10 A 46/2012 - 105

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců Mgr. Jana Kašpara a Mgr. Kamila Tojnera v právní věci žalobkyně: E. S., bytem U., M., zast. Ing. Petrem Poskočilem, obecným zmocněncem, bytem Krchleby 9, Čáslav, proti žalovanému: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 10. 2011, čj. BE929-2/99/8/9/2011-SŘ takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí žalovaného uvedeného v záhlaví, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Inspektorátu v Praze (dále též jen Inspektorát), ze dne 28. 6. 2011, čj. EF146-1/D/99004/1/2011-SŘ, kterým byla žalobkyni podle § 19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, uložena pořádková pokuta za nevpuštění inspektorky Státní zemědělské a potravinářské inspekce do provozovny společnosti ZIMBO CZECHIA, s. r. o., na adrese Havířovská 473, Praha 9, a povinnost nahradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 1.000,- Kč. Žalobkyně v žalobě uvádí, že je vyučená v oboru řezník - prodavač a v předmětné provozovně pracuje jako vedoucí. Od zaměstnavatele obdržela výslovný pokyn, kterým vlastník provozovny a zaměstnavatel v jedné osobě s odvoláním na zákon o státní kontrole výslovně rozhodl, že kontrolní orgány mohou v souladu se zákonem o státní kontrole do jeho provozních prostor vstupovat pouze po předložení řádného písemného pověření kontrolního orgánu, které obsahuje určení (specifikaci) dané kontrolní akce, spočívající v názvu kontrolního úřadu, jména kontrolních pracovníků pověřených provedením této kontroly, označení adresáta kontroly a specifikaci kontrolované provozovny, datum provedení kontrolní akce a její rozsah. Žalobkyně proto na základě výslovného rozhodnutí zaměstnavatele nevpustila inspektorku žalovaného do uvedené provozovny. Žalobkyně proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala blanketní odvolání. Po návratu ze své dovolené dne 29. 8. 2011 převzala dopis inspektorátu, kde byla vyzvána, aby odvolání doplnila nejpozději do tří dnů. Vzhledem k tomu, že z údajů na obálce vyplývalo, že zásilka byla uložena dne 17. 8. 2011 a desátým dnem se považuje za doručenou, měla žalobkyně za to, že se tak stalo dnem 27. 8. 2011 (v sobotu) a že není schopna za daného stavu v tak krátké lhůtě své odvolání doplnit, respektive jeho doplnění zajistit. Doručená písemnost neobsahovala žádné poučení, které by jí skýtalo informaci v tom směru, že ještě měla možnost tak učinit a jak měla postupovat. Z jeho obsahu naopak usoudila, že když je v něm uvedeno, že pokud lhůtu nedodrží, tak již nemá smysl žádné kroky podnikat, neboť věc bude postoupena „k vyřízení odvolacímu orgánu, který však vzhledem k neúplnosti odvolání bude posuzovat pouze zákonnost napadeného rozhodnutí“. Žalobkyně tak jako právní laik již ve věci odvolání žádné další kroky nepodnikla, neboť je měla za marné. Věřila však, že odvolací orgán po prostudování správního spisu, zejména pak kontrolního protokolu a námitek, které proti němu podal její zaměstnavatel, dospěje k závěru, že pokuta neměla být uložena. Žalobkyně proto namítá, že orgány žalované postupovaly v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť žalobkyni se v průběhu řízení nedostalo ze strany správních orgánů takového poučení, které by jí umožnilo účinně uplatňovat a hájit svá práva. Nebyla poučena ani v tak minimálním rozsahu, že je oprávněna nahlížet do spisu, nechat se zastupovat třetí osobou, navrhovat důkazy, nahlížet do spisu, činil si ze spisů výpisky atd. Bylo tak postupováno v rozporu s ustanovením § 4 odst. 2 správního řádu, což mělo za důsledek, že své blanketní odvolání nedoplnila o konkretizované námitky. Inspektorát rovněž postupoval chybně při určení lhůty pro doplnění blanketního odvolání. Z ustanovení § 39 odst. 1 správního řádu vyplývá, že lhůtu pro doplnění blanketního odvolání stanoví správní orgán formou usnesení, což se v daném případě nestalo. Lhůtu tří dnů, kterou správní orgán určil žalované (zřejmě míněno žalobkyni, poznámka soudu) pro doplnění odvolání, nelze považovat za přiměřenou. To platí zvláště v situaci, kdy lhůta, pakliže je doručováno koncem týdne, běží i ve dny pracovního klidu. Určení takto krátké lhůty v podstatě znamená, že účastník řízení musí odložit vše stranou a musí se věnovat, aby lhůtu nezmeškal, výhradně předmětnému řízení. Dochází tak k ohrožení účelu řízení, tj. toho, že účastník řízení nezvládne svá procesní práva řádně uplatnit. Žalobkyně dále namítá nepřezkoumatelnost a zmatečnost napadeného rozhodnutí. Z výroku rozhodnutí podle názoru žalobkyně není zřejmé, kdo nevytvořil podmínky pro provedení kontroly a neposkytl součinnost. Z ustanovení § 14 odst. 1 zákona o státní kontrole přitom jednoznačně vyplývá, že základní podmínky k provedení kontroly, zejména poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků, jsou povinny vytvořit kontrolované osoby, tj. tuto povinnost měl zaměstnavatel žalobkyně. Dále žalobkyně obsáhle cituje obsah kontrolního protokolu, přičemž mimo jiné zdůrazňuje, že z protokolu sice vyplývá, že inspektorka předložila pověření k výkonu kontrolní činnosti, avšak v protokole již není