10 A 181/2017 - 62

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobce: Tomko a partneři, v.o.s, IČ 01696262, sídlem Blodkova 1280/8, Praha 3 zastoupený advokátem Mgr. Vojtěchem Novotným, sídlem Karlovo náměstí 671/24, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti sídlem Vyšehradská 16, Praha 2 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 24. 8. 2017, č. j. MSP – 14/2017-SJL-ROZ/2 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2017, č. j. MSP – 14/2017-SJL-ROZ/2 a rozhodnutí ministerstva spravedlnosti ze dne 20. 2. 2017, MSP – 185/2016 - OINS – SRIS/6 se zrušují a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit náklady řízení žalobce k rukám jeho advokáta Mgr. Vojtěcha Novotného ve výši 15.342 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí.

Odůvodnění

I. Předmět věci

1. Žalovaný ministr spravedlnosti rozhodnutím ze dne 24. 8. 2017, č.j. MSP-14/2017-SJL-ROZ/2 (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl rozklad žalobce ze dne 6. 3. 2017 proti rozhodnutí ministerstva spravedlnosti ze dne 20. 2. 2017, č.j. MSP-185/2016-OINS-SRIS/6 (dále jen „rozhodnutí orgánu prvního stupně“). Rozhodnutím orgánu prvního stupně byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu dle ustanovení § 36b odst. 1 písm. d) bod 2. zákona č. 312/2006 Sb. (dále jen „zákon o insolvenčních správcích"), když neuvedl jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta ve výši 30.000,- Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení.

II. Napadené rozhodnutí

2. Žalovaný v napadeném rozhodnutí vymezil, že v projednávané věci je klíčové posouzení, zda bylo prokázáno, že ve vymezených úředních hodinách v provozovně žalobce nebyla skutečně vykonávána činnost insolvenčního správce. Rámcová charakteristika skutečné činnosti se odvíjí od povinností uložených zákonem o insolvenčních správcích a povinností na základě tohoto zákona konkretizovaných vyhláškou ministerstva č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, (dále jen „vyhláška“).

3. Podle žalovaného skutečný výkon činnosti v provozovně znamená, že insolvenční správce ve svých provozovnách musí být ve vymezených úředních hodinách fakticky činný a musí zajišťovat činnosti jako je přijímání písemností, poskytování součinnosti insolvenčního správce nebo umožnění proplácení částek určených pro jednotlivé věřitele v rozvrhovém usnesení. Skutečný výkon činnosti insolvenčního správce na provozovně je činnost kontinuální, kterou je insolvenční správce povinen vykonávat po celou dobu, kdy jsou tyto provozovny zapsány v seznamu. Konstatovat porušení povinnosti dle § 36 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích a uložit sankci je přípustné, jestliže je provozovna v daných úředních hodinách uzavřena a insolvenčnímu správci nesvědčí jeden z důvodů pro uzavření provozovny dle § 3 odst. 3 vyhlášky. Na základě okolností věci pak žalovaný konstatoval, že skutková podstata § 36b odst. 1 písm. d) bod 2. zákona o insolvenčních správcích byla v tomto případě naplněna, jelikož během kontroly žalobce na provozovně nebyla žádná jím pověřená osoba.

4. Dále se žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádal s jednotlivými námitkami žalobce.

5. Tvrzení, že žalobce v provozovně svoji funkci v minulosti vykonával řádně a dlouhodobě, nebo že od nikoho neobdržel žádnou výtku v souvislosti s kontrolovanou provozovnou, nejsou podle žalovaného relevantní. Pokud šlo o námitku omluvitelnosti uzavření provozovny, žalovaný uvedl, že účast na jednání u Krajského soudu v Plzni, sp. zn. KSPL 52 INS 30813/2013 je běžnou povinností insolvenčního správce, která nenaplňuje podmínky § 3 odst. 3 vyhlášky. Ohledně mimořádnosti předmětného soudního jednání se vyjádřil Krajský soud v Plzni. Podle jeho vyjádření se insolvenční správce dostavil bez předvolání a podal pouze stručnou ústní zprávu o průběhu konkursu, která v podstatě soudu byla již známa. Co se týče plné moci pověřené osoby, žalovaný konstatoval, že tato osoba nebyla během kontroly přítomna v provozovně.

6. K námitce nezákonnosti provedení kontroly, nesprávnosti a neúplnosti skutkových zjištění žalovaný uvedl, že předmětem kontroly bylo prověření, zda je provozovna zapsaná v seznamu místem, ve kterém žalobce skutečně vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách. Okolnost, že žalobce (jím pověřená osoba) nebyl přítomen v provozovně, jsou pro kontrolní závěry kontrolujících osob zcela dostačující. Nad rámec výše uvedeného by ani využití telefonního čísla nemělo na kontrolní závěry vliv, jelikož pověřená osoba se během úředních hodinu rozporu se svojí povinností nenacházela v provozovně. Pí M. v postavení asistentky kanceláře RE/MAX nebyla kontrolovanou ani povinnou osobou. I za předpokladu, že by se kontrolující osoby pí Majerové nelegitimovaly, nebyla to jejich zákonná povinnost.

