10 A 147/2013 - 72

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců Mgr. Jiřího Lifky a Mgr. Kamila Tojnera v právní věci žalobce: Česká republika – Vrchní státní zastupitelství v Praze, IČ: 49625586, se sídlem náměstí Hrdinů 1300, 140 65 Praha 4, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem pplk. Sochora 27, 170 00 Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 7. 6. 2013, č. j. UOOU-01310/13-16, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 7. 6. 2013, č. j. UOOU-01310/13-16, a rozhodnutí Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 8. 4. 2013, č. j. UOOU-01310/13-10, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce se žalobou domáhá přezkoumání a zrušení rozhodnutí předsedy žalovaného, jímž byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu osobních údajů, kterým byla Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze za porušení povinnosti stanovené v § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně osobních údajů“), a tím za spáchání správního deliktu podle § 45 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů, uložena podle § 45 odst. 3 téhož zákona pokuta ve výši 100 000 Kč. Žalobce se domáhá rovněž zrušení předcházejícího rozhodnutí prvního stupně. Žalobce v žalobě uvedl, že důvodem pro zahájení správního řízení a uložení pokuty bylo zveřejnění jmen, příjmení a hrubých příjmů zaměstnanců Vrchního státního zastupitelství v Praze. Žalobce uznal úplnost a zákonnost relevantních skutkových zjištění ve správním řízení, jež vydání rozhodnutí žalovaného předcházelo, a konstatoval, že je se žalovaným ve shodě ve vylíčení rozhodného skutkového stavu, tedy že žalobce reagoval na žádost fyzické osoby podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o svobodném přístupu k informacím“) o sdělení výše příjmů zaměstnanců žalobce. Žalobce jako povinný subjekt neshledal zákonné důvody k odložení čí odmítnutí žádosti nebo její části a žádosti zcela vyhovělo. S ohledem na tento faktický stav pak byl povinen informaci poskytnutou na žádost zveřejnit (§ 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). Žádost byla podána v elektronické podobě a v téže podobě také byla žadateli poskytnuta a zveřejněna (§ 4 odst. 5, § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). Nejednalo se tedy o zveřejnění osobních údajů z vlastní iniciativy Vrchního státního zastupitelství v Praze, ale o splnění zákonné povinnosti, vyplývající z faktu, že informace byla na žádost poskytnuta. Důvodem podání žaloby nebyly tedy důvody skutkové, ale výhradně právní. Konkrétně žalobce namítá, že závěr žalovaného o naplnění skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu je v nezákonný, neboť vyplývá z nesprávné interpretace vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona o ochraně osobních údajů. Předně žalobce namítl, že otázku, zda a v jakém rozsahu měla být informace poskytnuta a zda byl takový postup v konkrétním případě v souladu se zákonem o informacích, může přezkoumávat pouze orgán nadřízený povinnému subjektu, případně nezávislý soud v příslušném řízení. Pokud žalovaný uzavřel, že zveřejnění poskytnuté informace je správním deliktem podle zákona o ochraně osobních údajů, pak neměl pominout skutečnost, že informace byla poskytnuta a následně zveřejněna v důsledku zákonné povinnosti žalobce jako povinného subjektu. Přezkoumáváním zákonnosti zveřejnění se tak žalovaný fakticky nemůže vyhnout přezkumu zákonnosti prvotního poskytnutí informace nebo jejího rozsahu, k čemuž však nemá zákonné zmocnění. Žalobce při vyřizování žádosti o poskytnutí informace postupoval v souladu s ustanovením § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, který povinnému subjektu nedává možnost volby, zda o některých osobách osobní údaje poskytne a poté zveřejní, a ve vztahu k některým jiným osobám žádost odmítne. Informace byla poskytnuta a zveřejněna v užším rozsahu, než umožňuje § 8b odst. 3 zákona o informacích; bylo uvedeno pouze jméno, příjmení a výše platu, nikoli další osobní údaje, které nebyly žadatelem požadovány. Žalobce zdůraznil, že nejen státním zástupcům, ale i všem ostatním zaměstnancům Vrchního státního zastupitelství v Praze jsou poskytovány veřejné prostředky ve formě platu. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010 - 85. Informace o konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Poté je pak povinen poskytnutou informaci zveřejnit. Ve stejném rozsudku se Nejvyšší správní soud vyslovil i ke střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů, přičemž konstatoval, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené a stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné. Posuzovat střet obou zmíněných práv individuálně podle všech okolností daného případu Nejvyšší správní soud v tomtéž rozsudku považoval za nedůvodné. Navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010 – 66, je podle názoru žalobce chybně interpretován jako precedentní rozhodnutí o nutnosti provádět tzv. test proporcionality. To, že je toto rozhodnutí v naznačeném směru chybně interpretováno, konstatoval sám Nejvyšší správní soud v rozhodnutí 1 As 169/2012 ze dne 6. 12. 2012. Pokud jde o případnou aplikaci § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, podle kterého na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím ustanovení §10 citovaného zákona (ochrana důvěrnosti majetkových poměrů) nedopadá. Ač nebylo na místě podle žalobce v daném případě vůbec provádět test proporcionality, žalobce uvedl, že všichni zaměstnanci Vrchního státního zastupitelství v Praze včetně státních zástupců tvoří jeden organizačně a funkčně propojený nedělitelný celek. Zaměstnanci zajišťují zabezpečení a podporu hlavních procesů stanovených právními předpisy pro výkon působnosti Vrchního státního zastupitelství v Praze. Jedná se zejména o výkon mzdové a účetní agendy, rozpočtové agendy, správy majetku, zabezpečení dopravní agendy, personalistiky, informatiky a analytické činnosti, spisové a archivní služby a nakládání a manipulace s utajovanými informacemi. Všichni zaměstnanci podléhají povinnosti zachovávat mlčenlivost a většina z nich musí splňovat podmínky fyzické osoby pro přístup k utajovaným informacím stupně utajení „Vyhrazené", případně stupně utajení „Důvěrné" nebo „Tajné" podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. Zaměstnanci zajišťují podporu výkonu působnosti státních zástupců Vrchního státního zastupitelství v Praze a samostatně zabezpečují úkoly, které pro státní zastupitelství vyplývají z řady obecně závazných právních předpisů. Je tedy zřejmé, že činnosti všech „ostatních“ zaměstnanců Vrchního státního zastupitelství v Praze jsou natolik provázány s výkonem působnosti státního zastupitelství a s činností státních zástupců, že nelze shledat žádný zákonný důvod pro vyloučení některé z osob z