10 A 17/2024 – 78

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaromíra Klepše, soudce JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a soudkyně Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce: P. K. zastoupen advokátem JUDr. Kristiánem Lékem sídlem Seifertova 2919/12, 130 00 Praha 3 proti žalované: Vláda České republiky sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, 118 00 Praha 1 o žalobě proti usnesení vlády z 13. 12. 2023, jímž nebyl přijat návrh na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře takto:

Výrok

I. Usnesení Vlády České republiky z 13. 12. 2023, jímž nebyl přijat návrh na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 19 456 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Kristiána Léka.

Odůvodnění

1. Základ sporu.

1. Spor je o to, zda žalovaná zasáhla do žalobcových veřejných subjektivních práv, když na svém jednání 13. 12. 2023 nepřijala v poměru hlasů 10:0 návrh ministra dopravy na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „Úřad“), jenž byl s účinností od 1. 1. 2024 zrušen.[1]

2. K popsané situaci došlo poté, co zdejší soud rozsudkem č. j. 6 A 71/2023–40 z 23. 11. 2023: I. Označil za nezákonný zásah ministerstva dopravy, k němuž došlo 15. 2. 2023, spočívající ve stažení návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu č. j. OVA 125/23, MD–37522/2022–010/18 z pořadu jednání žalované, jež se konalo téhož dne. II. Přikázal ministerstvu dopravy, aby do pěti dnů od právní moci rozsudku předložilo žalované návrh na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu s totožným obsahem jako v návrhu č. j. OVA 125/23, MD–37522/2022–010/18. III. Zamítl žalobcovu žalobu na ochranu proti nečinnosti žalované spočívající v nejmenování žalobce předsedou Úřadu.

3. Soud předeslal, že Úřad byl zřízen zákonem č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, (dále jen „zákon o Úřadu“), přijatým v rámci transpozice článku 55 směrnice 2012/34,[2] jenž zavázal členské státy zřídit samostatný a nezávislý vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví. Za účelem dosažení tohoto cíle směrnice obsahuje také požadavky na výběr a jmenování předsedy Úřadu podle jasných a transparentních pravidel. Této povinnosti zrcadlově odpovídá ústavní právo občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek. Jelikož směrnice podle názoru soudu nebyla v tomto rozsahu plně transponovaná do českého právního řádu, dovodil její přímý účinek a naznal, že ministerstvo dopravy požadavkům směrnice nedostálo.

4. Soud zjistil, že v rámci výběrového řízení na předsedu Úřadu se 1. a 7. 2. 2023 konaly pohovory se třemi přihlášenými uchazeči: všichni byli úspěšní, nejvyšší bodové hodnocení získal žalobce, na druhém místě se umístil dosavadní místopředseda Úřadu, Ing. M. K. Dne 13. 2. 2023 ministerstvo dopravy vložilo do systému eKLEP návrh usnesení vlády o jmenování žalobce předsedou Úřadu od 15. 2. 2023 spolu s předkládací zprávou, podle níž ministerstvo navrhlo žalobce právě s ohledem na výsledek výběrového řízení. Dne 15. 2. 2023 v 8.34 hodin telefonoval žalobci ministr dopravy. Sdělil mu, že je právě v Bruselu, a ověřoval pravdivost informace, že žalobce dopisem z 22. 9. 2022 informoval Evropskou komisi o možném rozporu převodu pozemků z Českých drah na Správu železnic s unijním právem. Po obdržení kladné odpovědi si ministr vyžádal kopii dopisu, kterou mu žalobce poskytl e–mailem v 9.55 hodin. V 10:09 hodin ministr žalobci znovu telefonoval a sdělil mu, že návrh na jeho jmenování předsedou Úřadu stáhne. V 12.54 hodin ministerstvo dopravy návrh ze systému eKLEP skutečně stáhlo. Dne 21. 2. 2023 ministr na schůzce sdělil žalobci, že jeho jmenováním by vznikly zbytečné výdaje, poněvadž Úřad má být zrušen. Na jednání žalované 22. 2. 2023 ministerstvo dopravy předložilo návrh usnesení vlády o pověření Ing. M. K. řízením Úřadu a o vzetí na vědomí záměru na zrušení Úřadu a převedení jeho pravomocí na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“); předkládací zpráva vysvětlovala tento záměr finančními úsporami a rychlou proveditelností.