7. Vzhledem k prostorovému uspořádání budovy mohla pak kontrola obou kontrolovaných provozoven (žalobce i jiného insolvenčního správce) proběhnout najednou a kontrolující osoby v tomto ohledu byly způsobilé zkontrolovat, zda nepřítomnost žalobcem pověřené osoby stále trvá, i za současné kontroly jiného insolvenčního správce. V této souvislosti správní orgán I. stupně postupoval v souladu se zásadou hospodárnosti. Do časového rozsahu kontroly od 11:45 hod. do 12:25 hod. vycházejícího z protokolu o kontrole je přípustné započítat i dobu, kdy kontrolující osoby zároveň prováděly více kontrol u různých insolvenčních správců mající provozovnu na stejném místě. Z protokolu o kontrole navíc výslovně vyplývá, že posledním úkonem ve věci bylo ověření přítomnosti žalobcem pověřené osoby na provozovně v 12:25 hod.

8. S důkazy navrženými žalobcem se správní orgán I. stupně podle žalovaného dostatečně vypořádal (viz bod [49] rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) anebo jejich obsah vůbec nerozporoval. Z tohoto důvodu by ani výslech kontrolujících osob nepřinesl žádné nové relevantní informace a nemohlo tudíž dojít ke zkrácení procesních práv žalobce. Dále žalovaný uvedl, že ve věci nedošlo o kolizi povinností insolvenčního správce, test proporcionality na tento případ nedopadá. V závěru napadeného rozhodnutí žalovaný provedl úvahy o přiměřenosti výše uložené sankce. III.Žaloba a následná vyjádření účastníků 9. Žalobce v žalobě jako první žalobní bod souhrnně namítl nesprávnou právní kvalifikaci jeho jednání. Uvedl, že v době kontroly byl mimořádně na několik hodin nepřítomen na provozovně, když plnil naléhavé povinnosti při účasti na mimořádném slyšení u Krajského soudu v Plzni ve věci insolvenčního řízení vedeného pod sp. zn. KSPL 52 INS 30813/2013, v němž je ustanoveným insolvenčním správcem, přičemž výkon těchto povinností bylo nutno upřednostnit i za cenu krátkodobé nepřítomnosti na kontrolované provozovně. Jednalo se tedy o omluvitelný důvod nepřítomnosti. Žalobce si přitom byl vědom toho, že na kontrolované provozovně v uvedený čas nebyla objednána žádná osoba, která by potřebovala využít jeho služby a neměl ani jiné indicie, že by mohla být jeho krátkodobou nepřítomností někomu způsobena škoda. Žalobce po dobu své krátkodobé nepřítomnosti zanechal na provozovně pověřenou osobu, která se jen krátce vzdálila z důvodu naobědvání se, o čemž byly kontrolující osoby na místě informovány. Na provozovně byl vyvěšen telefonický kontakt na žalobce pro případ, že by kdokoli potřeboval žalobce naléhavě zkontaktovat. Žalobce namítl, že vykonává činnost insolvenčního správce na kontrolované provozovně již od 1. 9. 2014, a to vždy řádně, v úředních hodinách, ať už osobně či prostřednictvím pověřených osob. Žalobce nikdy v minulosti neobdržel od ministerstva spravedlnosti, účastníků insolvenčního řízení či od jakéhokoliv insolvenčního soudu žádnou jinou výtku na chod kontrolované provozovny. I kdyby snad nezastižení žalobce a jím pověřené osoby na provozovně dne 5. 4. 2016 před polední hodinou v kontrolované provozovně bylo shledáno jako neomluvitelné, nemohl by tak naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle § 36b odst. 1 písm. d) bodu 2 zákona o insolvenčních správcích, neboť jednorázové nezastižení žalobce v kontrolované provozovně samo o sobě a navzdory shora uvedeným důkazům o řádném provozování kontrolované provozovny nepostačuje k rozhodnutí o naplnění skutkové podstaty tvrzeného správního deliktu, když jeho smyslem je postihnout insolvenční správce zakládající fiktivní provozovny, které fakticky neprovozují.

10. Jako druhý žalobní bod žalobce namítl, že v průběhu kontroly došlo k několika zásadním procesním pochybením, přičemž dalších pochybení se poté správní orgán dopustil také při vydání rozhodnutí orgánu prvního stupně a následně také při vydání napadeného rozhodnutí. Kontrolující osoby se nijak nepředstavily ani nelegitimovaly, odmítly vyčkat návratu pověřené osoby a ani nezkontaktovaly žalobce na telefonním čísle vyvěšeném na provozovně za účelem vyjasnění si situace. V jejich jednání v průběhu kontroly a v postupu správního orgánu I. stupně v řízení o správním deliktu lze spatřovat jak porušení základních zásad činnosti správních orgánů stanovených v § 2 (zásada legality, zásada zákazu zneužití správního uvážení, zásada uplatňování pravomoci v souladu s účelem, k němuž byla správnímu orgánu zákonem svěřena) a následujících správního řádu, tak porušení § 9 písm. a), b) a c) zákona č. 255/2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), když se nesnažily zjistit skutečný skutkový stav, nešetřily práva a oprávněné zájmy účastníka řízení a nelegitimovaly se dle příslušných předpisů. Osoby, které prováděly kontrolu a následně žalovaný ve správním řízení a v napadeném rozhodnutí (a v rozhodnutí orgánu prvního stupně) především nedostály povinnosti ve smyslu § 3 správního řádu (zásada materiální pravdy), tedy povinnosti zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti a související povinnosti dle ustanovení § 50 odst. 3 věty druhé správního řádu.

