10 A 146/2023 – 73

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: SCHROM FARMS spol. s r.o., IČO: 623 01 659 sídlem č. p. 327, 742 91 Velké Albrechtice zastoupena advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Úřad vlády České republiky sídlem Edvarda Beneše 128/4, 118 01 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí vedoucí žalovaného č. j. 37785/2023–UVCR–7 z 12. 10. 2023 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí vedoucí žalovaného č. j. 37785/2023–UVCR–7 z 12. 10. 2023 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení 13 200 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám advokátky JUDr. Sylvie Sobolové, Ph.D.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí.

1. V projednávané věci je spor o to, zda byl žalovaný oprávněn žalobkyni odepřít poskytnutí informací podle § 11 odst. 1 písm. g) a § 8a zákona č. 106/1999 Sb., zákona o svobodném přístupu k informacím (dále jen „ InfZ “), konkrétně zda se jednalo o informace, které byly vytvořeny nebo získány v přímé souvislosti se soudním řízením, přičemž jejichž poskytnutím by došlo k ohrožení rovnosti účastníků tohoto soudního řízení, potažmo zda se jednalo o informace, které se vztahovaly výlučně k soukromí fyzických osob, a proto poskytnuty být nemohly. Rovněž je i spor o to, zda je žalobou napadené rozhodnutí pro žalobkyni překvapivé, neboť vedoucí žalovaného závěry žalovaného korigovala, aniž by s touto změnou žalobkyni před vydáním rozhodnutí seznámila.

2. Žalobkyně žádostí z 22. 8. 2023 (dále jen „ žádost “) požadovala po žalovaném informace: „1) část III materiálu čj. 994/22, která dle bodu I. usnesení obsahuje návrh dalšího postupu České republiky ve věci auditního šetření ohledně možného střetu zájmů v zemědělské oblasti podle nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie v návaznosti na ukončení auditního šetření; 2) zvukový záznam z části jednání vlády konaného dne 17. srpna 2022, které se týkalo projednávání a schvalování usnesení nebo se k obsahu usnesení jinak věcně vztahovalo, a to včetně jakýchkoliv diskusí členů vlády a dalších zúčastněných osob ohledně: i. návrhu dalšího postupu České republiky ve věci auditního šetření ohledně možného střetu zájmů v zemědělské oblasti podle nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie v návaznosti na ukončení auditního šetření; ii. vyslovení souhlasu s postupem nepodávat žalobu proti Prováděcímu rozhodnutí Komise 2022/908; iii. pokynu náměstkovi ministra zahraničních věcí pro řízení sekce právní a konzulární vzít zpět žalobu České republiky ze dne 28. května 2020 (v návaznosti na usnesení vlády ze dne 25. května 2020 č. 574) proti Prováděcímu rozhodnutí Evropské komise ze dne 30. března 2020, kterým se pozastavují průběžné platby spojené s Programem rozvoje venkova České republiky za období 2014–2020 a související s výdaji uskutečněnými v období od 16. října 2018 do 31. prosince 2018.“ 3. Rozhodnutím č. j. 37785/2023–UVCR–3 z 6. 9. 2023 (dále jen „ prvostupňové rozhodnutí “) žalovaný žádost žalobkyně odmítl. Žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí konstatoval, že žalobkyní požadovaný materiál čj. 994/22 obsahuje podrobný návrh dalšího postupu ve vztahu k ukončenému auditnímu šetření Evropské komise v oblasti zemědělských dotací zpracovaný Státním zemědělským intervenčním fondem (dále jen „ Fond “), včetně shrnutí průběhu auditního šetření a opatření přijatých ze strany Fondu v návaznosti na předběžná zjištění. Materiál se týká především nenárokových / investičních dotací ve vztahu k problematice střetu zájmů u společností ze skupiny AGROFERT (například u projektu žalobkyně) dle závěrů závěrečné zprávy, posouzení právního postavení Fondu a v neposlední řadě rovněž detailně rozebírá varianty dalšího postupu. Žalobkyně přitom doručila Fondu 28. 10. 2017 žádost o dotaci z Programu rozvoje venkova na projekt „Modernizace farmy – Bílovec“ a 14. 8. 2018 podepsala dohodu o poskytnutí dotace, která byla žalobkyni vyplacena 5. 11. 2018. S ohledem na průběh auditního šetření, potažmo na výsledek Prováděcího rozhodnutí Evropské komise z 8. 6. 2022 a výsledek Souhrnné zprávy Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, Fond 9. 9. 2022 oznámil žalobkyni zahájení správního řízení o uložení povinnosti dotaci vrátit. Fond poté 14. 8. 2023 vydal rozhodnutí, kterým žalobkyni uložil povinnost vrátit poskytnou dotaci, a nyní probíhá odvolací řízení u Ministerstva zemědělství. S ohledem na to, že je s žalobkyní doposud vedeno pravomocně neskončení správní řízení o vrácení dotace, jehož účastníkem je vedle žalobkyně i Fond, a žalobkyní požadovaná část III. materiálu čj. 994/22 byla vytvořena v přímé souvislosti s probíhajícím správním řízením, nelze informaci s odkazem na § 11 odst. 1 písm. g) InfZ poskytnout, neboť by mohla ohrozit rovnost účastníků daného řízení.

4. Co se týče žádosti žalobkyně o poskytnutí záznamů z jednání vlády, žalovaný nejprve vysvětlil, že jednání schůze vlády jsou neveřejná a záznamy z nich jsou toliko interní pracovní pomůckou a informace na nich zachycené nejsou projevem působnosti vlády. Právo poslechu takového záznamu pak mají pouze členové vlády a vedoucí žalovaného, případně ostatní osoby pověřené členem vlády. Záznamy neslouží k informovanosti veřejnosti o činnost vlády navenek – k tomu slouží jednak usnesení vlády a jednak zápisy z jednání. Záznam navíc obsahuje rozpravy členů vlády, které mohou být považovány za projevy osobní povahy, kterým je poskytována ochrana dle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Pokud došlo k pořízení zvukového záznamu při výkonu působnosti žalovaného, jedná se o jeho pořízení toliko k úředním účelům – tedy vnitřním potřebám žalovaného, nikoliv k šíření. Žalobkyní požadované informace by bylo možné poskytnout třetím osobám dle § 8a InfZ pouze v případě, že by s tím osoby činící projevy osobní povahy souhlasily; k tomu však nedošlo. Žalovaný dodal, že nezpochybňuje právo veřejnosti být obecně informována např. o jednáních vlády, nicméně právo na informace nemůže být bezbřehé a dopadat absolutně na vše.

5. Žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí brojila 20. 9. 2023 rozkladem, v němž prvně nesouhlasila s aplikací § 11 odst. 1 písm. g) InfZ, neboť z podstaty věci Fond nemůže být v řízení o vrácení dotace účastníkem, jehož práva mohou být poskytnutím informace dotčena. Fond je totiž správním orgánem, který správní řízení vede s žalobkyní jakožto jedinou účastnicí, a je povinen vrchnostensky rozhodovat o jejích právech a povinnostech, to vše v souladu s principem spravedlivého procesu a zásadou zákonnosti a materiální pravdy. Účelem správního řízení je výkon veřejné správy jako služby veřejnosti, nikoliv naplňování nějakého tajného, vládou schváleného postupu, vůči určitému účastníku. Pokud jde o záznamy z jednání vlády, žalobkyně uvedla, že neveřejnost jednání automaticky neznamená neposkytnutelnost záznamů z těchto jednání. Projevy členů vlády na jejích oficiálních schůzích pak z podstaty věci nemohou být projevy osobní povahy, neboť se odehrávají mimo soukromou sféru těchto osob. Totéž dle žalobkyně platí i o osobních údajích členů vlády, u nichž je právním titulem poskytnutí § 8a odst. 2 InfZ. Žalobkyně dodala, že pokud požadované informace nespadají pod zákonnou výluku stanovenou InfZ, žalovaný je povinen je poskytnout.

6. Vedoucí žalovaného napadeným rozhodnutím rozklad žalobkyně odmítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Závěr žalovaného ohledně aplikace § 11 odst. 1 písm. g) InfZ korigovala v tom smyslu, že dala žalobkyně za pravdu, že na Fond nelze hledět jako na účastníka řízení, jehož procesní práva by mohla být poskytnutím informací ohrožena. Ze zjištění žalovaného a ze spisového dokumentace však zjistila jiné skutečnosti vedoucí k odmítnutí informací dle totožného ustanovení: požadovaná informace byla vládě předložena Ministerstvem zemědělství, které je ústředním orgánem státní správy pro oblast zemědělství, přičemž informace se týká řízení vedeného Evropskou komisí ohledně možného střetu zájmu Ing. A. B. ve vztahu k nárokům na dotace uplatněným mj. žalobkyní, a možností postupu České republiky, resp. právě Ministerstva zemědělství v tomto řízení. Ministerstvo bude rozhodovat o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Fondu, přičemž je velice pravděpodobné, že žalobkyně se svým odvoláním nebude úspěšná a podá žalobu. V takovém soudním řízení by Ministerstvo zemědělství vystupovalo jako účastník řízení, a rovnost účastníků by poskytnutím informací mohla být ohrožena. Vedoucí žalovaného dodala, že materiál nelze poskytnout ani v anonymizované podobě, neboť tvoří ucelený dokument analyticko–strategické povahy. Pokud jde o záznamy z jednání vlády, vedoucí žalovaného se plně ztotožnila se závěry prvostupňového rozhodnutí a zdůraznila neveřejnost jednání vlády, povahu vlády jakožto kolektivního orgánu a odkázala na ústavní základy dělby moci, dle kterých má právo účastnit se schůzí vlády pouze prezident. Z důvodu neveřejnosti jednání probíhají schůze méně formálně, a mohou tedy obsahovat projevy osobní povahy, resp. povaha přinejmenším některých částí projevů osob není vyloučena. Využití záznamu pro účely poskytnutí dle InfZ by bylo možné pouze se souhlasem dotčených osob, v opačném případě by bylo nutné projevy osobní povahy z informací vyloučit. Avšak hranice mezi tím, co lze při neveřejné diskusi považovat za projev osobní povahy a co nikoliv, je neostrá. I pokud by se některá část projevu týkala projednávané věci, bylo by možné některé jeho aspekty považovat za projev osobní povahy s ohledem na formu vyjádření, a posouzení dílčí anonymizace by bylo komplikované. Na obsah a formu vyjádření členů vlády má vliv právě i to, že je činí s vědomím neveřejnosti schůze a že záznam slouží pouze jako interní pomůcka. Co se týče žalobkyní zmiňovaného § 8a odst. 2 InfZ, záznam de facto obsahuje i osobní údaje zúčastněných osob, jejichž poskytnutí rovněž podléhá souhlasu těchto osob. II. Argumenty účastníků řízení.