poskytnutí a zveřejnění informace a žádost v takové části odmítnout. Podle žalobce nelze odhlédnout od běžné skutečnosti, že zaměstnanci v „nižším“ funkčním zařazení často, zejména v případech krátkodobého i déledobého zastupování, vykonávají činnosti spojené s vyšší odpovědností i ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám stojícím mimo soustavu státního zastupitelství, k údajům zadávaným do celostátních registrů apod. Všichni státní zástupci a ostatní zaměstnanci Vrchního státního zastupitelství v Praze bez výjimky se přímo či nepřímo, ve větší či menší míře, podílejí na výkonu působnosti státního zastupitelství. Bez činnosti ostatních zaměstnanců by výkon působnosti státního zastupitelství podle zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, vůbec nebyl možný. Podle žalobce nadto povinný subjekt ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím není oprávněn zkoumat, proč žadatel požadoval informace o všech zaměstnancích, a nikoliv třeba jen o některých. Jestliže zákon o svobodném přístupu k informacím v § 8b odst. 1 (ke kterému absentuje od počátku legislativního procesu jakákoli důvodová zpráva) ani závazná judikatura Nejvyššího správního soudu nerozlišují, zda je příjemcem veřejných prostředků např. ministr, jeho řidič, uklízečka, předseda ústředního orgánu státní správy či kterákoliv osoba pobírající např. sociální dávky, pak nelze ani rozlišovat mezi zaměstnanci Vrchního státního zastupitelství v Praze. Z toho pohledu není rozhodné, jaké činnosti jsou příjemci veřejných prostředků konkrétně vykonávány, a není možno posuzovat, zda právo na ochranu osobních údajů u některých osob převažuje nad právem na informace. Takový přístup byl do jisté míry praktikován před novelizací zákona o informacích provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., (který nabyl účinnosti dnem 23. 3. 2006), a kterou bylo do zákona vtěleno právě ustanovení § 8b. Platí však základní právní zásada lex posterior derogat legi priori - postup žalobce je zcela v souladu s úmyslem zákonodárce upřednostnit právo na informace při nakládání s prostředky veřejných statků před ochranou soukromí dotčených osob. Pokud by zákonodárce takovou vůli neměl, jistě by v rámci 8 novel, kterými zákon o ochraně osobních údajů od zavedení institutu § 8b zákona o informacích prošel, na tento právní rozpor reagoval. V rozhodnutích žalovaného je vysloven závěr, že bylo povinností žalobce před poskytnutím a následným zveřejnění osobních údajů svých zaměstnanců provést test proporcionality ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům a teprve na jeho základě dojít k závěru, zda poskytnutí informace je či není v případě konkrétního zaměstnance v rozporu s jeho právem na soukromí, i s odkazem na evropskou judikaturu. Podle žalobce však jsou některé judikáty tendenčně a jednostranně vykládány v jeho neprospěch. Jako příklad uvedl rozsudek Soudního dvora EU ze dne 9. listopadu 2010, ve spojených věcech C-92/09 a C- 93/09, Volker und Markus Schecke GbR a Hartmut Eifert proti Hessensku, jehož chybnou citací žalovaný dovozuje, že informace, které se vztahují k nakládáním s veřejnými příjmy, není třeba zveřejňovat. Soudní dvůr v tomto případě však pouze podle žalobce drobně omezil rozsah zveřejnění. Podle žalobce lze z uvedeného rozsudku možno uzavřít, že pokud povinný subjekt zveřejňuje či by mohl zveřejňovat některé osobní údaje, vyjadřující poskytnuté veřejné prostředky, pak rozsudek Soudního dvora v zásadě nestaví takovému poskytování překážku. Aktivní zveřejnění se však musí týkat těch údajů, které představují dominantní objem prostředků, a mají zásadní význam pro transparentnost a možnost veřejné kontroly. Ze zveřejnění mají být vypuštěny jen ty údaje, které jsou marginální a v souhrnu netvoří podstatnou část. Ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy podle žalobce třeba interpretovat tak, že v případě, kdy se zveřejňuje soubor osobních údajů o poskytování veřejných prostředků fyzickým osobám, je nutno posoudit, zda v jejich sestavě existují i takové, které jsou marginální a nemají vliv na možnost veřejné kontroly. Pokud existují, nelze je zveřejnit aktivně s ohledem na čl. 17 Listiny, který vyžaduje při balancování práva na informace a práva na ochranu soukromí zohlednit i přiměřenost zásahu do práv. Dále se tento rozsudek týká aktivního zveřejňování, zejména rozsáhlých souborů údajů včetně osobních údajů. Nemá vliv na vyřizování individuálních žádostí o informace. Žalobce se konečně též vymezil vůči úvahám správního orgánu, jimiž se řídil při stanovení výše pokuty. Správní orgán považoval za přitěžující, že byly zveřejněny osobní údaje velmi citlivé, neboť mohou vypovídat o majetkových poměrech dotčených zaměstnanců, přičemž navíc byly zveřejněny prostřednictvím internetu neomezenému počtu osob a již nevratným způsobem. Za další přitěžující okolnost byla považována skutečnost, že je Vrchní státní zastupitelství v Praze orgánem výkonné moci. Kromě toho, že správní orgán právně nezdůvodnil, proč zveřejněné údaje považuje za velmi citlivé, podle žalobce nikdo ze zaměstnanců nevznesl žádnou námitku proti zveřejnění, ani neuplatnil následnou subjektivní újmu. Pokud někdo pobírá z veřejných prostředků to, co všichni předpokládají, žádná újma nemohla ani vzniknout, neboť jde o tarifní platy a rozdíly mezi zaměstnanci mohou být případně jen v osobním ohodnocení. Provedené zveřejnění naopak prokazuje, že veřejně známé platové tarify jsou u Vrchního státního zastupitelství respektovány. Respektování zákona by jako přitěžující okolnost nemělo být považováno. Je-li takové dodržování zákona vyčítáno orgánu moci výkonné, jakým je státní zastupitelství, žalobce podotýká, že informace na základě žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím jsou většinou poskytovány orgány veřejné moci, na něž zákonná úprava míří v prvé řadě. Fakt, že „delikventem“ podle napadeného rozhodnutí je právě orgán moci výkonné, je podle žalobce nepoužitelný jako přitěžující okolnost, neboť jde o situaci standardní. Žalovaný ve vyjádření k žalobě nejprve reagoval na námitku žalobce, že žalovaný není zmocněn přezkoumávat postup žalobce podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle žalovaného není pochyb o tom, že jednání žalobce je zpracováním osobních údajů ve smyslu § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, proto je též dána pravomoc žalovaného k dozoru nad tímto zpracováním osobním osobních údajů (ve smyslu § 2 odst. 2, § 28 a § 29 zákona o ochraně osobních údajů). Při výkonu dozoru nad zpracováním osobních údajů musí žalovaný vykládat a posuzovat i řadu zvláštních předpisů, které upravují jednotlivá dílčí práva a povinnosti při nakládání s osobními údaji. Žalovaný je tedy nejen oprávněn, ale také povinen při výkonu svých pravomocí přezkoumat, zda byl postup žalobce