11. Jako třetí žalobní bod žalobce namítl, že samotné napadené rozhodnutí i rozhodnutí orgánu prvního stupně potom taktéž trpí podstatnými formálními vadami: - v oznámení o zahájení řízení o správním deliktu ze dne 13. 9. 2016 není uvedeno datum, kdy se žalobce měl dopustit tvrzeného deliktu, čímž žalovaný porušil ustanovení § 46 odst. 1 správního řádu, dle kterého správní orgán popíše skutek, o kterém bude v řízení jednáno, a správní delikt, který je v tomto skutku spatřován. Tvrzený správní delikt tedy nebyl dostatečně specifikován v souladu se zákonem. - Správní orgány se dostatečně nevypořádaly s tvrzeními žalobce a nevzaly dostatečně v potaz jím navrhované důkazy. Především při svém rozhodnutí dostatečně nezohlednily skutečnost, že žalobce v kontrolované provozovně řádně a dlouhodobě vykonává činnost insolvenčního správce, což dokládá prohlášením pana F. Ž., zaměstnance realitní kanceláře RE/MAX, která sídlí ve stejném objektu, jako je umístěna kontrolovaná provozovna, dále se dostatečně nezabýval vysvětlením žalobce, že dostupnost informací pro případné návštěvníky kontrolované provozovny byla zajištěna prostřednictvím osoby pověřené k zastupování Žalobce v době jeho nepřítomnosti, paní P. D., a prostřednictví přítomných osob, které v daném objektu pracují. Uvedené dokládá úředně ověřenou plnou mocí ze dne 18. 9. 2015 pro paní P. D. a prohlášením paní P. M. ze dne 11. 10. 2016, opatřeným úředně ověřeným podpisem, přičemž dále navrhl také důkaz výslechem svědka, paní P. D. K prokázání neúplnosti a částečné nepravdivosti tvrzení uvedených v protokolu o kontrole dále žalobce navrhl výslech kontrolujících osob - Mgr. R. Č. a Mgr. V. S., který správní orgány v řízení neprovedly. - napadené rozhodnutí nebylo doručeno právnímu zástupci žalobce, ačkoli byl řádně zastoupen, o čemž byl žalovaný vyrozuměn.

12. Žalovaný ve vyjádření k prvnímu žalobnímu bodu uvedl, že v řízení bylo prokázáno, že jednáním specifikovaným ve výroku rozhodnutí prvního stupně žalobce spáchal správní delikt podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2. zákona o insolvenčních správcích. Žalovaný poukázal na ustanovení § 5a odst. 4 a 8 zákona a ustanovení § 3 odst. 1 a 3 vyhlášky. Uvedl, že z citovaných ustanovení vyplývá, že je – li provozovna výjimečně na přechodnou dobu uzavřena z vážných důvodů, a to zejména zdravotních nebo provozních, v takovém případě, nebrání-li mu v tom vážné důvody, insolvenční správce umístí na vhodném a viditelném místě u vstupu do dotčené provozovny informační tabuli s uvedením důvodů uzavření označení počátku a konce. Účelem této povinnosti je zajištění činností podle § 4 odst. 1 a 2 vyhlášky, tedy zejména přijímání písemností, poskytování součinnosti insolvenčního správce, umožnění proplácení částek určených pro jednotlivé věřitele v rozvrhovém usnesení, evidování doby a důvodů přechodného uzavření provozovny, shromažďování podkladů pro insolvenční řízení, jednání s dlužníkem a také umožnění účastníkům insolvenčního řízení nahlédnout do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven.

13. Insolvenční správce uvedené povinnosti v souladu s judikaturou Ústavního soudu (nález ÚS ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 17/15) nemusí plnit osobně, ale může za tímto účelem pověřit jinou fyzickou osobu. Zřízení provozovny insolvenčního správce je fakultativní a přináší růst počtu insolvenčních řízení, do kterých bude na základě tohoto zápisu ustanoven. Dochází tak nejen ke zvyšování zisků insolvenčního správce, ale i ke zvýšení nároků na řádný výkon jeho činnosti, což přirozeně vede k větším požadavkům na zajišťování činnosti všech provozoven.

14. Vzhledem k tomu, že skutečný výkon činnosti v provozovně je činnost kontinuální, kterou je insolvenční správce povinen vykonávat po celou dobu, kdy je tato provozovna zapsána v seznamu, je podle názoru žalovaného přípustné konstatovat porušení povinnosti podle § 36 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích a uložit sankci podle § 36b odst. 3 písm. b) zákona o insolvenčních správcích tehdy, pokud byť jen jeden den v rozporu s právními předpisy insolvenční správce nezajišťuje v úředních hodinách skutečný výkon činnosti v provozovně. V takovém případě je nutné učinit závěr, že v rozporu s § 19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích neuvedl jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává činnost insolvenčního správce ve vymezených úředních hodinách, neboť odpovědnost za správní delikt je založena již v případě, že účastník jednou nevykonával ve stanovených úředních hodinách činnost v provozovně.

15. V posuzovaném případě z protokolu o kontrole provozovny žalobce ze dne 29. 4. 2016, č. j. MSP-32/2016-OINS-KRIS/4 vyplývá, že v provozovně nebyl přítomen žalobce ani žádná jím pověřená osoba. Pověřená osoba jiného insolvenčního správce, jehož provozovna se nachází ve stejném objektu jako provozovna žalobce, kontrolnímu orgánu sdělila, že žalobce se účastní soudního jednání. Tato osoba uvedla, že podle jejích informací se v prostorech kontrolované provozovny ve vztahu k žalobci nenachází žádná pověřená osoba. Kontrolní orgán tedy dospěl k závěru, že kontrolovaná provozovna byla v době kontroly uzavřena v rozporu s § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních správcích, aniž by byla označena informační tabulí umístěnou na vhodném a viditelném místě u vstupu provozovny s uvedením důvodu uzavření a označením počátku a konce uzavření, a proto byla kontrola na místě ukončena.

