10 A 153/2013 - 34

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Krybusové a soudkyň JUDr. Věry Balejové a Mgr. Heleny Nutilové v právní věci žalobce Městské lesy Volary s.r.o., se sídlem Volary, Nová Kolonie 608, právně zast. JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem v Brně, Lidická 57, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje České Budějovice, odboru dopravy a silničního hospodářství, U Zimního stadionu 1952/2, o žalobě proti rozhodnutí ze dne 9. 10. 2013, čj. KUJCK/55197/2013/ODSH/ivmi, za účasti V. Š., a Sdružení sportovních aktivit Šumava – ZO Automotoklub Volary, Mlýnská 284, t akto:

Výrok

Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje České Budějovice, odboru dopravy a silničního hospodářství ze dne 9. 10. 2013 čj. KUJCK/55197/2013/ODSH/ivmi, se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 11.228 Kč ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet právního zástupce žalobce. Osobám zúčastněným na řízení se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci (1) Žalobou, doručenou dne 10. 12. 2013 Krajskému soudu v Českých Budějovicích, se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2013, čj. KUJCK/55197/2013/ODSH/ivmi, kterým bylo zamítnuto odvolání Města Volary a Městských lesů Volary do rozhodnutí Městského úřadu Volary, odboru výstavby územního plánování a životního prostředí čj. MUVOL 01697/2013, sp.zn. MUVOL 03573/2012/VUPaZP/jin ze dne 25. 6. 2013 a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. (2) Rozhodnutí Městského úřadu Volary, odboru výstavby územního plánování a životního prostředí ze dne 25. 6. 2013 bylo ve věci žádosti o určení, zda se na pozemcích p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary nachází veřejně přístupná účelová komunikace, rozhodnuto po doplnění žádosti o p. p. č. 4647/38 a p. p. č. 4647/30 v k. ú. Volary tak, že na pozemcích p. p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 a 4647/38 v k. ú. Volary, obci Volary v Lokalitě Soumarský Most se nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento právní stav trvá minimálně od roku 1971. Účelová komunikace začíná sjezdem ze silnice III. třídy (pozemek p. č. 4890/2 v k. ú. Volary) na pozemek p. č. 4651/2 u hranice s pozemkem p. č. 4651/1, vede přibližně prostředkem stávající manipulační plochy, cca v polovině této plochy přetíná hranici pozemku a vede dál po pozemku p. č. 4651/1, dále kříží pozemek p. č. 4889/1, dále vede po pozemku p. č. 4647/38 a napojuje se na pozemek p. č. 4647/30. Průjezdní profil účelové komunikace je vymezen cca 6 m, aby byla zachována dostatečná šířka pro průjezd vozidla. Délka účelové komunikace je cca 80 m. (3) Žalobce v žalobě namítal rozpor rozhodnutí s § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona a s § 142 správního řádu. Připomněl, že takové rozhodnutí může být vydáno za podmínky (jedná se o rozhodnutí o určení právního vztahu), že je způsobilé odstranit stav právní nejistoty, který brání žadateli v uplatnění jeho práv. Tomuto požadavku napadené rozhodnutí ani rozhodnutí předcházející, nevyhovují. V řízení na I. stupni bylo prokázáno, že předmětnými pozemky p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary, jsou pozemky určené k naplnění funkcí lesa ve smyslu § 3 lesního zákona. Z toho vyplývá, že přístup na tyto pozemky je omezen zákazem vjezdu a stání motorových vozidel zakotveným v § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona. Použití předmětné účelové komunikace k vjezdu motorových vozidel je ze strany všech třetích osob vázáno na výjimku udělenou jen vlastníkem lesa podle § 20 odst. 4 lesního zákona, přičemž právní postavení vlastníka lesa v současné době podle § 58 odst. 1 téhož zákona svědčí právě žalobci jako nájemci pozemků p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary. Podle názoru žalobce je proto tento právní závěr žalovaného nesprávný. Přijetí takového závěru by měl fatální nepříznivé důsledky, neboť by umožnilo v zásadě neomezený pohyb motorových vozidel po veškerých lesních cestách v ČR. (4) Žalobce dále poukázal na skutečnost, že vedle sebe stojí zákon o pozemních komunikacích a lesní zákon, přičemž poměr obou předpisů je dle žalobce opačný než uvedl žalovaný. Úmyslem zákonodárce bylo umožnit