uvedeno, co v tomto pověření je uvedeno, ani z čeho inspektorka dovozuje, že se jedná o takové pověření, které je pověřením požadovaným předmětným ustanovením. Dále žalobkyně zmiňuje, že v protokole je uveden „podpis žalované s tištěným jménem a připojeným dodatkem „osoba neoprávněná jednat jménem společnosti“. Z obsahu protokolu podle názoru žalobkyně jednoznačně vyplývá, že tím, kdo zapříčinil, že nemohla být kontrola provedena, není žalobkyně, ale její zaměstnavatel. I v případě, pokud by předložené pověření splňovalo zákonné náležitosti, nebylo by možno žalobkyni sankcionovat. Ani z protokolu a ani z jednoho ze správních rozhodnutí není zřejmé, co konkrétně předložené pověření obsahovalo. I pokud by žalobkyně hypoteticky připustila, že písemné pověření bylo v souladu se zákonem, avšak odporovalo metodickému pokynu provozovatele prodejny, nebyla žalobkyně tím, kdo kontrolní akci neumožnil, neboť jeho vůli pouze, jak vyplývá z protokolu, předala dál. V této souvislosti žalobkyně poukazuje na dopis svého zaměstnavatele adresovaný žalované, který svědčí o důvodnosti námitky nedostatku pasivní legitimace a který výslovně rozebírá kompetence zaměstnanců této společnosti s tím, že nejsou oprávněni jejím jménem jednat ve věci kontrolních řízení, přebírat související písemnosti jeho jménem, potvrzovat poučení společnosti ve smyslu příslušných zákonných ustanovení s tím, že se nejedná o zástupce společnosti ve smyslu ustanovení § 15 obchodního zákoníku. V žalobou napadeném rozhodnutí je zmatečně a nepravdivě uvedeno, že kontrolovaná osoba byla poučena o oprávnění podat proti obsahu protokolu námitky s tím, že tohoto práva účastník řízení nevyužil. Kontrolovaný subjekt (zaměstnavatel žalobkyně) námitky podal a ředitel inspektorátu o nich rozhodl. Žalobkyně byla i na základě obsahu protokolu přesvědčena, že není osobou oprávněnou jednat za kontrolovaný subjekt. Neví tedy, jakého svého práva jako účastník řízení nevyužila, respektive označuje rozhodnutí v této části za zmatečné. Žalobkyně připomíná, že žalovaná byla jejím zaměstnavatelem výslovně upozorněna na to, že žalobkyně není jeho zákonným zástupcem a není ani osobou zmocněnou a že sama u podpisu protokolu uvedla, že není oprávněna za kontrolovaný subjekt jednat. Není proto jasné, kdy k tomuto poučení mělo dojít, když správní orgány tuto skutečnost ve svých rozhodnutích neuvedly. Z protokolu přitom vyplývá, že protokol o kontrole byl doručen kontrolovanému subjektu, „který nevytvořil podmínky pro provedení kontroly“. Zmatečnost a nepřezkoumatelnost namítá žalobkyně rovněž z hlediska vymezení předmětu kontroly. V kontrolním protokolu je předmět kontroly uveden následovně: „O výsledku kontroly dodržování povinností při uvádění potravin do oběhu formou inspekce“ a „kontrola byla provedena podle zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění pozdějších předpisů“. Žalobkyně považuje takto vymezený předmět kontroly za nepřípustný, jak z hlediska jeho jasného a konkrétního vymezení, tak i z hlediska neurčitosti a s ohledem na věcnou působnost orgánů žalovaného, když z hlediska zákona provozovny zaměstnavatele žalobkyně spadají převážně pod státní veterinární dozor. Takovéto vymezení předmětu kontroly je podle názoru žalobkyně nezákonné a samotná kontrola, pokud by proběhla, by byla rovněž nezákonná a umožnění takové kontroly nebyla žalovaná oprávněna požadovat a adresát státní správy není povinen nezákonný výkon státního dozoru umožnit. Žalobkyně dále namítá, že jestliže žalovaný dospěl v žalobou napadeném rozhodnutí k závěru, že Inspektorát nepostupoval v souladu se zákonem, když se v odůvodnění rozhodnutí výslovně nezabýval ustanovením § 62 odst. 3 správního řádu, nemohl prvoinstanční rozhodnutí jako správné potvrdit a úvahy Inspektorátu, na základě nichž měl tento dospět ke spravedlivé výši pokuty, nepřípustně nahradit svými. Takový postup má žalobkyně za porušení zásady dvojinstančnosti. Dále je žalobkyně přesvědčena, že pokud v odvolání výslovně uvedla, že prvoinstanční rozhodnutí má za právně vadné po stránce hmotněprávní i procesní, měl se žalovaný rovněž k těmto vyjádřit a přezkoumávat prvoinstanční rozhodnutí alespoň z hlediska možných zcela zjevných procesních pochybení. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že se neztotožňuje s názorem, že se žalobkyni nedostalo řádného poučení. Podle názoru žalovaného žalobkyně vykládá ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu příliš široce a obecně. Pokud by měl správní orgán v souladu s názorem žalobkyně poučovat o právech a povinnostech, musel by účastníka řízení poučit o veškerých jeho právech a povinnostech, což je dle názoru žalovaného fakticky nereálné a v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti. Obecně je poučovací povinnost zaměřena jen do roviny procesní, nikoliv hmotněprávní. I kdyby byla žalobkyně ve výzvě k doplnění odvolání poučena, tak jak to uvádí v žalobě, nemělo by to na druhoinstanční rozhodnutí vliv. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že zákonná lhůta k podání odvolání se všemi náležitostmi již uplynula. Žalobkyně jednoznačně věděla, že tzv. blanketní odvolání je nutné doplnit, když sama v textu odvolání uvádí, že toto procesní podání doplní v průběhu následujících dnů o konkretizovaná právní tvrzení. Pokud tak sama neučinila a odjela údajně na dovolenou, podle názoru žalovaného nelze dospět k závěru, že možnost podat konkretizované námitky nemohla využít z důvodu nedostatečného poučení správního orgánu, nýbrž z důvodů přičitatelných čistě samotné žalobkyni. Nedůvodná je rovněž námitka, že žalobkyně byla poučena o svých procesních právech, když vydání samotného rozhodnutí bylo prvním úkonem v dané věci a správní řád poučovací povinnost ukládá správnímu orgánu pouze v případě, kdy toto poučení je spojeno s jiným úkonem v dané věci. Podle názoru žalovaného by poučení o shora uváděných procesních právech a povinnostech v samotném rozhodnutí prvoinstančního orgánu bylo právně bezvýznamné a působilo by zmatečně. Žalovaný připomíná, že lhůta k doplnění odvolání je lhůtou pořádkovou. Protože se nejedná o závaznou lhůtu, nemusel by ani účastník při jejím zmeškání žádat o prominutí zmeškání lhůty. Žalovaný má proto za to, že žalobkyně byla ve výzvě poučena v souladu s ustanovením § 23 odst. 5 správního řádu. Výzva k doplnění odvolání je úkonem, jehož účelem je upozornit účastníka řízení na vady podání a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. Žalovaný má proto za to, že z žádného ustanovení správního řádu při stanovení lhůty k doplnění odvolání faktickou výzvou nevyplývá povinnost poučit o dalším případném postupu účastníka řízení v případě jejího zmeškání. Úvaha žalobkyně o rozsahu poučovací povinnosti je příliš extenzivní, vybočuje z rámce zákonem uložené poučovací povinnosti a žalovaný považuje tuto žalobní námitku za nedůvodnou. Žalovaný je dále přesvědčen, že správní řád výslovně nestanovuje, jakým způsobem má být účastník řízení vyzván k doplnění blanketního odvolání, či že je tak nutno učinit prostřednictvím usnesení. To vyplývá ze znění § 39 odst. 1 správního řádu, podle kterého se postupuje „je-li toho zapotřebí“. Žalobkyně ve svém blanketním odvolání sama uvedla, že ho doplní „v průběhu následujících dnů o konkretizovaná právní tvrzení“. Protože však ani po měsíci ode dne, kdy bylo odvolání žalobkyně vyhotoveno, nebylo doplněno, učinil Inspektorát vůči žalobkyni výzvu, aby své odvolání doplnila. Žalobkyně tak měla možnost své odvolání doplnit od 7. 7. 2011 (doručení prvoinstančního rozhodnutí) do 29. 8. 2011 (do dne, kdy jí byla doručena výzva), tj. do doručení výzvy měla více než 3× více času, než stanovuje zákonná lhůta. Je proto zcela irelevantní námitka žalobkyně, že stanovením třídenní lhůty byla zkrácena na svých právech. Žalobkyně v odvolání sama uvedla, že v následujících dnech odvolání doplní. Měla tedy dostatek času na to, aby vyhledala odbornou pomoc či z vlastní iniciativy doplnění učinila. Taktéž s ohledem na skutečnost, že obecně lhůta k podání odvolání se všemi jeho náležitostmi činí 15 dní, třídenní lhůta stanovená doplněním není dle názoru žalovaného nepřiměřeně krátká. Nedůvodná je také námitka, že lhůta je nepřiměřená s ohledem na to, že bylo doručováno koncem týdne, neboť žalovaný nemůže předvídat, kdy si po uložení poštovní zásilky žalobkyně výzvu vyzvedne. Inspektorát ve výzvě pouze konstatoval důsledky nedoplnění ve lhůtě, co se týče dalšího postupu odvolacího orgánu. Žalobkyně nicméně mohla podat své doplnění v den, kdy výzvu převzala, tedy v den, kdy lhůta tří dnů byla zachována nebo kdykoliv poté, ať již Inspektorátu nebo odvolacímu orgánu. Vzhledem k tomu, že šlo pouze o pořádkovou lhůtu, odvolací orgán by byl povinen takové podání zohlednit, i pokud bylo doručeno po lhůtě. Žalovaný je toho názoru, že žalobkyně jako vedoucí předmětné provozovny byla ve smyslu § 15 odst. 1 obchodního zákoníku osobou zmocněnou k zastupování kontrolované osoby v předmětné provozovně, neboť byla zmocněna ke všem úkonům, ke kterým při výkonu činnosti vedoucího provozovny obvykle dochází, tedy i k zastupování kontrolované osoby při kontrole. Zmocnění § 15 odst. 1 obchodního zákoníku je zákonné, nebylo je proto možné omezit. Tento názor zastává žalovaný v souladu s konstantní judikaturou. Vzhledem k tomu, že provozovny potravinářského podniku podléhají kontrole ze strany správních orgánů, dochází podle názoru žalovaného při vedení provozovny u vedoucí provozovny k jednání jménem provozovny v tomto rozsahu jménem kontrolované osoby. Právě faktickým jednáním žalobkyně spočívajícím v tom, že nevpustila inspektorku při předmětné kontrole do prostor provozovny, kde měla být kontrola provedena, tímto způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 zákona o státní kontrole, tj. nevytvořila základní podmínky pro provedení kontroly. Žalobkyně proto jakožto osoba zmocněná zastupovat kontrolovanou osobu při kontrole měla povinnost zajistit, že kontrolovaná osoba poskytne na kontrolované provozovně základní podmínky pro provedení kontroly ve smyslu § 14 zákona o státní kontrole, což však neučinila. Proto bylo namístě žalobkyni uložit v souladu s § 19 odst. 1 zákona o státní kontrole pořádkovou pokutu. Žalovaný