7. V úvodu žaloby žalobkyně namítá, že pokud jí vedoucí žalovaného při formulací svých závěrů dala za pravdu, co se týče postavení Fondu v rámci správního řízení, a tedy podmínek aplikace § 11 odst. 1 písm. g) InfZ, a shledala v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vadu (ačkoliv souhlasila s jeho výrokem), měla prvostupňové rozhodnutí zrušit a vrátit věc ke znovuprojednání. Tím, že sama odstranila vady odůvodnění žalovaného a kompletně je nahradila vlastními závěry, odňala žalobkyni jednu instanci. Žalobkyně se totiž dozvěděla o důvodech rozhodnutí ve věci samé až z rozhodnutí vedoucí žalovaného, a nikdy dříve proti těmto důvodům nemohla jakkoliv brojit. Bez ohledu na uvedené je žalobkyně přesvědčena, že ani v případě „nové“ aplikace daného ustanovení nelze poskytnutí informací odmítnout, neboť není náležitě vyjasněna přímá souvislost soudního řízení s řízením vedeným Evropskou komisí. Žalobkyně má naopak za to, že mezi závěry auditu a řízením o vrácení dotace poskytnuté žalobkyni žádná přímá souvislost není. K tomu připomíná, že ministerstvo je při rozhodování o odvolání žalobkyně povinno postupovat dle zákona a své rozhodnutí řádně odůvodnit. Pokud by tak své závěry opřelo o žalobkyní požadovanou informaci, musela by se žalobkyně s jejím obsahem seznámit nejpozději ke dni vydání rozhodnutí o odvolání. Vedoucí žalovaného navíc náležitě neodůvodnila, proč nelze poskytnout alespoň část požadované informace.

8. Co se týče požadavku na poskytnutí záznamu z jednání vlády, žalobkyně zdůrazňuje, že výluky z práva na informace jsou striktně definovány jednotlivými ustanoveními InfZ. Pokud případ na jednu z nich nedopadá, informaci je nutno poskytnout. Opakuje, že neveřejnost jednání sama o sobě neznamená, že záznam z takového jednání je vyloučen z práva na informace. Členové vlády navíc na schůzích vystupují jako veřejní činitelé, nikoliv jako soukromé osoby, proto by se jejich projevy měly týkat pouze výkonu jejich veřejné funkce a funkce vlády jako celku. Pokud přesto na schůzích nějaké projevy osobní povahy zazní, žalovanému nic nebrání v jejich anonymizaci. Lze si stěží představit, že by bylo těžko rozeznatelné, co je projevem osobní povahy a co je projev v rámci výkonu funkce člena vlády. Žalobkyně ostatně o poskytnutí projevů osobní povahy členů vlády ani nestojí. Žalovaný však rezignuje na jakékoliv věcné posouzení této otázky v kontextu konkrétního případu a sám předjímá povahu daného záznamu. Žalobkyně dodává, že neveřejnost jednání není nástrojem k zajištění ochrany projevů osobní povahy (k tomu slouží zejména občanský zákoník), ale je nástrojem k zajištění bezpečnosti a nerušeného průběhu schůzí vlády. Nakonec žalobkyně opakovaně zdůrazňuje znění § 8a odst. 2 InfZ a uzavírá, že pokud by záznamy vlády obsahovaly nějaké osobní údaje členů vlády, je třeba je žalobkyni rovněž poskytnout.

9. Žalovaný ve vyjádření k žalobě trvá na tom, že změna v odůvodnění vedoucí žalovaného představovala drobnou korekci, neboť aplikace výluky dle § 11 odst. 1 písm. g) InfZ zůstala zachována a vedoucí žalovaného vycházela ze skutečností uvedených již v prvostupňovém rozhodnutí a vyplývajících ze spisové dokumentace. Došla tedy ke stejnému závěru na základě stejných skutečností a skutkový stav nebyl po právní stránce posouzen odlišně; vedoucí žalovaného pouze provedla odlišnou úvahu. Žalovaný k tomu upozorňuje na koncepci InfZ, jejímž smyslem je co nejrychlejší rozhodnutí ve věci a zamezení opakovaného rozhodování o žádostech a rušení prvostupňových rozhodnutí. K samotné aplikaci § 11 odst. 1 písm. g) InfZ žalovaný uvádí, že výjimku lze vztáhnout i na fázi předcházející dotčenému řízení, přičemž je vždy nutné na základě konkrétních okolností posoudit, zda existuje reálná možnost zahájení soudního řízení. Taková souvislosti zde dle žalovaného existuje, neboť Ministerstvo zemědělství v mezidobí zamítlo odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Fondu o povinnosti vrátit dotaci a s ohledem na průběh řízení u jiných společností koncernu Agrofert je vysoce pravděpodobné, že k podání žaloby dojde.

10. K žádosti o záznamy z jednání vlády žalovaný mimo odkaz na svá předchozí rozhodnutí uvedl, že by se jejich poskytnutím žalobkyně seznámila i s informací požadovanou v bodě 1) její žádosti. Za neopodstatněnou pak žalovaný považuje i námitku žalobkyně ohledně ochrany osobních údajů osob, které se účastní schůze vlády: kromě členů vlády jimi mohou být i jiné osoby a navíc platí, že okruh údajů, které mohou být obsaženy ve zvukovém záznamu z neveřejného jednání, může být právě s ohledem na neveřejnost jednání širší, než by tomu bylo v případě jednání veřejného. Žalovaný doplnil, že potřeba ochrany jakýchkoliv prvků soukromí fyzických osob se v poslední době výrazně zvyšuje s ohledem na vývoj v oblasti umělé inteligence a kybernetické bezpečnosti. Zveřejněný záznam lidského hlasu může být dnes již velice jednoduše zneužit k nejrůznějším účelům. I tento aspekt je proto při vážení jednotlivých chráněných zájmů v rámci posuzování žádosti o poskytnutí informací vzít v úvahu.

11. Žalobkyně ve své replice plně odkazuje na svou žalobu a trvá na tom, že pro ni napadené rozhodnutí bylo překvapivé, neboť ani zvláštní procesní úprava stanovená v § 16 InfZ nemění nic na tom, že jí byla odňata jedna instance. Žalovaným avizovaný postup v podobě „drobné korekce“ názoru prvostupňového rozhodnutí není žádnou prevencí tzv. procesního ping–pongu mezi opakovaně odmítávanou žádostí o informace, nýbrž nepřípustným zkrácením žalobkyniných práv. I bez tohoto pochybení však aplikace § 11 odst. 1 písm. g) InfZ nemůže obstát: je vyloučeno, aby Ministerstvo zemědělství nezohlednilo ve svém rozhodnutí o odvolání všechny rozhodné skutečnosti a podklady relevantní pro jeho vydání a úvahy, kterými se při jejich hodnocení řídilo. Nemohlo tak ani odhlédnout od žalobkyní požadovaného materiálu ze zasedání vlády, neboť jsou v něm uvedeny informace, které jsou podstatné pro rozhodnutí ve věci. Rovnost účastníků tedy nemohla být narušena. Pokud Ministerstvo zemědělství ve svém rozhodnutí o odvolání požadované informace nezohlednilo, jejich poskytnutí může nanejvýš vést k odstranění nezákonnosti daného rozhodnutí. Pokud jde o aplikaci § 8a InfZ, dotyčné osoby by projevy na zasedání vlády měly činit s vědomím, že se účastní daného zasedání, a omezit se tak pouze na pracovní či úřední záležitosti. Odkaz žalovaného na obtížnost určení, co je projevem osobní povahy a co nikoliv, nelze považovat za důvod pro neposkytnutí takových informací. Pokud chce navíc žalovaný říci, že zasedání vlády se často účastní i jiné osoby než ty uvedené v § 8a odst. 2 InfZ, pak ale z jeho vyjádření vůbec nevyplývá, zda se nějaké takové osoby jednání účastnily a případně jaké. Žalobkyně nakonec odmítá, že by se svého práva na informace domáhala za účelem „nějakého“ nepřípustné zneužití zvukové nahrávky; touto optikou by bylo možné odepřít poskytnutí naprosto jakéhokoliv zvukového záznamu z jednání povinného subjektu, a to i takového, který je běžně dostupný v médiích.

12. Soud vyrozuměl podle § 114a odst. 2 písm. f) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s § 64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „ s. ř. s. “), o probíhajícím řízení Úřad pro ochranu osobních údajů a dal mu příležitost k věci se vyjádřit, ale úřad této možnosti nevyužil. III. Posouzení věci soudem. III.

1. Podmínky soudního řízení a jeho průběh.

13. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

14. O podané žalobě soud rozhodl bez nařízení jednání i přes nesouhlas žalobkyně (vyjádření z 21. 12. 2023), neboť byly pro takový postup dány předpoklady stanovené v § 76 odst. 1 ve spojení s § 51 odst. 2 s. ř. s. Důvodem pro nařízení jednání nebyla ani potřeba dokazování, neboť veškeré listiny potřebné pro rozhodnutí jsou obsaženy ve správním spisu, jímž se dokazování neprovádí [rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) č. j. 9 Afs 8/2008–117 z 29. 1. 2009]. III.

2. Překvapivost rozhodnutí vedoucí žalovaného při aplikaci § 11 odst. 1 písm. g) InfZ.

15. Z povahy věci se soud při posouzení, zda je na místě aplikovat § 11 odst. 1 písm. g) InfZ, zabýval nejdříve otázkou, zda bylo napadené rozhodnutí v této části pro žalobkyni překvapivé.

16. Podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí, že jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je–li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.“ 17. Podle judikatury NSS je přitom přípustné, aby odvolací orgán změnil toliko odůvodnění napadeného rozhodnutí a výrok ponechal nedotčen (rozsudek č. j. 6 As 293/2015–33 u 26. 2. 2016 nebo č. j. 1 As 133/2014–29 z 11. 12. 2014). Podmínkou pro doplnění a zpřesnění odůvodnění napadeného rozhodnutí je, že toto odůvodnění, byť v určitých směrech chybné, musí mít oporu ve skutkových zjištěních obsažených ve spise (rozsudek NSS č. j. 6 Ads 134/2012–47 z 27. 2. 2013). I v případě, že by odvolací orgán ponechal výrok rozhodnutí nedotčen, avšak veškeré závěry a argumenty správního orgánu prvního stupně by nahradil svými vlastními, nepřípustně by tím účastníkovi řízení odňal jednu instanci, neboť účastník by se o relevantních důvodech rozhodnutí ve věci samé dozvěděl až z rozhodnutí odvolacího orgánu (rozsudek městského soudu č. j. 9 Ca 144/2009–102 z 30. 10. 2012). I potřebu významné změny či doplnění odůvodnění v důsledku odlišného právního náhledu odvolacího orgánu je ale možné řešit procesně korektním způsobem. Postačuje, když odvolací orgán umožní účastníkům řízení, aby se v odvolacím řízení k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřili (rozsudek NSS č. j. 7 As 59/2008–85, č. 2480/2012 Sb. NSS z 22. 4. 2009).