obecné užívání pozemních komunikací pouze v rozsahu omezení vyplývajících ze zvláštních právních předpisů včetně lesního zákona. Dle žalobce je právo obecného užívání lesních cest jako účelových komunikací, jak vyplývá z § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, které se vztahuje pouze na způsoby obecného užívání, které nejsou v rozporu se zákazy uvedenými v § 20 lesního zákona, neboť toto ustanovení je specielním ustanovením vůči ustanovením o obecném užívání pozemních komunikací. (5) Žalobce dále namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro jeho rozpor se zásadami správního řízení. Rozhodnutí bylo totiž vydáno v rozporu s § 2 odst. 8 správního řádu, navíc je nepřezkoumatelné pro absenci logicky konsekventního vypořádání odvolací námitky. Dále bylo namítnuto nesprávné posouzení otázky uzavřenosti prostoru. Tomuto problému prvostupňový správní orgán v rozhodnutí ze dne 25. 6. 2013 nevěnoval žádnou pozornost. I způsob vypořádání této odvolací námitky žalobce považuje za nepřezkoumatelný, navíc rozhodnutí v tomto směru odporuje ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. (6) Rovněž byl vysloven nesprávný závěr o obecném užívání „od nepaměti“ a o absenci soukromoprávního ujednání. Závěr správních orgánů, že předmětná účelová komunikace je využívána „od nepaměti“ nemá oporu v provedeném dokazování. Z existence závory umístěné na vjezdu na předmětnou účelovou komunikaci a z toho, že klíči od závory disponují všichni vlastníci nemovitostí, naopak vyplývá, že zákazu dle § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona si byli vědomi, jak Město Volary jako vlastník komunikace, tak i žalobce. Rozhodně neplatí, že souhlas s užíváním účelové komunikace jako komunikace neomezeně přístupné pro veřejnost byl vysloven konkludentně. Žalobce naopak doplnil, že nejpozději od 1. 1. 1978 platil zákaz vjezdu a stání na předmětnou účelovou komunikaci motorovými vozidly, které do účinnosti lesního zákona č. 289/1995 Sb. vyplýval z § 18 odst. 1 písm. b) zákona č. 96/1977 Sb. Pozemek p. č. 4647/38 v k. ú. Volary je zapsán jako trvalý travní porost v katastru nemovitostí a z napadeného rozhodnutí vůbec není zřejmé, na základě jakých úvah dospěl správní orgán k závěru o existenci souhlasu jeho vlastníka zřídit a provozovat na něm veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Ti účastníci řízení, kteří v tomto smyslu vypověděli o dlouhodobém užívání předmětné účelové komunikace, ji mohli užívat pouze na základě výjimky udělené jim orgánem státní správy. Pokud však komunikaci užívali bez udělení výjimky, činili tak v rozporu se zákonem. To samo o sobě nemá za následek legalizaci protiprávního stavu. (7) Žalobce poukázal i na právní názor Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v rozsudku sp. zn. 1As 32/2012, z nějž vyplývá, že nejde-li o cestu obecně užívanou, nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být řešena nikoli prostřednictvím institutů veřejného práva (deklarace veřejně přístupné účelové komunikace), ale práva soukromého. To dle žalobce dopadá na daný případ. Skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisech ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s.ř.s. Žalobce dále poukázal na nesplnění podmínek veřejné přístupnosti účelové komunikace vyplývajících z ústavního pořádku. V dané věci totiž není dán souhlas vlastníka, ani existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Město Volary jako vlastník všech pozemků uvedených v napadeném rozhodnutí, ani jeho právní předchůdce nikdy nevyslovili souhlas s prohlášením těchto pozemků za veřejnou účelovou komunikaci a zároveň tyto pozemky nepředstavují jedinou možnost komunikačního spojení. Napadené rozhodnutí je proto nezákonné a odporuje též principu proporcionality, neboť orgán prvého stupně zvolil řešení, které je z hlediska ochrany práv vlastníka pozemků p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary nejméně ohleduplné a které nejintenzivněji zasahuje do vlastnického práva. Žalobce současně poukázal i na porušení zákona č. 114/1992 Sb., kdy komunikace na předmětných pozemcích není vedena v přehledu veřejně přístupných účelových komunikacích vedených Městem Volary dle § 63 odst. 1 věta druhá tohoto zákona. Ke zřízení veřejně přístupné účelové komunikace na těchto pozemcích, ani nebyl vydán souhlas orgánu ochrany přírody podle § 63 odst. 1 věta první téhož zákona. Správní orgány tuto skutečnost nevzaly v úvahu, stejně jako skutečnost, že se předmětné pozemky nacházejí na území Chráněné krajinné oblasti Šumava. Bylo proto navrženo zrušení rozhodnutí žalovaného i prvostupňového rozhodnutí Městského úřadu Volary, odboru výstavby územního plánování a životního prostředí a vrácení věci k dalšímu řízení. II. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného správního orgánu (8) Žalovaný správní orgán nevznesl námitku věcné ani místní nepříslušnosti, ani námitku podjatosti soudců. Vyslovil souhlas s tím, aby ve věci bylo rozhodnuto bez nařízeného jednání. Současně uvedl, že navrhuje zamítnutí žaloby. (9) Žalovaný rozhodl po pečlivém zvážení situace. Uvedl, že si je vědom nejednoznačného posuzování zákona o lesích a zákona o pozemních komunikacích. V dané věci vycházel zejména z prokazatelného naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace, tzn. existence dopravní cesty, jednoznačně patrné v terénu, dále ke spojení nemovitostí prostřednictvím této cesty s ostatními pozemními komunikacemi a nemovitostí navzájem. Současně vycházel z toho, že přístup byl takto využíván minimálně od roku 1971 bez jakýchkoliv výhrad vlastníků pozemku. Teprve před třemi roky byla nainstalována překážka ve formě závory. Ze spisu a z fotodokumentace je patrno, že obě náhradní varianty krom toho, že jde o trasy nepřístupné, vedou vzrostlým lesním porostem a po pozemcích nikoli pouze obecních. Žalovaný dále vycházel z toho, že les nemůže být s ohledem na jeho charakter a způsob užívání uzavřeným prostorem. Proto ani komunikace v něm nemohou být neveřejné a podléhají režimu zákona o pozemních komunikacích, včetně § 19 upravujícího tzv. obecné užívání pozemních komunikací. Neveřejnost komunikace nezpůsobuje ani svévolné umístění uzamykatelné závory. (10) Žalovaný zmínil rozsudek NS ČR 33Odo 449/2005 ze dne 22.2.2006, z něhož připomněl, že zákon o pozemních komunikacích se podle předmětu právní úpravy vztahuje na veškeré pozemní komunikace, které naplňují znaky uvedené v dalších ustanoveních tohoto zákona. Lesní zákon vůbec neupravuje problematiku provozu na pozemních komunikacích, které se nacházejí na lesních pozemcích. To potvrzuje i § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, který výslovně řadí mezi účelové komunikace i komunikace sloužící k obhospodařování lesních pozemků a dle § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona mohou být mezi pozemky určenými k plnění funkcí lesa zařazeny i zpevněné lesní cesty. Pokud zpevněná lesní cesta na pozemku určeném k plnění funkcí lesa vykazuje současně znaky účelové komunikace, podléhá stejně jako ostatní účelové komunikace režimu tohoto zákona včetně § 19 odst. 1 upravujícího tzv. obecné užívání pozemních komunikací. (11) K námitce žalobce, že předmětná komunikace není vedena v přehledu veřejně přístupných účelových komunikacích vedených Městem Volary a podle zákona o ochraně přírody, žalovaný uvedl, že ačkoli tak ustanovení § 63 citovaného zákona stanoví, skutečnost je zcela jiná a z tohoto faktu nelze usuzovat na existenci či neexistenci takové komunikace. Žalovaný vyslovil názor, že každá zpevněná lesní cesta, pokud je zároveň veřejně přístupnou účelovou komunikací je veřejně přístupná, a to nejen pro pěší ale i pro vozidla. Teprve v případě, kdy silniční správní úřad na žádost vlastníka rozhodne o omezení veřejného přístupu a toto omezení je následně realizováno, je legálně omezen přístup veřejnosti na konkrétní zpevněnou lesní cestu. Ve správních řízeních by měly být brány v úvahu zájmy vlastníků nemovitostí, ke kterým komunikace vedou, ale i veřejný zájem, v tomto případě na ochranu lesa, konkretizovaný kupříkladu v § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona. III. Osoby zúčastněné na řízení (12) K výzvě soudu sdělil dne 30.12.2013 Václav Šimek, že bude uplatňovat právo osoby zúčastněné na řízení. K věci sdělil, že plně souhlasí s rozhodnutím, které bylo žalobou napadeno. Rozhodnutí je v souladu i s jeho požadavky ve věci příjezdové komunikace k jeho rodinnému domu č. p. 436 Volary, Soumarský Most. Vždy požadoval zachování pokojného stavu. Současně sdělil, že veřejná příjezdová komunikace k objektu ubytovny a k lesní školce existuje více než 30 let a s touto skutečností také od Lesů ČR s.p. Hradec Králové objekt na st. p. č. 1335 kupoval. Názor žalobce označil jako nesprávný a jím uváděné informace jako nepravdivé. V době, kdy byla ubytovna lesních dělníků majetkem Lesů ČR, byl stálý příjezd motorových vozidel a parkování na ploše před ubytovnou. Město Volary získalo od Lesů ČR s.p. pozemky zpět jako historický majetek. Trasa příjezdové komunikace k lesní školce Lesů ČR s.p., kterou v současné době užívá Národní park Šumava, vede kolem rodinného domu, osoby zúčastněné na řízení a je vyznačena na geometrickém plánu 1111- 30/2005 okr. Prachatice k. ú. Volary, mapový list ZS-III-33-5. Navrhl proto zamítnutí žaloby. (13) Dále se k výzvě soudu jako osoba zúčastněná na řízení přihlásilo Sdružení sportovních aktivit Šumava, ZO Automotoklub Volary. Konkrétní vyjádření k žalobě soudu zasláno nebylo. IV. Obsah správních spisů (14) Ze správního spisu, který si soud vyžádal, vyplynuly pro věc následující rozhodné skutečnosti: (15) Dne 23.11.2012 podal V. D., bytem S. M. X, V. u Městského úřadu Volary, odboru výstavby, územního plánování a životního prostředí, jako příslušného silničního správního úřadu ve smyslu § 40 odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o pozemních komunikacích), žádost o vydání rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary. Důvodem podání žádosti byl záměr V. D. provést přestavbu domu č. p. 207 na penzion o pěti apartmánech, kdy stavební úřad požadoval doložení řešení přístupu k nemovitosti. Dne 8.1.2013 se uskutečnilo místní šetření za účelem určení, zda se na pozemcích p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Zástupce Lesů při místním šetření uvedl, že nesouhlasí s tím, že jedná se o jediný přístup a jsou mu známy další dva přístupy. Ke konkrétním pozemkům uvedl, že jsou lesními pozemky pro skládkování a manipulaci dřeva a mohlo by dojít ke konfliktu se silničním zákonem. (16) Městský úřad Volary, odbor výstavby, územního plánování a životního prostředí vydal dne 18.1.2013 rozhodnutí, kterým na pozemcích p. č. 4651/1, 4651/2 a 4889/1 v k. ú. Volary v lokalitě Soumarský Most deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace a tento stav trvá minimálně od roku 1971. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání, o kterém rozhodl žalovaný správní orgán dne 12.4.2013 pod. čj. KUJCK/19083/2012/ODSH/ivmi tak, že rozhodnutí Městského úřadu Volary, odboru výstavby, územního plánování a životního prostředí ze dne 18.1.2013 zrušil a věc vrátil k novému projednání. V rozhodnutí žalovaný správní orgán vyslovil právní názor, kterým byl prvostupňový orgán v dalším řízení vázán. (17) V. D. dne 18.4.2013 doplnil svou žádost ze dne 23.11.2012 v tom smyslu, že žádá o deklaraci existence účelové komunikace, která vede přes další pozemky Města Volary, a to p. č. 4651/1, 4651/2, 4889/1 a 4647/38 a z části na pozemku č. 4647/30. K tomuto doplňku žádosti přiložil náhled katastrální mapy s náčrtem cesty. Dne 24.5.2013 byla předložena dohoda o užívání pozemku 4647/12 v k. ú. Volary uzavřena mezi H. J. a V. D. o užívání pozemku pro přístup a příjezd k domu č. p. 207 na st. p. č. 251 v k. ú. Volary. (18) K žádosti prvostupňového orgánu ze dne 18.4.2013 adresované Státnímu pozemkovému úřadu ohledně parcely č. 4647/30 v k. ú. Volary sdělil Státní pozemkový úřad, že má předmětný pozemek ve správě, pozemek je evidován, druh pozemku – travní porost. V roce 2006 při zaměřování věcného břemene pro vlastníka stavby na st. p. č. 1335 byl tento pozemek zaměřen do p. č. 1177-143/2006, ale nedošlo k narovnání stavu v terénu se stavem zápisu v KN. Pozemek je užíván jako přístupová komunikace k okolním nemovitostem a navazuje na pozemek p. č. KN 4647/38 a z druhé strany na pozemek p. č. 4647/21, kde komunikace pokračuje. Pozemek p. č. 4647/30 je zpevněn asfaltovou frézovanou drtí, vlastník tohoto zpevnění však není znám. Prvostupňový orgán dne 29.5.2013 oznámil účastníkům řízení pokračování v řízení ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace a sdělil, účastníkům řízení, že mají možnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu. K tomu stanovil účastníkům řízení lhůtu 14 dnů od doručení oznámení. (19) Dne 25.6.2013 rozhodl Městský úřad Volary, odbor výstavby, územního plánování a životního prostředí pod čj. MUVOL 01697/2013 tak, že na pozemcích p. č. 4651/1, 4651/2, 4889/1 a 4647/38 v k. ú. Volary v obci Volary v lokalitě Soumarský Most, se nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento protiprávní stav trvá minimálně od roku 1971. Účelová komunikace začíná sjezdem ze silnice III. třídy (pozemek p. č. 4890/2 v k. ú. Volary) na pozemek p. č. 4651/2 u hranice s pozemkem p. č. 4651/1, vede přibližně prostředkem stávající manipulační plochy, cca v polovině této plochy přetíná hranici pozemku a vede dál po pozemku p. č. 4651/1, dále kříží pozemek p. č. 4889/1, dále vede po pozemku p. č. 4647/38 a napojuje se na pozemek p. č. 4647/30. Průjezdný profil účelové komunikace je vymezen cca 6 m, aby byla zachována dostatečná šířka pro průjezd vozidla. Délka účelové komunikace je cca 80 m. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno žalobcem odvolání, které je svými důvody obdobné důvodům žalobním. Odvolání podalo i Město Volary. (20) O odvolání bylo rozhodnuto žalovaným správním orgánem dne 9.10.2013 pod čj. KUJCK/55197/2013/ODSH/ivmi tak, že odvolání žalobce i Města Volary bylo zamítnuto a napadené rozhodnutí Městského úřadu Volary, odboru výstavby, územního plánování a životního prostředí ze dne 25.6.2013 bylo potvrzeno. Stalo se tak s odůvodněním, že byly posuzovány konstantní judikaturou uznávané znaky, které je potřeba posuzovat při zkoumání charakteru cesty, jedním z takových znaků je souhlas vlastníka cesty. Vlastníci napojených nemovitostí konstatovali, že přístup využívají od nepaměti, nikdy v průjezdu bráněno nebylo. Původní vlastník nemovitosti č. p. 207 doložil čestné prohlášení, že příjezd ke své nemovitosti využíval od roku 1971 jako jediný možný. Majitelé nemovitostí se shodli, že komunikace byla vždy veřejně přístupná. Teprve v době, kdy se plocha začala využívat jako prostor pro uskladnění a manipulaci se dřevem, byla osazena závora a uživatelům byly dány od závory klíče. Bylo vysloveno, že komunikace byla užívána třetími osobami s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku. Zároveň byla shledána existence nutné komunikační potřeby, kdy v podkladových materiálech jsou zmiňovány dvě náhradní cesty, kde je však přístup pouze terénními vozidly. Alternativa komunikačního spojení musí být srovnatelná a k tomu žalovaný odkázal na judikaturu NSS. Žalovaný dále uvedl, že cesta byla využívána minimálně od roku 1971 neomezeným okruhem osob a pokud před třemi léty vznikl závazkový právní vztah, nemohla cesta ztratit své definiční znaky. K námitce ohledně uzavřenosti prostoru odvolací orgán odkázal na předchozí rozhodnutí, kterým došlo ke zrušení původního prvostupňového rozhodnutí. Les jako celek nemůže být uzavřeným areálem, a proto účelové komunikace v lese nemohou být považovány za neveřejné. V. Právní názor soudu (21) Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle ustanovení § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.), v mezích daných žalobními body a dospěl k závěru, že žaloba byla důvodná. (22) Na sporu v dané záležitosti bylo vyřešení otázky vzniku a existence veřejně účelové komunikace. Soud proto poukazuje na platnou právní úpravu. Zákona o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). V ustanovení § 2 odst. 2 téhož zákona jsou pozemní komunikace členěny do čtyř kategorií, a to dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Podle ustanovení § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích v § 7 odst. 2 uvádí, že účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jsou komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. (23) Právní úprava stanoví, jak vyplývá z výše citovaných ustanovení právních předpisů, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex-lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), jestliže naplňuje zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace vymezené v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1, eventuelně 2 téhož zákona. Z toho důvodu musí správní orgán v rámci řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu zkoumat naplnění výše uvedených zákonných požadavků, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací. (24) Podmínkami deklarování existence účelové komunikace se zabýval ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud, kupříkladu v rozsudku sp. zn. 9As 55/2011. Vymezil i s odkazem na předchozí svou judikaturu modelové situace z hlediska vzniku účelové komunikace a to tak, že 1) účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil; 2) účelová komunikace vznikla a existuje bez toho, aniž by s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas. V každém konkrétním případě tak bude nutné zkoumat, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen, k čemuž lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1As 76/2009 a rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla. V případě, kdy účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové komunikace aktivoval režim obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, neboť vlastník fakticky věnoval tuto komunikaci do veřejného užívání. (25) Odlišná je situace v druhém případě, kdy zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní neví a není s ní výslovně srozuměn. Jak uvedl Nejvyšší správní soud, deklarace existence účelové pozemní komunikace v takovém případě představuje potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každého na tuto komunikaci (tj. její obecné užívání) a v takovém případě je nutné postupovat v souladu s ustanovením článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, za použití ústavně komformního výkladu. (26) Nejvyšší správní soud rovněž v citovaném rozsudku zdůraznil trvání na dodržení zásady proporcionality, podle které musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Aby tedy bylo možné dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace, přičemž tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila za předpokladu, že existují komunikační alternativy. Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, tak musí být nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, a to na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území, jejíž provedení je úkolem silničního správního úřadu. (27) Předpokladem deklarace existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace je jednoznačný závěr silničního správního úřadu o tom, zda se na daném pozemku (pozemcích) nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Předpokladem tohoto závěru musí být zjištění učiněné procesně odpovídajícím způsobem, že vlastník příslušného pozemku nebo jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s omezením svého vlastnického práva ve prospěch neomezeného užívání komunikace neurčitým okruhem třetích osob a dále to, že v daném případě je splněna podmínka komunikační nezbytnosti, respektive neexistuje jiná alternativa přístupu. Správní orgán je povinen důkladně ověřit splnění těchto podmínek. Toto důkladné zkoumání podmínek je nutné pro zajištění postupu, který bude souladný s Listinou základních práv a svobod, neboť v případě deklarace existence účelové pozemní komunikace v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku by mohla představovat neústavní zásah do vlastnického práva. (28) Z toho důvodu je třeba vzít na zřetel, že k omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka pozemku, lze veřejnoprávními prostředky přistoupit pouze ve veřejném zájmu na základě zákona a za náhradu. Přitom zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá s poskytnutím náhrady za omezení vlastnického práva v důsledku zřízení veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Proto je možné vlastnické právo bez dalšího omezit pouze se souhlasem vlastníka nemovitostí, na které se komunikace nachází. Bez souhlasu vlastníka lze existenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace deklarovat pouze za současné přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, kdy v takovém případě je nutné, poskytnout vlastníkovi náhradu za nucené omezení vlastnického práva. Současně je třeba respektovat zásadu proporcionality, kdy musí být dodržena míra a rozsah omezení přiměřeně ve vztahu k cíli, který omezení sleduje a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Proto musí být zkoumán dostatečným způsobem i veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spočívá v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy. Jinými slovy řečeno, zjišťováni existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omezení vlastnického práva a nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. (29) S ohledem na vyslovené žalobní námitky se soud přednostně musel zabývat ve vztahu k výše uvedeným požadavkům na vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Žalobce takovou námitku vznesl v souvislosti s vypořádáním odvolací námitky a z toho důvodu má otázka přezkoumatelnosti rozhodnutí souvislost s možností soudu věcně přezkoumat vyslovené žalobní námitky. Pokud totiž nebyly vypořádány odvolací námitky a ve vztahu k těmto odvolacím námitkám lze vyslovit závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího orgánu pro absenci vypořádání odvolacích námitek, nelze realizovat přezkum žalobních námitek, neboť svými úvahami by soud nahrazoval požadavky žalobce na přezkoumání jeho námitek ještě před tím, než byly obdobné námitky vypořádány v řízení před správními orgány. Povinností odvolacího orgánu ve smyslu § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů je totiž vypořádat všechny odvolací námitky a uvést jakými úvahami, a jakými právními normami se při svém rozhodování správní orgán řídil. Pokud se správní orgán s námitkami nevypořádá přesvědčivým způsobem, neboť některé námitky nevypořádá vůbec, má to za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů. K tomu lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu kupř. rozsudek sp. zn. 1Afs 92/2012. Přezkoumatelné je pouze takové správní rozhodnutí, z něhož vyplývá nejen výrok rozhodnutí, ale i sdělení důvodů, pro které odvolací orgán nepovažuje odvolání za důvodné. Je třeba zhodnotit, jaké skutkové okolnosti v předmětné věci byly vzaty v úvahu, jaké byly provedeny důkazní prostředky, které z nich se staly důkazem, jak byly důkazy správním orgánem hodnoceny, a jaké z nich byly vyvozeny právní závěry. (30) Tyto požadavky nebyly v dané věci správním orgánem dodrženy. Žalobou napadené rozhodnutí se nevypořádalo se všemi vyslovenými odvolacími námitkami. Žalobce namítal, že již v prvostupňovém řízení se prvostupňový orgán nezabýval jeho věcnými námitkami, které konkrétně uvedl, a proto i prvostupňové rozhodnutí považoval za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Na tuto námitku žalované rozhodnutí konkrétně nereagovalo. Není ani vysvětleno na základě jakých úvah a důkazů je akceptováno, že vlastníci spojených nemovitostí přístup užívali od nepaměti a z toho je dovozován konkludentní souhlas vlastníka pozemku. Právě pro nesouhlas vlastníka pozemku s tímto závěrem bylo třeba spolehlivě zjistit skutečný stav věci, který je důležitý pro rozhodnutí. Správní úřad byl povinen důkladně ověřit toto tvrzení a označit, na základě jakých podkladů svůj závěr vyslovil. Vzhledem k absenci těchto úvah považuje soud v tomto směru rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. (31) Žalobce dále v žalobě namítal, že v současné době je účelová komunikace využívána na základě výjimky z ustanovení § 20 odst. 1 písm. g) zákona č. 289/1995 Sb. udělené žalobcem v souladu s ustanovením § 20 odst. 4 téhož zákona vlastníkům navazujících nemovitostí ke zjednodušení průjezdu k těmto nemovitostem, avšak žadatel o deklaraci účelové komunikace tuto hodlá využívat k podnikatelským účelům k zajištění příjezdu pro budoucí klienty svého penzionu a pro jeho zásobování motorovými vozidly, tedy k zajištění pravidelné a soustavné dopravní obslužnosti veřejného ubytovacího zařízení, což by vedlo k razantnímu navýšení rozsahu dopravy po účelové komunikaci a k razantnímu zvýšení rizika vzniku škody na zdraví nebo majetku osob projíždějících areálem manipulačního a expedičního skladu dříví žalobce. Nad to poukázal na to, že vzhledem k tomu, že účelová komunikace prochází areálem manipulačního a expedičního skladu dříví, je nutno tuto komunikaci považovat za komunikaci nacházející se v uzavřeném prostoru nebo objektu ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., která je veřejně nepřístupná. Z těchto důvodů označil prvostupňové rozhodnutí žalobce za nezákonné, neboť se s touto otázkou nevypořádalo, přestože bylo na tuto okolnost poukazováno již v prvostupňovém řízení. Současně žalobce poukazoval na to, že účelová komunikace se nachází na pozemcích určených k plnění funkcí lesa ve smyslu § 3 zákona č. 289/1995 Sb., tudíž je omezen vstup na tyto pozemky zákazem vjezdu a stáním motorových vozidel zakotveným do ustanovení § 20 odst. 1 písm. g) zákona č. 289/1995 Sb., a použití takové účelové komunikace ke vjezdu motorových vozidel ze strany třetích osob je vázáno na výjimku udělenou vlastníkem lesa podle § 20 odst. 4 téhož zákona. Žalobce uvedl, že nemá důvod k udělení takové výjimky. Žalované rozhodnutí se v žádném směru s těmito odvolacími námitkami stejně jako s námitkami, které byly popsány v předchozím odstavci, nevypořádalo. Nereagovalo ani na námitku žalobce, že prvostupňové rozhodnutí je nezákonné a odporuje principu proporcionality, neboť orgán prvého stupně zvolil řešení, které je z hlediska ochrany práv vlastníka pozemků nejméně ohleduplné a nejintenzivněji zasahuje do jeho vlastnického práva. (32) Nepřezkoumatelné je i žalované rozhodnutí z důvodů nedostatečného zjištění správních orgánů ohledně nutné komunikační potřeby v případě posuzované cesty. V tomto směru nebylo provedeno dostatečné dokazování a nelze proto uzavřít, zda závěr, který vyslovily správní orgány je správný. Je tomu tak proto, že v rozhodnutí absentuje konkrétní argumentace k této odvolací námitce. Úvahy, které neučinil ve vztahu k odvolacím námitkám, správní orgán nemůže nahradit soud svou vlastní úvahou. Správnímu soudu v řízení o žalobě ve smyslu § 65 a násl. s.ř.s. přísluší posuzovat, zda byly odvolací námitky žalovaným vypořádány v celém rozsahu, a to způsobem, který odpovídá podkladům, které jsou založeny ve spise, zda jsou závěry vyslovené na základě takových podkladů odpovídající a jsou srozumitelné. To v dané záležitosti ve vztahu k výše uvedenému vyslovit nelze. (33) Soud proto uzavřel, že žalobou napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a konkrétní nevypořádání výše uvedených námitek vznesených žalobcem v jeho odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Žalovaný správní orgán se jednak nevypořádal se všemi odvolacími námitkami, a pokud odvolací námitky vypořádal, bylo to způsobem, který nereagoval na konkrétní a podrobné odvolací námitky. Odůvodnění rozhodnutí je kusé, nepřehledné a bez konkrétní argumentace, proto nemůže ve vztahu ke konkrétním odvolacím námitkám obstát. V dalším řízení bude proto zapotřebí, aby se žalovaný správní orgán vypořádal jednotlivě s odvolacími námitkami přehledným způsobem, aby bylo možné posléze na základě případné žaloby posoudit konkrétní vypořádání odvolacích námitek s konkrétními závěry, k nimž žalovaný správní orgán uvede na základě jakých úvah a důkazů, případně s odkazem na jaké hodnocení důkazů takové závěry vyslovil. (34) Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí nevyhovělo požadavkům na jeho přezkoumatelnost, soud postupoval podle § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. a bez nařízeného jednání rozhodnutí žalovaného správního orgánu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. V dalším řízení bude proto na správním orgánu, aby se znovu zabýval odvolacími námitkami a přezkoumatelným způsobem se vypořádal s argumentací žalobce a řádně odůvodnil svůj závěr. VI. Závěr, náklady řízení (35) Soud proto v dané věci postupoval podle § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. a rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. (36) Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s., podle kterého má účastník řízení, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení proti účastníku, který ve věci úspěch neměl. Žalobce byl v daném případě úspěšný, a proto mu soud na náhradě nákladů řízení přiznal částku 11.228 Kč představující zaplacený soudní poplatek ve výši 3.000 Kč, náklady zastoupení advokátem za dva úkony právní pomoci po 3.000 Kč (§ 9 odst. 4 písm. d), § 7 bod 5 vyhl. č. 177/1996 Sb.), tedy 6.200 Kč a 2x režijní paušál po 300 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky), 600 Kč a 21 % DPH ve výši 1.428 Kč. Osobám zúčastněným na řízení se podle § 60 odst. 5 s.ř.s. právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává, neboť jim soud neukládal žádnou povinnost k plnění.

Poučení