je toho názoru, že není rozhodné, zda je v protokolu popsán obsah pověření předloženého inspektorkou. Rozhodné je, že průkaz a pověření byly inspektorkou žalobkyni před zahájením kontroly předloženy, což se dozajista stalo, když žalobkyně namítala obsah pověření s odkazem na metodický pokyn svého zaměstnavatele. Z žádného právního předpisu nevyplývá, že by v protokolu muselo být podrobně rozvedeno, jaký je obsah pověření či že by jeho kopie povinně měla být přílohou protokolu. Nicméně v protokolu, který žalobkyně převzala a podepsala, je uvedeno, že pověření bylo spolu se služebním průkazem předloženo a je shrnut i obsah oprávnění držitele průkazu. Inspektorka tak splnila svoji povinnost tím, že pověření předložila a při zahájení kontroly se prokázala služebním průkazem i pověřením, čímž byly splněny požadavky § 4 odst. 2 zákona o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole. Zákon o státní kontrole v § 9 uvádí, že pracovníci kontrolních orgánů vykonávají činnost dle pověření těchto orgánů. Z toho vyplývá, že pracovník má oprávnění provést kontrolu pouze tehdy, má-li pověření kontrolních orgánů, které je písemné. Žádné další náležitosti pověření zákon ani jiný předpis nestanoví a taktéž nestanovují, že by měl být doslovný text zaznamenán v protokole či činit jeho přílohu. Nemůže být namítáno, že protokol neobsahuje obsah pověření, když z protokolu je zřejmé, že žalobkyně musela mít písemné pověření k dispozici. Zákon o Státní zemědělské a potravinářské inspekce, který je ve vztahu k zákonu o státní kontrole zvláštním zákonem, v § 4 odst. 2 stanoví, že inspektoři se při plnění svých povinností bez vyzvání prokazují služebními průkazy. V dané situaci tak bylo plně postačující, když se inspektorka prokázala při zahájení kontroly služebním průkazem. Podle názoru odvolacího orgánu tak lze dospět k názoru, že pověření, ačkoliv je standardně předkládáno při zahájení kontroly spolu se služebním průkazem, je v podstatě předkládáno nadbytečně. Žalovaný dále upozorňuje, že v protokolu se u podpisu žalobkyně nenachází dodatek „osoba neoprávněná jednat jménem společnosti“, jak žalobkyně namítá v žalobě. Žalovaný připomíná, že metodický pokyn zaměstnavatele žalobkyně je vnitřním předpisem, který byl vydán v rozporu s právními předpisy a je tudíž minimálně v části textu týkající se výčtu obsahu písemného pověření neplatný. Zaměstnavatel nemůže své zaměstnance k plnění protiprávních pokynů nutit. Podle § 14 odst. 2 zákoníku práce nelze za nesplnění protiprávního pokynu žádným způsobem postihovat. Žalobkyně proto neměla relevantní důvod pro své protiprávní jednání a byla osobou, která nesplnění povinnosti kontrolované osoby způsobila. Žalovaná připouští, že tvrzení v žalobou napadeném rozhodnutí, že účastník řízení nepodal námitky, se nezakládá na pravdě. Tato skutečnost však nemůže vést k nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Žalovaná dále připomíná, že protokol o kontrole včetně poučení byl doručen kontrolovanému subjektu na místě prostřednictvím žalobkyně v den, kdy bylo provedení kontroly znemožněno, což žalobkyně stvrdila svým podpisem. V návaznosti na námitku týkající se specifikace předmětu kontroly žalovaná uvádí, že tento je vymezen dostatečně, předmět kontroly totiž nelze specifikovat více než tak, jak je uvedeno v protokolu. Bližší specifikace předmětu kontroly by způsobila to, že by žalovaná byla omezována při výkonu své činnosti na úžeji vymezený předmět kontroly, což je v rozporu s efektivitou vykonávaného dozoru. Dále je nutno striktně odlišit předmět kontroly, tak jak je vymezen v protokolu o kontrole, a předmět řízení, které bylo vedeno u Inspektorátu a následně u odvolacího orgánu. Předmětem správního řízení bylo uložení pořádkové pokuty, jehož účastníkem je v § 62 odst. 5 správního řádu pouze osoba, které má být pořádková pokuta uložena, přičemž předmětem tohoto řízení jsou zejména úvahy o stanovení výše ukládané pokuty. Žalovaný dále připomíná, že dozor nad provozovnami zaměstnavatele žalobkyně není výlučně v kompetenci Státní veterinární správy. Žalovaný je dále přesvědčen, že částečné doplnění odůvodnění výše pokuty nebylo porušením zásady dvojinstančnosti. Správní řízení tvoří jeden celek až do pravomocného rozhodnutí, a proto lze vady prvostupňového rozhodnutí odstranit v řízení odvolacím. S ohledem na nedoplnění blanketního odvolání přes výzvu prvoinstančního orgánu je odvolací správní orgán povinen zkoumat pouze zákonnost rozhodnutí. Není tedy důvodná námitka žalobkyně, že žalovaná měla přezkoumávat prvoinstanční rozhodnutí po stránce hmotněprávní i procesní, kdy se žalobkyně o své vůli rozhodla podat pouze blanketní odvolání. Ze všech uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby soud podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ze správního spisu soud zjistil následující pro rozhodnutí soudu podstatné skutečnosti: Dne 20. 6. 2011 hodlala pracovnice žalovaného provést kontrolu v provozovně společnosti ZIMBO CZECHIA s. r. o., kde žalobkyně pracuje jako vedoucí provozovny. V souladu s pokynem, který žalobkyně obdržela od svého zaměstnavatele, žalobkyně neumožnila provedení kontroly, a to kvůli (údajným) nedostatkům předloženého pověření k provedení kontroly. Z tohoto důvodu byla žalobkyni uložena rozhodnutím inspektorátu ze dne 28. 