v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím, neboť teprve na základě tohoto závěru lze posoudit soulad zpracování osobních údajů se zákonem o ochraně osobních údajů. Opačný závěr, tedy že může existovat zpracování osobních údajů, které nepodléhá dozoru žalovaného, by byl v rozporu jak se zákonem o ochraně osobních údajů (ten vyjímá z dozorové pravomoci žalovaného v § 29 odst. 3 zákona č. 101/2000 Sb. pouze zpravodajské služby), ale také směrnicí č. 95/46/ES. Současně by ponechával mimo jakoukoliv kontrolu veškeré činnosti státu při nakládání s osobními údaji, pokud by se jednalo o úkony podle části čtvrté správního řádu. Pokud jde o výklad vztahu ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona o ochraně osobních údajů, žalovaný je nadále přesvědčen, že žalobce byl povinen nejprve provést tzv. „test proporcionality“ a teprve na základě jeho výsledku rozhodnout o žádosti o poskytnutí informace. Žalovaný v této souvislosti poukázal na to, že k otázce poskytování informací o příjmech z veřejných prostředků (ať již platů nebo dotací) existuje judikatura Soudního dvora Evropské unie (vzhledem k množství případů projednávaných tímto soudem lze hovořit i o judikatuře ustálené), která dospívá ke shodnému závěru jako žalovaný, a který lze učinit již na základě aplikace čl. 7, čl. 10 a čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V rozsudku Rechnungshof v. Österreichischer Rundfunk ve spojených věcech C-465/00; C-38/01; C-139/01 soud konstatoval, že „Rovněž vyvstává otázka, zda nebylo dostatečné informovat širokou veřejnost pouze o odměnách a jiných peněžitých výhodách, na které mohou mít nárok osoby zaměstnávané dotčenými veřejnými subjekty na základě smlouvy nebo na základě zákona, a nikoli o částkách, které každé osoba skutečně pobírala během posuzovaného roku a jejichž proměnná část mohla záviset na její rodinné a osobní situaci (bod 88). Pokud jde o závažnost zásahu do práva na respektování soukromí dotčených osob, není vyloučeno, že tyto osoby byly poškozeny na základě záporných dopadů publicity týkající se jejich profesionálních příjmu, zejména pokud jde o pracovní vyhlídky, které by se jim otevřely v jiných podnicích umístěných v Rakousku nebo jinde, které nepodléhají dohledu Rechnungshof (bod 89).“ Soud přitom posuzoval právní úpravu v Rakousku, ze které vyplýval dohled Účetního dvora (spojený se zveřejňováním informací) nad příjmy, pokud konkrétní osoba pobírala alespoň po dobu jednoho roku ze dvou předcházejících let plat nebo starobní důchod, jež byly ročně vyšší než čtrnáctinásobek 80 % výše měsíčního základu stanoveného zákonem (tj. čtrnáctinásobek částky 5.887,87 eur v roce 2000). Je tedy zřejmé, že tato právní úprava stanovovala konkrétní hranici, a to relativně vysokou, od které měla podléhat informace o výši platu kontrole (i veřejné), a přesto i v případě takové právní úpravy vznikly pochybnosti o jejím souladu s právem na soukromí garantovaným čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen ,,EÚLP“) a právem na ochranu osobních údajů dle směrnice 95/46/ES. Současně je zřejmé, že zákon č. 106/1999 Sb. žádné takové omezení neobsahuje a výklad Nejvyššího správního soudu v rozsudku, na nějž žalobce poukazuje, může vést k tomu, že takovou hranici není třeba dovodit ani výkladem. V rozsudku Evropská komise v. The Bavarian Lager Co.Ltd, C-28/08 P poté soud posuzoval vztah práva na informace a práva na ochranu soukromí a osobních údajů a jednoznačně konstatoval, že nelze automaticky a bez dalšího dát přednost právu na informace před ochranou soukromí. Konečně v rozsudku ve spojených věcech C-92/09 a C- 93/09 (Volker und Markus Schecke GbR a Hartmut Eifert proti Hessensku) soud zrušil právní úpravu v článku 42 bod 8b a článku 44a nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005, o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1437/2007 ze dne 26. listopadu 2007, v rozsahu, v němž, pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zveřejňování osobních údajů o všech příjemcích, aniž činí rozdíl podle takových relevantních kritérií, jako je doba, po kterou takové podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typ a výše. Soud v odůvodnění konstatoval, že „i když v demokratické společnosti mají daňoví poplatníci právo být informováni o využívání veřejných prostředků, nic to nemění na tom, že vyvážené poměření jednotlivých dotčených zájmů vyžadovalo, aby dotyčné orgány před přijetím ustanovení, jejichž platnost je zpochybňována, ověřily, zda zveřejňování jmenovitých údajů o všech dotčených příjemcích a přesných částkách, které každý z nich obdržel z EZZF a EZFRV - a to aniž je činěn rozdíl podle délky trvání, frekvence nebo typu a výše obdržených podpor - prostřednictvím jediné internetové stránky v každém členském státě, která je volně přístupná, nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení legitimně sledovaných cílů, s ohledem zejména na zásah do práv přiznaných články 7 a 8 Listiny, ke kterému takové zveřejnění vede (bod 79). Pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, nezdá se přitom, že by se Rada a Komise snažily provést takové vyvážené poměření zájmu Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků, jakož i optimálního využití veřejných prostředků na jedné straně a základních práv zakotvených v článcích 7 a8 Listiny na straně druhé (bod 80).“ Z výše uvedených rozsudků Soudního dvora Evropské unie je dle žalovaného zřejmé, že při zveřejňování, resp. poskytování informací, které mají charakter osobních údajů, je třeba hodnotit, zda platná právní úprava obstojí ve vztahu k právu na soukromí dle čl. 8 EÚLP, tedy zda zásah do práva na soukromí (příjemců veřejných prostředků) je v souladu se zákonem a nezbytný v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Současně je třeba přihlédnout k tomu, zda odepření takové informace není omezením práva na svobodu projevu (práva vyhledávat informace) dle čl. 10 EÚLP. Žalovaný dále uvedl, že dle jeho názoru je ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Žalovaný spatřuje protiústavnost citovaného ustanovení v tom, že nijak nerozlišuje mezi příjemci veřejných prostředků, ačkoliv v době, kdy jsou ročně veřejné prostředky přerozdělovány v míře blížící se 50% HDP, je zřejmé, že je nutné mezi jednotlivými situacemi rozlišovat. Dle žalovaného je přitom zjevné, že na základě tohoto ustanovení dochází k zásahu do práva na soukromí a informační sebeurčení osob, tedy do práva garantovaného čl. 10 Listiny základních práv a svobod, neboť jsou třetím osobám poskytovány, resp. zveřejňovány, informace týkající se osobních a majetkových poměrů příjemců veřejných prostředků. Uvedené ustanovení přitom není dostatečně určité ani předvídatelné v otázce vymezení příjemce veřejných prostředků, resp. situace, kdy je zde legitimní zájem veřejnosti na informace a kdy převáží právo na