5. Tyto okolnosti soud vyhodnotil jako nepřípustný zásah do jmenovacího procesu. Ačkoli záměr na sloučení Úřadu s ÚOHS byl diskutován již nejpozději v lednu 2023, paralelně proběhlo výběrové řízení na předsedu Úřadu a s žalobcovým jmenováním ministerstvo dopravy zjevně počítalo, neboť 13. 2. 2023 předložilo vládě návrh takového usnesení. Ministerstvo dopravy pak soudu nenabídlo žádné jiné věrohodné vysvětlení změny svého postoje během pouhých dvou dnů. Z dalších důkazů naopak vyplynulo, že příprava možného sloučení Úřadu a ÚOHS nebyla 15. 2. 2023 v takovém stádiu rozpracovanosti, aby byla patrná příčinná souvislost mezi záměrem a stažením návrhu na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu. Soud proto uzavřel, že postup ministerstva dopravy nebyl motivován záměrem spojit výkon agend Úřadu s ÚOHS, ale šlo o svévolný postup, jenž neměl oporu ve směrnici 2012/34 ani v zákoně o Úřadu. Ministerstvo dopravy tak nezákonně zasáhlo do žalobcova práva na to, aby vůči němu byla aplikována jasná a transparentní pravidla podle směrnice 2012/34, jež se vztahují nejen na výběrové řízení, ale také na jmenování předsedy Úřadu. Byť žalobce nemá na toto jmenování právní nárok, má právo na dodržení transparentního postupu opírajícího se o objektivní kritéria. Takový postup nebyl dodržen.

6. Kromě toho soud konstatoval, že stažení návrhu na žalobcovo jmenování představovalo odvetné opatření ve smyslu čl. 5 odst. 11 a čl. 19 směrnice o whistleblowingu,[3] jelikož jím ministerstvo dopravy reagovalo na žalobcovo upozornění na možné porušení unijních předpisů na ochranu hospodářské soutěže v dopisu z 22. 9. 2022, jež vyhodnotil jako oznámení ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. c) této směrnice.

7. Naproti tomu soud zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti vlády, kterou žalobce spatřoval ve svém nejmenování předsedou Úřadu. S odkazem na jednací řád vlády shledal, že vláda může projednat pouze materiály zařazené na její program, a mezi nimi návrh na žalobcovo jmenování – právě v důsledku nezákonného zásahu ministerstva dopravy – chyběl. Žalovaná tak nemohla být při jeho projednání nečinná.

2. Průběh soudního řízení.

8. Žalobce v žalobě vyjádřil přesvědčení, že usnesení vlády je rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)], avšak nemá zákonem vyžadované náležitosti: absentuje v něm řádné odůvodnění a nebylo žalobci doručeno; žalobce si je musel sám aktivně vyhledat. Dále namítl, že žalovaná na svém jednání 13. 12. 2023 návrh na jeho jmenování předsedou Úřadu projednala, ale nepřijala ani původní návrh na jmenování s účinností od 16. 2. 2023, ani variantní návrh na jmenování s účinností od 14. 12. 2023. Tomu však nic nebránilo, i když by se žalobce stal předsedou Úřadu pouze na dva týdny. Jednalo se tak o další politický zásah do výběru předsedy Úřadu a další odvetné opatření za to, že žalobce zaslal 22. 9. 2022 Evropské komisi oznámení o možném porušení unijního práva.

9. Žalobce citoval závěry zdejšího soudu vyslovené v rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40 a uvedl, že je lze aplikovat také na postup žalované při rozhodování o návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu. Zejména zdůraznil, že si orgány moci výkonné při obsazování veřejných funkcí nemohou počínat libovolně, a poukázal mimo jiné na případy jmenování státních zástupců, u nichž právní předpisy také upravují pouze část procesu, a soudy přesto trvaly na dodržení obecných principů včetně obecných zásad činnosti správních orgánů a regulativů plynoucích z ústavního pořádku. Ministr dopravy sice splnil povinnost uloženou soudem a žalobcovo jmenování vládě navrhl, avšak pak pro tento návrh zjevně nehlasoval ani on sám. V době rozhodování žalované přitom ještě neskončil legislativní proces, na jehož konci bylo zrušení Úřadu. Závěrem žalobce označil zákon č. 464/2023 Sb. za „lex K.“, jehož jediným účelem bylo zabránit mu v návratu do funkce předsedy Úřadu.

10. Žalovaná ve vyjádření k žalobě označila žalobu za nepřípustnou. Nejmenování předsedou Úřadu se nemohlo nijak dotknout žalobcových veřejných subjektivních práv, jelikož se jedná o vznik pracovního poměru podle zákoníku práce, tedy o klasickou otázku soukromého práva.

11. Přesto se žalovaná vyjádřila i k věci samé. Žalobce sice uspěl v pohovoru před výběrovou komisí, a to spolu s dalším uchazečem a uchazečkou, ale žádné právo na jmenování předsedou Úřadu mu nevzniklo. Žalovaná poukázala na to, že sám zdejší soud v rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40 označil za legitimní možnost nejmenovat žádného účastníka výběrového řízení a konstatoval, že žalovaná nebyla předloženým návrhem na jmenování vázána. Žalovaná tedy měla možnost uvážení, jak je při jmenování předsedů ústředních úřadů státní správy ostatně zvykem, a na její rozhodnutí měl klíčový vliv blížící se zánik Úřadu: již den po jejím jednání podepsal příslušný zákon prezident republiky a 1. 1. 2024 Úřad zanikl. Jmenovat předsedu Úřadu v situaci, kdy dotčené místo bude s nejvyšší pravděpodobností existovat zhruba dva týdny a Úřad již několik měsíců řídí jeho místopředseda, by bylo zjevně neúčelné, nemohlo by se jakkoli významně odrazit na fungování úřadu (ani ohrozit jeho nezávislost) a pouze by navyšovalo administrativní i finanční náklady spojené se zánikem Úřadu. Rozhodnutí žalované se tak – stejně jako v únoru 2023 – opíralo o objektivní skutečnosti a nebylo svévolné. K otázce doručování žalovaná podotkla, že z jednání vlády byl pořízen záznam, jenž byl posléze zveřejněn na internetových stránkách žalované, a žalobce se s ním očividně seznámil.

12. Žalobcova tvrzení ohledně konspirace vůči němu označila žalovaná za absurdní a nepodložená. To nejlépe dokládá skutečnost, že záměr sloučit Úřad a ÚOHS existoval podstatně dřív, než se měl ministr dopravy dozvědět o žalobcově komunikaci s Evropskou komisí (vláda vzala tento záměr na vědomí již 22. 2. 2023 a brzy poté započaly konkrétní práce na jeho realizaci). Kromě toho informaci, s níž se na Evropskou komisi obrátil žalobce, poskytla orgánům unie o mnoho měsíců dříve sama Česká republika, zastoupená ministerstvem dopravy, a to právě proto, aby předešla případnému porušení unijního práva.

13. Směrnice o whistleblowingu na žalobcův případ nedopadá, jelikož žalobce zaslal dopis z 22. 9. 2022 jako oficiální reprezentant Úřadu, nikoli jako fyzická osoba – oznamovatel. Zároveň dopis neobsahuje žádné informace o existujícím nebo možném porušení unijního práva ze strany Českých drah ve smyslu této směrnice.

14. Žalobce v replice v reakci na vyjádření žalovaného dále rozpracoval svou žalobní argumentaci. Nad rámec toho se podivil, proč žalovaná nyní popírá jeho vítězství ve výběrovém řízení, když v návrhu na jeho jmenování se právě na výsledky výběrového řízení odvolávala. Poukaz na úspory spojené s žalobcovým nejmenováním je podle žalobcova názoru nemístný, jelikož nemohou být nadřazeny povinnosti obsadit místo předsedy Úřadu v souladu se zákonem a směrnicí a právům žalobce jako vítěze výběrového řízení. Výsledkem postupu žalované byl nezákonný stav, jelikož Úřad ztratil nezávislost. V jeho čele totiž stála osoba, která nebyla jmenována na základě jasných a transparentních pravidel zajišťujících její nezávislost, ale osoba jednostranně navržená ministrem dopravy, na němž má být Úřad nezávislý. Jeho pověřený místopředseda navíc nebyl oprávněn rozhodovat v řízeních o rozkladu. Žalobce zdůraznil, že všechny kroky od skartování návrhu na jeho jmenování 15. 2. 2023 byly vedeny snahou o to, aby byl zbaven možnosti pokračovat ve veřejné funkci předsedy Úřadu. Aby se ministr dopravy „pojistil“ pro případ, že bude žalobce u soudu úspěšný, inicioval jako poslanec zrušení Úřadu. Výsledkem je, že v České republice přestal existovat nezávislý regulační subjekt požadovaný směrnicí 2012/34/EU.

15. Při soudním jednání 23. 5. 2024 oba účastníci řízení shrnuli předchozí podání a setrvali na svých návrzích. Žalobce zdůraznil, že v napadeném rozhodnutí schází jakékoli odůvodnění a nelze je doplnit v řízení před soudem. Poukázal též na to, že Úřad musí být skutečně nezávislý, a jeho předseda proto musí být vybrán na základě odborných vlastností, nikoli politicky. Žalovaná uvedla, že při projednání návrhu postupovala dle svého jednacího řádu a její rozhodnutí nemuselo obsahovat odůvodnění, jelikož na ně nelze klást nároky jako na rozhodnutí vydané podle správního řádu.

16. Soud provedl důkaz těmito listinami, které mu předložila v elektronické podobě žalovaná a které dokumentují její postup ve věci, jelikož žalovaná nevedla klasický správní spis podle § 17 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád: 1) Obálka k návrhu usnesení vlády na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, č. j. MD–37522/2022–010/18. 2) Návrh usnesení o jmenování žalobce předsedou Úřadu. 3) Průvodní dopis k tomuto návrhu. 4) Předkládací zpráva k tomuto návrhu. 5) Program schůze vlády č. j. 2306/23 ze 7. 12. 2023, včetně svého dodatku č. 1 z 11. 12. 2023. 6) Záznam z jednání schůze vlády konané 13. 12. 2023, č. j. 2307/23, konkrétně jeho bod 32. 7) Část jednacího řádu vlády, ve znění usnesení č. 481 z 28. 6. 2023, konkrétně jeho články I a VI.

17. Naproti tomu soud neprovedl pro nadbytečnost důkaz těmito písemnostmi předloženými žalobcem: 1) Dopis Úřadu Evropské komisi z 22. 9. 2022, včetně svého překladu do češtiny. 2) Rozhodnutí Úřadu č. j. UPDI–3034/22/UM z 21. 9. 2022. 3) Rozhodnutí Úřadu č. j. UPDI–3713/22/AM2 z 11. 11. 2022. Stejně tak nebyly pro posouzení věci potřebné další podklady, které soudu zaslala žalovaná spolu s vyjádřením k žalobě (č. l. 37 a 38 soudního spisu).