16. Na tento závěr podle názoru žalovaného nemůže mít vliv ani skutečnost, že na provozovnu v době kontroly nebyl nikdo objednán. Důvodová zpráva k zákonu č. 294/2013 Sb., kterým se mění insolvenční zákon a zákon o insolvenčních správcích, který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2014, uvádí, že jedním z motivačních faktorů pro vytvoření nové právní úpravy umožňující insolvenčním správcům zřizování provozoven připodobněných k sídlu v obvodech okresních soudů je snaha přiblížit výkon činnosti insolvenčního správce samotným dlužníkům – spotřebitelům a ušetřit náklady obou stran insolvenčního řízení (bod 38 rozhodnutí I. stupně). Účastníci insolvenčních řízení, ve kterých byl žalobce ustanoven do funkce insolvenčního správce, nemají povinnost objednávat se na provozovnu za účelem tuto navštívit. Účastníci jednají ve víře v údaj zapsaný v seznamu insolvenčních správců, tedy při nahlédnutí do seznamu insolvenčních správců předpokládají, že během úředních hodin bude insolvenční správce (popř. pověřená osoba) přítomen na provozovně, a mohou se tedy dostavit na provozovnu kdykoli během úředních hodin, a to i „bez objednání“. Na výše uvedeném nemůže podle žalovaného nic změnit ani fakt, že na provozovně byl vyvěšen telefonický kontakt na žalobce, neboť ten s ohledem na povahu činností, které je insolvenční správce povinen zajistit na provozovně ve vymezených úředních hodinách, nemůže nahradit nepřítomnost insolvenčního správce nebo jím pověřené osoby.

17. Pokud žalobce namítl, že nebyl na provozovně osobně přítomen z důvodu mimořádného slyšení u Krajského soudu v Plzni, žalovaný se s tímto tvrzením žalobce vypořádal již v bodech 45 až 49 rozhodnutí prvního stupně a opakovaně je toto vypořádáno též v bodech 46 a 47 napadeného rozhodnutí. V bodě 50 rozhodnutí prvního stupně a zároveň v bodě 45 napadeného rozhodnutí se správní orgány vypořádaly s tvrzením, že pověřená osoba, prostřednictvím které žalobce vykonával činnost insolvenčního správce v době kontroly, se jen krátce vzdálila na oběd. Stran námitek žalobce týkajících se nezákonnosti kontroly žalovaný odkázal na body 51 až 54 napadeného rozhodnutí, ve kterých jsou tyto námitky rovněž vypořádány. Z výše uvedeného podle názoru žalovaného vyplývá, že v předmětném řízení ani při kontrole nebylo postupováno v rozporu s § 2, § 3, § 50 odst. 3 správního řádu ani v rozporu s § 9 kontrolního řádu.

18. Žalovaný k třetímu žalobnímu bodu nesouhlasil se žalobcem, že v důsledku absence data, kdy se měl dopustit správního deliktu ve výrokové části oznámení, byl nedostatečně identifikován předmět správního řízení. Oznámení jako celek poskytuje všechny údaje, které dostatečně konkrétně určují předmět správního řízení včetně identifikace místa a času spáchání správního deliktu, která se nachází v prvním odstavci odůvodnění oznámení. Dne 2. 5. 2016 byl navíc žalobci doručen protokol, ve kterém je uveden přesný čas, místo a podrobná skutková zjištění předmětné kontroly provozovny žalobce. Žalobce tak o předmětu správního řízení nemohl mít žádné pochybnosti.

19. Žalovaný nesouhlasil se žalobcem ani v tom, že by v napadeném rozhodnutí stupně nebyly vůbec zohledněny jím navrhované důkazy - v bodě 57 napadeného rozhodnutí uvedl, že důkazy navrženými účastníkem se orgán I. stupně dostatečně vypořádal anebo jejich obsah vůbec nerozporoval. Z tohoto důvodu by ani výslech kontrolujících osob nepřinesl žádné nové relevantní informace a nemohlo tudíž dojít ke zkrácení procesních práv účastníka.

20. Vzhledem k tomu, že bylo nade vší důvodnou pochybnost prokázáno, že jednáním specifikovaným ve výroku I. rozhodnutí I. stupně žalobce spáchal správní delikt podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2. ZIS, a to na základě objektivních skutečností (k tomu viz body 10 až 20 výše), v souladu se zásadou hospodárnosti a rychlosti správního řízení podle § 6 správního řádu ke zjištění stavu věci nebylo třeba provádět žalobcem navržené důkazy. Žádný žalobcem navrhovaný důkaz totiž nemohl zjištěný skutkový stav zpochybnit, neboť ten je založen na objektivních skutečnostech, tj. nepřítomnosti žalobce a pověřené osoby na provozovně. Proto byl podle názoru žalovaného zjištěn skutečný stav věci v souladu s § 3 a § 50 správního řádu.

21. Stran způsobu doručení napadeného rozhodnutí stupně žalovaný uvádí, že tato skutečnost nezpůsobila zkrácení práv žalobce, když žaloba ze dne 19. 10. 2017 byla prostřednictvím jeho zástupce soudu podána včas.