soukromí. Žalovaný si přitom nedovede představit situaci, kdy by právo veřejnosti na informace o platu uklízečky, knihovnice, rejstříkářky, zapisovatelky, vychovatelky v mateřské škole, řidiče MHD, popeláře apod. mělo převážit nad právem na soukromí těchto osob, a především z jakého důvodu by se tak mělo stát. Vzhledem k tomu, že zákon test proporcionality výslovně neobsahuje, a žalobce jeho nezbytnost (i s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu) popírá, domnívá se žalovaný, že uvedené ustanovení samo o sobě nemůže obstát. Požadavky na právní úpravu, která zasahuje do soukromí, přitom stanovil Ústavní soud např. v nálezu Pl. ÚS 24/10, dle kterého „K omezení osobní integrity a soukromí osob (tj. k prolomení respektu k nim) tak ze strany veřejné moci může dojít jen zcela výjimečně, je-li to v demokratické společnosti nezbytné, nelze-li účelu sledovaného veřejným zájmem dosáhnout jinak a je-li to akceptovatelné z pohledu zákonné existence a dodržení účinných a konkrétních záruk proti libovůli. Esenciální předpoklady spravedlivého procesu totiž vyžadují, aby byl jednotlivec vybaven dostatečnými garancemi a zárukami proti možnému zneužití pravomoci ze strany veřejné moci. Ony nezbytné záruky sestávají z odpovídající právní úpravy a z existence účinné kontroly jejich dodržování, kterou představuje především kontrola těch nejintenzivnějších zásahů do základních práv a svobod jednotlivců nezávislým a nestranným soudem“. Žalovaný je přitom toho názoru, že skutečnost, že poskytování informace o platu se týká zaměstnanců subjektů veřejné sféry, ještě tyto osoby nezbavuje práva na soukromí, resp. umožňuje bez jakékoliv procesní garance tímto způsobem (i svévolně) zasahovat do jejich soukromého života. Informace o příjmu, zejména pokud se jedná o plat či mzdu z hlavního pracovního poměru, je přitom informací detailně vypovídající o majetkových poměrech dotyčné osoby, tedy dle žalovaného informací ryze soukromou a důvěrnou. Ústavní soud v citovaném nález dále konstatoval, že „Taková právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí, aby případně mohli upravit své chování tak, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou. Rovněž musí být striktně definovány i pravomoci udělené příslušným orgánům, způsob a pravidla jejich provádění tak, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování. Posouzení přípustností daného zásahu z hlediska zásady proporcionality (v širším smyslu) pak zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), přičemž je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o posouzení potřebnosti, v němž je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten prostředek, který je k základnímu právu nejšetrnější. A konečně je zkoumána přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl, tzn., že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“. Žalovaný je přesvědčen, že uvedené požadavky ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nesplňuje, neboť není ve vztahu k testu proporcionality (tj. vymezení osob, u kterých informace poskytnuta být může z důvodu převažujícího veřejného zájmu) dostatečně přesné ani předvídatelné. Žalovaný proto navrhl, aby Městský soud v Praze podle článku 95 odst. 2 Ústavy podal Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení a řízení přerušil. Alternativně poté žalovaný navrhl, aby Městský soud v Praze ze stejných důvodů a zejména s přihlédnutím k rozsudku Soudního dvora Evropské unie Rechnungshof v. Österreichischer Rundfunk ve spojených věcech C-465/00; C-38/01; C-139/01, předložil Soudnímu dvoru dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předběžnou otázku k posouzení toho, zda lze ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vykládat v souladu s čl. 6 písm. c) a čl. 7 písm. c) směrnice 95/46/ES tak, že ukládá bez rozlišení poskytnout osobní údaje o příjmu každého zaměstnance veřejné sféry. Pokud jde o žalovaným odkazovanou judikaturu Soudního dvora EU, žalovaný je toho názoru, že je třeba rozlišovat dvě skutečnosti. Nejprve to, zda je při poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků nutné provádět test proporcionality, což dle žalovaného z uvedené judikatury jednoznačně vyplývá, a dále vlastní posouzení, jaké osobní údaje mohou být v každém jednotlivém případě poskytnuty. V případě vlastní aplikace testu proporcionality žalovaný odkazuje na odůvodnění obou napadených rozhodnutí, přičemž se domnívá, že akceptace argumentace žalobce by tento test fakticky negovala. Ačkoliv žalovaný nikdy nezpochybňoval nutnost transparentnosti a důvěry veřejnosti jak v případě žalobce, tak ostatních orgánů veřejné správy, je toho názoru, že tyto aspekty nejsou dotčeny tím, pokud by žalobce respektoval přiměřeným způsobem soukromí svých zaměstnanců a informace v předmětném rozsahu neposkytl a nezveřejnil. Pokud jde o relevantní obsah správního spisu, s ohledem na skutečnost, že skutkové okolnosti věci nejsou mezi účastníky sporné, postačí konstatovat, že žalovaný jako správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 8. 4. 2013, č. j. UOOU-01310/13-10, shledal, že žalobce spáchal správní delikt podle § 45 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů tím, že jako správce osobních údajů svých zaměstnanců od 25. 1. 2013 do zahájení správního řízení zveřejnil prostřednictvím webových stránek umístěných na internetové adrese http://portal.justice.cz jako přílohu přípisu zn. 1 SIN 2/2013-17 ze dne 14. 1. 2013 v dokumentu označeném „Platy zaměstnanců VSZ v Praze – stav k 10. 1. 2013“ osobní údaje 42 zaměstnanců (ve výroku jmenovitě uvedených) v rozsahu jméno, příjmení a výše hrubého příjmu, a to bez jejich souhlasu, čímž porušil povinnost stanovenou v ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů. Žalovaný vyšel z toho, že žalobce zveřejnil písemnost, která byla reakcí na žádost o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, obsahující údaje celkem 44 zaměstnanců žalobce. Pokud jde o pracovní náplň jednotlivých zaměstnanců, šlo o pozici rejstříkář, zapisovatel, pracovník podatelny, vedoucí kanceláře odboru, asistent náměstka VSZ, vedoucí oddělení správy majetku, personalista, vedoucí personálního oddělení, bezpečnostní ředitel, referent rozpočtu, referent státní správy, knihovník, vedoucí spisové služby, finanční referent, vedoucí oddělení informatiky, ředitel správy, systémový inženýr, účetní, asistent – organizační a koordinační pracovník, řidič a údržbář, dopravní referent, řidič, mzdový účetní, vedoucí oddělení účetního a správce sítě. Dále žalovaný vyšel z toho, že vedoucí oddělení správy majetku byl oprávněn samostatně nakládat s veřejnými prostředky bez omezení v období od 2. 5. 2012 do 31. 12. 2013, pokud případně dočasně zastupoval nepřítomnou ředitelku správy a nevyhradil-li si vedoucí státní zástupce rozhodnutí sám. Vedoucí oddělení informatiky byl do 5. 