18. Obecně je tedy změna napadeného rozhodnutí v odvolacím řízení přípustná. Odvolací orgán však při tom musí postupovat tak, aby účastníku řízení zachoval reálnou a efektivní možnost právně i skutkově argumentovat (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 257/98, č. 10/1999 Sb. ÚS z 21. 1. 1999). Tedy pokud se odvolací orgán odchýlí od právních závěrů orgánu prvního stupně, musí účastníkovi umožnit, aby se argumentačně vymezil vůči nově nastolenému meritu věci (nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 544/98, č. 109/1999 Sb ÚS ze 4. 8. 1999). Překvapivost rozhodnutí je třeba vždy posuzovat s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující procesní situaci a uplatněné právní námitky účastníků (nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 654/03, č. 27/2004 Sb. ÚS z 24. 2. 2004).

19. Podle právní věty rozsudku NSS č. j. 6 As 286/2018–34 z 10. 12. 2018 platí, že „[s]tejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé.“ (potrženo městským soudem).

20. Žalovaný uzavřel, že část III. materiálu čj. 994/22 není možné žalobkyni poskytnout, neboť vznikla v souvislosti s probíhajícím a doposud nepravomocným správním řízením, jehož účastníkem je kromě žalobkyně Fond. Poskytnutím informace by mohlo dojít k zásahu do práv Fondu, resp. ohrozit rovnost účastníků daného řízení. Vedoucí žalované pak změnila právní posouzení v tom smyslu, že probíhající správní řízení s největší pravděpodobností vyústí v řízení soudní, jehož účastníkem bude Ministerstvo zemědělství a žalobkyně, ve kterém by již poskytnutím informací mohlo k porušení rovnosti účastníků dojít. Vedoucí žalovaného tedy doplnila úvahy o dalším vývoji správního řízení a za účastníka, do jehož práv by mohlo být zasáhnuto, označila ministerstvo namísto Fondu. Pokud výše shrnuté judikaturní závěry aplikujeme na nyní posuzovaný případ, skutkový stav byl sice žalovaným zjištěn dostatečně, avšak vedoucí žalovaného nahradila úvahy prvostupňového orgánu vlastními úvahami o budoucím vývoji správního řízení vedeného mezi Fondem a žalobkyní, ačkoliv žádné nové podklady neobstarávala a neprováděla v tomto směru dokazování. Změna odůvodnění rozhodnutí pak vycházela z odlišného právního hodnocení takto zjištěného skutkového stavu „doplněného o úvahy“; není přitom rozhodné, že vedoucí žalovaného aplikovala totožné ustanovení InfZ jako žalovaný. To by samo o sobě nemuselo nutně znamenat, že by bylo napadené rozhodnutí pro žalobkyni překvapivé. Zde tomu tak však bylo: žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí o souvislosti s případným soudním řízením vůbec nehovořil a jako možného dotčeného účastníka řízení ministerstvo nezmínil. Jinými slovy z prvostupňového rozhodnutí není vůbec zřejmé, že by požadovaná informace byla obstarána v souvislosti s „nějakým“ soudním řízením, které pravděpodobně bude vedeno mezi žalobkyní a Ministerstvem zemědělství. Důsledkem absence takových závěrů je pak nesporně fakt, že žalobkyně ve svém rozkladu proti takovým úvahám vůbec nebrojila. Ohradila se právě proti tomu, že Fond jakožto správní orgán, který vrchnostensky vede správní řízení s žalobkyní a autoritativně rozhoduje o jejích právech a povinnostech, nemůže být účastníkem řízení ve smyslu aplikovaného ustanovení. Pokud vedoucí žalovaného dala žalobkyni za pravdu a na místo toho uvedla, že takovým účastníkem – ovšem jiného řízení – je Ministerstvo zemědělství, které již podmínku „účastenství“ splňuje, pouze potvrzuje závěry o tom, že žalobkyni byla zcela odňata jedna instance, neboť proti těmto závěrům nemohla brojit v rozkladu. Žalobkyně tak neměla objektivně možnost se závěrem vedoucí žalovaného polemizovat. Argumenty použité odvolacím orgánem, na jejichž základě odůvodnil napadeného rozhodnutí, tak pro žalobkyni s ohledem na dosavadní průběh řízení, obsah učiněných úkonů a uplatněné námitky, byly překvapivé. O tom nejlépe vypovídá skutečnost, že její žalobní argumentace se od té uplatněné v rozkladu podstatně odlišuje.

21. Soud se navíc neztotožnil s názorem žalovaného, že správní řád, resp. jeho úprava odvolacího řízení, se v případě aplikace InfZ neuplatní. Podle § 20 odst. 4 písm. b) InfZ platí, že pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle InfZ pro odvolací řízení ustanovení správního řádu, tedy bezesporu i § 90 správního řádu upravující postup odvolacího orgánu při jeho rozhodování. Je sice pravdou, že § 16 odst. 3 a 4 stanovuje povinnému subjektu poměrně přísné lhůty k vydání rozhodnutí o odvolání, to však neznamená, že by měla být žadateli odňata možnost seznámit se před vydáním rozhodnutí o odvolání s odlišným právním názorem. Je zjevné, že přísně a striktně vymezené lhůty v § 16 InfZ jsou zakotveny za účelem ochrany práv žadatelů, aby o jejich žádosti, resp. odvolání/rozkladu, bylo rozhodnuto co nejdříve a nedošlo k neúměrnému zásahu do jejich práv. Bylo by nelogické, aby úpravou stanovenou „ve prospěch“ žadatele o informace došlo k vyloučení takové úpravy (seznámení se změnou právního názoru odvolacího orgánu před vydáním rozhodnutí o odvolání), které by mělo za následek zásah do žadatelových práv spočívající ve vydání překvapivého – a v tomto případě navíc zamítavého – rozhodnutí. Těžko si představit, že by bylo pro jakéhokoli žadatele přijatelnější obdržet v zákonné lhůtě zamítavé a překvapivé rozhodnutí, než dostat možnost předběžné závěry správního orgánu argumentačně zpochybnit a dosáhnout příznivého rozhodnutí za cenu překročení lhůty pro jeho vydání. Ostatně i komentářová literatura použití příslušných nástrojů správního řádu výslovně zmiňuje: výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu pro seznámení se s podklady by měla být účastníkům odvolacího řízení zasílána, přičemž ve výzvě je nutno stanovit termín pro reakci tak, aby bylo možné co nejvíce zachovat zákonné lhůty pro rozhodování (srov. Furek, A., a kol.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 846–847). Rovněž i NSS ve svém rozsudku č. j. 8 As 55/2012–62, č. 3155/2015 Sb. NSS z 22. 10. 2014, v němž se zabýval žádostí o informace, zkonstatoval (byť nikoliv k zachování lhůty pro vydání rozhodnutí o odvolání), že „[k]omunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).“ Soud je proto přesvědčen, že i výše uvedené závěry vyplývající z judikatury Ústavního soudu a NSS týkající se povinnosti odvolacího orgánu seznámit žadatele o informace se změnou svého právního názoru, pokud by jejich závěr mohl být pro žadatele překvapivý, se vztáhnou na žalobkynin případ.

22. Překvapivosti napadeného rozhodnutí by vedoucí žalované rovněž zabránila, pokud by prvostupňové rozhodnutí zrušila a věc vrátila žalovanému k dalšímu řízení, pokud se obávala zmeškání zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí. Ani tak však nepostupovala, a namísto toho vydala rozhodnutí, které bylo pro žalobkyni překvapivé.

23. Výše uvedená vada mohla mít nesporně vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť žalobkyně bývala mohla svým vyjádřením před vydáním samotného rozhodnutí závěry vedoucí žalovaného zvrátit. Soud proto přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť se jedná o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem. Současně soud nemohl posoudit meritum věci, tedy důvodnost aplikace § 11 odst. 1 písm. g) InfZ. Takovým postupem by vyslovil závazný právní názor a žalovaný by byl nucen dle něho v dalším řízení postupovat, čímž by soud de facto žalobkyni rovněž uzmul možnost se k této otázce vyjádřit. III.

3. Zvukové záznamy ve smyslu § 8a InfZ. III.3.

1. Co je projevem osobní povahy a osobním údajem.

24. Soud se dále zabýval tím, zda správní orgány důvodně odmítly žalobkyni poskytnout zvukové záznamy z jednání vlády. Předesílá, že v případě podání žádosti o informace dle InfZ se musí postupovat dle tohoto zákona, a to i tehdy, byla–li by naplněna některá z výjimek daných v § 2 tohoto zákona (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 44/2008–72 z 26. 6. 2009 nebo č. j. 9 Ans 7/2012–56 z 27. 6. 2012). Jedinou výjimkou z povinnosti postupovat dle InfZ je situace, kdy subjekt, po kterém je požadována informace, není povinným subjektem (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 239/2021–24, č. 4277/2022 Sb. NSS ze 4. 11. 2021). V posuzované věci však není sporu o to, že žalovaný je povinným subjektem, jak ostatně sám uvedl v prvostupňovém rozhodnutí. Byl–li tedy žalovaný povinen postupovat podle InfZ, mohl požadované zvukové záznamy odmítnout poskytnout pouze ze zákonných důvodů, které jsou v InfZ vyjmenovány. Poskytnutí informace lze nad rámec těchto právních důvodů odmítnout také z důvodů faktických, které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem neposkytnutí informace je situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá (rozsudek NSS č. j. 6 As 136/2014–41 ze 7. 4. 2015 a č. j. 2 As 71/2007–56 z 2. 4. 2008).

25. Žalovaný ve výroku prvostupňového rozhodnutí uvedl, že „podle § 15 odst. 1, § 11 odst. 1 písm. g) a § 8a zákona o informacích se žádost odmítá.“ 26. Ke zvukovým záznamům vyslovil úvahy, dle kterých je nemůže poskytnout (vláda je kolegiální orgán a cílem jejích jednání je posouzení materiálů a zaujetí stanovisek za účelem dosažení konsenzu vyjádřeného v přijatých rozhodnutích vlády; jednání vlády jsou dle Jednacího řádu a Ústavy neveřejná; zvukové záznamy jsou pouze interní pracovní pomůckou; právo poslechu zvukového záznamu mají pouze osoby vyjmenované v příloze č. 3 Jednacího řádu – Zásadách pro pořizování zvukového záznamu z jednání schůze vlády a jejího využívání). Tyto úvahy však nepodřadil pod žádné ustanovení InfZ. Dodal rovněž, že došlo–li k pořízení zvukového záznamu při výkonu působnosti vlády, pak se jedná o jeho pořízení k úředním účelům na základě zákona. Takto pořízený záznam je však možné využít pouze k účelům v rámci dané „úřední licence“, tedy k vnitřním potřebám vlády. Dále prvostupňový správní orgán uvedl, že zaznamenané projevy jednotlivých osob mohou být považovány za projevy osobní povahy. Dle žalovaného by tak záznamy bylo možné třetím osobám poskytnout pouze po udělení souhlasu osob činících projevy na záznamech v souladu s § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím. Prvostupňový správní orgán tak odmítl poskytnout zvukové záznamy pouze na základě § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím. Vedoucí žalovaného pak v napadeném rozhodnutí opět popsala účel schůzí vlády a charakter zvukových záznamů s tím, že na takovém neveřejném jednání členové vlády mohou činit projevy osobní povahy; poskytnutí projevů však podléhá výslovnému souhlasu člena vlády.