22. Žalobce k vyjádření žalovaného podal dne 20. 8. 2018 repliku. V ní uvedl, že při nahlížení do správních spisů, které se uskutečnilo dne 22. 3. 2018 u žalovaného, zjistil, že správní spisy v rozporu s § 152 odst. 3 správního rádu neobsahují návrh rozkladové komise adresovaný ministru spravedlnosti na rozhodnutí o rozkladu. Jedná se o podstatné porušení ustanovení o řízení před žalovaným, které mohlo mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Řízení o rozkladu, na základě kterého bylo vydáno napadené rozhodnutí, je postiženo zásadní procesní vadou, což způsobuje nutnost toto rozhodnutí zrušit. Do návrhu na rozhodnutí, který rozkladová komise schválila a který předkládá osobě stojící v čele ústředního správního úřadu k rozhodnutí, je možné nahlížet a musí být součástí spisu, takže účastníci řízení (a soud v řízení o správní žalobě) mají mít možnost porovnávat návrh rozhodnutí rozkladové komise s konečným rozhodnutím o rozkladu. Stejné závěry uvádí i odborný komentář - viz Správní řád - komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání, JUDr. Josef Vedral, Ph.D. str. 1196 a 1199, v němž je autor toho názoru, že by v takovém případě šlo o takové porušení ustanovení o řízení, které by zakládalo důvod pro zrušení rozhodnutí o rozkladu buď v přezkumném řízení, nebo na základě případné správní žaloby podle soudního řádu správního.

23. Dále žalobce poukázal na nedostatky ve vedení správního spisu. Uvedl, že právní zástupce žalobce požádal žalovaného o nahlížení do správních spisů nejprve telefonicky a na pokyn žalovaného následně i písemně e-mailem ze dne 20. 3. 2018 z 14.41 hod. Při nahlížení do správních spisů byly žalovanému předloženy kompletní správní spisy, ve kterých byla obsažena veškerá dokumentace jak k řízení v prvním stupni, tak i k řízení o rozkladu a to s chronologickým číslováním jednotlivých listů správních spisů tvořících ucelenou řadu a se soupisem obsahu správních spisů. Správní spisy neobsahovaly návrh rozkladové komise adresovaný ministru spravedlnosti na rozhodnutí o rozkladu dle ustanovení § 152 odst. 3 správního řádu. Správní spisy obsahovaly pouze záznam z jednání rozkladové komise, které se dle uvedeného záznamu mělo konat dne 23. 3. 2017. Uvedený záznam je ale datován až ke dni 20. 3. 2018, tj. rok po jednání rozkladové komise. Uvedený záznam tak byl vyhotoven až po vydání napadeného rozhodnutí (to bylo vydáno dne 24. 8. 2017). To znamená, že správní spisy byly doplňovány až po ukončení správního řízení, tj. po nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Žalobce dále uvádí, že předmětný záznam byl elektronicky podepsán dne 20. 3. 2018 ve 14.50 hod., což je zhruba 10 minut potom, co se právní zástupce žalobce prostřednictvím e-mailu objednal na nahlížení do správních spisů.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

24. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (srov. § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „s. ř. s.“), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (srov. § 75 odst. 1 s. ř. s.). O věci městský soud rozhodl v souladu s ustanovením § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť žalovaný s tím vyjádřil souhlas a žalobce přes výzvu soudu nevyjádřil nesouhlas s rozhodnutím bez jednání; souhlas s projednáním věci bez jednání je tedy presumován podle § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Městský soud taktéž neshledal důvod pro nařízení jednání z důvodu dokazování – veškeré podklady jsou totiž součástí správního spisu, z něhož žalovaný vycházel a jehož postup je předmětem přezkumu městským soudem.

25. Ze správního spisu vyplývají následující skutečnosti. Z úředního záznamu o vykonané kontrole ze dne 5. 4. 2016, sp. zn. 32/2016-OINS-KRIS, a z následně vyhotoveného protokolu o kontrole ze dne 29. 4. 2016, č. j. MSP-32/2016-OINS-KRIS/4 vyplývá, že dne 5. 4. 2016 v době od 11:45 do 12:25 byla kontrolována provozovna žalobce na adrese Nám.

1. Máje 95, Chomutov. Kontrola nezjistila žádné pochybení v označení provozovny. Co se týče dalších kontrolovaných skutečností, na místě bylo zjištěno, že evidování doby a důvodů přechodného uzavření provozovny nebylo vedeno. Po vstupu kontrolního orgánu do objektu byla zastižena toliko pověřená osoba insolvenčního správce Ing. V.– paní H. Dle jejích informací byl ohlášený společník žalobkyně tohoto dne na soudním jednání. Dále bylo proto jednáno jen s pověřenou osobou insolvenčního správce Ing. V.

26. V době kontroly tedy bylo zjištěno, že provozovna žalobce byla uzavřena a jako taková nevykonávala činnost. Kontrolní orgán shledal v jednání žalobce porušení povinností podle ustanovení § 5a odst. 8 insolvenčního zákona ve spojení s ustanovením § 3 odst.

3. V jednání žalobce shledal možný správní delikt podle § 36b odst. 1 písm. d) ve spojení s § 5a odst. 4 a § 19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích.

