10 A 131/2015 - 64

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň Mgr. Kateřiny Bednaříkové a Mgr. Heleny Nutilové v právní věci žalobce ICOM transport, a. s., se sídlem Jiráskova 1424/78, Jihlava, zastoupeného JUDr. Michalem Lorencem, advokátem se sídlem Žerotínova 1132/34, Praha, proti žalovanému Státnímu úřadu inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 5. 2015, č. j. 1300/1.30/15-4, takto :

Výrok

I. Rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 18. 5. 2015, č. j. 1300/1.30/15-4, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinenzaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 9 800 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Michala Lorence.

Odůvodnění

Rozhodnutím ze dne 18. 5. 2015, č. j. 1300/1.30/15-4 (dále jen „napadené rozhodnutí“), vydaným podle § 90 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), žalovaný změnil prvostupňové rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu (dále jen „inspektorát práce“) ze dne 7. 1. 2015, č. j. 18049/5.30/14-4, ve výroku II. tak, že žalobci se podle § 30 odst. 2 písm. c) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o inspekci práce“), ukládá pokuta ve výši 24 000 Kč. Ve zbytku bylo odvolání žalobce zamítnuto a rozhodnutí inspektorátu práce potvrzeno. Prvním výrokem prvostupňového rozhodnutí inspektorát práce rozhodl o tom, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce tím, že porušil povinnosti týkající se organizace práce a pracovních postupů stanovené v zákoně o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví a v nařízení vlády, kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě, když bývalý zaměstnanec Z. H. (pracovní poměr od 23. 9. 2008 do 14. 5. 2013 na druh práce řidič motorových vozidel) v níže uvedených dnech neměl nepřetržitý odpočinek v délce alespoň 9 hodin v průběhu 24 hodin po sobě jdoucích, když za začátek těchto 24 hodin byl považován nástup do práce. Šlo o dny: - 28. 1. 2013, kdy začal pracovat v 0:54 hod. a práci ukončil v 22:44 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 2:40 hodin; - 3. 2. 2013, kdy začal pracovat v 0:17 hod. a práci ukončil v 16:40 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 7:37 hodin; - 5. 2. 2013, kdy začal pracovat v 23:23 hod. a práci ukončil dne 6. 2. 2013 v 16:58 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 6:25 hodin; - 21. 3. 2013, kdy začal pracovat v 1:48 hod. a práci ukončil v 17:48 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 8:00 hodin; - 29. 3. 2013, kdy začal pracovat v 23:15 hod. a práci ukončil dne 30. 3. 2013 v 15:10 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 8:05 hodin; - 27. 4. 2013, kdy začal pracovat v 00:00 hod. a práci ukončil v 16:12 hod. – doba odpočinku v průběhu 24 hodin po skončení předchozí doby odpočinku byla jen 7:48 hodin. Doba zahájení a ukončení práce byla zjištěna výpisem z paměťové karty řidiče vkládané do elektronického tachografu. Inspektorát práce zhodnotil, že nedodržením doby odpočinku došlo k porušení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), ve znění pozdějších předpisů, k porušení § 100 odst. 1 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), k porušení § 7 nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě (dále jen „nařízení vlády“) a k porušení čl. 8 nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 561/2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (dále jen „nařízení ES“). Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí byla žalobci uložena pokuta podle § 30 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce ve výši 60 000 Kč, která byla následně snížena v odvolacím řízení na 24 000 Kč. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 20. 7. 2015 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Žalobce předně namítal, že postupem žalovaného a inspektorátu práce bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces a rovněž byla porušena zásady dvojinstančnosti správního řízení. Žalobce je rovněž přesvědčen, že rozhodnutí správních orgánů je založeno na nesprávném posouzení skutkového stavu a jeho nesprávném právním hodnocení. Žalobce především namítá, že orgány inspekce práce porušily zásadu dvojinstančnosti správního řízení, neboť před vydáním prvostupňového rozhodnutí proběhla dne 19. 8. 2014 a 16. 9. 