecí doby. Správní soudy již mnohokrát konstatovaly, že pokud byl pokračující nebo trvající delikt páchán za účinnosti starého i nového (tzn. pozdějšího) zákona, považuje se za spáchaný za účinnosti nového zákona, třebaže jeho část proběhla před nabytím jeho účinnosti; podmínkou je, že toto jednání bylo deliktem i podle zákona předchozího (rozsudek NSS č. j. 6 As 159/2014–52 a rozhodnutí citovaná v jeho bodě 149). Tak tomu v nynější věci bylo, jak vyložil i žalovaný na s. 10 svého rozhodnutí. Žalobkyně páchala delikt i poté, co nabyl účinnosti PřesZ (1. 7. 2017). Podle jeho § 31 odst. 2 písm. c) počíná promlčecí doba běžet u trvajícího přestupku dnem následujícím po dni, kdy došlo k odstranění protiprávního stavu. Ke dni kontroly k odstranění protiprávního stavu nedošlo, a tak promlčecí doba počala běžet 2. 11. 2018. Žalovaný na straně 9 svého rozhodnutí podrobně vyložil, že rozhodnutí nabylo právní moci před uplynutím nepřekročitelné doby pěti let od jeho spáchání (§ 32 odst. 3). S tímto závěrem žalobkyně v žalobě nepolemizuje, proto soud v podrobnostech odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. IV. Závěr a náklady řízení.

45. Správní orgány zjistily skutkový stav v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Na jeho základě dospěly ke správnému závěru, že žalobkyně jako kolektivní systém porušila povinnost uloženou jí zákonem o odpadech i pozdějším zákonem o výrobcích s ukončenou životností. Po celou dobu přestupkového řízení zůstala zachována přinejmenším totožnost následku žalobkynina jednání, správní orgány toliko mírně upravily jeho popis, a zachována tak zůstala i totožnost skutku. Žalovaný provedl částečnou změnu právní kvalifikace, když vyhodnotil žalobkynino jednání namísto pokračujícího přestupku jako přestupek trvající, aniž by o tom byl žalobkyni předem vyrozuměl, ale toto pochybení nezasáhlo do žalobkynina práva na obhajobu a nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. S ohledem na trvající povahu přestupku a jeho dokonání za účinnosti PřesZ přitom žalovaný rozhodl dřív, než žalobkynina odpovědnost za přestupek zanikla. Jelikož soud nepřisvědčil žádnému z žalobních bodů, zamítl žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou.

46. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, ale nevznikly mu žádné náklady nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí. II. Argumentace účastníků řízení. III. Posouzení věci soudem. III.

1. Podmínky řízení. III.

2. Povinnosti žalobkyně jako kolektivního systému. III.

3. Zachování totožnosti skutku. III.

4. Naplnění znaků skutkové podstaty. III.

5. Trvající povaha přestupku a zánik odpovědnosti. IV. Závěr a náklady řízení.