27. Na první pohled se jeví, že správní orgány své odůvodnění neposkytnutí zvukových záznamu vystavěly na dvou důvodech, a to jednak na povaze schůzí vlády, a jednak na projevech osobní povahy (případně osobních údajů). Soud zde připomíná, že žádost o informace lze odmítnout pouze ze zákonem stanovených důvodů. Úvahy o neveřejnosti jednání schůze, kolektivnosti orgánu vlády, možnostech účasti na schůzích vlády, případně o principech dělby moci, nejsou zákonnými důvody pro odmítnutí poskytnutí informace dle InfZ. Jedná se maximálně o úvahy de lege ferenda, tedy jak by si správní orgány představovaly, že by dávalo smysl, aby se ke zvukovým záznamům z jednání vlády přistupovalo. Tyto úvahy však nemají podklad a nevycházejí z platného a účinného práva. Soud však seznal, že především vedoucí žalované tyto okolnosti dala alespoň nějakým způsobem do souvislosti s důvodem pro odmítnutí žádosti dle § 8a InfZ; v kontextu zákonného důvodu pro odmítnutí žádosti takové okolnosti případu již svoji váhu mít mohou, jak soud rozvíjí níže. Soud se proto zabýval tím, zda byly v daném případě naplněny podmínky § 8a InfZ.

28. Podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím platí, že „informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“ Dle odst. 2 citovaného ustanovení platí, že „[p]ovinný subjekt poskytne osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři nebo zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné nebo úřední činnosti nebo o jeho funkčním nebo pracovním zařazení“.

29. Jak soud nastínil výše, žalovaný prvostupňové rozhodnutí vystavěl na tom, že zvukové záznamy by mohly obsahovat především projevy osobní povahy. Vedoucí žalovaného zároveň dodala, že záznamy svou povahou rovněž obsahují osobní údaje, neboť u členů vlády je míra identifikovatelnosti dle jejich hlasů poměrně vysoká. V obou případech poskytnutí záznamů podléhá souhlasu zúčastněných osob, neboť žádost o informace jde nad rámec tzv. úřední licence.

30. Soud uvádí, že projevy osobní povahy nebo osobní údaje lze tedy v rámci InfZ poskytnout, avšak toliko v rozsahu umožněném zvláštními právními předpisy. Ochrana projevů osobní povahy je upravena v občanském zákoníku. Dle jeho § 81 odst. 2 ochrany požívají zejména život a důstojnost člověka, jeho zdraví a právo žít v příznivém životním prostředí, jeho vážnost, čest, soukromí a jeho projevy osobní povahy. Dle § 84 pak platí, že zachytit jakýmkoli způsobem podobu člověka tak, aby podle zobrazení bylo možné určit jeho totožnost, je možné jen s jeho svolením, stejně tak rozšiřovat podobu člověka (§ 85 odst. 2), s výjimkami stanovenými v § 88 občanského zákoníku. Svolení není například třeba v případě, když se podobizna, písemnost osobní povahy nebo zvukový či obrazový záznam pořídí nebo použijí na základě zákona k úřednímu účelu nebo v případě, že někdo veřejně vystoupí v záležitosti veřejného zájmu. Stále však platí (§ 90 občanského zákoníku), že „zákonný důvod k zásahu do soukromí jiného nebo k použití jeho podobizny, písemnosti osobní povahy nebo zvukového či obrazového záznamu nesmí být využit nepřiměřeným způsobem v rozporu s oprávněnými zájmy člověka.“ 31. Co se týče osobních údajů, v době rozhodování správních orgánů bylo příslušným předpisem upravujícím nakládání s osobními údaji nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 z 27. 4. 2016, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (dále jen „ nařízení GDPR “). Podle čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení se osobními údaji rozumí „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné fyzické osobě“, přičemž „identifikovatelnou fyzickou osobou je fyzická osoba, kterou lze přímo či nepřímo identifikovat, zejména odkazem na určitý identifikátor, například jméno, identifikační číslo, lokační údaje, síťový identifikátor nebo na jeden či více zvláštních prvků fyzické, fyziologické, genetické, psychické, ekonomické, kulturní nebo společenské identity této fyzické osoby“. Dle čl. 5 odst. 1 písm. b) a c) nařízení GDPR pak osobní údaje musí být shromažďovány pro určité, výslovně vyjádřené a legitimní účely a zpracovány způsobem přiměřeným, relevantním a omezeným na nezbytný rozsah ve vztahu k účelu, pro který jsou zpracovávány. Zpracování je dle čl. 6 nařízení GDPR zákonné mimo jiné tehdy, pokud a) subjekt údajů udělil souhlas se zpracováním svých osobních údajů pro jeden či více konkrétních účelů, pokud c) je zpracování nezbytné pro splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje, nebo pokud je e) zpracování nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce.

32. Pokud správní orgány svá rozhodnutí založily na těchto úvahách, z povahy věci se nejprve musely zabývat tím, co je osobní údaj a projev osobní povahy a zda takovou definici splňuje obsah požadovaných zvukových nahrávek. Soud je však nucen zkonstatovat, že takovým požadavkům nedostály. Je sice pravdou, že správní orgány rozsáhle pojednaly o tom, z jakých důvodů se obecně na zvukových nahrávkách za daných okolností mohou objevit projevy osobní povahy či osobní údaje, absolutně však rezignovaly na posouzení konkrétní nahrávky. Z odůvodnění spíše vyplývá teoretizování o určité problematice, avšak nikoliv již aplikace na konkrétní skutkový stav. Tak např. vedoucí žalovaného uvedla: „Jak už bylo naznačeno shora, osobní povaha přinejmenším některých částí projevu zúčastněných osob rozhodně není vyloučena. Naopak, je zcela obvyklá, a to právě i s ohledem na to, že veškeré projevy při jednání vlády jsou činěny s vědomím neveřejnosti takových jednání a v něm pronesených projevů.“ Dále uvedla: „[…] hranice mezi tím, co lze při diskusi na neveřejném jednání v uzavřeném okruhu osob považovat ještě za projev osobní povahy a co jím už není, je značně neostrá. I kdyby se totiž některá část projevu týkala projednávané věci, bylo by zjevně možno takový projev nebo přinejmenším některé jeho aspekty považovat s ohledem na formu vyjádření za projev osobní povahy a posouzení možnosti dílčí anonymizace by pak bylo značně komplikované.“ Nebo: „Výsledek vyhodnocení předmětného záznamu, resp. jeho jednotlivých pasáží z uvedeného hlediska by vycházel z posouzení, které by bylo do značné míry subjektivní a těžko objektivně přezkoumatelné.“ Takové závěry však nemohou obstát. Povinný subjekt nemůže předvídat, co je nebo není obsahem požadovaných informací a na základě teoretických závěrů pak informaci odmítnout poskytnout. Naopak je povinen informace podrobit důkladnému zkoumání, zda jako taková či její část nepodléhá některé ze zákonných výjimek stanovených InfZ, a až poté případně žádost odmítnout. Od toho je ostatně povinným subjektem dle InfZ. Už proto se nemůže odvolávat na to, že určit hranici mezi tím, co je projevem osobní povahy, a co není, je těžko nalézt a posoudit. Tuto hranici nalézt je naopak zákonnou povinností povinného subjektu při rozhodování dle InfZ.

33. To ostatně platí i o osobních údajích, které by mohly být poskytnuty spolu se zvukovými nahrávkami. Vedoucí žalovaného toliko uvedla, že i pro aplikaci § 8a odst. 2 InfZ platí, že je třeba s poskytnutím osobních údajů dát výslovný souhlas, neboť u členů vlády je míra identifikovatelnosti podle hlasu poměrně vysoká. Soud sice dává žalovanému za pravdu, že členové vlády jsou dle hlasu snadno identifikovatelní, avšak je třeba dodat, že na jednání schůze vlády nemusí nutně vystupovat pouze členové vlády, jak ostatně oponuje ve svém vyjádření k žalobě (které však soud nemůže brát jako těžiště odůvodnění správních rozhodnutí): „Kromě toho, že okruh osob zúčastněných na schůzi vlády rozhodně není omezen pouze na členy vlády (členové vlády mohou být zastupováni svými náměstky a účastnit se mohou a často se též účastní další osoby uvedené v čl. VI odst. 5 až 9 Jednacího řádu vlády, včetně osob, které mohou být předsedou vlády přizvány), jde o veškeré osobní údaje dotčených osob (tedy, jak je uvedeno v odůvodnění napadeného rozhodnutí, o veškeré informace o identifikované či identifikovatelné osobě). Okruh poskytovaných údajů podle § 8a odst. 2 zákona o informacích, na který poukazuje žalobkyně, je nepochybně podstatně užší. A k tomu je opět nutno doplnit, že okruh údajů, které mohou být obsaženy ve zvukovém záznamu z neveřejného jednání, může být právě s ohledem na neveřejnost jednání širší, než by tomu bylo v případě jednání veřejného.“ I v tomto směru, a to především přes námitky žalobkyně poukazující na výjimku z ochrany osobních údajů dle § 8a odst. 2 InfZ, žalovaný ani jeho vedoucí nepodrobili konkrétní zvukovou nahrávku přezkumu – nezkoumali, která osoba vystoupivší při jednání vlády mohla být dle hlasu identifikovatelná, a která již nikoliv, a tedy zda a čí osobní údaje by byly poskytnutím nahrávek poskytnuty, a nevyvodili z toho žádné závěry týkající se aplikace § 8a odst. 1 nebo 2 InfZ, případně potřeby souhlasu s poskytnutím s ohledem na tu kterou osobu.