2014 mezi inspektorátem práce (oprávněnou úřední osobou JUDr. N.) a žalovaným (oprávněnou úřední osobou v odvolacím řízení Mgr. Š.) e-mailová korespondence, která je založena ve správním spise a jejímž obsahem byla konzultace postupu ve správním řízení vedeným se žalobcem. Na základě této konzultace měl podle žalobce inspektorát práce změnit své právní posouzení věci, v čemž žalobce shledává narušení nezávislosti jednotlivých instancí orgánů inspekce práce. K tomuto závěru žalobce vede i právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, č. j. 2 Afs 143/2004 – 105, publikovaný ve Sbírce NSS pod č. 1620/2008, s tím, že druhá instance byla v této věci vzhledem k právnímu hodnocení věci pouze formálním stupněm, neboť bylo s ohledem na předchozí konzultaci zřejmé, jak bude věc žalovaným posouzena. Na důvěře ve spravedlivý proces žalobci nepřidalo ani to, že ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí zjistil ze správního spisu, že mu byla navržena pokuta ve výši 60 000 Kč, která mu pak následně skutečně (i při údajném zohlednění polehčujících okolností) byla uložena. Žalobce je přesvědčen, že řízení bylo od samého počátku vedeno snahou uložit mu pokutu ve výši 60 000 Kč tzv. za každou cenu. Dále žalobce namítá nesprávný právní výklad skutkové podstaty správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce. Žalobce má za to, že skutková podstata tohoto deliktu nebyla naplněna. Tuto svoji námitku žalobce argumentačně propojuje s námitkou věcné nepříslušnosti orgánů inspekce práce. Skutkovou podstatu správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce, za který byl žalobce postižen, orgány inspekce práce podle žalobce výkladem nezákonně rozšířily takovým způsobem, který odpovídá skutkové podstatě správního deliktu podle § 35 odst. 2 písm. b) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“). Žalobce je proto přesvědčen, že orgány inspekce práce překročily svoji pravomoc, resp. jednaly mimo rámec své věcné příslušnosti, neboť nedisponují zákonným zmocněním k projednávání správních deliktů a k ukládání sankcí za nedodržení doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku ze strany řidičů. Pravomoc inspekce práce podle žalobce nevyplývá ani z § 3 odst. 1 písm. b) a c) zákona o inspekci práce, neboť to je právní úprava obecná ve vztahu k právní úpravě zvláštní obsažené v zákoně o silniční dopravě. Svým postupem orgány inspekce práce podle žalobce porušily zásadu zakotvenou v § 2 odst. 2 správního řádu. Rozhodnutí orgánů inspekce práce nejsou proto způsobilá zasáhnout do práv a povinností žalobce ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01, obdobně tak podle rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 3. 2002, č. j. 7 A 85/99 – 46, neboť podle žalobce byla vydána mimo pravomoc orgánů inspekce práce. Žalobce svůj závěr dále opírá o § 37 zákona o silniční dopravě, upravující oprávnění orgánů Policie ČR a celních úřadů kontrolovat bezpečnostní přestávky a doby odpočinku řidičů, přičemž platí, že zjištěná porušení oznamují příslušnému dopravnímu úřadu, nikoliv inspekci práce. Tato lex specialis ustanovení zákona o silniční dopravě neobsahují v současné době oprávnění orgánů inspekce práce kontrolovat bezpečnostní přestávky a doby odpočinku řidičů. Podle § 37 odst. 2 zákona o silniční dopravě, ve znění do 30. 4. 2013 mohly orgány inspekce práce kontrolovat (nikoliv sankcionovat) splnění některých podmínek stanovených zákonem o silniční dopravě, a contrario nyní již tímto oprávněním nadány nejsou. Pokud by tato pravomoc orgánům inspekce práce stále náležela, znamenalo by to, že by pro vedení správního řízení v těchto věcech byly nepřípustně příslušné dva rozdílné orgány státní správy. Žalobce má za to, že § 3 odst. 1 písm. b) a c) zákona o inspekci práce je pouze obecným ustanovením ke zvláštním ustanovením zákona o silniční dopravě. Žalobce je dále přesvědčen, že skutkovou podstatu správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce nenaplnil, neboť řádně rozvrhl pracovní dobu svého zaměstnance (řidiče). Orgány inspekce práce svým postupem podle žalobce porušily čl. 39 Listiny základních práv a svobod, když za užití nezákonného rozšiřujícího výkladu shledaly v jednání žalobce, který neporušil svoji povinnost při rozvrhu pracovní doby, naplnění skutkové podstaty tohoto správního deliktu. Žalobce poukazuje na to, že správní delikt podle § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silniční dopravě, postihuje dopravce, který nezajistí dodržování stanovené doby odpočinku řidičem, zatímco správní delikt podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce postihuje porušení povinnosti zaměstnavatele ve vztahu při rozvrhu práce a doby odpočinku zaměstnance – řidiče. Žalobce, jako zaměstnavatel působící v autodopravě, rozvrhl zaměstnanci – řidiči pracovní dobu tak, že tento zaměstnanec mohl čerpat odpočinek v délce alespoň 9 hodin v průběhu 24 hodin v souladu se zákonem. Z tohoto důvodu je žalobce přesvědčen, že svoji právní povinnost neporušil. Žalobce argumentuje nenaplněním skutkové podstaty správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce, neboť považuje za zásadní, jak rozvrhl pracovní dobu. Nesdílí tak přesvědčení orgánů inspekce práce, které považují za určující faktický průběh pracovní doby řidiče. Správní orgány se v tomto hodnocení podle žalobce dopouštějí nezákonně rozšiřujícího výkladu předmětného ustanovení zákona o inspekci práce. Žalobce nesouhlasí s názorem orgánů inspekce práce, že předmětem řízení o správním deliktu žalobce „není nezajištění rozvržení pracovní doby zaměstnavatelem tak, aby měl zaměstnanec odpočinek mezi směnami stanovený v § 90 zákoníku práce, ale porušení povinností týkajících se organizace práce a pracovních postupů spočívajících v nedodržení denních dob odpočinku zaměstnancem účastníka řízení.“ Právní názor orgánů inspekce práce považuje žalobce za nezákonný, neboť má být mj. i v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle které je přičítání porušení povinností řidičem zaměstnavateli vlastní pouze zákonu o silniční dopravě (viz rozsudek ze dne 24. 1. 2008, č. j. 9 As 36/2007 – 59, publikovaný ve Sbírce NSS pod č. 1533/2008, a rozsudek ze dne 10. 6. 2010, č. j. 9 As 71/2009 – 67). Orgány inspekce práce podle žalobce zaměnily odpovědnost žalobce coby zaměstnavatele za odpovědnost coby dopravce podle zákona o silniční dopravě. Žalobce má z prvostupňového rozhodnutí za prokázané, že inspektorát práce vycházel z toho, že žalobce při rozvrhu práce neporušil jakoukoli svoji povinnost („Správní orgán nepochybuje, že formální rozvržení pracovní doby řidičů splňuje všechny požadavky právních předpisů …“). Orgány inspekce práce tak podle žalobce nedisponují žádným důkazem, kterým by mohlo být podloženo porušení povinnosti žalobce podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce. Orgány inspekce práce svá rozhodnutí opírají o ex post evidovanou pracovní dobu řidiče, což však nemá k organizaci práce a pracovní doby žádnou vypovídací hodnotu. Žalobce odmítá, že by sám měl podle užitých právních předpisů odpovídat za to, že řidič, zaměstnanec, stanovený rozvrh doby svévolně nedodržel. Žalobce poukazuje i na to, že inspektorát práce neprovedl jím požadované dokazování – výslech svědků, což odůvodnil již zpochybněným nesprávným výkladem skutkové podstaty posuzovaného správního deliktu. Posledním žalobním bodem žalobce brojí proti výši uložené pokuty, kterou považuje vzhledem k okolnostem případu za zcela nepřiměřenou, neboť žalovaný zcela nedostatečným způsobem zohlednil skutečnost, že žalobce v dané době zaměstnával cca 766 zaměstnanců, přičemž pouze u jednoho z nich bylo zjištěno nedodržení stanovené doby odpočinku. S tímto zaměstnancem, řidičem, žalovaný rozvázal pracovní poměr, neboť řídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu, za což byl postižen v trestním řízení. Žalovaný proto odmítá, aby mu bylo takto k tíži přičítáno jednání jednoho nespolehlivého zaměstnance. Žalobce je přesvědčen, že inspektorát práce pouze formálně přihlédl k polehčujícím okolnostem, neboť výše jím uložené pokuty korespondovala s navrženou výší pokuty podle Souhrnného listu o kontrole ze dne 24. 2. 2014 (60 000 Kč). Žalobce namítá, že tuto námitku vznesl již v rámci podaného odvolání, přičemž žalovaný se s ní dostatečným způsobem nezabýval a přistoupil pouze ke snížení výše uložené pokuty. Žalobci v rámci úvah žalovaného o výši uložené sankce není dále zřejmé, z jakého důvodu žalovaný dospěl k závěru, že žalobce sám nekontroloval dodržování dob odpočinku. Žalobce uvádí, že prováděl namátkové kontroly, což plyne i z minimálního výskytu nedodržení doby odpočinku mezi jeho zaměstnanci. Žalobce navrhoval v tomto směru provést dokazování, nicméně orgány inspekce práce žalobcem navržené důkazy odmítly. Žalobce pro úplnost podotkl, že kontrola orgány inspekce práce proběhla z podnětu bývalého zaměstnance, za jehož pracovní výkon je nyní žalobce postižen. S ohledem na shora uvedené žalobce navrhuje, aby krajský soud napadené rozhodnutí včetně rozhodnutí prvostupňového zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s. žalobce navrhl, aby krajský soud v případě, že neshledá důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí, upustil od pokuty za správní delikt žalobce, případně ji snížil v mezích daných zákonem. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ji považuje za nedůvodnou a navrhl její zamítnutí. K námitce porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení žalovaný uvedl, že mezi oprávněnými úředními osobami obou instancí proběhla e-mailová komunikace, nicméně v rámci této komunikace byl řešen pouze obecný dotaz bez vztahu k věci žalobce a tato komunikace nikterak nevybočila z mezí sjednocování správní praxe v souladu se zásadou legitimního očekávání. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, č. j. 2 Afs 143/2004 – 105, považoval žalovaný za nepřiléhavý, neboť v nyní projednávané věci nedošlo ke konzultaci konkrétního případu, ale ke vznesení obecného dotazu na řešení určité právní otázky. K námitce věcné nepříslušnosti orgánů inspekce práce žalovaný odkázal na str. 4 a 5 napadeného rozhodnutí. Žalovaný se neztotožnil s názorem žalobce, že zákon o silniční dopravě by byl ve vztahu speciality k zákonu o inspekci práce. K námitce nenaplnění skutkové podstaty správního deliktu žalovaný předně odkázal na str. 5 až 7 napadeného rozhodnutí. Podle protokolu o kontrole nebyla kontrolována pracovní doba všech zaměstnanců žalobce, nýbrž pouze dvou zaměstnanců. Skutková podstata upravená v § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce explicitně nehovoří o „nezajištění dodržování stanovené doby odpočinku“, nicméně jak je z rozhodovací praxe správních soudů zřejmé, není podstatné, zda zaměstnavatel formálně správně rozvrhne pracovní dobu zaměstnanců, ale zda tato pracovní doba je skutečně dodržována. K tomuto svému závěru žalobce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2015, č. j. 30 A 29/2013 – 75, rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 4. 2011, č. j. 38 Ad 52/2010 – 55, a rozsudek téhož soudu ze dne 6. 1. 2011, č. j. 22 Ca 305/2009 – 39. Pro úplnost žalovaný rovněž odkázal na dostupnou odbornou literaturu, podle níž nejčastější případy správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce tvoří situace, kdy zaměstnavatel připustí překračování maximální doby řízení a nezajistí dodržování bezpečnostních přestávek. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného ve vztahu k vznesené námitce porušení zásady dvojinstančnosti řízení uvedl, že inspektorát práce nevznesl pouze obecný dotaz bez vztahu k věci žalobce, neboť v e-mailové komunikaci oprávněné úřední osoby JUDr. N. je pojednáváno o konkrétním řízení, o konkrétní pokutované společnosti i o možnosti, že v řízení bude podáno odvolání, z čehož měl a musel Mgr Š. a žalovaný již předem vyvodit, že o takovém podaném odvolání bude rozhodovat. V tomto závěru žalobce utvrzuje i skutečnost, že tato e-mailová komunikace je založena ve správním spise, a tedy i žalovaný v odvolacím řízení mohl vidět, že se k celé záležitosti již v minulosti vyjadřoval. S ohledem na uvedené je žalobce přesvědčen, že v obou stupních de facto rozhodovala totožná úřední osoba, a to Mgr. Š. Žalobce rovněž poukázal na rozdíly interní normativní instrukce od odpovědi na konkrétní dotaz. Žalobce dále odmítl, že by pracovní dobu rozvrhoval pouze pro formu a opětovně zdůraznil, že k nedodržení předepsané doby řízení a doby odpočinku došlo vinou řidiče samotného, který svévolně žalobcem rozvrženou pracovní dobu nerespektoval. Ze správního spisu vyplynuly pro nyní projednávanou věc následující podstatné skutečnosti: V říjnu 2013 obdržely orgány inspekce práce podnět bývalého zaměstnance žalobce Z. H., který byl zaměstnán jako řidič, jehož obsahem bylo podezření tohoto zaměstnance, že žalobce se mohl dopustit spáchání správního deliktu podle § 24 a násl. zákona o inspekci práce. Inspektorát práce posoudil předmět podání tak, že je oznamováno možné pochybení žalobce v oblasti odměňování zaměstnanců, poskytování náhrad a bezpečnosti práce, a to neposkytování náhrady mzdy v důsledku pracovního úrazu a nedodržování bezpečnostních přestávek. Oznámením ze dne 11. 11. 2013 bylo žalobci sděleno, že dne 22. 11. 2013 provede inspektorát práce kontrolu. Inspektorát práce v období od 22. 11. 2013 do 24. 2. 2014 provedl kontrolu u žalobce, viz protokol o kontrole ze dne 24. 2. 2014, č. j. 1844/5.50/14/15.

2. V tomto protokolu je sepsáno kontrolní zjištění. Ve vztahu k přezkoumávané věci zjistila inspekce práce mj. nedostatky v pracovní době řidiče Z. H., zaměstnance žalobce, neboť podle předložené evidence odpracované doby neměl odpočinek minimálně 9 hodin po sobě jdoucích v průběhu 24 hodin po skončení předchozí denní doby odpočinku podle čl. 8 nařízení ES. Tento nedostatek byl zjištěn při pracovních směnách řidiče ve dnech 28. 1. 2013, 3. 2. 2013, 5. 2. 2013, 21. 3. 2013, 29. 3. 2013 a 27. 4. 2013. Bylo shledáno, že žalobce neposkytl řidiči v těchto dnech nepřetržitý odpočinek mezi dvěma směnami podle nařízení ES, a proto nedodržel povinnost podle § 7 nařízení vlády. S ohledem na tento nedostatek bylo žalobci opatřením ze dne 4. 3. 2014, č. j. 2533/5.50/14/15.3, uloženo, aby zamezil opakování tohoto stavu. Podle Souhrnného listu o kontrole ze dne 24. 2. 2014 byla žalobci za uvedené pochybení a s ním spjatý správní delikt navržena pokuta ve výši 60 000 Kč. Na základě závěrů kontroly bylo oznámením ze dne 26. 5. 2014 s žalobcem zahájeno správní řízení ve věci podezření ze spáchání správního deliktu na úseku pracovní doby podle § 28 odst. 1 písm. h) zákona o inspekci práce. Dne 17. 6. 2014 proběhlo ústní jednání, při kterém žalobce předložil své vyjádření. V tomto vyjádření žalobce namítl věcnou nepříslušnost inspekce práce k vedení tohoto řízení, jehož skutečným předmětem je nezajištění dodržování doby odpočinku při práci ze strany řidiče. Žalobce rovněž uvedl, že práci řidiči řádně rozvrhl, dostál plně své zákonné povinnosti, přičemž řidič svévolně tento rozvrh porušil. K osobě řidiče žalobce poukázal na skutečnost, že s řidičem rozvázal pracovní poměr, jelikož se jednalo o nesvědomitého řidiče, u kterého bylo zjištěno řízení pod vlivem alkoholu. Usnesením ze dne 27. 