3. Posouzení věci soudem. 3.

1. Žalobcovým nejmenováním mohlo být zasaženo do jeho veřejných subjektivních práv.

18. Soud se zabýval nejprve tím, zda jsou splněny podmínky řízení, jelikož žalovaná považuje otázku žalobcova (ne)jmenování předsedou Úřadu za čistě soukromoprávní a soudy ve správním soudnictvím poskytují ochranu výhradně veřejným subjektivním právům (§ 2 s. ř. s.).

19. Již v předchozím rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40 (zejména v bodě 46) soud vyložil, že mezi veřejná subjektivní práva patří také právo občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Z tohoto práva neplyne nárok na nabytí veřejné funkce po splnění požadovaných podmínek, ale lze z něj dovodit, že jejich obsazování musí být prosto svévole a diskriminace.

4. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví–li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

20. Veřejnou funkcí je podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/16, č. 26/2018 Sb. z 19. 12. 2017 „taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí. Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého charakteru činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce disponuje.“ Obdobně podle odborné literatury veřejná funkce (a) svojí povahou představuje správu veřejných věcí a je prováděna ve veřejném zájmu, (b) disponuje vrchnostenskými kompetencemi a (c) osoby ji vykonávající jsou do této funkce ustanovovány volbou či jmenováním, nikoliv např. uzavřením pracovního či obdobného poměru.[5]

21. Akt jmenování či odvolání z určité funkce může mít veřejnoprávní povahu, i když jeho právní následky mají především povahu soukromoprávní (pracovněprávní). Aby akt jmenování do funkce měl veřejnoprávní povahu, musel by být jako takový zákonem výslovně nebo jinak jednoznačně určen (např. služební poměry), anebo by tato jeho povaha musela vyplývat z obsahu daného právního vztahu, typicky na základě důvodů daných zejména podstatou, smyslem a účelem právního vztahu (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 66/2010–119, č. 2597/2012 Sb. NSS z 24. 11. 2011, body 48 a 50).

22. Funkce předsedy Úřadu znaky veřejné funkce nepochybně splňovala i přes svůj výkon v pracovním poměru, a jmenování do ní mělo veřejnoprávní povahu. Šlo o funkci předsedy nezávislého regulačního úřadu pro železniční odvětví, jenž byl ústředním orgánem státní správy (§ 2 bod 15 kompetenčního zákona[6] ve znění účinném do 31. 12. 2023), tedy jednoho z vrcholných orgánů výkonné moci, pro nějž byla klíčová právě jeho nezávislost. Předsedu Úřadu do jeho funkce jmenovala vláda, funkce byla vykonávána v pracovním poměru (§ 4 odst. 1 zákona o Úřadu). Jmenováním do funkce vzniká předsedovi veřejné subjektivní právo na výkon veřejné funkce na dobu stanovenou zákonem, a tuto funkci může pozbýt jen za podmínek stanovených zákonem (k obecným východiskům srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 53/06 z 12. 9. 2006).

23. Požadavek, aby byl předseda Úřadu vybrán a jmenován na základě jasných a transparentních pravidel s vyloučením diskriminace a libovůle, vyplývaly rovněž z postavení a úkolů Úřadu, jenž postupuje nestranně, řídí se pouze zákonem a jinými právními předpisy a musí být nezávislý na národním vládním kabinetu nebo jakémkoli jiném veřejnoprávním subjektu, jenž ve vztahu k regulovaným podnikům přímo neuplatňuje vlastnická práva (recitál 78 a článek 55 směrnice 2012/34, § 3 odst. 2 zákona o Úřadu). O jmenování předsedy Úřadu tak mohla rozhodnout vláda, ale při dodržení popsaných podmínek. Zdejší soud tato východiska popsal podrobně v bodech 51 až 62 rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40, vydaného v řízení, jehož byla nynější žalovaná účastnicí, a jelikož žalovaná v nynějším řízení tuto argumentaci nijak relevantně nezpochybňuje, soud na svůj předchozí rozsudek v podrobnostech odkazuje.

24. Prozatím lze shrnout, že pokud žalobce namítá svévolnost postupu žalované při rozhodování o návrhu na jeho jmenování předsedou Úřadu, domáhá se ochrany svého veřejného subjektivního práva. 3.

2. Rozhodnutí žalované mělo povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.

25. Podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Podle čl. 76 Ústavy vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. Podle § 21 kompetenčního zákona se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Zároveň podle § 28 odst. 1 téhož zákona platí, že vláda řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev a ústředních orgánů státní správy. Usnesení vlády je zpravidla interním rozhodnutím, které nemá ani povahu obecné právní normy, ani nevyvolává žádné právní účinky navenek, vůči třetím osobám (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 482/97 z 30. 4. 1998). Jde o prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost, projevuje řídící funkci jako vrcholný orgán výkonné moci a vyjadřuje politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným orgánům. Také podle čl. I odst. 3 jednacího řádu vlády ve znění účinném od 29. 6. 2023 usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon.

26. Vláda je především ústavním orgánem, který buď vydává akty nikoho navenek přímo nezavazující, anebo naopak nařízení vlády jako obecně závazné právní předpisy (čl. 78 Ústavy), případně krizová opatření jako právní předpisy sui generis. To ovšem neplatí bezvýjimečně. Správní soudy i s odkazem na judikaturu prvorepublikového NSS a právní doktrínu dovodily, že za určitých okolností vláda vykonává pravomoci správního orgánu, jehož výstupy podléhají přezkumné činnosti správních soudů. Vláda tedy může být i „správním orgánem“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to tehdy, pokud v oblasti veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se např. v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby. V takovém případě ochranu před činností vlády zasahující do veřejných subjektivních práv poskytují správní soudy (§ 2 s. ř. s.). Platí to samozřejmě nejenom pro ochranu proti rozhodnutí vlády, ale i pro ochranu proti její nečinnosti nebo před jejím zásahem, který není rozhodnutím. (Srov. rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 A 203/2015–29 z 18. 3. 2016, potvrzený rozsudkem NSS č. j. 8 As 103–2016–90 z 25. 4. 2017, nebo rozsudky NSS č. j. 10 As 391/2020–65, č. 4169/2021 Sb. NSS z 25. 2. 2021, rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 9 As 264/2020–51, č. 4232/2021 Sb. NSS z 30. 6. 2021 či č. j. 10 As 350/2021–69 z 2. 11. 2022.)

27. Soud tak musel zvážit, zda postup žalované v nynější věci naplňuje znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.

28. Bod 32 záznamu z jednání vlády konaného 13. 12. 2023 zní: „Návrh usnesení vlády České republiky o jmenování předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře čj. 1139/23. Vláda projednala materiál předložený ministrem dopravy a navržené usnesení nepřijala s tím, že nebyl přijat ani variantní návrh ministra financí na jmenování s účinností od 14. prosince 2023. Ministr dopravy předložením materiálu splnil povinnost uloženou výrokem II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. listopadu 2023 č.j. 6 A 71/2023–110. Z 10 přítomných členů vlády hlasovalo pro 0 a proti 10.“ 29. Soud má za to, že z hlediska povahy aktu žalované jde o situaci v jádru shodnou s tou posuzovanou NSS v rozsudku č. j. 10 As 391/2020–65. V něm NSS shledal, že odvolání tehdejšího stěžovatele z funkce člena Rady Energetického regulačního úřadu (dále jen „ERÚ“) vládou je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

30. Již v předchozí části svého rozsudku městský soud vyložil, že žalovaná jednala v oblasti veřejné správy, jelikož rozhodovala o návrhu na jmenování konkrétní osoby do veřejné funkce, a svým postupem se dotkla žalobcových veřejných subjektivních práv, neboť právě návrh na jeho jmenování do veřejné funkce nepřijala. Zbývá tak posoudit, zda sporný úkon splňuje formální znaky rozhodnutí.

31. Otázku, zda je správní akt rozhodnutím ve § 65 odst. 1 s. ř. s., je podle ustálené judikatury správních soudů nutno primárně posuzovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv jeho formy, nejedná se však o jediný aspekt, který by měl být v tomto ohledu posuzován. Dřívější ryze materiální pojetí rozhodnutí správního orgánu v judikatuře správních soudů totiž korigoval rozšířený senát NSS v usneseních č. j. 7 Aps 3/2008–98, č. 2206/2011 Sb. NSS z 16. 11. 2010 a č. j. 2 As 86/2010–76, č. 2725/2013 Sb. NSS z 18. 9. 2012. Aby bylo možno nahlížet na určitý akt jako na rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., musejí být splněny také některé formální znaky. Rozšířený senát NSS vyložil, že tato formální stránka se zpravidla projevuje 1) předepsanou formalizovanou podobou úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; 2) skutečností, že úkon je vydáván formalizovaným postupem, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu; 3) dokumentací, která zachycuje průběh a výsledek postupu; 4) tím, že výsledný akt je oznamován účastníkům řízení (usnesení č. j. 9 As 79/2016–41, č. 3779/2018 Sb. NSS z 10. 7. 2018, body 78 a 79).

32. Vláda rozhodla o žalobcově nejmenování předsedou Úřadu formalizovaným postupem, jenž se sice neřídí správním řádem, ale je v hrubých rysech upraven v zákoně o Úřadu a ve směrnici 2012/34, a podrobně v jednacím řádu žalované: vláda nemá libovolnou možnost někoho jmenovat, ale musí postupovat podle jasných a transparentních pravidel s vyloučením libovůle a diskriminace; návrh na žalobcovo jmenování předložil vládě ministr dopravy poté, co žalobce uspěl ve výběrovém řízení (získal nejvíce bodů při pohovoru), a žalovaná tento návrh projednala postupem dle jednacího řádu.

33. Průběh a výsledek tohoto postupu zachycují zejména doprovodný dopis (obálka) a předkládací zpráva k návrhu ministerstva dopravy a záznam z jednání vlády, které soud provedl jako důkaz.

34. Žalovaná sice nezachytila výsledek svého hlasování ve formě samostatně vyhotoveného usnesení, na rozdíl od mnoha jiných rozhodnutí přijatých téhož dne, ale to na povaze jejího rozhodnutí nic nemění. NSS ostatně v rozsudku č. j. 10 As 391/2020–65 uvedl, že „[v]ýsledkem [hlasování členů vlády] je akt nazývaný ‚usnesení‘. Tímto usnesením je návrh, který byl předmětem hlasování, schválen nebo neschválen,“ a tentýž názor je vyjádřen i v komentářové literatuře.

7. Stejně tak čl. I odst. 3 jednacího řádu vlády předpokládá, že každé její rozhodnutí má formu usnesení („Rozhodnutí vlády mají formu usnesení vlády.“). Podle záznamu z jednání vlády 10 jejích členů, tedy většina všech jejích 18 členů, hlasovalo proti návrhu na žalobcovo jmenování ředitelem Úřadu, a tedy o tomto návrhu rozhodlo. Ze záznamu je tak jednoznačně zřejmé označení správního orgánu, vymezení předmětu věci i výrok rozhodnutí. Odůvodnění není nezbytným znakem správního rozhodnutí (bod 37 rozsudku NSS č. j. 10 As 391/2020–65), nicméně nelze přehlédnout, že rozhodnutí žalované stručné odůvodnění obsahuje, konkrétně pasáž objasňující, že žalovaná takto splnila povinnost uloženou jí soudem.

35. Rozhodnutí o návrhu na žalobcovo jmenování sice nebylo žalobci oznámeno adresně (to potvrdila žalovaná při soudním jednání), ale bylo oznámeno tomu, kdo návrh podal (ministru dopravy), a zveřejněno na oficiálních internetových stránkách žalované, kde jsou zveřejnována všechna její usnesení a kde to proto žalobce očekával a také se s rozhodnutím seznámil.

8. Šlo do určité míry o přirozený důsledek toho, že návrh na žalobcovo jmenování podal právě ministr dopravy, a z procesního hlediska tak žalovaná rozhodovala o jeho návrhu, nikoli o žalobcově návrhu. Na klasickém doručení rozhodnutí osobě, která jím byla dotčena, přitom soudy netrvaly ani v již citované věci odvolání člena Rady ERÚ (tam se dotčená osoba dozvěděla o rozhodnutí z dopisu předsedy vlády), ani v případu nejmenování profesorů prezidentem republiky (rozsudek NSS č. j. 7 As 242/2016–43 z 2. 3. 2017). V těchto případech postačovalo, že rozhodnutí mělo být dotčené osobě nějakým způsobem oznámeno, a samotná fakticita adresného oznámení nebyla určující pro posouzení povahy aktu správního orgánu, ale jen pro případné řízení o nezákonném zásahu spočívajícím v nedoručení tohoto rozhodnutí (bod 32 rozsudku č. j. 7 As 242/2016–43).

36. Otázka doručení rozhodnutí přitom není mezi účastníky řízení nijak sporná. Žalobce podal žalobu 13. 2. 2024, tedy přesně dva měsíce poté, co bylo napadené rozhodnutí přijato, a žaloba tak nemůže být v žádném případě opožděná. Zároveň se právní moc rozhodnutí neodvíjela od jeho doručení žalobci, a žaloba tak nemůže být ani předčasná ve smyslu § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Trvání na tom, aby žalovaná žalobci rozhodnutí nejprve adresně oznámila, ačkoli její jednací řád s doručením rozhodnutí osobě, které se týká, vůbec nepočítá, rozhodnutí bylo zveřejněno a žalobce se s ním seznámil, by soud považoval za nemístně formalistické a naprosto neúčelné.

37. Soud shledal, že povaha napadeného aktu žalované je ve všech podstatných rysech shodná jako v případě rozhodnutí žalované o odvolání člena Rady ERÚ (rozsudek NSS č. j. 10 As 391/2020–65), a nevidí žádný rozumný důvod posuzovat jej odlišně. Poukázat lze také na rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat navrženého kandidáta soudcem (rozsudek NSS č. j. 4 Aps 3/2005–35 z 27. 4. 2006), rozhodnutí žalované odvolat člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (rozsudek NSS č. j. 1 As 41/2005–76 z 30. 11. 2006) nebo rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat navržené kandidáty profesory (rozsudek NSS č. j. 7 As 242/2016–43). Jestliže ve všech těchto případech soudy považovaly akt jmenování do veřejné funkce nebo odvolání z ní za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., bylo by naprosto nesystematické a v rozporu se zásadou předvídatelnosti práva, kdyby soud rozhodnutí o nejmenování konkrétní osoby předsedou Úřadu vyhodnotil jako zásah ve smyslu § 82 o. s. ř. Také ze zásad jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti právního řádu vyplývá příkaz stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech (rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Afs 81/2004–54, č. 791/2006 Sb. NSS z 26. 10. 2005)

38. V této souvislosti soud také připomíná, že hlavním řízením před správními soudy je řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Poskytování ochrany proti úkonům správních orgánů v tomto typu soudního řízení je pravidlem. Další dva typy žalob, tj. žaloba na ochranu proti nečinnosti a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem a donucením správního orgánu, pak tvoří doplňkové možnosti ochrany poskytované správními soudy proti jednání správních orgánů tam, kde žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze použít. (Usnesení rozšířeného senátu č. j. 6 Afs 270/2015–48, č. 3579/2017 Sb. NSS z 18. 4. 2017, bod 52.)

39. Soud proto uzavírá, že žalobce zvolil správný žalobní typ, žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené.

40. Pro úplnost soud podotýká, že za žalovanou jednal v soudním řízení ministr dopravy na základě pověření předsedy vlády z 29. 2. 2024. Podle § 33 odst. 5 s. ř. s. nestanoví–li zvláštní zákon jinak, jedná za správní orgán jeho vedoucí, popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů. NSS v rozsudku č. j. 1 As 150/2015–50 z 12. 8. 2015 naznal, že je třeba rozlišovat mezi pojmy „vnitřním předpisem“ a „vnitřní právní předpis“, a oním vnitřním předpisem ve smyslu § 33 odst. 5 s. ř. s. může být samotné pověření k zastupování v soudním řízení (body 19, 20 a 22 rozsudku). Není tak třeba, aby takové pověření člena vlády upravoval jednací řád vlády. 3.

3. Rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné.

41. Soud již výše konstatoval, že žalobce neměl na jmenování předsedou Úřadu právní nárok (to ostatně netvrdí ani on sám). Stejně tak již ve svém předchozím rozsudku obecně uvedl, že „je legitimní možností nevybrat a nejmenovat do funkce žádného uchazeče, který se účastnil výběrového řízení, a že žalovaná 2) není předloženým návrhem na jmenování vázána“ (bod 86).

42. Žalovaná však byla povinna rozhodnout o návrhu na žalobcovo jmenování na základě racionální úvahy zohledňující legitimní důvody a bez svévole či diskriminace, aby dostála požadavkům na postup dle transparentních a jasných pravidel, vyplývajícím ze směrnice 2012/34, i ústavnímu imperativu na zajištění práva občanů na přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek.

43. Jak uvedl rozšířený senát NSS v usnesení č. j. 6 A 25/2002–42, č. 906/2006 Sb. NSS z 23. 3. 2005, žádný správní orgán v právním státě není nadán absolutním správním uvážením; vždy musí být naopak při svém rozhodování veden kritérii stanovenými v zákoně. Rozšířený senát uvedl, že „i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.“ Obdobně NSS v rozsudku č. j. 4 Aps 3/2005–35 naznal: „Teorie i platná právní úprava staví na tom, že rozhodnutí vydaná v oblasti veřejné správy se nemusí odůvodňovat tehdy, pokud jde o rozhodnutí, jimiž se v plném rozsahu vyhovuje podanému návrhu. U rozhodnutí, jimiž se podanému návrhu (byť jen z části) nevyhovuje, stejně jako rozhodnutí jimiž se ukládají povinnosti, nebo jimiž se mění či ruší dosavadní právní stav, se naopak odůvodňovat musí. Ve vztahu k posuzované věci tak je zřejmé, že pokud by se jednalo o rozhodnutí prezidenta republiky, kterým by se vyhovovalo návrhu a navržený justiční čekatel by byl jmenován soudcem, rozhodnutí by odůvodněno být nemuselo, pokud by však šlo o příp. rozhodnutí, jímž byl návrh na jmenování soudcem odmítnut, rozhodnutí by alespoň stručně odůvodněno být mělo.“ 44. Rozhodnutí vlády o odmítnutí návrhu na jmenování konkrétní osoby do veřejné funkce nemusí splňovat veškeré formální náležitosti podle § 67 a 68 správního řádu. S ohledem na ochranu práv dotčených osob však je třeba i v případě vlády vyžadovat splnění dvou materiálních náležitostí rozhodnutí. To musí obsahovat jednoznačné „řešení otázky, která je předmětem řízení“ ve smyslu § 68 odst. 2 správního řádu a „důvody [...] rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (obdobně rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 A 174/2016–143 z 27. 4. 2018, bod 67). Jinými slovy, pokud se žalovaná rozhodne kandidáta navrženého do veřejné funkce nejmenovat, je povinna srozumitelně, třebaže stručně, odůvodnit, proč tak postupovala (obdobně rozsudek NSS č. j. 4 Ans 9/2007–197, č. 1717/2008 Sb. NSS z 21. 5. 2008). Bez promítnutí těchto úvah do odůvodnění rozhodnutí nemůže soud ověřit, zda žalovaná dostála shora požadavkům, které na ni právní řád při výběru a jmenování veřejných funkcionářů klade. Na překážku těmto nárokům na odůvodnění není ani skutečnost, že napadené rozhodnutí vydal kolektivní orgán; jde o situaci v právním státě nikterak výjimečnou, shodným způsobem postupují např. soudy rozhodující v senátech.

45. Potřeba srozumitelného a přesvědčivého odůvodnění je o to naléhavější v případě obestřeném okolnostmi vyvolávajícími vážné pochybnosti o tom, zda žalobcovo nejmenování nepředstavovalo odvetu za jeho dřívější kroky v téže veřejné funkci. Soud připomíná, že žalovaná rozhodovala bezprostředně poté, co jí právě to zdejší soud v rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40 vytkl. Jen pro úplnost soud dodává, že legislativní proces vedoucí ke zrušení Úřadu ještě v den rozhodování vlády dovršen nebyl, neboť návrh zákona ještě nepodepsal prezident republiky.

46. Napadené rozhodnutí však neobsahuje vůbec žádné argumenty nebo úvahy, proč žalovaná žalobce předsedou Úřadu nejmenovala, a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

47. Pro úplnost soud dodává, že důvody pro přijetí usnesení žalovanou nejsou zjevné ani z žádného jiného materiálu vyhotoveného v souvislosti s tímto usnesením, který by teoreticky mohl plnit funkci odůvodnění: Program jednání vlády svolaného na 13. 12. 2023, návrh usnesení na žalobcovo jmenování, průvodní dopis předsedy vlády ani doprovodná obálka žádné důvody nenaznačují. Předkládací zpráva naopak popisuje důvody, pro které by žalobce předsedou Úřad jmenován být měl. K výslovnému dotazu soudu při jednání žalovaná uvedla že důvody pro žalobcovo nejmenování předsedou Úřadu nebyly po rozhodnutí vlády zachyceny v žádném dokumentu. Stejně tak soud nemůže dovozovat možné důvody ze skutečností zjištěných v předchozím soudním řízení. Ty se totiž týkaly výhradně postupu ministerstva (resp. ministra) dopravy, nikoli dalších členů vlády, kteří o návrhu rozhodli, a navíc nastaly před vydáním rozsudku č. j. 6 A 71/2023–40, jenž vyložil zásady, podle nichž je třeba návrh projednat a rozhodnout o něm, které ministerstvo do té doby nerespektovalo, a tím došlo k podstatně změně situace. Nahrazením odůvodnění napadeného rozhodnutí vlastními úvahami by však soud především narušil dělbu moci mezi orgány moci výkonné a soudní a porušil rovnost účastníků soudního řízení.

48. Jako odůvodnění napadeného rozhodnutí pak nelze akceptovat ani doplňující tvrzení, která uvedla žalovaná ve vyjádření k žalobě. Správní orgán totiž nemůže chybějící odůvodnění svého rozhodnutí zhojit až v průběhu soudního řízení, jelikož jde o nezbytnou náležitost rozhodnutí samotného (srov. rozsudek NSS č. j. 1 A 629/2002–25, č. 73/2004 Sb. NSS z 18. 9. 2003).

49. S ohledem na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí by bylo předčasné zabývat se tím, zda rozhodnutí žalované představuje odvetné opatření ve smyslu směrnice o whistleblowingu. Soud tak neprovedl pro nadbytečnost důkazy, které žalobce navrhl k prokázání skutečností souvisejících s jeho oznámením Evropské komisi z 22. 9. 2022 a protiprávním jednáním Českých drah.

4. Závěr a náklady řízení.

50. Funkce předsedy Úřadu byla veřejnou funkcí, a žalovaná při rozhodování o návrhu na žalobcovo jmenování do této funkce byla povinna postupovat podle jasných a transparentních pravidel, s vyloučením libovůle a diskriminace. Žalovaná při tom jednala jako správní orgán dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a její rozhodnutí má povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jímž bylo zasaženo do žalobcova veřejného subjektivního práva na přístup k veřejné funkci za rovných podmínek. Přestože žalobce neměl na samotné jmenováni předsedou Úřadu právní nárok, z uvedených zásad vyplývaly mimo jiné požadavky na odůvodnění rozhodnutí žalované. Těmto požadavkům žalovaná nedostála: z jejího rozhodnutí není ani v náznaku zřejmé, proč návrh na žalobcovo jmenování odmítla, a soud je proto zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Zároveň soud vrátil věc žalované k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.), v němž bude vázána právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

51. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto má proti žalované právo na náhradu nákladů řízení, jež sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a z nákladů zastoupení advokátem. Jejich výši soud určil v souladu s vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném ke dni provedení jednotlivých úkonů, a jsou tvořeny odměnou za čtyři úkony právní služby po 3 100 Kč: převzetí a přípravu zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky, účast na soudním jednání 23. 5. 2024 [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), g)], paušální náhradou hotových výdajů 300 Kč za každý z těchto čtyř úkonů (§ 13 odst. 4) a částkou 1 428 Kč odpovídající DPH v sazbě 21 %, neboť žalobcův zástupce vykonává advokacii jako společník Advokátní kanceláře Richter s. r. o.., jež je registrována k placení DPH (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobcovy náklady zastoupení advokátem tak činí 16 456 Kč a náklady řízení celkem 19 456 Kč, a žalovaná je povinna nahradit je žalobci v přiměřené 30denní lhůtě k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s § 64 s. ř. s.).