34. Z odůvodnění správních rozhodnutí soudu ani nevyplývá, že by si snad správní orgány myslely, že zvukové záznamy již ze své povahy povšechně obsahují projevy osobní povahy a osobní údaje, proto by bez potřeby zkoumání konkrétní nahrávky informace odmítly. Samy totiž hovoří o tom, že osobní povaha „není vyloučena“ a že „hranice je neostrá“. I co se týče osobních údajů, toliko uvádí, že „míra identifikovatelnosti je poměrně vysoká“; nestaví tudíž najisto, že poskytnutím zvukových nahrávek automaticky dojde k poskytnutí osobních údajů. Tento dojem soudu pak žalovaný ve svém vyjádření k žalobě vzápětí potvrzuje, jak vyplývá z citace v předchozím bodě. Soud dodává, že ani on není názoru, že vše, co se odehraje na jednání vlády, musí nutně být projevem osobní povahy nebo že zvuková nahrávka jako celek musí nutně obsahovat výlučně osobní údaje. Jak totiž vyplývá například z rozsudku městského soudu č. j. 7 A 280/2011–77 z 3. 7. 2013, „[z]vukový záznam z jednání sice ze své podstaty obsahoval projevy zde přítomných osob, nikoliv však bez dalšího projevy osobní povahy ve smyslu § 8a InfZ, za něž je nutné považovat pouze takové projevy týkající se soukromí nejen nositele takového projevu. […] Zcela jistě se záznam (projednání vlády) nesestával výlučně ze souvislé řady projevů osobní povahy nebo určitelných osobních údajů ve smyslu § 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů, proto je vyloučena aplikace ust. § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím na požadovanou informaci v celém jejím rozsahu.“ Stejně tak Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 2111/16 ze 7. 11. 2017 uvedl: „Pořizuje–li obec sama zvukový (či též obrazový) záznam ze zasedání zastupitelstva, vystupuje jako správce osobních údajů s tím, že účel zpracování osobních údajů v takovém záznamu, jímž je zde obvykle pořízení zápisu či zajištění informovanosti o činnosti obce, je legální i legitimní. Omezení zpracovávaných údajů ani vázanost souhlasem dotčené osoby nepřichází v úvahu u obecních zastupitelů, úředních osob a osob aktivně vystoupivších na zasedání (výjimkou je bezprostřední souvislost zaznamenaných údajů s osobním či rodinným životem těchto osob). Osobní údaje třetích osob je však nutné před zveřejněním obsahu záznamu anonymizovat (s výjimkou údajů podle ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb. o příjemcích veřejných prostředků).“ (potržení textu provedl městský soud).

35. Soud si je vědom, že výše citované rozsudky se týkaly zvukových záznamů z veřejných zasedání. V našem případě přitom platí, že pořizuje–li žalovaný jako povinný subjekt pro interní potřebu členů vlády, resp. činnost vlády záznamy z jejích jednání, činí tak v rámci působnosti, kterou mu dává zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (kompetenční zákon), v § 28 odst. 2, který mu ukládá zajišťovat odborné, organizační a technické zabezpečení činnosti vlády. Dle Přílohy č. 3 Jednacího řádu vlády, jež stanovuje Zásady pro pořizování zvukového záznamu z jednání schůze vlády a jeho využívání, konkrétně dle čl. II odst. 5 Zásad, mají právo poslechu zvukového záznamu členové vlády a vedoucí žalovaného. Osoby, které jsou zaměstnanci nebo státními zaměstnanci příslušných ministerstev anebo jim podřízených správních úřadů nebo žalovanému, mohou být k poslechu zvukového záznamu pověřeny příslušným členem vlády. Pověřující člen vlády těmto osobám určí, kterou část zvukového záznamu mají vyslechnout. Podle čl. II odst. 6 Zásad se poskytování zvukových záznamů nepovoluje. Výjimku z tohoto zákazu může udělit pouze předseda vlády.

36. Neveřejnost jednání však sama o sobě nemůže znamenat neposkytnutelnost záznamu, jak ostatně sama přiznala vedoucí žalovaného na str. 9 napadeného rozhodnutí: „v případě požadované informace v podobě zvukových záznamů z jednání vlády není důvodem pro odmítnutí žádosti samotná neveřejnost jednání vlády […]“. To potvrzuje např. i rozsudek městského soudu č. j. 10 A 51/2016–53 z 20. 11. 2018, podle něhož povinný subjekt není při poskytování informací omezen ani zákonem stanovenou neveřejností jednání svého orgánu a „neveřejnost jednání […] není rovna zákazu zveřejňování informací, s nimiž tento výbor pracuje, či výstupů, které svou činností vytváří“.

37. Stejně tak účel pořizování zvukového záznamu nehraje v tomto ohledu roli. InfZ se totiž vztahuje i na činnosti doprovodné, servisní a provozní (v této souvislosti opět srov. rozsudek NSS č. j. 3 As 55/2014–33 z 11. 12. 2014). Jestliže se napadené rozhodnutí takovou povahu snaží přisoudit zvukovým záznamům, nevyjímá to tyto záznamy z množiny informací poskytovaných dle InfZ.

38. Nakonec ani fakt, že Zásady stanoví, že se poskytnutí zvukového záznamu nepovoluje, nemůže znamenat neposkytnutelnost informace dle InfZ. Jak zaznělo výše, informace je třeba poskytnout, pokud není naplněna některá ze zákonných výjimek, avšak stanovených InfZ.

39. Soud je tak názoru, že neveřejnost jednání vlády, případně účel pořizování zvukových záznamů, automaticky neznamená, že veškeré projevy, které na jednání zazní, jsou projevy osobní povahy či osobní údaje ve smyslu § 8a InfZ. Taková povaha zvukového záznamu však zároveň není ani vyloučena. Zde se soud již dostává k na první pohled oddělené argumentaci správních orgánů ohledně neveřejnosti jednání: konkrétní okolnosti případu zmíněné ve správních rozhodnutích (především neveřejnost jednání) bez dalšího neznamenají neposkytnutelnost údajů, avšak mají váhu při zkoumání, zda lze určitý záznam, resp. jeho určitou část, považovat za projev osobní povahy, či nikoliv. Úkolem správních orgánů tak bylo, aby záznam podrobily zkoumání, zda ve světle toho, že si účastníci jednání byli vědomi toho, že jednání je neveřejné a záznamy se automaticky neposkytují, jejich projevy představují projevy osobní povahy. Samy správní orgány přiznávají, že přinejmenším některé části projevu lze považovat za projevy osobní povahy; nikoliv tedy veškeré. Proč by pak ale nemohly být projevy, které nejsou osobní povahy, poskytnuty?

40. Přes výše uvedená východiska se soud dostává k tomu, co je v dané věci zásadní: tedy že zvukové záznamy samy o sobě nepředstavují projevy osobní povahy a osobní údaje, ale relevantní je, co je jejich skutečným obsahem. Nejvyšší soud přitom ve svém rozsudku sp. zn. 30 Cdo 64/2004 z 11. 5. 2005 uvedl (právní věta), že „[z]vukový záznam zachycující projevy, ke kterým dochází při výkonu povolání, při obchodní či veřejné činnosti, zpravidla nelze považovat za zaznamenání projevu osobní povahy.“ NSS však v rozsudku č. j. 2 As 48/2013–110 29. 7. 2016 konstatoval, že tento názor byl pozdější judikaturou překonán a uzavřel, že pokud již není možné vyjít z citovaného rozsudku, „který pro případy nahrávání projevů fyzických osob při obchodních jednáních zcela vyloučil zásah do jejich osobnostních práv, pak v souzené věci skutečně došlo ke střetu zájmu na ochraně osobnosti toho, jehož projev byl zachycen (nahrán) na straně jedné, se zájmem pořizovatele takového záznamu (stěžovatele) na ochraně jeho dobré pověsti a majetkových práv (čl. 10 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny), jakož i práv jeho zaměstnanců na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst a jméno a práva na ochranu zdraví (čl. 7 a čl. 10 Listiny) na straně druhé. Je proto třeba uvážit, který z těchto zájmů (respektive která skupina zájmů) má převážit. Standardní metodou, kterou Ústavní soud posuzuje kolizi základních práv a svobod, respektive jejich kolizi s jinou ústavně chráněnou hodnotou, je test proporcionality.“ Soud i zde připomíná závěry Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2111/16 ze 7. 11. 2017 (byť k veřejnému zasedání), že výjimkou z poskytnutí údajů o třetích osobách představuje pouze bezprostřední souvislost zaznamenaných údajů s osobním či rodinným životem těchto osob. Obdobně se vyjádřil i městský soud v rozsudku č. j. 8 A 316/2011–47 ze 13. 3. 2012, ve kterém uvedl, že povaha veřejného zasedání zastupitelstva obce vylučuje, aby projevy osob přítomných na zasedání bylo možné považovat za projevy osobní povahy. Snad by bylo možné za takové projevy považovat jen některé zcela mimořádné situace, např. náhlé zdravotní příhody přítomných osob, nicméně běžný průběh zasedání zastupitelstva obce projevy osobní povahy dle zmíněného rozsudku zahrnovat nebude.

41. Z těchto závěrů pak dle zdejšího soudu vyplývá, že je třeba zabývat se skutečným obsahem nahrávek, resp. posoudit obsah slovního sdělení fyzické osoby, případně souvislostí, ve kterých bylo dané sdělení učiněno (zde ona neveřejnost jednání). Nelze paušálně říci, že veškeré projevy činěné za jakékoliv situace budou projevy osobní povahy dle § 8a InfZ, nebo naopak že projevy činěné čistě při pracovním hovoru (jednání vlády) z povahy věci projevy osobní povahy být nemohou. Proto při zkoumání, zda lze určitý slovní projev fyzické osoby podřadit pod ochranu osobnosti se všemi důsledky z toho plynoucími, je třeba hodnotit i jeho obsah, resp. jeho vazbu k soukromí či fyzické nebo duševní integritě apod. konkrétní osoby, a kontext učinění daného projevu. Svou váhu má tedy i to, že při vědomí neveřejnosti jednání mohli členové vlády pronášet vtipy či jiné výroky, které nesouvisí s předmětem projednávané věci. V takovém případě a případech obdobných by se dalo o projevech osobní povahy uvažovat. To však bude rolí správních orgánů, aby konkrétní zvukové nahrávky, resp. jejich části, posoudily a otestovaly je ve světle výše uvedeného.

42. Obdobné platí koneckonců i o osobních údajích. Je třeba nejdříve zkoumat, kdo konkrétní na jednání vlády hovořil, co řekl, případně jak moc je hlas dotčené osoby identifikovatelný a spojitelný s řečníkem: u členů vlády bude zjevné, že si případný žadatel hlas takové osoby spojí s jeho jménem a příjmením. U ostatních osob už to tak zjevné není. Takovou úvahu však obě správní rozhodnutí postrádají. Stejně tak je třeba zkoumat, zda na neveřejném jednání vlády zazněly z úst vystupujících nějaké osobní údaje. Je zřejmé, že i zde by mohla mít neveřejnost jednání vliv: jinými slovy je zde teoreticky větší pravděpodobnost, že řečník uvede některé osobní údaje, než by tomu bylo v případě veřejného jednání.

43. Až poté, co správní orgány určí, co konkrétně na zvukovém záznamu je projevem osobní povahy a osobním údajem dle § 8a InfZ, resp. nařízení GDPR a občanského zákoníku, mohou se zabývat tím, zda lze takový osobní údaj nebo projev osobní povahy poskytnout. Soud považuje za zásadní dodat, že pokud povinný subjekt při předestřené úvaze shledá, že některá část zvukového záznamu nepředstavuje osobní údaj nebo projev osobní povahy, takovou část záznamu je povinen žalobkyni poskytnout, pakliže tu nebudou dány jiné zákonné důvody pro její neposkytnutí. Soud pak dodává, že tvoří–li osobní údaje nebo projevy osobní povahy pouze dílčí část požadované informace, je třeba poskytnout alespoň tu část, která osobní údaje neobsahuje (srov. například rozsudek NSS č. j. 7 As 20/2013–23 z 27. 2. 2014 nebo č. j. 3 As 13/2007–75 z 28. 3. 2008). Při takovém postupu mohou správní orgány využít proces anonymizace, kdy v požadovaném záznamu obsažené osobní údaje nebo projevy osobní povahy „vypípají“. Jakékoliv omezení práva na informace je totiž nutno posuzovat restriktivně (srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 z 18. 12. 2002, nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 394/04 z 27. 9. 2005 či rozsudky NSS č. j. 3 Ads 33/2006–57 z 16. 5. 2007, č. j. 1 As 44/2008–116 z 2. 7. 2007 či č. j. 1 As 105/2010–73 ze 17. 2. 2011). Podmínky omezení práva jsou stanoveny § 12 InfZ, který mimo jiné uvádí, že všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to zákon stanoví. III.3.

2. Podmínky poskytnutí projevů osobní povahy a osobních údajů.

44. Soud konstatuje, že pokud zvukové záznamy skutečně obsahují osobní údaje nebo projevy osobní povahy, žalovaný je pořídil k úředním účelům (v rámci tzv. úřední licence) dle příslušných ustanovení Zásad a Jednacího řádu (srov. bod 32. tohoto rozsudku). K takovému zpracování, případně pořízení, nepotřeboval souhlas dotčených osob, neboť dle § 88 odst. 2 občanského zákoníku není svolení dotčené osoby třeba, pokud „se podobizna, písemnost osobní povahy nebo zvukový či obrazový záznam pořídí nebo použijí na základě zákona k úřednímu účelu nebo v případě, že někdo veřejně vystoupí v záležitosti veřejného zájmu“. Totéž pak platí o osobních údajích zpracovávaných k úředním účelům: dle čl. 6 odst. 1 písm. e) nařízení GDPR platí, že zpracování osobních údajů v odpovídajícím rozsahu je zákonné, pokud je „zpracování je nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce“. Došlo–li tedy k pořízení zvukového záznamu při výkonu působnosti žalovaného, pak se jedná o jeho pořízení k úředním účelům na základě zákona. Souhlas s pořízením zvukové nahrávky obsahující osobní údaje nebo projevy osobní povahy pak není třeba udělovat, pokud je nahrávka použita právě pro tzv. úřední licenci, tedy k vnitřním potřebám vlády, potažmo žalovaného, jejichž vymezení je obsaženo v Zásadách (srov. rovněž čl. I odst. 1 Zásad). Zpracování nebo pořízení zvukového záznamu v režimu tzv. úřední licence bez souhlasu dotčených osob tedy automaticky neznamená, že byl dán i souhlas (resp. že takový souhlas není třeba) při poskytnutí informace dle InfZ. Je třeba se tedy zabývat tím, zda je souhlas dotčených osob vyžadován i v případě postupu dle InfZ, případně zda na poskytnutí nedopadá jiná výjimka z požadavku na souhlas. V tomto směru se poskytnutí osobních údajů a projevů osobní povahy dle InfZ liší.

45. Pokud jde o osobní údaje, soud připomíná, že dle čl. 6 odst. 1 písm. a) nařízení GDPR je pro zpracování potřeba souhlasu subjektu, jehož se osobní údaje týkají. Takový souhlas však dle písm. c) není požadován, pokud je zpracování nezbytné pro splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje. K tomu soud upozorňuje, že pokud žádost o informaci směřuje k poskytnutí osobních údajů o veřejně činné osobě, funkcionáři nebo zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné nebo úřední činnosti nebo o jeho funkčním nebo pracovním zařazení, povinný subjekt je podle § 8a odst. 2 InfZ povinen je poskytnout. Jak uvádí komentářová literatura (Tuháček, M. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, komentář k § 8a), „na tento právní titul lze hledět jako na konkretizaci právního titulu dle čl. 6 odst. 1 písm. c) GDPR, tedy splnění právní povinnosti (k němu viz výše), což ostatně platí i pro právní tituly zakotvené v § 8b a § 8c zákona. Veřejně činnými osobami rozumíme ty osoby, které se podílejí na chodu veřejné moci. Může se jednat o politiky (lhostejno zda ‚uvolněné‘ čili profesionální, nebo ‚neuvolněné‘ čili ty, kteří politické funkce vykonávají vedle svého zaměstnání či podnikání). Jedná se však také o soudce, státní úředníky, zaměstnance územních samosprávných celků atd.“ Dle dikce čl. 6 nařízení GDPR je zjevné, že pro zpracování postačí splnění byť jediné podmínky dle vyjmenovaných písmen, tedy v případě zpracování za účelem splnění právní povinnosti již není vyžadován souhlas se zpracováním osobních údajů nositele těchto údajů. Minimálně členové vlády budou považováni za veřejně činné osoby. Dále pak záleží, jaké další osoby na jednání vlády vystoupily a zda je možné je považovat za osoby dle § 8a odst. 2 InfZ, potažmo i § 8b InfZ. Pokud tedy některý z projevů uvedených na zvukovém záznamu bude obsahovat osobní údaj ve smyslu nařízení GDPR a pokud budou splněny podmínky § 8a odst. 2, případně § 8b InfZ, souhlas s poskytnutím takové informace se od dotčené osoby nevyžaduje a takovou informaci je povinný subjekt v zásadě povinen poskytnout (k tomu blíže tzv. test proporcionality – srov. text níže). Pokud by snad na jednání vlády vystoupila jiná osoba než osoby vyjmenované v § 8a odst. 2 InfZ, potažmo § 8b InfZ, zde by platilo, že osobní údaj o takové osobě by bylo možné poskytnout pouze s jejím souhlasem dle čl. 6 odst. 1 písm. a) nařízení GDPR.

46. Co se týče projevů osobní povahy, které je možné poskytnout pouze v souladu s občanským zákoníkem, zde platí, že poskytnutí takového projevu pro účely InfZ podléhá dle § 85 odst. 1 občanského zákoníku souhlasu osoby, která projev osobní povahy činí. Na aplikaci InfZ ve zde řešeném případě se zároveň nevztahuje žádná z výjimek stanovených v § 88 občanského zákoníku, neboť úřední licence slouží toliko k nahrávání zvukového záznamu pro interní potřebu vlády a jednání vlády jsou neveřejná. Soud proto konstatuje, že u projevů osobní povahy bylo v případě šíření dle InfZ potřeba souhlasu dotčených osob.

47. Lze tedy shrnout, že osobní údaje a projevy osobní povahy lze poskytovat buď se souhlasem subjektu, jehož se osobní údaje týkají nebo který projevy osobní povahy činí, nebo v případě některé z vypočtených výjimek. Povaha osobních údajů nebo projevu tedy nepředstavuje absolutní důvod pro neposkytnutí informace, jelikož může být kdykoli prolomen udělením souhlasu ze strany dotčené osoby. Právě na tuto situaci dopadá § 12 InfZ (srov. rozsudek městského soudu č. j. 10 A 110/2018–29 z 23. 9. 2020). Právní doktrína uvádí k poslední větě citovaného ustanovení toto: „Hovoří–li [InfZ] o prověřování v odůvodněných případech, činí tak především v souvislosti s těmi důvody, které lze na základě souhlasu osoby, v jejíž prospěch jsou stanoveny, prolomit (ne všechny důvody pro neposkytnutí informace jsou zákonem konstruovány jako důvody absolutní a mnoho z nich lze ‚prolomit‘ se souhlasem toho, jehož mají chránit (např. osobní údaje lze poskytnout se souhlasem subjektu těchto údajů, ochrana obchodního tajemství může být souhlasem podnikatele prolomena apod.). V kontextu s těmito důvody je pak ustanovení poslední věty § 12 nutné vnímat tak, že v těch případech, v nichž lze s ohledem na konkrétní okolnosti důvodně očekávat, že by osoba, jejíž údaje mají být chráněny, mohla tuto ochranu udělením souhlasu s jejich poskytnutím prolomit, tam musí povinný subjekt aktivně prověřit, zda důvod pro odepření trvá, tedy zda tento souhlas udělí (např. dotazem u fyzické osoby, zda její osobní údaje mohou být poskytnuty).“ (Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Nebo: „Poslední věta komentovaného ustanovení stanoví, že ‚v odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá.‘ O takové odůvodněné případy půjde zejm. tehdy […] pokud povinný subjekt aplikoval důvody odepření, které lze prolomit za podmínky souhlasu dotčené osoby (např. ochrana osobních údajů, ochrana osobního tajemství apod.) a zároveň lze důvodně očekávat udělení tohoto souhlasu. V takovém případě má povinný subjekt povinnost aktivně prověřit, zda je osoba tento souhlas ochotna udělit či zda důvod pro odepření informace trvá.“ (Jelínková, J., Tuháček, M.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praktický komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

48. Žalovanému tak InfZ ukládá aktivně zjišťovat souhlas subjektu osobních údajů, případně subjektu činícího projev osobní povahy, s jejich poskytnutím. Jestliže povinný subjekt shledá, že InfZ neumožňuje poskytnutí informací s ohledem na úpravu nařízení GDPR, případně občanského zákoníku, musí vyhodnotit, zda konkrétní okolnosti případu neodůvodňují předpoklad, že by dotčená osoba souhlas s jejich poskytnutím udělila. O takový odůvodněný případ by se mohlo jednat např. tehdy, „jestliže by poskytnutí informace mohlo být ve prospěch chráněné osoby, případně tehdy, jestliže z hlediska charakteru požadovaných informací bude převažovat veřejný zájem na jejich zpřístupnění. […] Naopak tam, kde okolnosti vyřizované žádosti takové možnosti nenasvědčují, tam takové prověření ze strany povinného subjektu není nezbytné (např. lze téměř s jistotou předpokládat, že fyzická osoba nebude ochotná dát souhlas s poskytnutím osobního údaje o svém zdravotním stavu).“ (Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016).

49. Vedoucí žalovaného přitom uvedla, že „pokud by pak takový souhlas nebyl dán, bylo by nutné projevy osobní povahy z požadovaných informací vyloučit.“ Je tak zjevné, že správní orgány na jakékoliv zjišťování souhlasu dotčených osob rezignovaly a ani nevysvětlily, proč nebylo třeba souhlas zjišťovat, případně jestli z nějakých konkrétních okolností dovozují, že by žádné dotčené osoby souhlas nepochybně neudělily. Podle názoru soudu přitom nelze a priori vyloučit, že by tyto osoby právě v tomto konkrétním případě mohly z různých politických důvodů s poskytnutím záznamu souhlasit. Správní orgány však pouze setrvaly na tom, že zvukové nahrávky mohou obsahovat projevy osobní povahy a osobní údaje, a že jejich poskytnutí je tedy podmíněno souhlasem dotčených osob.

50. Postavením dotčených osob při poskytování informací se zabýval rovněž rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 8 As 55/2012–62. V bodech 107 až 108 uvedl, že při postupování dle InfZ je aplikace správního řádu až na výjimky vyloučena. „Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a 15 zákona o svobodném přístupu k informacím). V bodě 109 rozsudku pak NSS uzavřel: „Pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).“ I v tomto smyslu je tedy třeba zjišťovat stanovisko dotčených subjektů. Jak však vyplývá ze spisového materiálu, žalovaný tak neučinil. Nelze přitom vyloučit, že by nevyrozuměním těchto osob by mohlo dojít k zásahu do jejich práv – to však závisí na tom, jakým způsobem s žádostí o informace povinný subjekt nakonec naloží a jaké to bude mít pro dotčené osoby důsledky.

51. Pokud by tedy správní orgány shledaly, že zvukové záznamy obsahují projevy osobní povahy a osobní údaje, bylo dle soudu jejich povinností zjistit stanovisko, resp. souhlas, dotčených osob (osob vystoupivších na jednání vlády), neboť z okolností případu nijak nevyplývalo, že by osoby souhlas neudělily. Takovým postupem přitom mohlo dojít k zásahu do žalobkyniných práv, neboť za předpokladu, že by dotčené osoby s poskytnutím zvukových nahrávek souhlasily, byly by informace žalobkyni v tomto rozsahu zpřístupněny. Soud však v tuto chvíli nemůže určit, zda v tomto směru správní orgány ve skutečnosti selhaly, neboť je třeba si nejprve zodpovědět otázku, zda zvukové záznamy vůbec nějaké osobní údaje nebo projevy osobní povahy, k jejichž poskytnutí je třeba souhlasu dotčených osob, obsahují. To správní orgány neučinily, proto by bylo takové hodnocení zcela předčasné. III.3.

3. Test proporcionality.

52. V posuzované věci se střetává právo na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod) s právem na ochranu soukromí (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 3 Listiny). V souvislosti s právem na informace je třeba zmínit nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1684/11 z 31. 7. 2013, dle kterého naplnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva jednotlivce na informace vyplývající z InfZ je nutné zkoumat v každé jednotlivé věci podle okolností konkrétního případu. NSS se k požadavku na provádění testu veřejného zájmu (proporcionality) při aplikaci každého zákonného důvodu vyjádřil v bodu 15 a násl. rozsudku č. j. 1 As 78/2014–41, č. 3127/2014 Sb. NSS z 3. 8. 2014: „Jakákoliv omezení přístupu k informacím vztahujícím se k působnosti subjektů specifikovaných v § 2 odst. 1 SvInf musí být stanovena zákonem a musí jít, ve smyslu čl. 17 odst. 4 LPS, ‚o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.‘ […] K ústavním limitům omezení práva na informace jsou však povinny přihlížet rovněž správní orgány a obecné soudy při konkrétní aplikaci a interpretaci zákona, tj. při zvažování výluk obsažených v SvInf je nutno prioritně usilovat o nalezení jejich ústavně konformního výkladu. […] Před použitím určité zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace je tak třeba v zásadě vždy provést tzv. test veřejného zájmu, tj. zvážit, zda v konkrétním případě nepřevažuje veřejný zájem na jejich poskytnutí nad jinou konkurující hodnotou, ať již jde o základní práva druhých osob, či některý z výše zmíněných veřejných statků.“ Požadavky soudů tedy lze shrnout tak, že v případech, v nichž povinný subjekt aplikuje konkrétní zákonný důvod pro neposkytnutí informace, musí současně zvažovat, zda zákonná ochrana těmto údajům stanovená je v konkrétním případě skutečně proporcionální z hlediska nezbytného omezení práva na přístup k informacím (tj. měl by provést ad hoc test veřejného zájmu).

53. Soud v této části úvodem odkazuje na rozsudek NSS č. j. 8 As 12/2015–46 z 25. 3. 2015, který se zabýval vzájemným vztahem InfZ a zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů (nyní již zrušeného). „Při poskytování informací obsahujících osobní údaje (resp. při úvaze o odmítnutí takovou informaci poskytnout), povinný subjekt musí vycházet také ze zákona o ochraně osobních údajů. Obecně platí, že informace zahrnující osobní údaje může poskytnout pouze se souhlasem subjektu údajů, ledaže se uplatní některá z výjimek z tohoto pravidla uvedených v § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Při posuzování výjimek, které umožňují poskytnout údaje i bez souhlasu subjektu údajů, musí povinný subjekt zohlednit také § 5 odst. 3 a § 10 zákona o ochraně osobních údajů, tedy dbát, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbát na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů. Jinými slovy, povinný subjekt je povinen zvážit, nakolik by uplatnění předmětné výjimky zasáhlo do práv subjektu údajů na ochranu jeho soukromého života (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 78/2014 – 41, nebo rozsudek ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012 – 133).“ Dále uvedl: „Pokud určitý údaj o fyzické osobě patří nejen výlučně do soukromí dotčené osoby, ale je také součástí veřejné sféry a existuje veřejný zájem na jeho poskytnutí, vztahuje se na něj nejen právo na ochranu soukromí subjektu údajů, ale také právo na informace svědčící naopak žadateli o předmětnou informaci“ (bod 22). „Pro posouzení, které z předmětných dvou základních práv má v konkrétní věci převážit, je třeba použít testu proporcionality, který se tradičně skládá ze tří kroků: v prvním kroku je zvažováno kritérium vhodnosti (zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout stanovený cíl), ve druhém kroku kritérium potřebnosti (zda by stanoveného cíle nemohlo být dosaženo jinými opatřeními nedotýkajícími se základních práv a svobod), ve třetím kroku kritérium proporcionality v užším smyslu (porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv, což spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů).“ (Bod 25.)

54. Ačkoliv se zákon o osobních údajích citovaný NSS na zde řešenou věc již nepoužije, obdobné principy lze dle soudu uplatnit i ve vztahu k osobním údajům a projevům osobní povahy ve světle občanského zákoníku a nařízení GDPR. Dle čl. 4 preambule nařízení vyplývá, že „[z]pracování osobních údajů by mělo sloužit lidem. Právo na ochranu osobních údajů není právem absolutním; musí být posuzováno v souvislosti se svou funkcí ve společnosti a v souladu se zásadou proporcionality musí být v rovnováze s dalšími základními právy. Toto nařízení ctí všechna základní práva a dodržuje svobody a zásady uznávané Listinou, jak jsou zakotveny ve Smlouvách, zejména respektování soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace, ochranu osobních údajů, svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání, svobodu projevu a informací, svobodu podnikání, právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces, jakož i kulturní, náboženskou a jazykovou rozmanitost.“. Stejně tak dle § 90 občanského zákoníku platí, že „[z]ákonný důvod k zásahu do soukromí jiného nebo k použití jeho podobizny, písemnosti osobní povahy nebo zvukového či obrazového záznamu nesmí být využit nepřiměřeným způsobem v rozporu s oprávněnými zájmy člověka.“ 55. Soud se domnívá, že tzv. test proporcionality je v nynější věci potřeba provést nejen v případě, kdy nebude souhlas dotčených subjektů s poskytnutím osobních údajů a projevů osobní povahy třeba z důvodu zákonné výjimky (například právě z důvodu plnění právní povinnosti dle § 8a odst. 2 InfZ), ale i v případě, že souhlas bude potřeba, ale dán nebude. Ani v takovém případě nemůže automaticky dojít k odmítnutí žádosti o informace. Lze si představit situaci, kdy zájem na poskytnutí takové informace převáží nad zájmem na ochranu osobního údaje nebo projevu osobní povahy dotčeného subjektu, byť tento subjekt neudělí souhlas s poskytnutím. Tedy navzdory splnění formálních předpokladů pro uplatnění ochrany osobních údajů vyplyne z testu proporcionality závěr o přednosti práva na informace v dané konkrétní věci. Ústavní soud například v nálezu sp. zn. I. ÚS 517/10 z 15. 11. 2010 dospěl k závěru o legitimním zájmu veřejnosti na znalosti informace o členství soudců v KSČ před 17. 11. 1989, přestože tato informace má povahu osobního údaje; podle názoru Ústavního soudu tento údaj může souviset s výkonem soudní moci a k jeho poskytnutí lze tedy přistoupit i bez souhlasu dotčených soudců.

56. Pokud tedy správní orgány dojdou k závěru, že požadované informace obsahují osobní údaje nebo projevy osobní povahy, jsou povinny zkoumat podmínky pro jejich poskytnutí. Pokud je k tomu třeba souhlasu dotčených osob, a tyto osoby souhlas neudělí, je i tak třeba provést test proporcionality. Totéž platí v případě, že k poskytnutí informace není souhlasu dotčené osoby potřeba s ohledem na jiný zákonný důvod – i zde je potřeba s ohledem na ochranu osobnosti třeba posoudit, které právo v tom konkrétním případě převáží. Pouze v případě, ve kterém by bylo souhlasu dotčené osoby třeba a tato osoba by souhlas s poskytnutím informace dala, není důvod z logiky věci test proporcionality provádět a je možné informace poskytnout. Soud ani na tomto místě nemůže předjímat, zda správní orgány při (ne)aplikaci testu proporcionality pochybily. Nejprve je totiž zodpovědět si otázku, jaká část zvukového záznamu představuje osobní údaj nebo projev osobní povahy (zda vůbec nějaká), a tuto část pak případně podrobit po vyžádání souhlasu nebo aplikaci jiné zákonné výjimky ze souhlasu s poskytnutím testu proporcionality. Soud dodává, že až v rámci vyjádření k žalobě žalovaný „přišel“ s tvrzením, že by poskytnutím zvukového záznamu mohlo dojít k jeho zneužití k nejrůznějším účelům. Takové tvrzení s ohledem na identifikovanou nepřezkoumatelnost však nemůže mít svůj význam; to ostatně i z důvodu, že nebylo obsaženo v odůvodnění správních rozhodnutí. Soud však dodává, že význam mít teoreticky může právě při posuzování, které z práv v rámci testu proporcionality převáží. III.3.

4. Úvaha nad aplikací § 34 s. ř. s.

57. Soud nepřehlédl, že dle dikce § 34 s. ř. s. je povinen vyrozumět osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou–li účastníky soudního řízení, o probíhajícím řízení a vyzvat je, aby ve lhůtě oznámily, zda budou uplatňovat svá práva osob zúčastněných na řízení. NSS v již citovaném rozsudku NSS č. j. 8 As 55/2012–62 uvedl, že „soudní ochrana [myšleno účastenství dalších osob pramenící z jejich dotčení poskytnutím informace] je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).“ NSS pak uzavřel, že „je zřejmé, že ředitel školy, o jehož odměně měla být poskytnuta informace, mohl být zúčastněnou osobou, neboť výrok krajského soudu, kterým by bylo rozhodnutí stěžovatele zrušeno a kterým by bylo povinnému subjektu uloženo poskytnout uvedenou informaci, by se přímo dotýkal jeho práva na informační sebeurčení. Žalobce ředitele školy jako možnou osobu zúčastněnou na řízení v žalobě neoznačil; skutečnost, že jí ředitel školy může být, však byla zřejmé z podání samotných účastníků i ze samé podstaty sporu. Krajský soud proto měl ředitele školy vyrozumět podle § 34 odst. 2 věty druhé a čtvrté s. ř. s.“ 58. Postup podle § 34 s. ř. s. směrem k dotčeným osobám vystoupivším na jednání vlády však soud shledal za neúčelný a nehospodárný. Soud totiž poté, co shledal již v prvním dílčím kroku napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť nebylo postaveno najisto, zda vůbec některé části zvukového záznamu jsou projevy osobní povahy nebo osobními údaji, a zda je tedy napadené rozhodnutí způsobilé jakkoliv zasáhnout do práv dotčených osob, toliko v teoretické rovině vyložil, jakým způsobem je povinný subjekt povinen při aplikaci § 8a InfZ postupovat a jak má toto ustanovení aplikovat. Neposuzoval však míru dotčení práv osob při případném poskytnutí požadovaných informací ani nevyslovil úvahy, z nichž by vyplývalo, jakým způsobem má žalovaný o žádosti rozhodnout. Práva dotčených osob tak nebyla v tomto řízení dotčena a budou mít příležitost uplatnit je v plném rozsahu v nadcházejícím správním řízení. III.3.

5. Podmínky § 16 odst. 5 InfZ a šetření práv žadatele ve světle čl. 4 odst. 4 Listiny.

59. Soud zvažoval, zda v dané věci jsou splněny podmínky, aby soud dle § 16 odst. 5 InfZ nařídil povinnému subjektu poskytnout požadované informace. Podle § 16 odst. 5 InfZ platí, že „při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou–li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.“ 60. Pokud tedy nejsou dány žádné důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, měl by soud povinnému subjektu nařídit, aby požadované informace poskytl. Soud však s ohledem na zjištěnou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z důvodu nedostatečného posouzení, jaká část informací představuje osobní údaje nebo projevy osobní povahy, potažmo s ohledem na nezjišťování stanoviska či souhlasu dotčených osob, nemohl přezkoumat, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Za stávající situace tak nelze uzavřít, že zde neexistují zákonné důvody pro odmítnutí poskytnutí informací. Soud proto nemohl nařídit poskytnutí informací ve smyslu § 16 odst. 5 InfZ. Ke stejnému závěru dospěla i judikatura NSS (srov. například rozsudky č. j. 1 As 105/2010–73 z 17. 2. 2011, č. j. 4 As 18/2018–59 a z 11. 10. 2019).

61. Nelze zároveň odhlédnout od skutečnosti, že až v rámci soudního řízení žalovaný uvedl, že by poskytnutím zvukových záznamů došlo k poskytnutí „první“ části informací – části III. materiálu čj. 994/22. Pokud se tím snad žalovaný snaží navodit dojem, že zde existuje i jiný důvod pro neposkytnutí informací – zvukových záznamů, měl jej uvést již v rámci správních rozhodnutí.

62. Soud nemohl ani přikázat, aby byly informace poskytnuty alespoň v částečném rozsahu. Musel by totiž namísto správního orgánu učinit úvahu, jaké konkrétní informace jsou osobními údaji a projevy osobní povahy, a jaké nikoliv. To však není rolí soudu, ale bylo to povinností žalovaného jakožto povinného subjektu. Žalobkyni by se nadto vypořádání jejích klíčových námitek poprvé dostalo teprve v řízení před správním soudem, což není přípustné. IV. Závěr a náklady řízení.

63. Soud v prvé řadě k odmítnutí poskytnutí části III. materiálu čj. 994/44 předesílá, že napadené rozhodnutí je stiženou procesní vadou, neboť vedoucí žalovaného zjištěný skutkový stav (vedení správního řízení o vrácení dotace mezi Fondem a žalobkyní), rozvedla o další úvahy (na dotčené správní řízení bude pravděpodobně navazovat soudní řízení mezi žalobkyní a Ministerstvem zemědělství), a ačkoliv na skutkový stav aplikovala totožné ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) InfZ jako žalovaný, vyšla až z těchto nově provedených úvah. Takové úvahy však prvostupňové rozhodnutí postrádalo, a žalobkyně tak neměla jak na tato zjištění a úvahy reagovat v rozkladu. Ostatně tímto směrem ani ve skutečnosti neargumentovala. Napadené rozhodnutí je tak pro žalobkyni nepřípustně překvapivé, čemuž mohla vedoucí žalované předejít, kdyby žalobkyni před vydáním svého rozhodnutí se změnou právního posouzení seznámila a dala jí možnost se ke změně vyjádřit, případně prvostupňové rozhodnutí zrušila a věc vrátila žalovanému se svým právním názorem k dalšímu řízení. To však neučinila a tato vada je natolik podstatná, že soud přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.

64. Ve vztahu k odmítnutí poskytnutí zvukových záznamů z jednání vlády dle § 8a InfZ je třeba uvést, že správní orgány zcela rezignovaly na posouzení konkrétního obsahu dotčené informace a bez dalšího s poukazem na teoretická východiska konstatovaly, že „přinejmenším“ některé části „mohou“ obsahovat projevy osobní povahy, případně s ohledem na osoby činící projevy, jejichž hlas je identifikovatelný s konkrétní osobou, se na takových zvukových nahrávkách objevují osobní údaje. Samotný zvukový záznam jako celek však automaticky nepředstavuje projevy osobní povahy nebo osobní údaje ve smyslu § 8a InfZ, ale je třeba se zabývat jeho konkrétním obsahem ve světle okolností případu. Z těchto důvodu soud přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí i z důvodu, že je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů dle § 76 odst. 1 písm. a) InfZ. Soud shledal, že správní orgány pochybily i v dalších navazujících postupem, neboť si například nevyžádaly souhlas dotčených osob s poskytnutím informací, ačkoliv takový souhlas byl dle jejich názoru pro poskytnutí informace třeba, avšak za předpokladu, kdy není postaveno najisto, zda zvukové nahrávky některé citlivé údaje dle § 8a InfZ obsahují, bylo by předčasné hodnotit, zda správní orgán měly povinnost souhlasy zjišťovat.

65. Soud nemůže vyloučit, že vady řízení je možné zhojit v řízení před vedoucí žalovaného, proto nepřistoupil ke zrušení prvostupňového rozhodnutí dle § 78 odst. 3 s. ř. s. Spolu se zrušením napadeného rozhodnutí věc pak podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovaného k dalšímu řízení. V něm bude vedoucí žalovaného podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázána právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku. Ve vztahu k žalobkyní požadované části III. materiálu čj. 994/22 vedoucí žalovaného nejprve seznámí žalobkyni se svým právním názorem a dá jí možnost se k němu vyjádřit a až poté o této dílčí žádosti opětovně rozhodne, případně prvostupňové rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení. Soud dodává, že do spisu je rovněž nanejvýš vhodné doplnit veškeré podklady, z nichž při rozhodování správní orgán vycházel – tedy mimo jiné i správní rozhodnutí Fondu, případně rozhodnutí o odvolání Ministerstva zemědělství. Tato rozhodnutí, ačkoliv souvisí s aplikací § 11 odst. 1 písm. g) InfZ, ve spise absentovaly. Soud však vzhledem k procesním pochybení nemohl přistoupit k posouzení hmotné otázky, proto absence těchto podkladů v tuto chvíli nebránila soudnímu přezkumu.

66. Pokud jde o žádost o poskytnutí zvukových záznamů z jednání vlády, vedoucí žalovaného nejprve dle závazného právního názoru soudu posoudí s ohledem na konkrétní obsah zvukových nahrávek a ve světle okolností případu (zejména neveřejnost jednání), zda lze jednotlivé části nahrávek považovat za osobní údaje nebo projevy osobní povahy dle § 8a InfZ, tedy zda má taková nahrávka vazbu na soukromí či fyzickou či duševní integritu konkrétní osoby, či nikoliv. Zároveň se bude zabývat tím, kdo na jednání vlády činil projev a zda je taková osoba dle hlasu identifikovatelná a poskytnutím nahrávky by tedy hrozilo poskytnutí osobních údajů. Pokud některé dílčí části nahrávky nakonec identifikuje dle § 8a InfZ, posoudí, jak občanský zákoník nebo nařízení GDPR upravuje podmínky pro poskytnutí takových údajů. Vezme přitom v úvahu, že u poskytnutí osobních údajů není třeba souhlasu dotčené osoby, pokud se údaje poskytují ze zákonné povinnosti (zejm. § 8a odst. 2 nebo § 8b InfZ). V případě, že shledá, že pro poskytnutí informace je souhlasu dotčené osoby třeba, bude aktivně (pokud neshledá okolnosti případu, při kterých bude zjevné, že souhlas by udělen nebyl) zjišťovat souhlas dotčených osob, a to rovněž s ohledem na nutnost jejich „účastenství“ v takovém správním řízení. Pakliže souhlas nebude udělen, případně souhlas nebude třeba udělit z důvodu zákonných výjimek, vedoucí žalované provede tzv. test proporcionality, při kterém bude vážit právo na informace oproti právu na soukromí, pomocí tří kroků: vhodnost, potřebnost a proporcionalita v užším smyslu. Podle toho, které právo nakonec převáží, informace poskytne, či nikoliv. Pokud naopak vedoucí žalovaného shledá, že dílčí části informace nebo informace celá nedopadá na výluku dle § 8a InfZ, informace za předpokladu, že se na ni nevztahuje jiná ze zákonných výjimek dle InfZ, informaci poskytne.

67. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím je v nyní projednávané věci žalobkyně, jejíž náklady tvoří zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a dále odměna advokátky, která ji v řízení zastupovala, za tři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátního tarif), tedy za převzetí právního zastoupení, sepis žaloby a sepis repliky z 21. 2. 2024. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč (3 x 3 100 = 9 300). Náhrada hotových výdajů pak dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu tvoří 300 Kč za každý úkon (3 x 300 = 900). Právní zástupkyně žalobkyně nepředložila ani přes výzvu soudu, že je plátkyní DPH, proto soud její odměnu o DPH nezvýšil. Žalobkyniny náklady zastoupení advokátkou tak činí 10 200 Kč a náklady řízení celkem 13 200 Kč, a žalovaný je povinen nahradit je žalobkyni v přiměřené 30denní lhůtě k rukám její zástupkyně (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s § 64 s. ř. s.).