6. 2014 bylo jednání žalobce překvalifikováno na podezření ze spáchání správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce. Současně byla žalobci stanovena lhůta pro vyjádření se k podkladům řízení. Ve správním spise je založena e-mailová komunikace, a sice dotaz oprávněné úřední osoby inspektorátu práce JUDr. N. ze dne 19. 8. 2014 adresovaný Mgr. Š., řediteli právního odboru žalovaného ohledně právní kvalifikace případu. Inspektorát práce se dotazoval žalovaného, zda orgány inspekce práce mohou sankcionovat nedodržení předepsané doby odpočinku podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce, jenž odkazuje na porušení nařízení vlády, resp. nařízení ES a Evropskou dohodu o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě. Žalovaný dne 16. 9. 2014 prostřednictvím Mgr. Š. odpověděl, že orgány inspekce práce kontrolují dodržování pracovní doby z hlediska pracovněprávních vztahů, tedy i to, zda řidiči čerpají bezpečnostní přestávky v povinné délce atd., a to v souladu s § 3 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce. Podle prvostupňového rozhodnutí inspektorátu práce ze dne 7. 1. 2015 se žalobce dopustil správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce v kontextu čl. 8 bodu 1 nařízení ES jako zaměstnavatel tím, že řidič (žalobcův zaměstnanec) neměl nepřetržitý odpočinek, přičemž není podstatné, jak byla pracovní doba rozvržena, ale jak řidič skutečně pracoval. Inspektorát práce přihlédl k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem, nicméně neshledal důvod pro liberaci žalobce. K osobě řidiče inspektorát práce přihlédl pouze okrajově, neboť v jednání řidiče (jízda pod vlivem alkoholu při výkonu zaměstnání) neshledal žádnou souvislost s nedodržením předepsaného denního odpočinku. Inspektorát práce rovněž odmítl námitky žalobce vůči své věcné nepříslušnosti s odůvodněním, že dopravní úřady řeší delikty podle jiného zákona, zatímco inspektorát práce postupuje podle pracovněprávních předpisů. Při úvaze o výši trestu inspektorát práce zohlednil údaje o hospodaření žalobce za rok 2013 s tím, že ukládaná sankce ve výši 60 000 Kč nebude mít na žalobce větší hospodářský dopad, avšak výchovný a preventivní charakter ukládané sankce bude naplněn. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil odvoláním ze dne 30. 1. 2015. Dne 18. 5. 2015 žalovaný rozhodl o podaném odvolání žalobce tak, že snížil uloženou pokutu z 60 000 Kč na 24 000 Kč a v ostatním napadené rozhodnutí potvrdil. Žalovaný v odůvodnění konstatoval legislativní změny zákona o silniční dopravě, konkrétně vypuštění oprávnění orgánů inspekce práce provádět kontrolu podle § 37 odst. 2 tohoto zákona, ve znění do 30. 4. 2013, tj. oprávnění kontrolovat dodržování podmínek plynoucích ze zákona o silniční dopravě, pokud souvisejí s bezpečností práce. Žalovaný však z této změny nedovodil úmysl zákonodárce zbavit orgány inspekce práce této pravomoci jako takové, neboť jak má uvádět Sněmovní tisk 823/3 pro volební období 2010 – 2013 k této změně legislativy, z § 37 odst. 2 zákona o silniční dopravě bylo toto oprávnění odstraněno pro svoji nesystematičnost a duplicitu, neboť totožné oprávnění pro orgány inspekce práce plyne přímo ze zákona o inspekci práce. Ke stejnému závěru dospívá podle žalovaného i odborná literatura. Žalovaný dále shrnul skutkovou podstatu předmětného správního deliktu s tím, že zaměstnavatel musí řidiči poskytnout potřebnou dobu odpočinku [§ 100 odst. 1 písm. a) zákoníku práce ve spojení s § 7 nařízení vlády a čl. 8 bodem 1 a 2 nařízení ES] a řidič musí tuto dobu odpočinku dodržovat, není-li tak učiněno, vystavuje se zaměstnavatel hrozbě postihu za správní delikt podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce. Tato odpovědnost zaměstnavatele je objektivní. V rámci moderace uložené sankce žalovaný zohlednil mj. frekvenci zjištěných pochybení a skutečnost, že žalobce nebyl za tentýž delikt v minulosti postihnut, stejně jako k nově přijatým opatřením ze strany žalobce za účelem zabránění opakování nastalé situace. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Žaloba je důvodná. Předně krajský soud konstatuje, že žalobce nezpochybňuje to, že jeho bývalý zaměstnanec skutečně ve vymezené dny při řízení dopravního vozidla nedodržoval bezpečnostní přestávky tak, jak vyžaduje právní úprava. Krajský soud se nejprve z povahy věci zabýval námitkou nedostatku pravomoci, resp. věcné příslušnosti orgánů inspekce práce k projednávání správních deliktů týkajících se dodržování doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku ze strany řidičů – zaměstnanců v dopravě. Žalobce je toho názoru, že tyto záležitosti mohou kontrolovat a projednávat pouze dopravní úřady v režimu zákona o silniční dopravě. Krajský soud se s tímto náhledem na věc neztotožňuje. Krajský soud se shoduje se žalovaným v tom, že pravomoc inspekce práce kontrolovat rozvržení pracovní doby a doby odpočinku, a tudíž i pravomoc následně řešit správní delikty a sankcionovat je, vyplývá z § 3 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce. Z § 1 zákona o inspekci práce vyplývá postavení orgánů inspekce práce jako kontrolních orgánů na úseku ochrany pracovních vztahů a pracovních podmínek. Pracovní podmínky, tj. i rozvržení pracovní doby a doby odpočinku upravuje obecně zákoník práce, který ve vztahu k zaměstnancům v dopravě obsahuje v § 100 odst. 1 písm. a) zmocňovací ustanovení pro vládu, aby zvláštním nařízením upravila tyto pracovní podmínky odchylně. V daném případě je pak rozhodné nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě. Tento podzákonný právní předpis je tudíž přepisem pracovněprávním a inspekce práce má bezpochyby pravomoc kontrolovat jeho dodržování a sankcionovat jeho případné porušení. Je nutno pamatovat též na to, že inspekce práce dohlíží na dodržování pracovních podmínek v rámci pracovněprávních vztahů, tj. zaměřuje se výlučně na vztahy zaměstnavatel – zaměstnanec. Zákon o silničním provozu a tam definované skutkové podstaty dopadají na odlišné subjekty, a to na dopravce a řidiče. Z žádného ustanovení zákona o silniční dopravě pak neplyne, že by tento zákon měl být ve vztahu k zaměstnancům v dopravě na pozici řidičů a ve vztahu ke kontrole dodržování pracovní doby a doby odpočinku řidičů zvláštním právním předpisem, podle kterého by v uvedených případech mohl provádět kontrolu a vést správní řízení jedině dopravní úřad. Dopravní úřady provádějí státní odborný dozor v silniční dopravě. Podle § 2 odst. 1 zákona o silniční dopravě je silniční dopravou souhrn činností, jimiž se zajišťuje přeprava osob (linková osobní doprava, kyvadlová doprava, příležitostná osobní doprava, taxislužba), zvířat a věcí (nákladní doprava) vozidly, jakož i přemísťování vozidel samých po dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích a volném terénu. Je evidentní, že státní odborný dozor v silniční dopravě a inspekce práce cílí na zcela jiný okruh právních vztahů, jejichž dodržování a řádné podmínky má kontrolovat a jejichž případné porušení má sankcionovat. Z hlediska státního odborného dozoru v silniční dopravě je podstatný § 37 zákona o silniční dopravě, který uvádí, že orgány Policie ČR v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu nebo celní úřady kontrolují, zda je vozidlo v provozu vybaveno doklady předepsanými tímto zákonem, zda vozidlo v provozu je stanoveným způsobem označeno nebo jinak vybaveno a zda jsou dodržovány doby řízení vozidla, bezpečnostní přestávky a doby odpočinku řidičů. Řidič vozidla je povinen předložit doklady předepsané tímto zákonem a umožnit jim přístup k záznamovému zařízení. Podle odstavce třetího citovaného ustanovení oznamují příslušné orgány Policie ČR a celní úřady zjištěná pochybení dopravnímu úřadu. Z uvedeného vyplývá, že předmětem dohledu podle zákona o silniční dopravě jsou především dopravní vozidla v provozu, u kterých příslušné orgány kontrolují dodržování bezpečnostních přestávek, o čemž je řidič povinen předložit doklady a umožnit přístup k záznamovému zařízení. Jedná se tedy o kontrolu průběžnou a přímo za provozu. Pokud by bylo při kontrole bývalého zaměstnance žalobce v provozu orgány Policie ČR zjištěno, že nedodržel bezpečnostní přestávku v řízení, byla by věc předána dopravnímu úřadu a ten by vedl správní řízení. V nyní projednávaném případě je však situace odlišná. Inspektorát práce v rámci své kompetence prověřoval dodržení rozvržení pracovní doby a doby odpočinku v režimu pracovněprávním. V uvedené věci byl podán podnět bývalého zaměstnance na žalobce, v němž byla vymezena řada skutečností týkajících se pracovněprávních podmínek, které měl údajně žalobce vůči bývalému zaměstnanci porušovat. Inspekce práce tento podnět prověřovala a jednalo se fakticky o kontrolu ex post na provozovně žalobce z listin, které o rozvržení pracovní doby a doby odpočinku měl evidovány. V daném případě šlo o kontrolu se zaměřením na pracovněprávní vztah a na to, zda žalobce jakožto zaměstnavatel řádně plnil své pracovněprávní povinnosti vůči zaměstnancům, a nikoliv o kontrolu se zaměřením na to, zda žalobce jakožto dopravce plnil své povinnosti na úseku silniční dopravy. Předmětem ochrany orgánů inspekce práce je zaměstnanec, zatímco předmětem ochrany dopravních úřadu je silniční doprava. Krajský soud ovšem nevylučuje, že se věcná příslušnost inspekce práce a dopravních úřadů může v předmětné věci překrývat, ovšem pak je v případě sankcionování nutno dbát zásady ne bis in idem a důsledně trvat na tom, aby za jeden skutek byl pachatel správního deliktu sankcionován pouze jednou podle jedné skutkové podstaty. Ovšem jak již bylo uvedeno, dopravní úřady budou činné podle silničního zákona především v případě, kdy bude orgány Policie ČR přímo u vozidla v provozu zjištěno nedodržení bezpečnostních dob odpočinku. To však nebyl nyní projednávaný případ. Touto úvahou krajský soud nikterak nepředjímá to, zda jednání žalobce bylo správně podřazeno pod skutkovou podstatu § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce a zda svým jednáním tuto skutkovou podstatu naplnil. Krajský soud toliko konstatuje, že orgány inspekce práce v daném případě postupovaly v mezích své pravomoci a věcné příslušnosti. Krajský soud by se nyní zabýval argumentací žalobce o tom, že svým jednáním nemohl naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce, neboť se podle svého názoru jako zaměstnavatel nedopustil porušení žádné právní povinnosti. V tomto ohledu by bylo nutno posoudit, zda lze v rámci této skutkové podstaty žalobci přičítat jednání jeho bývalého zaměstnance – řidiče, který ač měl dobu odpočinku rozvrženu v souladu s platnou právní úpravou, ji svévolně nedodržel, nebo zda je rozhodné jedině a pouze to, zda žalobce sám jakožto zaměstnavatel porušil právní povinnost. Žalobce staví svou obranu na tom, že on sám žádnou právní povinnost při stanovení rozvrhu doby odpočinku řidiči neporušil, přičítání svévolného nedodržení rozvržené doby odpočinku řidičem odmítá, a je toho názoru, že se správního deliktu nemohl dopustit. Předtím se však krajský zabýval žalobcem namítanou procesní vadou řízení, která měla spočívat v porušení zásady dvojinstančnosti. Tuto žalobní námitku shledal krajský soud důvodnou. Krajský soud shledal důvodnou námitku žalobce ve vztahu k e-mailové komunikaci, která je založena ve správním spise a která dokládá, že oprávněná úřední osoba inspektorátu práce JUDr. N. se dne 19. 8. 2014 obrátil s dotazem na ředitele právního odboru žalovaného Mgr. Š., který dne 16. 9. 2014 podal na tento dotaz odpověď. Krajský soud shodně se žalobcem zhodnotil, že stran této konzultace se nejednalo toliko o dotaz obecný bez návaznosti na aktuálně probíhající správní řízení a bez vztahu k věci žalobce. Dotaz JUDr. N.– oprávněné úřední osoby inspektorátu práce – byl učiněn e- mailem dne 19. 8. 2014 a týkal se položení otázky stran věcné příslušnosti inspekce práce k pokutování za nedodržení doby odpočinku řidičů a stran právní kvalifikace takového deliktu (§ 28 a § 30 zákona o inspekci práce). Krajský soud z obsahu položeného dotazu dovodil, že se jednalo o konkrétní dotaz ve zcela konkrétní kauze – v probíhajícím správním řízení – a ve vztahu ke konkrétnímu subjektu, s nímž bylo toto správní řízení vedeno. Dotaz je formulován, pokud jde o určení kauzy, na první pohled obecně, nicméně nelze odhlédnout od věty „dále uvedené kontrolní zjištění je předmětem řízení o uložení pokuty“. Tato věta napovídá, že přílohou uvedeného dotazu mohl být učiněn protokol ze dne 24. 2. 2014, který obsahuje kontrolní zjištění ve věci kontroly u žalobce. Popis kauzy JUDr. N. dále zcela nasvědčuje konkrétnosti jeho dotazu, neboť je uvedeno, že jde o porušení § 7 nařízení vlády a porušení čl. 8 nařízení ES přesně tak jako v případě správního řízení vedeného se žalobcem. Konkrétnosti dotazu a jeho provázanosti s konkrétní kauzou nasvědčuje další významná okolnost, a sice že uvedená komunikace je založená ve správním spise. Je skutečností, že odpověď podaná ředitelem právního odboru žalovaného Mgr. Š. je odpovědí obecnou, která sama o sobě by mohla být brána jako metodická pomoc, nicméně v souvislosti se zcela konkrétně položeným dotazem v konkrétní kauze nelze než konstatovat, že jde o nepřípustné zasahování odvolacího orgánu do probíhajícího prvostupňového řízení. Intenzitu porušení zásady dvojinstančnosti řízení zvyšuje dále to, že Mgr. Š. následně byl oprávněnou úřední osobou v odvolacím řízení vedeném na základě odvolání podaného žalobcem a je taktéž podepsán pod napadeným rozhodnutím. Z uvedeného je naprosto nepochybné, že v odvolacím řízení rozhodovala vyloučená úřední osoba, což je nepřípustné. Podle § 14 odst. 5 správního řádu platí, že vyloučena je ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Tím, že se Mgr. Š. vyjádřil v probíhajícím prvostupňovém řízení ke konkrétním otázkám právní kvalifikace konkrétní kauzy (ač jeho odpověď byla podána obecně), nemohl již rozhodovat v odvolacím řízení, a to pro zákonem koncipovaný důvod vyloučení úřední osoby. Ačkoliv Mgr. Š. svou odpovědí nedal pokyn, jak má být v konkrétní kauze rozhodnuto, poskytl inspektorátu práce sdělení o tom, že dané porušení dodržení doby odpočinku řidičů může pokutovat, ač oprávněná úřední osoba inspektorátu práce naznačovala v dotazu svůj právní názor o tom, že se domnívá, že takové porušení citovaných právních předpisů by měl pokutovat spíše dopravní úřad. Nelze tudíž vyloučit, že kdyby k uvedené konzultaci nedošlo, byl by výsledek prvostupňového řízení odlišný. Dále nelze odhlížet od toho, že porušením zásady dvojinstančnosti není pouze to, že nadřízený orgán dá pokyn, jak má být rozhodnuto v prvostupňovém řízení, nýbrž postačuje jakákoliv ingerence v konkrétní kauze. I vyloučení úřední osoby podle citovaného § 14 odst. 5 správního řádu je koncipováno tak, že vyloučena je ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Z uvedeného nelze než uzavřít, že se Mgr. Š. účastnil řízení v dané věci v obou stupních. V prvním stupni poskytl konzultaci stran věcné příslušnosti inspekce práce a tím v podstatě i stran právní kvalifikace jednání žalobce a ve druhém stupni byl oprávněnou úřední osobou, která o odvolání rozhodla a je pod rozhodnutím i podepsána. Na uvedený případ tak zcela dopadá judikatura Nejvyššího správního soudu, podle které „pokud pracovník finančního úřadu konzultuje své rozhodnutí v konkrétní věci s pracovníkem finančního ředitelství, který bude rozhodovat o případném odvolání daňového subjektu, jedná se o porušení zásady dvojinstančnosti daňového řízení. Tím dochází k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které může mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního.“ (právní věta rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, č. j. 2 Afs 143/2004 – 105, publ. pod č. 1620/2008 Sb. NSS). Krajský soud nikterak nerozporuje metodickou pomoc, kterou inspektorátům práce poskytuje žalovaný podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce, ovšem ta musí být vedena v poněkud jiné linii a ne jako konzultace konkrétní „živé věci“. Metodická činnost může být prováděna jedině tak, aby nevznikla pochybnost, že odvolací orgán v rozporu se zákonem zasáhl do rozhodování prvostupňového orgánu v konkrétní věci. Taková pochybnost však v dané věci vznikla. Popsaný postup žalovaného v podstatě znamenal zásah do autonomie rozhodování správního orgánu prvého stupně, a tím byla tedy doslova smazána dvojinstančnost správního řízení, která má zajistit, jednak aby o odvolání rozhodl jiný orgán, jednak aby o odvolání vedla řízení a rozhodla jiná osoba, která doposud s konkrétním případem neměla nic společného a není tak zatížená úvahami a myšlenkovými postupy pracovníka inspektorátu práce, který o věci rozhodoval v prvém stupni. Tak tomu ovšem v dané věci nebylo. Jestliže krajský soud přijal závěr, že v řízení došlo k procesní vadě spočívající v porušení zásady dvojinstančnosti řízení, a tudíž k tomu, že v odvolacím řízení rozhodovala vyloučená úřední osoba (§ 14 odst. 5 správního řádu), pak napadené rozhodnutí bez dalšího zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť šlo o vadu řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. K meritu věci a k dalším žalobním bodům se krajský soud z povahy věci nemohl vyslovit, neboť by tím předjímal další postup správních orgánů. V situaci, kdy bylo správní řízení zatíženo shledanou procesní vadou, nelze předjímat, jak by celé řízení skončilo v případě, že by zásada dvojinstančnosti porušena nebyla. Krajský soud proto nemůže hodnotit, zda byl na žalobce správně aplikován § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce a zda se tam vymezené skutkové podstaty dopustil či nikoliv, neboť by tak v podstatě nahradil rozhodovací činnost správních orgánů. Krajský soud na věc takto nahlíží i s ohledem na obsah e-mailové konzultace, která se týkala samotné právní kvalifikace jednání žalobce. Krajský soud bude povolán věc přezkoumat meritorně až v okamžiku, kdy bude zajištěno, že v odvolacím řízení rozhodovala nevyloučená úřední osoba, že byla dodržena zásada dvojinstančnosti řízení a že se v odvolacím řízení věcí zabývala úřední osoba nikterak nezainteresovaná na prvostupňovém řízení. Vzhledem k tomu, že v řízení se vyskytla procesní vada, která měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, zrušil jej krajský soud bez jednání podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je v dalším řízení vázán závazným právním názorem krajského soudu podle § 78 odst. 5 s. ř. s. tak, jak byl vysloven shora. Krajský soud nepřistoupil i ke zrušení prvostupňového rozhodnutí inspektorátu práce a ponechal na úvaze žalovaného, jak bude postupovat, aby se vytknutá procesní vada v dalším řízení neopakovala. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem a odměnou advokáta. Náklady zastoupení spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) celkem v částce 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 6 800 Kč. Repliku k vyjádření žalovaného nepovažoval krajský soud za úkon právní služby, neboť se v ní v podstatě opakovaly argumenty již vznesené v žalobě. Vzhledem k tomu, že advokát nedoložil, že by byl plátcem daně z přidané hodnoty, nepřistoupil krajský soud ke zvýšení jeho odměny o tuto daň. K částce 6 800 Kč se připočítává částka vynaložená na soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 9 800 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Poučení