6. 2012 oprávněn nakládat samostatně s prostředky do výše 40 000 Kč ve vztahu k výdajům na výpočetní techniku. Ředitelka správy je oprávněna samostatně nakládat s veřejnými prostředky bez omezení, nevyhradí-li si vedoucí státní zástupce rozhodnutí sám. Žalovaný jak v rozhodnutí prvního stupně, tak i v napadeném rozhodnutí vyšel z toho, že při posouzení jednání žalobce z hlediska požadavků zákona o ochraně osobních údajů je oprávněn posoudit, zda poskytnutí informace o platech zaměstnanců žalobce a její zveřejnění odpovídalo požadavkům zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud jde o aplikaci rozhodného ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, žalovaný s odkazem na obdobnou argumentaci jako ve vyjádření k žalobě dovodil nutnost provést v případě tohoto ustanovení test proporcionality. Dospěl přitom k závěru, že omezení práva na soukromí je stanoveno zákonem, že jde obecně o zásah do práva nezbytný a odpovídá legitimnímu cíli (transparentnost nakládání s veřejnými prostředky), nicméně v posledním kroku testu, tedy zda je omezení práv přiměřené legitimnímu cíli, dospěl k závěru, že s výjimkou dvou pracovních pozic, jimž bylo svěřeno rozhodování o nakládání s veřejnými prostředky bez omezení, není prolomení ochrany soukromí přiměřené sledovanému legitimnímu cíli ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a je v rozporu s právem na ochranu osobních údajů. Žalovaný zdůraznil, že ústavně konformní výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska vztahu práva na informace a práva na soukromí tkví v individuálním poměřování omezení těchto práv. Toto posouzení podle něj musí vycházet především z postavení konkrétního zaměstnance a jeho pracovních úkolů, zejména ve vztahu k samostatnému rozhodování o právech a povinnostech jiných osob a ve vztahu k pravomoci nakládat s veřejnými prostředky. Podle žalovaného jsou pracovní pozice, u nichž proporcionalitu omezení jejich práva na ochranu soukromí neshledal, z hlediska úkolů žalobce čistě provozní, a to ať již v oblasti administrativní (zapisovatelka, rejstříkářka), tak provozně-technické (např. údržbář, účetní, řidič). Žádný z těchto zaměstnanců v rámci své pracovní činnosti samostatně nerozhoduje o právech a povinnostech jiných osob, ani nenakládá s veřejnými prostředky bez omezení. Podle žalovaného tedy zveřejnění osobních údajů těchto zaměstnanců nelze považovat za plnění právní povinnosti podle § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů a jedná se o postup v rozporu s § 5 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů, neboť žalobce osobní údaje zaměstnanců zpracovával k jinému účelu, než ke kterému byly shromážděny. Městský soud v Praze napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobcích bodů (§ 75 odst. 2 s.ř.s.), vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.), a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Pokud jde o relevantní právní úpravu, pro předložený spor jsou podstatná následující ustanovení právních předpisů: Podle § 45 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů se právnická osoba nebo fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů jako správce nebo zpracovatel dopustí správního deliktu tím, že při zpracování osobních údajů shromažďuje nebo zpracovává osobní údaje v rozsahu nebo způsobem, který neodpovídá stanovenému účelu [§ 5 odst. 1 písm. d), f) až h) zákona o ochraně osobních údajů]. Podle § 5 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů je správce povinen zpracovávat osobní údaje pouze v souladu s účelem, k němuž byly shromážděny. Zpracovávat k jinému účelu lze osobní údaje jen v mezích ustanovení § 3 odst. 6, nebo pokud k tomu dal subjekt údajů předem souhlas. Podle § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů správce může zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat, jestliže provádí zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce. Podle § 29 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů Úřad pro ochranu osobních údajů provádí dozor nad dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů. Podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím povinný subjekt informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. Podle § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Podle § 8b odst. 3 téhož zákona se základní osobní údaje podle odstavce 1 poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Pokud jde o ústavněprávní rovinu věci, je třeba poukázat na čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny, a dále na čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Z hlediska případného střetu takto vymezeného práva na informace s jinými ústavě zaručenými právy je třeba v kontextu posuzované věci poukázat na obsah čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, a rovněž na čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Před posouzením samotného jádra sporu, tedy vztahu ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) a § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů, považuje Městský soud v Praze za nutné vypořádat se s námitkou žalobce, že žalovaný není oprávněn přezkoumávat v rámci své dozorové pravomoci postup žalobce při plnění povinnosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tuto námitku Městský soud v Praze považuje za nedůvodnou, přičemž lze plně souhlasit se závěry žalovaného vyjádřenými jak v napadeném rozhodnutí, tak i ve vyjádření k žalobě. Vskutku není pochyb o tom, že jednání žalobce, jež bylo shledáno naplňujícím skutkovou podstatu vytýkaného správního deliktu, je zpracováním osobních údajů ve smyslu § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, neboť zveřejnění souboru dat obsahující jména, příjmení a údaj o výši platu představuje operaci resp. soustavu operací, které správce nebo zpracovatel systematicky provedl s osobními údaji. Konkrétně šlo o zpřístupnění, resp. šíření, či zveřejnění takových údajů. Pro nakládání s osobními údaji přitom zákon o ochraně osobních údajů stanoví povinnosti, k jejichž dozoru je žalovaný zákonem povolán (§ 29 zákona o ochraně osobních údajů). Je-li jednou z povinností podle § 5 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů povinnost zpracovávat osobní údaje pouze v souladu s účelem, k němuž byly shromážděny, jinak pouze se souhlasem subjektu údajů, přičemž toto pravidlo prolamuje ustanovení § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů dispozicí, že správce může zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu údajů, jestliže provádí zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce, pak je nutné, aby žalovaný v rámci dozoru nad dodržováním těchto povinností byl oprávněn učinit si úsudek o tom, zda došlo k naplnění dispozice ustanovení § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů. Poskytnutí informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím představuje splnění právní povinnosti žalobce podle tohoto zákona. Pouze oprávněné poskytnutí takové informace však naplní dispozici ustanovení § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů. Žalovaný proto musí být oprávněn učinit si úsudek o tom, zda plnění informační povinnosti žalobce podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nevybočilo z limitů nastavených tímto ustanovením. V souvislosti s touto námitkou však je třeba, jakkoliv mimo potřebný rámec odůvodnění, jako nanejvýš problematický z hlediska zásady právní jistoty a oprávněné důvěry v jednotu správní praxe hodnotit postup žalovaného, pokud využije svých kontrolních oprávnění a sankční pravomoci k polemice s, z jeho pohledu, nesprávným právním názorem uplatňovaným při výkladu zvláštního právního předpisu (zde zákona o svobodném přístupu k informacím), a to za situace, kdy je tento právní názor potvrzován i judikaturou (byť rozpornou a nejednoznačnou) a správce či zpracovatel osobních údajů jedná v souladu s tímto judikaturou potvrzovaným výkladem, tedy v dobré víře. Je pravdou, že taková situace nikterak nevylučuje uplatnění pravomoci žalovaného podle § 29 zákona o ochraně osobních údajů. Při posuzování samotné otázky, zda došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, popřípadě, zda došlo k naplnění jeho materiální stránky, je namístě takovou skutečnost vážit. Pokud jde však o věc samu, tedy o otázku, zda žalobce z limitů informační povinnosti podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vybočil, či nikoliv, soud dospěl k závěru, že závěr žalovaného spočívá na nesprávném právním posouzení věci, a žaloba je v této části důvodná. Jako jádro sporu v projednávané věci se jeví otázka, zda a případně za jakých podmínek lze, resp. je nutno při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstnavatelem, který je povinným subjektem, v souvislosti s pracovněprávním vztahem, zejména informace o výši jeho platu či odměn poskytovaných za výkon práce. Sporné je, zda uvedenou informaci je povinný subjekt povinen poskytnout vždy, anebo zda v některých případech, a případně v jakých, musí či může její poskytnutí odmítnout pro neproporcionalitu takového zásahu do soukromí zaměstnance. Ve shodě se žalovaným lze připustit obecnou platnost postulátu, že základní právo na ochranu soukromého života lze omezit za účelem ochrany základních práv jiných osob, anebo za účelem ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06). Zásahy do základního práva ovšem by měly odrážet specifika každého jednotlivého případu. V případě kolize jednotlivých ústavně garantovaných práv je na místě zásadně přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti a poměřování (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94). Tento obecný postulát však byl právě v případě vztahu ustanovení § 8b odst. 1 a 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona o ochraně osobních údajů předmětem sporů a i judikatura, jak nutno žalovanému přisvědčit, nebyla ve svých výpovědích jednoznačná. Pokud jde o výklad ustanovení § 8b odst. 1 a 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve vztahu k platovým nárokům zaměstnanců povinných subjektů, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010 – 79, dospěl k závěru, že zaměstnanec, jemuž je odměna za práci vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace o konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona. Již v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud případnou kolizi takového postupu s právem na ochranu soukromí a osobních údajů řešil ve prospěch informační svobody, neboť uvedl, že „základní osobní údaje se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů“. K možnému střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů konstatoval, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, neboť podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod má každý právo na ochranu před „neoprávněným“ shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva. Proto dospěl k závěru, že není třeba posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu. V zásadě tak toto rozhodnutí stálo na implicitním předpokladu, že možný střet ústavně zaručených práv na informace a na ochranu soukromí byl vyřešen již zákonodárcem, a to ve prospěch práva na informace. Je skutečností, že závěry zmiňovaného rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 nebyly v další judikatorní praxi Nejvyššího správního soudu sdíleny bez výhrad. Judikatura Nejvyššího správního soudu totiž nepřímo pracovala s uplatněním principu proporcionality při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (v této souvislosti lze zmínit např. rozsudky ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010 – 60, a ze dne 6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012 – 38). K zásadně odlišnému právnímu názoru na řešení možného střetu obou zmíněných ústavně zaručených práv dospěl posléze osmý senát Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 8 As 55/2012. Osmý senát Nejvyššího správního soudu vycházel z toho, že i přes úpravu obsaženou v ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je zapotřebí v každém jednotlivém případě posuzovat přiměřenost poskytnutí informací o platových poměrech zaměstnanců povinných subjektů na základě testu proporcionality, jak byl zmíněn výše. Osmý senát proto usnesením ze dne 28. 2. 2013, č. j. 8 As 55/2012-23, předložil otázku rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který se k předložené otázce, a tedy i k jádru sporu v nyní posuzované věci, vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62, jehož závěry Městský soud v Praze považuje pro nyní projednávanou věc za směrodatné. Při vědomí toho, že žalovaný na vydání rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, reagoval stručnou polemikou, v níž vymezil výhrady proti argumentaci Nejvyššího správního soudu především co do rozměru evropského práva, považuje Městský soud v Praze za důležité vyzdvihnout, že rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu byl vydán postupem podle § 17 odst. 1 s. ř. s., je tedy výsledkem zvláštního sjednocovacího mechanismu, který je posléze pro tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu závazný. O to spíše (plní-li rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tuto zásadní sjednocovací úlohu) je právní názor vyslovený v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je směrodatný i pro rozhodovací praxi krajských soudů. Pokud jde o případnou polemiku s právním názorem vysloveným v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, samozřejmě platí, že nejde o ex sese neomylné výroky. Platí však závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008-77, publ. pod č. 1792/2009 Sb. NSS, který konstatoval, že „judikatura správních soudů není neměnná, a ani existence právního názoru vyjádřeného rozhodnutím rozšířeného senátu nebrání opětovně kasační stížností zpochybnit jeho validitu. Na druhou stranu relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet, případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody, které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury“. Z toho potom dovodil, že „skutečnost, že judikatura byla sjednocena rozšířeným senátem, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti němu, a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující argumenty, postačí v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu. Pokud naopak stěžovatel nabídne nové argumenty směřující proti právnímu závěru rozšířeného senátu, musí se s těmito argumenty Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádat, event. pokud jimi bude o nesprávnosti právního závěru přesvědčen, předložit věc podle § 17 odst. 1 SŘS rozšířenému senátu.