6. 201, čj. EF 146-1/D/99004/1/2011-SŘ pořádková pokuta ve výši 10.000 Kč. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí blanketní odvolání, které přes výzvu Inspektorátu nedoplnila. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 10. 2011, čj. BE929- 2/99/8/9/2011-SŘ, bylo odvolání žalobkyně zamítnuto a rozhodnutí Inspektorátu potvrzeno. Podrobněji bude obsah spisového materiálu rekapitulován níže v souvislosti s jednotlivými žalobními námitkami. Při ústním jednání zástupce žalobkyně především uvedl, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce vůbec nebyla oprávněna předmětnou provozovnu kontrolovat, v tomto ohledu poukázal na četnou judikaturu správních soudů, z nichž tento závěr dle jeho názoru vyplývá. Žalovaný tomuto názoru žalobkyně oponoval a setrval na svém názoru, že žaloba není důvodná. Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Městský soud nejprve poznamenává, že zaměstnavatel žalobce nemohl mít v tomto řízení postavení osoby zúčastěné na řízení, a proto jej soud ani o probíhajícím řízení nevyrozumíval. Zdejší soud v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2013, čj. 8 As 136/2012-62, podle něhož zaměstnavatel není zúčastněnou osobou v řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s) o žalobě proti rozhodnutí, kterým byla jeho zaměstnanci (žalobci) uložena pokuta za porušení povinnosti součinnosti podle § 19 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, spočívající v tom, že na pokyn zaměstnavatele neumožnil provést kontrolu v prodejní provozovně. Městský soud v Praze věc posoudil takto: Námitka vadného postupu při výzvě k doplnění důvodu odvolání Ze správního spisu k této námitce vyplývá, že proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž specifikovala prvoinstanční rozhodnutí, uvedla, že žádá „jeho zrušení pro nezákonnost“ s tím, že rozhodnutí má „za právně vadné jak po stránce procesní, tak i hmotně právní.“ Závěrem uvedla, že „toto procesní podání (doplní) v průběhu následujících dnů o konkretizovaná právní tvrzení“. Toto odvolání podala žalobkyně k poštovní přepravě dne 14. 7. 2011. Inspektorát následně postupoval tak, že výzvou ze dne 9. 8. 2011 žalobkyni vyzval k doplnění důvodů odvolání, a to ve lhůtě tří dnů od doručení výzvy. V závěru výzvy je uvedeno, že v případě, že žalobkyně výzvě v určené lhůtě nevyhoví, „prvoinstanční orgán postoupí … odvolání k vyřízení odvolacímu orgánu, který však vzhledem k neúplnosti odvolání bude posuzovat pouze zákonnost napadeného rozhodnutí“. Při doručování této výzvy nebyla žalobkyně zastižena, výzva jí proto byla dne 17. 8. 2011 uložena. Fakticky si žalobkyně výzvu převzala dne 29. 8. 2011 (v pondělí). Spis byl odvolacímu správnímu orgánu předán k rozhodnutí o odvolání dne 9. 9. 2011 a dne 26. 10. 2011 bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí. Žalobkyně namítá, že lhůta tří dnů, která jí byla stanovena pro doplnění odvolání, je příliš krátká. Soud se s tímto názorem neztotožnil. Z textu odvolání, jak ho žalobkyně podala, bylo zřejmé, že si je vědoma toho, že odvolání je zapotřebí doplnit a že tak hodlá „v průběhu následujících dnů“ učinit. Inspektorát tak mohl důvodně očekávat, že žalobkyně sama i bez výzvy po podání odvolání začne pracovat na tom, aby mohla doplnění odvolání zaslat. Vzhledem k tomu, že ani po uplynutí doby 25 dní, tedy doby výrazně překračující lhůtu pro podání odvolání, žalobkyně doplnění odvolání inspektorátu nezaslala, přikročil Inspektorát k tomu, že žalobkyni k doplnění odvolání vyzval. Výzva byla dle názoru soudu učiněna po uplynutí doby, která byla dostatečně dlouhá sama o sobě na to, aby žalobkyně konkrétní důvody svého odvolání zformulovala. Tvrzení, že žalobkyně byla nucena k tomu, aby „odložila vše“ a věnovala se „výhradně předmětnému řízení“, tak naprosto neodpovídá skutečnosti. Pokud žalobkyně po celou dobu od podání svého blanketního odvolání až do doby, kdy jí byla doručena výzva k doplnění jeho důvodů, neučinila nic proto, aby byla připravena své odvolání konkretizovat, jde to výhradně k její tíži. Ze všech těchto důvodů soud dospěl k závěru, že stanovená lhůta tří dnů byla v daném případě dostatečná. Žalobkyně ostatně v žalobě nijak nekonkretizuje, že by jí během stanovené lhůty tří dnů něco bránilo v tom, aby své odvolání doplnila, netvrdí tedy, že by v této době například byla v pracovní neschopnosti či vyvstala na její straně nějaká jiná podobná překážka. V tomto ohledu nelze správním orgánům vyčítat ani to, že žalobkyni nepoučily o tom, že důvody svého odvolání může doplnit i po uplynutí stanovené lhůty, neboť tato lhůta je pouze lhůtou pořádkovou. Žalobkyně si byla zjevně vědoma toho, že své blanketní dovolání musí doplnit. Nemohla tedy utrpět žádnou újmu povstávající z toho faktu, že nebyla poučena o tom, že odvolání musí obsahovat konkrétní důvody. O důsledcích nedoplnění odvolání pak byla žalobkyně ze strany Inspektorátu poučena. Jak bylo shora odůvodněno, fakt, že žalobkyně ve stanovené lhůtě důvody svého dovolání nedoplnila, lze klást k tíži žalobkyně. Pokud tedy žalobkyně utrpěla újmu v důsledku toho, že odvolací orgán rozhodoval o odvolání, aniž by znal konkrétní odvolací námitky žalobkyně, nejedená se o újmu, kterou by žalobkyně utrpěla v důsledku nedostatečného poučení ze strany správních orgánů, ale újmu vyplývající z procesní pasivity žalobkyně ve správním řízení. Lze tu pak poukázat za starou římskou zásadu Vigilantibus iura scripta sunt (ve volném překladu: jen bdělým náležejí práva). Žalobkyně dále namítá, že jí měla být lhůta pro doplnění důvodů odvolání stanovena usnesením podle § 39 odst. 1 správního řádu. Podle tohoto ustanovení správní orgán účastníkovi určí přiměřenou lhůtu k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je-li toho zapotřebí. Z textu uvedeného ustanovení nelze dovodit, jak se snaží věc prezentovat žalobkyně, že by se jednalo o povinnost správního orgánu, jak jednoznačně vyplývá z formulace „je-li toho zapotřebí“. Žalobkyně nijak neodůvodňuje, proč se domnívá, že v daném případě bylo zapotřebí lhůtu pro doplnění odvolání určit usnesením. Jelikož ani soud takové důvody neshledal, neboť ze správního spisu nevyplývají, posoudil i tuto žalobní námitku jako nedůvodnou. Námitka nepoučení o procesních právech Žalobkyně dále namítá, že nebyla ve správním řízení poučena o svých procesních právech. Ani tato námitka není důvodná. V daném případě je předmětem správního řízení uložení pořádkové pokuty. Podle § 62 odst. 5 správního řádu je prvním úkonem v řízení ve věci uložení pořádkové pokuty vydání rozhodnutí. Jinými slovy řečeno v případě pořádkové pokuty jde pouze o jakési zjednodušené správní řízení. Důvodem k tomu je fakt, že pořádková pokuta je zajišťovacím opatřením, jeho účelem je pružně a rychle reagovat na nesplnění určité procedurální povinnosti ze strany fyzické či právnické osoby a k jejímu vydání nedochází samostatně, tj. není sama o sobě účelem. K jejímu uložení dochází na základě určitého předchozího postupu správního orgánu a poté, co již k jisté formě kontaktu správního orgánu s účastníkem řízení došlo, což ve svém důsledku znamená, že pořádková pokuta je ukládána na základě již shromážděných podkladů, v zásadě opatřených za vědomosti účastníka řízení, který má možnost se s nimi předem seznámit. To lze demonstrovat i na projednávaném případě: Jediným podkladem pro uložení pořádkové pokuty žalobkyni byl kontrolní protokol, který byl sepsán za její přítomnosti, žalobkyně tento protokol osobně podepsala a jedno jeho vyhotovení jí bylo předáno. Postup, kdy rozhodnutí o pořádkové pokutě je vydáno jako první úkon v řízení, tak není porušením práva na spravedlivý proces, což platí zvláště za situace, kdy proti prvoinstančnímu rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je možno podat odvolání. Námitka nedostatku pasivní legitimace Stěžejní žalobní námitka žalobkyně spočívá v tom, že pokud snad měla být někomu pořádková pokuta uložena, neměla to být žalobkyně, ale její zaměstnavatel. V tomto ohledu zdejší soud plně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2013, čj. 4 As 80/2013-49, podle něhož v případě, že zaměstnanec kontrolované osoby v pozici vedoucího provozovny odmítne vpustit kontrolory do kontrolované provozovny, může jakožto fyzická osoba, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nést za to odpovědnost v podobě uložení pořádkové pokuty dle § 19 odst. 1 citovaného zákona. Této odpovědnosti se nemůže zprostit ani poukazem na (nezákonný) pokyn svého zaměstnavatele. Citovaný rozsudek je dostupný na www.nssoud.cz a zdejší soud na něj pro stručnost plně odkazuje. Z uvedeného rozsudku pak plyne i odpověď na další související námitky žalobkyně. To platí o námitce, že z výroku rozhodnutí údajně není jasné, kdo nevytvořil podmínky pro provedení kontroly a neposkytl součinnost. Žalobkyně sice označuje v tomto směru rozhodnutí za nepřezkoumatelná, tento její názor však vychází z jejího postoje, podle něhož není žalobkyně za vytýkané jednání v důsledku nezákonného pokynu svého zaměstnavatele nijak odpovědná. Ve výroku rozhodnutí je nicméně zřetelně uvedeno, že „účastník řízení … nevpustil inspektorku“ a že „… jednáním účastníka bylo způsobeno, že kontrolovaná osoba … nesplnila povinnost…“. Z výroku rozhodnutí je tedy zcela jasné, „kdo nevytvořil podmínky pro provedení kontroly a neposkytl součinnost“, fakt, že to není jasné žalobkyni, nemůže způsobit nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Námitka porušení dvojinstančnosti v souvislosti s odůvodněním výše pokuty: Také k této námitce lze ocitovat již shora zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu: K námitce stěžovatele na nesprávný postup správních orgánů při stanovení výše sankce a její nedostatečnou individualizaci Nejvyšší správní soud uvádí, že úvahy správního orgánu prvního stupně jsou v tomto ohledu vskutku poněkud nedostatečné, neboť tento správní orgán se v podstatě zabýval pouze otázkou zavinění a závažností následků neumožnění kontroly v provozovně kontrolované osoby. Žalovaná však posléze doplnila a upřesnila právní úvahu správního orgánu prvního stupně, týkající se závažnosti správního deliktu stěžovatele a především se již zabýval otázkou stanovení výše uložené pokuty. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000 - 39, publ. pod č. 5/2003 Sb. NSS, podle kterého správní řízení tvoří jeden celek a vady odůvodnění prvostupňového rozhodnutí lze odstranit v odvolacím řízení. Postup žalovaného, který doplnil a upřesnil odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v části týkající se stanovení výše pokuty tedy lze akceptovat. Nejvyšší správní soud tak k této námitce uzavírá, že správní orgány správně posoudily závažnost protiprávního jednání žalobce, spočívající ve znemožnění provedení kontroly. Námitka uplatněná v tomto směru v kasační stížnosti je ostatně zcela obecná a stěžovatel nijak nekonkretizuje, v čem by měla být uložená sankce neindividualizovaná, respektive, ke kterým dalším okolnostem by měla žalovaná při stanovení výše pokuty ještě přihlédnout, respektive v čem krajský soud pochybil při posuzování této otázky. Námitka náležitostí pověření ke kontrole Žalobkyně dále namítá, že ze spisu nelze zjistit, co přesně obsahovalo inspektorkou předložené pověření ke kontrole. I k tomu soud odkazuje na opakovaně citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu: (začátek citace) Dále je třeba uvést, že zákon o státní kontrole ve vztahu k pověření ke kontrole pouze stanoví, že kontrolní činnost vykonávají pracovníci kontrolních orgánů (dále jen "kontrolní pracovníci") na základě písemného pověření těchto orgánů (§ 9) a že kontrolní pracovníci jsou dále povinni oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly (§ 12 odst. 2 písm. a/). Zákon o státní kontrole tudíž klade pouze jediný požadavek na pověření ke kontrole, kterým je jeho písemná forma. Žádný jiný požadavek, tedy stanovení toho, u koho má být kontrola provedena, kdy a s jakým předmětem, jak se toho domáhá stěžovatel, tudíž ze stávající právní úpravy nevyplývá a tyto požadavky stěžovatele na náležitosti pověření ke kontrole proto míří zřetelně nad rámec zákona. (konec citace) Pokud tedy z kontrolního protokolu vyplývá, že inspektorka předložila služební průkaz a písemné pověření ke kontrole, což z kontrolního protokolu zřejmé je, je to pro posouzení zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí plně dostačující. Námitka absence oprávnění žalobkyně jednat jménem zaměstnavatele Soud musí nejprve uvést na pravou míru žalobní tvrzení, podle něhož měla žalobkyně upozornit inspektorku na místě na to, že není oprávněna jednat jménem svého zaměstnatele. Text „osoba neoprávněná jednat jménem společnosti“ není nikde v textu protokolu uveden, a to ani u podpisu „žalované“, jak se uvádí v žalobě, ale ani u jména a podpisu žalobkyně, kde je uvedeno za kontrolovanou osobu (jméno příjmení, funkce): Eva Svobodová, vedoucí provozovny. V dalším pak zdejší soud opětovně odkazuje na zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu: Podstatné je dále to, že stěžovatel byl v době kontroly vedoucím kontrolované provozovny a byl tudíž podle § 15 odst. 1 obchodního zákoníku zmocněn ke všem úkonům, k nimž při provozování činnosti vedoucího provozovny obvykle dochází, tedy i k jednání za kontrolovanou osobu v rámci prováděné kontroly jím vedené provozovny. Je totiž nepochybné, že kontroly prováděné orgány státního dozoru jsou v potravinářských prodejnách obvyklou praxí. Ostatně také v popisu pracovního místa stěžovatele, jež se spolu s jeho pracovní smlouvou nachází v soudním spisu, je uvedeno, že vedoucí filiálky (provozovny) aktivně spolupracuje při kontrolách orgánů státní správy. Nejvyšší správní soud dále ve shodě s krajským soudem konstatuje, že zmocnění podle § 15 obchodního zákoníku má povahu zákonného zmocnění, které není možné smluvně, tedy ani v rámci pracovněprávního vztahu, omezit. I kdyby stěžovatel (jako vedoucí prodejny) nebyl zaměstnavatelem výslovně zmocněn k jednání před státními orgány, měl by povinnost vpustit inspektorky do provozovny, aby jim bylo umožněno provést kontrolu. Nejvyšší správní soud tak má stejně jako krajský soud za to, že stěžovatel byl v posuzované věci zástupcem kontrolované osoby na základě § 15 odst. 1 obchodního zákoníku a měl znát nejen své povinnosti vyplývající z pracovněprávního vztahu, ale také povinnosti vyplývající ze zákona, a to obzvláště v situaci, kdy byl vedoucím prodejny. O svých zákonných povinnostech byl stěžovatel navíc inspektorkami správního orgánu prvního stupně výslovně poučen. V této souvislosti dále Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud poukazuje na § 301 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, podle kterého je zaměstnanec povinen plnit pokyny nadřízených, které jsou vydané v souladu s právními předpisy, nikoli tedy pokyny protiprávní. S přihlédnutím k výše uvedenému tak lze uzavřít, že stěžovatel, jakožto vedoucí pobočky kontrolované osoby, byl podle § 14 zákona o státní kontrole povinen vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména byl povinen poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v § 11 písm. a) zákona o státní kontrole, tedy umožnit jim vstup do kontrolovaného objektu. Akceptování výkladu stěžovatele by vedlo k tomu, že státní orgány by byly nuceny akceptovat nezákonné vnitřní instrukce kontrolovaných osob, a v důsledku toho by byl zcela zmařen účel zákona o státní kontrole, neboť takto by se podnikatelé mohli snadno vyhnout jakékoli kontrole svých provozoven. Pokud stěžovatel povinnost umožnit kontrolorkám vstup do provozovny nerespektoval, musí nést právní odpovědnost spojenou s porušením právních předpisů, v daném případě mu může být uložena pořádková pokuta. Stěžovatel tak je fyzickou osobou ve smyslu § 19 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle kterého fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 tohoto zákona, může kontrolní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč. Námitka nesprávného vymezení předmětu kontroly: Žalobkyně dále namítá, že v předmětném protokolu je předmět kontroly vymezen nepřípustně, neboť jeho vymezení je nejasné, nekonkrétní a neurčité. V důsledku toho byla celá kontrola nezákonná a žalobkyně nebyla povinna ji umožnit. Soud musí v prvé řadě zdůraznit, že žalobkyně ani v této žalobní námitce (tak, jak byla uplatněna v žalobě) nezpochybňuje fakt, že by Státní zemědělská a potravinářská inspekce nebyla oprávněna předmětnou provozovnu zaměstnavatele žalobkyně kontrolovat, neboť by spadala zcela mimo její působnost. Poukaz na to, že činnosti v této provozovně spadají „převážně“ pod Státní veterinární správu, je zcela irelevantní, neboť podstatné zůstává, že určitý okruh činností v této provozovně příslušelo kontrolovat orgánům žalovaného. Ani námitka příliš širokého a neurčitého vymezení předmětu kontroly nemůže být důvodná. Pokud hodlala inspektorka žalovaného v předmětné provozovně kontrolovat vše, co spadá do dozorové působnosti Státní zemědělské a potravinářské inspekce, pak se její postup pohyboval v mezích vymezených zákonem a jejímu postupu nelze ničeho vytknout. Z žádného právního předpisu nelze dovodit, že by se kontrola vždy mohla týkat jen určitého okruhu činností, k jejichž kontrole je kontrolní orgán oprávněn, a že by bylo nepřípustné, aby bylo kontrolováno vše, co kontrolováno být může. Primární názor žalobkyně, pro nějž má být celá kontrola považována za nezákonnou, je tedy zcela chybný, a ani tato námitka proto nebyla shledána důvodnou. Žalobkyně při ústním jednání dále namítala, že podle poslední judikatury Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně není žalovaná vůbec oprávněna provozovny zaměstnavatele žalobkyně jakkoli kontrolovat, neboť je k tomu příslušná výhradně Státní veterinární správa. Soud musí v prvé řadě konstatovat, že takto formulovanou námitku žalobkyně v žalobě neuplatnila. Žalobkyně v žalobě výslovně uvedla, že provozovna, kde je zaměstnána, spadá „převážně“ pod Státní veterinární správu, tedy výslovně připouštěla, že alespoň v části jsou orgány žalovaného oprávněny předmětnou provozovnu kontrolovat. Podle § 71 odst. 2 s. ř. s. žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby. Soud přesto musí k této otázce poznamenat, že takto kategorický závěr žalobkyně není správný. Podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách orgány veterinární správy vykonávají státní dozor 1. nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem a zvláštními předpisy při výrobě, skladování, přepravě, dovozu a vývozu surovin a potravin živočišného původu, 2. při prodeji surovin a potravin živočišného původu v tržnicích a na tržištích, při prodeji potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, a v prodejnách potravin, pokud jsou místy určení při příchodu surovin a potravin živočišného původu z členských států Evropské unie. Orgány státní veterinární správy tedy vykonávají dozor pouze ve vztahu k potravinám živočišného původu. V předmětné provozovně však je nabízeno k prodeji mj. také pečivo (což zástupce žalobkyně výslovně při jednání před soudem potvrdil), což je nepochybně potravina jiného než živočišného původu. Nad dodržováním povinností týkajících se uvádění těchto potravin (pečiva) do oběhu, tedy nemohou orgány státní veterinární správy vykonávat dozor, neboť to zákon neumožňuje a nevyplývá to ani z judikatury, jíž se dovolává žalobkyně. Orgány žalovaného tedy byly oprávněny v předmětné provozovně minimálně kontrolovat dodržování předpisů týkajících se prodeje pečiva, nelze tak tvrdit, že by se jednalo o provozovnu spadající zcela mimo kontrolní pravomoc žalovaného. Tvrzení žalobkyně, že pokud by byla kontrolu umožnila, jistě by tam inspektorka kontrolovala dodržování i těch povinností, jejichž kontrola jí nepřísluší, neboť taktomu prý obvykle bývá, je zcela irelevantní. (Kromě toho jde o pouhou spekulaci.) Orgány žalovaného byly oprávněny kontrolu v provozovně u žalobkyně provést (minimálně ve vztahu k prodávanému pečivu), žalobkyně tak byla povinna ji umožnit, a pokud ji zcela zmařila, orgány žalovaného jí za to po právu uložily pořádkovou sankci. Vzhledem ke shora uvedenému soud žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly.

Poučení