27. Proti kontrolním zjištěním podal žalobce dne 17. 5. 2016 námitky, které žalovaný zamítl dne 5. 8. 2016, pod č. j. MSP-32/2016-OINS-KRIS/9. Oznámením ze dne 13. 9. 2016, č. j. MSP- 185/2016-OINS-SRIS/1 zahájil žalovaný řízení o správním deliktu spočívajícím v tom, že žalobce „nepravdivě uvedl adresu nám. 1 máje 95, 430 Chomutov jako místo, ve kterém ve vymezených úředních hodinách skutečně vykonává činnost insolvenčního správce, neboť v úředních hodinách od 11:45 do 12:25 hod. nebyl zajištěn skutečný výkon činnosti insolvenčního správce v rozsahu dle ustanovení § 4 vyhlášky č. 355/2013 Sb. o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), tedy v rozporu s ustanovením § 19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích neuvedl jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách.“ Žalobce se k věci vyjádřil dne 14. 10. 2016, k vyjádření připojil řadu důkazů na podporu svých tvrzení. Následně ministerstvo spravedlnosti dne 20. 2. 2017 vydalo rozhodnutí prvního stupně, které k rozkladu potvrdil i žalovaný napadeným rozhodnutím.

28. Žalobci je v projednávané věci kladeno za vinu, že svým jednáním (uzavřením provozovny) porušil ustanovení § 19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích. Podle tohoto ustanovení platí, že „na základě písemné žádosti insolvenčního správce se do seznamu zapíše adresa provozovny insolvenčního správce a úřední hodiny, ve kterých bude činnost vykonávat. Ve své žádosti insolvenční správce uvede datum zahájení výkonu činnosti v provozovně. K žádosti musí být připojen doklad prokazující právní důvod pro užívání místa, v němž má insolvenční správce provozovnu; k doložení právního důvodu pro užívání místa postačí písemné prohlášení vlastníka nemovitosti, ve které jsou prostory umístěny, že s umístěním souhlasí.“ 29. K meritu věci se v nedávné době vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 4. 2020, č. j. 2 As 431/2018 – 47, dostupný na www.nssoud.cz. Nejvyšší správní soud v rozsudku vyložil, že v době kontroly prováděné žalovaným se insolvenční správce mohl dopustit správního deliktu podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích tím, že „v rozporu s § 19 odst. 2 neuvede jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách“. Zde Nejvyšší správní soud poukázal na to, že dne 1. 7. 2017 nabyla účinnosti novela zákona č. 64/2017 Sb. (terminologicky dotčená zákonem č. 183/2017 Sb.), dle níž se obsah citované normy přesunul do § 36b odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích. Zároveň došlo ke vložení nového ustanovení § 36b odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, jež od 1. 7. 2017 zní: „Insolvenční správce nebo ohlášený společník insolvenčního správce, je-li insolvenčním správcem veřejná obchodní společnost, se dopustí přestupku tím, že nevykonává činnost v úředních hodinách sídla nebo provozovny insolvenčního správce“.

30. Jelikož v projednávané věci byla kontrola provedena dne 5. 4. 2016, je třeba na věc aplikovat právě znění insolvenčního zákona před novelou účinnou od 1. 7. 2017. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku pak vyložil stěžejní názor, že právní úprava účinná do 30. 6. 2017 neumožňovala postihnout takový výkon činnosti insolvenčního správce, kdy se v provozovně zapsané do seznamu v úředních hodinách nevyskytoval buď insolvenční správce, nebo jím pověřená osoba.

31. Nejvyšší správní soud v této souvislosti vyložil, že skutková podstata správního deliktu podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích ve znění účinném do 30. 6. 2017 stanovuje objektivní znak deliktu (jednání) pomocí formulace „neuvede“. I ustanovení § 19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, na jehož porušení je skutková podstata podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích odkazuje, definuje povinnost insolvenčního správce uvést adresu provozovny insolvenčního správce a úřední hodiny, ve kterých bude činnost vykonávat. V žádosti insolvenční správce rovněž uvede datum zahájení výkonu činnosti v provozovně. Žádnou jinou povinnost dané ustanovení nestanoví, porušit lze tedy pouze povinnost „uvést“.

32. Nejvyšší správní soud přisvědčil úvahám žalovaného, že by jistě bylo logické postihnout i podle právní úpravy účinné do 30. 6. 2017 jednak neuvedení místa provozovny, v níž je činnost vykonávána, tak i jednání, kdy je místo nahlášeno, ale nejsou dodržovány úřední hodiny pro ně stanovené. Hrozba uložení sankce za porušení této povinnosti by však v právní normě musela být dostatečně určitě vyjádřena, což v tomto případě nebylo. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že možná analogie či hledání smyslu právní normy znamenající rozšíření věcné působnosti nad rámec doslovného výkladu a v konečném důsledku i rozšíření správně trestní odpovědnosti v neprospěch obviněného je pak v příkrém rozporu se zásadou vyjádřenou v čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, resp. čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a zásadou nullum crimen sine lege (mimo jiné rozsudek Nejvyššího správního soudu z 25. 2. 2015, č. j. 1 As 236/2014 - 22 (publikovaný jako ostatní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na www.nssoud.cz). Skutková podstata nejen trestného činu, ale i správního deliktu by měla být dostatečně určitá, konkrétní a jednoznačná, aby adresáti právní normy mohli svoje jednání právní normě přizpůsobit (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96, publ. pod č. 1258/2007 Sb. NSS).

33. Shodně jako ve věci, kterou projednal Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 2 As 431/2018, pak žalovaný žalobce v právě projednávané věci sankcionoval za to, že ten dle zjištění kontrolního orgánu v určité době činnost nevykonával v místě provozovny, které v žádosti uvedl. Takové jednání však nenaplnilo, jak bylo výše vyloženo, znaky skutkové podstaty deliktu podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích.

34. Napadené rozhodnutí je tak založeno na nesprávném právním názoru žalovaného vycházející z nepřiléhavé interpretace § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích a jako takové je nezákonné. Vzhledem k tomu, že zjištěným jednáním žalobce uvedená skutková podstata nemohla být naplněna, správní orgány rozhodnou právní otázku posoudily nesprávně, napadené rozhodnutí i rozhodnutí prvního stupně jsou proto nezákonná.

35. Za takové situace pak pozbývá významu posouzení zbývajících žalobních bodů. K nim však městský soud k dalším uplatněným žalobním bodům dodává alespoň následující.

36. K druhému žalobnímu bodu a částečně třetího bodu (týkajícím se nedostatku, nesprávnosti a vad skutkových zjištění) městský soud poukazuje na to, že z podkladů správního řízení (tj. z úředního záznamu a protokolu o kontrole) vyplývá, že žalobce v době kontroly v provozovně nebyl osobně přítomen s tím, že o uzavření provozovny prováděcí vyhláškou předepsaným způsobem neinformoval. Z podkladů poté vyplývá, že kontrolní orgán již v době kontroly disponoval (zejména výpovědí pracovnice jiné kontrolované osoby) i poznatkem o tom, že žalobce měl být v době kontroly přítomen na jednání krajského soudu. Objektivním zjištěním v době kontroly tedy bylo to, že provozovna byla uzavřena a tím tak byla znemožněna bližší kontrola žalobce. Městský soud v této souvislosti podotýká, že je logické, že kontrolní orgán vůči nepřítomnému žalobci sotva mohl splnit svou identifikační povinnost.

37. Žalobce se k věci vyjádřil 2x - v rámci námitek proti kontrolnímu protokolu a později v zahájeném řízení o možném správním deliktu, k němuž přiložil řadu podle něj pro věc podstatných důkazů, mj. o tom, že v provozovně na místě působí dlouhodobě, a že jeho nepřítomnost na místě byla pouze krátkodobého charakteru. Žalobce měl tedy v řízení dostatečnou příležitost uplatnit svou obhajobu /o tom, že v jeho jednání je spatřováno podezření o možném správním deliktu podle § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích byl přitom informován již v kontrolním protokolu/ a na svou obhajobu navrhnout důkazy, což taktéž učinil. Ze všech těchto podkladů pak vyplývají skutková zjištění o tom, že provozovna žalobce byla v době kontroly uzavřena, tak i o důvodech, pro které provozovna dle tvrzení žalobce nebyla v době kontroly otevřená.

38. Zjištěný skutkový stav tedy vychází z podkladů správního řízení (v podstatné části předložených žalobcem) a má v nich oporu. O skutkovém stavu přitom podle názoru městského soudu pochybnosti nejsou, ten byl zjištěn dostatečně. Žalobce však ve skutečnosti brojí proti právnímu hodnocení a závěrům, které z těchto podkladů a zjištěného skutkového stavu správní orgány učinily. Tuto námitku pak městský soud podřadil pod první žalobní bod – nesprávná právní kvalifikace jednání žalobce. Samotný žalobní bod týkající se možných vad zjišťování skutkového stavu je však nedůvodný.

39. Městský soud se rovněž nepřisvědčil třetímu žalobnímu bodu, v němž žalobce namítl formální vady obou rozhodnutí. Co se týče nedostatečné identifikace deliktního jednání, městský soud k tomu z oznámení o zahájení správního řízení ze dne 13. 9. 2016 zjistil, že specifikace skutku skutečně neobsahuje určení, že tento skutek se měl stát dne 5. 4. 2016. To by v jiném případě mohlo představovat závažnou procesní chybu – pokud by např. probíhala kontrola opakovaně a bylo by nezbytné přesně rozlišit situace, že pouze v některých dnech žalobce své povinnosti nedodržel a naopak v jiných dnech by tomu naopak tak bylo. V projednávané věci však kontrola byla uskutečněna jednorázově a především žalobce z provedené kontroly obdržel protokol, proti němuž žalobce okamžitě podal námitky, v nichž mj. polemizoval o důvodech své nepřítomnosti v provozovně. O tom, ve kterém dni kontrolní orgán shledal nedodržení povinností, byl tedy žalobce informován ještě před zahájením správního řízení. Žalobce se poté i po zahájení řízení k věci vyjádřil a to mj. i k okolnostem své nepřítomnosti právě dne 5. 4. 2016, když správnímu orgánu I. stupně předložil záznam z jednání Krajského soudu v Plzni z téhož dne, jenž měl prokázat důvody jeho nepřítomnosti v provozovně. Městský soud proto shrnuje, že za této situace, kdy ve správním řízení nevznikly vůbec žádné pochybnosti o dni, v němž mělo k deliktnímu jednání žalobce dojít (jak je ostatně patrné z výroků rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jenž označení dne obsahuje), není vadou, že v oznámení o zahájení správního řízení toto označení dne deliktního jednání absentuje.

40. Žalobce dále namítl, že napadené rozhodnutí stupně bylo doručeno přímo žalobci a nikoliv jeho zástupci (přičemž žalobce byl v řízení zastoupen). Ve správním řízení je účastníkem právě osoba zastupovaná, tj. žalobce, jemuž oznamované rozhodnutí přímo zakládá, ruší nebo mění jeho práva a povinnosti. Podle téhož ustanovení rovněž platí, že doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak. Žalobci bylo ve věci konečné - napadené rozhodnutí oznámeno, současně s tím ani nebyl zkrácen ve lhůtě k podání žaloby. Městský soud tedy neshledal, že by žalovaný tím, že v rozporu s § 34 odst. 2 správního řádu rozhodnutí doručil (oznámil) přímo účastníkovi namísto jeho zástupci, zcela zásadně nezákonně porušil hmotná či procesní práva žalobce. Ani tato námitka tedy není důvodná.

41. Žalobce rovněž ve vyjádření ze dne 20. 8. 2018 namítl možné vady řízení o rozkladu. Takový žalobní bod by byl jinak uplatněn zcela zjevně po uplynutí lhůty pro podání žaloby (ta končila dne 24. 10. 2017) a s tím současně i po uplynutí lhůty pro možné rozšiřování žaloby o další žalobní body (§ 72 odst. 1 a § 71 odst. 2 s. ř. s.) K podstatným vadám správního řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí je však správní soud povinen přihlédnout ex officio i bez návrhu /srov. § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s./, městský soud proto posoudil i tuto otázku.

42. Správní spis vedený k řízení o rozkladu návrh rozkladové komise na rozhodnutí skutečně neobsahuje a záznam o jednání rozkladové komise byl rovněž vyhotoven až dne 20. 3. 2018, tj. rok po svém zasedání ze dne 23. 3. 2017.

43. Samotné pozdější vyhotovení záznamu o jednání rozkladové komise městský soud nepovažuje za zásadní procesní vadu – ze záznamu vyplývá toliko shrnutí obsahu jednání a není proto zásadní vadou mající vliv na postup žalovaného v řízení, pokud byl záznam vyhotoven ex post. Ze spisu však není patrné, k jakému rozhodnutí na tomto zasedání přijala rozkladová komise své doporučení (srov. záznam o jednání rozkladové komise konaného dne 23. 3. 2017) a jaký návrh na rozhodnutí ministrovi předložila. Současně je však ze spisu patrné, že rozkladová komise se rozkladem zabývala – ten jí byl předložen dne 20. 3. 2017 pod č. j. MSP-185/2016-OINS- SRIS/8, spis dále obsahuje protokol o hlasování komise ze dne 23. 3. 2017, přičemž komise na tomto jednání přijala doporučení k rozhodnutí; sám žalovaný o rozkladu rozhodl až dne 24. 8. 2017, spis správnímu orgánu I. stupně byl vrácen dne 31. 8. 2017 pod sp. zn. MSP-14/2017-SJL- ROZ/4. Žalobce přitom nenamítá, že by žalovaný rozhodl o rozkladu zcela v rozporu s návrhem rozkladové komise, vadu spatřuje pouze v tom, že návrh rozhodnutí komise není ve správním spisu založen. Žalovaný jako vedoucí ústředního správního orgánu přitom není návrhem rozkladové komise (jakožto poradního orgánu) vázán, ten má toliko doporučující charakter a právě výsledné rozhodnutí ministra je s to zasáhnout do práv jeho adresáta a je ho tak možno podrobit přezkumu podle § 65 s. ř. s. (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2012, č. j. 6 A 146/2012 – 130, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 9. 1998, sp. zn. 6 A 202/95, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 Afs 74/2007 – 140, ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 As 159/2014 – 52, vše dostupné na www.nssoud.cz).

44. Vycházeje z uvedených závěrů prejudikatury správních soudů je Městský soud v Praze toho názoru, že pokud v řízení jinak nevyvstala zásadní pochybnost o tom, že by žalovaný v řízení o rozkladu postupoval v rozporu s procesními pravidly pro projednání rozkladu vymezenými ustanovením § 152 správního řádu, samotné nezaložení návrhu rozkladové komise do správního spisu nemá za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 – 59: „o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo“). Zásadní vadu rozkladového řízení mající za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí tedy městský soud taktéž neshledal.

V. Závěr a náklady řízení

45. Městský soud v Praze, jak již bylo výše vyloženo, shledal žalobu důvodnou pro nezákonnou právní kvalifikaci jednání žalobce. Soud proto napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil pro nezákonnost podle ustanovení § 78 odst. 1 a 3 s. ř. s. V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem soudu vysloveným v této věci (srov. § 78 odst. 5 s. ř. s.). Žalovaný proto v dalším řízení bude vycházet z toho názoru, že zjištěné jednání žalobce – nepřítomnost v provozovně v době kontrolního zjištěn dne 5. 4. 2016 nelze kvalifikovat jako správní delikt podle ustanovení § 36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích.

46. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, má tedy právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl. Náhradu nákladů řízení představuje soudní poplatek ve výši 3.000 Kč za žalobu a dále náhrada za odměnu zástupce za právní služby a jeho hotové výdaje. Městský soud přiznal náhradu za 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby ve věci samé a replika ze dne 20. 8. 2020 - po 3.100 Kč vše podle ustanovení § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Mimosmluvní odměna tak činí 9.300 Kč (3 x 3.100 Kč). Dále žalobci přísluší náhrada hotových výdajů zástupce ve výši 900 Kč za 3 úkony právní služby po 300 Kč podle ustanovení § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Právní zástupce soudu doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty; částka odměny za právní služby se tak zvyšuje o tuto daň (2.142 Kč) Celková výše nákladů řízení žalobce tak činí 15.342 Kč (3.000 Kč + 9.300 + 900 + 2.142 Kč). K výplatě náhrady k rukám advokáta stanovil městský soud přiměřenou lhůtu.