“ Pokud se tedy v nyní projednávané věci použitelný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu zabývá všemi vrstvami argumentace žalovaného (a Městský soud v Praze má za to, že ano), a pokud polemika žalovaného se závěry tohoto rozsudku nepřináší srovnatelnou konkurující argumentaci, Městský soud v Praze nemá důvodu se od právního názoru Nejvyššího správního soudu jakkoliv odchylovat. Zároveň již na tomto místě Městský soud v Praze předesílá, že Nejvyšší správní soud se ve zmiňovaném rozsudku vypořádal i s otázkou ústavní konformity ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, i s jeho konformitou z hlediska evropského práva. Za těchto okolností neshledává Městský soud v Praze jakéhokoliv prostoru pro předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 Ústavy, či pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Argumentační linie Nejvyššího správního soudu v rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 55/2012 počíná potvrzením základního východisko pro další úvahy, a to, že ve sporné věci jde o střet dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle čl. 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle čl. 10 Listiny. Jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, je zákon o svobodném přístupu k informacím. Pro nyní projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová, výše citovaná ustanovení § 8a a § 8b. I nadále nezměněn zůstal (po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) součástí zákona o svobodném přístupu k informacím jeho § 10, podle něhož informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ze systematiky těchto ustanovení jako prvotní závěr vyvodil, že „právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b odst. 1 svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „poskytne“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu, zda poskytnout informace o příjemcích veřejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují (§ 8b odst. 2 zákona), z něhož a contrario plyne, že v ostatních případech se poskytují. Dále jsou dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b odst. 3), které má zaručit, že osobní údaje o příjemci veřejných prostředků se žadateli o informaci poskytnou jen v takové míře, o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují, ustanoveními obecné povahy, použitelnými toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém § 8b neobsahuje zvláštní úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a se vztahuje na informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje, zatímco § 10 se vztahuje na informace o majetkových poměrech osoby získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení“ (viz body 47 a 48 citovaného rozsudku). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tedy na základě systematického výkladu dospěl k závěru, že samotné znění a systematika zákona o svobodném přístupu k informacím nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace, anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Výslovně přitom uvedl, že „úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají“. Nejvyšší správní soud dále dovodil, že ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad. Městský soud v Praze pro stručnost odkazuje v této argumentaci na obsah bodů 53 až 64 zmiňovaného rozsudku. Ani za použití teleologického výkladu podle rozšířeného senát Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, „že by se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím neměl na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků vztahovat, obecně vzato je naopak na místě závěr právě opačný, opřený především o silný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky prakticky nelze docílit jinak než využitím institutu veřejného přístupu k informacím. Obecně vzato tedy platí, že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak bude dále vyloženo, pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem na transparentnosti hospodaření veřejné sféry“ (srovnej bod 74 citovaného rozsudku). Pokud jde o ústavní konformitu primátu práva na informace, jak vyplývá z výše podaného výkladu ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že kolize mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. Při použití testu proporcionality vymezeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 10. 12. 1994 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím trpěl z hlediska tohoto testu ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry je zcela marginální ve srovnání se zájmem osoby potenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby. Z hlediska argumentace žalovaného třetím krokem testu proporcionality, tedy testem přiměřenosti v užším smyslu, je na místě poukázat na argumentaci Nejvyššího správního soudu obsaženou v bodech 82 – 85 citovaného rozsudku: „[82]Zásadně (až na vzácné výjimky) za naplněné lze považovat i kritérium třetí, a sice přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „kupované“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.

83. Argumenty, že v konkrétních případech obecné povědomí o výši platů může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskytovaného z veřejných prostředků, je povinen postupovat podle zákona, na základě pravidel o určení stálých a pohyblivých složek platu opřených o racionální zákonná kritéria a musí být schopen v každém jednotlivém případě odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji autoritu, z níž vychází jeho diskreční oprávnění. Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je. V případě, že povinný subjekt působí na trhu a náklady na zaměstnance jsou parametrem jeho konkurenceschopnosti v tržním prostředí, připadá navíc v úvahu neposkytnutí informace s ohledem na to, že takové náklady jím mohou být chráněny jako obchodní tajemství.

84. Námitka, že platová transparence povede k platové nivelizaci, je stejně nepřípadná jako argument, že pokud by rozhodnutí správních orgánů či soudů nemusela být odůvodňována a mohla být čistě arbitrární, byla by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo nechce nebo není schopen svou autoritu či pravomoc uplatňovat způsobem, který je právem či jinými normami chování předpokládán, bude hledat zástupné důvody pro omluvu své nedostatečnosti. Námitka obecné závisti nemůže již vůbec být považována za relevantní. Závist jako lidská vlastnost vyvěrající z malosti duše není něco, čemu by se dalo právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kteří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kteří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitřním klidem a odvahou. Obrana před závistí utajováním informací jen proto, aby se nemohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen k prohloubení závisti na základě nepodložených dohadů a spekulací o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků. Naopak, „sluneční svit“ informovanosti o platech placených z veřejných prostředků může mnohé přehnané představy o platech ve veřejné sféře rozptýlit.

85. Jediným relevantním argumentem v této souvislosti, zpochybňujícím v určité míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je skutečnost, že v souvislosti s jeho přijetím nebyla schválena žádná přechodná ustanovení, která by řešila situaci poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků týkajících se doby před účinností nového ustanovení. Přechodné ustanovení čl. II zákona č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepamatovalo. Vzhledem k časovému odstupu od nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však tento ústavněprávní deficit prostým plynutím času ztratil na brizanci natolik, že v současné době již nelze považovat za neproporcionální, pokud se povinnost strpět poskytnutí informace o sobě jako příjemci veřejných prostředků vztahuje i na osobu, která se zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu působnosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stala za účinnosti právní úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.“ Žalovaný jak v napadeném rozhodnutí, tak v řízení před soudem uplatňuje rovněž názor opírající se o možný rozpor s evropským právem. I těmito otázkami se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu obsáhle zabýval, přičemž Městský soud v Praze neshledává v argumentaci žalovaného prostor pro zpochybnění závěrů Nejvyššího správního soudu, neboť se Nejvyšší správní soud vypořádává s relevantní judikaturou Soudního dvora EU, na kterou poukazuje i žalovaný. Pouhý závěr spočívající v tom, že argumentační postupy žalovaného a Nejvyššího správního soudu vedou při zohlednění stejných judikátů k jinému výsledku, není dostatečným důvodem pro to, aby byl právní názor Nejvyššího správního soudu zaujatý v rámci postupu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. zpochybněn. Pro stručnost lze pro vypořádání argumentace týkající se aplikace evropského práva odkázat na obsah bodů 87 až 95 rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 55/2012. Z výše podaného obsahu tedy vyplývá, že ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně nedává prostor pro úvahu, zda na základě principu proporcionality informace o příjemcích veřejných prostředků poskytnout, neboť proporcionalita zásahu do práva na ochranu soukromí již byla vyřešena samotným zákonodárcem formulací ustanovení § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 8 As 55/2012 korektivní princip zásady přiměřenosti připustil pouze pro výjimečné případy, v nichž by jinak nebylo možné dosáhnout ústavní konformity aplikace ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Toto limitované užití testu proporcionality v jednotlivých případech definoval následovně: „Z kritérií testu proporcionality…vyplývá, že v konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť to nebude přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah do práva na informační sebeurčení osoby, o níž budou informace poskytovány, bude v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence, a tedy zajištěna kontrola hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v některých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením. Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. K první z podmínek je třeba zdůraznit, že musí být vždy vykládána v kontextu zásady, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je tedy na místě přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací. Znamená to tedy, že bez dalšího je třeba poskytnout informace o platech zaměstnanců vykazujících zejména některý z následujících rysů: - zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných, - zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi), - zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (např. analýzy, plánování, informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí, logistika, informační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu), - zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek), - zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob. Do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich platech, jsou-li placeny z veřejných prostředků, tak mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen za předpokladu, že nenaplňují některý z výše naznačených rysů. Účelem druhé z podmínek je zajistit, že i v případech, kdy by za běžných podmínek informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků nebylo proporcionální poskytnout, se taková informace poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na plat zaměstnance jsou vynakládány nehospodárně. Takové pochybnosti se mohou opírat o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze jen stěží předem abstraktně charakterizovat. Toliko namátkou je možno poukázat například na situace, kdy existuje podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.“ Jak je zřejmé z obsahu napadeného rozhodnutí i z rozhodnutí žalovaného vydaného v prvním stupni, žalovaný při posouzení rozhodné otázky vycházel ze zcela opačných výkladových tezí a nesprávně aplikoval test proporcionality. Závěr o žalovaného tak vychází z nesprávného právního posouzení věci a rozhodnutí žalovaného vydané v prvním stupni, ani rozhodnutí o rozkladu žalobce neobstojí. Nelze sice vyloučit, že přinejmenším někteří z okruhu zaměstnanců, jejichž osobní údaje byly žalobcem zveřejněny, mohou případně spadat pod korektivní dosah limitovaného testu proporcionality v pojetí Nejvyššího správního soudu (prima facie řidiči či údržbáři), žalovaný však úvahu korespondující se závěry Nejvyššího správního soudu do svého rozhodnutí (logicky) nevtělil a je zároveň zjevné, že do výroku rozhodnutí o správním deliktu zahrnul na druhé straně zaměstnance, kteří rovněž prima facie představují typické zástupce činností, jež užití korektivního testu proporcionality vylučují. Za těchto okolností Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí vydané v prvním stupni podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení bude na žalovaném, aby znovu posoudil při respektování právního názoru vysloveného v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu konkrétní náplň činnosti jednotlivých zaměstnanců žalobce a zhodnotil, na základě výše uvedených kritérií, zda bylo třeba případně u některých z nich třeba aplikovat korektivní hlediska principu přiměřenosti. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci úspěšný žalobce je organizační složkou státu, je tedy osvobozen od soudních poplatků. Nebyl ve věci zastoupen, uplatňování jeho práv nepřesáhlo běžné výdaje jeho úřední činnosti. Nevznikly mu proto žádné náklady řízení ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s. a soud z toho důvodu vyslovil, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení