10 A 48/2018 - 38

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců JUDr. Ing. Viery Horčicové a JUDr. Jaromíra Klepše v právní věci žalobce: V. Y. bytem V. 1130/34, P. 5 zastoupeného Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem sídlem náměstí 28. října 1898/9, Brno proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1643/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 2. 2018, čj. MV-143968-8/SO-2016 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 23. 2. 2018, čj. MV-143968-8/SO-2016, a rozhodnutí Ministerstva vnitra České republiky, odboru azylové a migrační politiky ze dne 26. 5. 2016, čj. OAM-18931-17/DP-2015, se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 9 800 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce, Mgr. Vratislava Taubera, advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „žalovaná“) ze dne 23. 2. 2018, čj. MV-143968-8/SO-2016 (dále též „Napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 26. 5. 2016, čj. OAM-18931-17/DP-2015 (dále též „Prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán prvního stupně podle § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 a § 37 odst. 2 písm. b) v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítl žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, neboť se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti.

2. Napadeným rozhodnutím, které bylo žalobci doručeno dne 26. 2. 2018, žalovaná odvolání žalobce proti Prvostupňovému rozhodnutí zamítla a toto rozhodnutí potvrdila.

II. Rozhodnutí žalované (Napadené rozhodnutí)

3. Žalovaná v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nejprve zrekapitulovala předchozí průběh správního řízení, shrnula závěry vyslovené v Prvostupňovém rozhodnutí a sumarizovala dosavadní průběh odvolacího řízení a odvolací argumentaci žalobce.

4. Žalovaná konstatovala, že v daném případě bylo povinností správního orgánu prvního stupně mj. ověřit aktuální stav věci, především pak, zda žalobce disponuje dostatečnými finančními prostředky k pobytu na území České republiky. Vysvětlila, že vzhledem k tomu, že žádost žalobce nesplňovala zákonem stanovené náležitosti, vyzval správní orgán prvního stupně žalobce k odstranění vad žádosti, k čemuž mu stanovil přiměřenou lhůtu a řádně jej poučil. Žalovaná poznamenala, že žalobce ve stanovené lhůtě doložil mj. smlouvu o výkonu funkce jednatele společnosti MASTER GAMES, s.r.o. ze dne 6. 1. 2014 spolu s dodatkem ke smlouvě, ve kterém je uvedeno, že odměna žalobce činí 9 600 Kč hrubého měsíčně, a potvrzení o výši příjmu žalobce ze dne 29. 7. 2015 za období 4/2014 až 6/2015, který činil 8 544 Kč měsíčně čistého. Následně správní orgán prvního stupně podle žalované dotazem u Pražské správy sociálního zabezpečení zjistil, že žalobce odvádí na pojistném částku z vyměřovacího základu 2 500 Kč, ačkoli správnímu orgánu prvního stupně předložil doklady, z nichž vyplývá jiná výše jeho příjmu. Uvedeným jednáním žalobce podle žalované znemožnil správnímu orgánu ověřit, že jím předložené doklady o výši odměny jsou skutečné. Žalovaná upozornila, že podle § 51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je-li v souladu s požadavky § 3 správního řádu zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Dle žalované je z výše uvedeného zřejmé, že se příjmy žalobce nepodařilo ověřit, neboť doklady předložené správnímu orgánu prvního stupně v průběhu řízení o finančním zajištění žalobce a doklady Pražské správy sociálního zabezpečení pro stanovení výše povinných odvodů na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku (zaměstnanosti) se významně liší. Žalovaná doplnila, že „smysl předkládaných dokladů o výši příjmu účastníka řízení jakožto zákonné náležitosti žádosti není pouze formální, nýbrž směřuje k prověření skutečné finanční situace účastníka řízení za účelem ověření, zda tento disponuje dostatečnými finančními prostředky k pobytu na území České republiky“.

5. Žalovaná dále uvedla, že navrhované provedení výslechu žalobce nepovažuje v daném případě za účelné, přičemž v tomto ohledu odkázala na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2014, čj. 6 As 147/2013 - 29.

6. Žalovaná rovněž poukázala na to, že žalobce využil svého práva a seznámil se k výzvě správního orgánu prvního stupně s podklady pro vydání rozhodnutí, přičemž ve svém následném písemném vyjádření uvedl, že jeho odměna činí 9 600 Kč hrubého, což je 8 544 Kč čistého, přičemž za nájem platí částku v celkové výši 4 900 Kč, a tudíž je jeho příjem dostatečný. Dle žalované však „rozpory spisovou dokumentací doložené nijak neodstranil“. Vzhledem k uvedenému považovala žalovaná námitku o nezjištění stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a o nedostatečně zřejmém závěru správního orgánu prvního stupně za irelevantní s tím, že žalobcem byly doloženy doklady o jeho příjmu ve smyslu § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců, přičemž s ohledem na skutečnosti uvedené v podání Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 14. 12. 2015, čj. 42013/597494/15/213/050/Pro, nelze dokládané příjmy věrohodně ověřit, neboť neodpovídají příjmu žalobce dokládanému Pražskou správou sociálního zabezpečení.

7. Žalovaná dále vysvětlila důvody, pro které nepřisvědčila námitce poukazující na porušení § 68 odst. 3 správního řádu.

8. K potvrzení o provedených platbách ze dne 11. 1. 2017 pak žalovaná poukázala na koncentrační zásadu vyplývající z § 82 odst. 4 správního řádu.

9. K námitce žalobce ohledně přiměřenosti dopadů rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života žalovaná konstatovala, že se s uvedenou námitkou dostatečně vypořádal správní orgán prvního stupně v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí. Upřesnila, že syn žalobce má povolen trvalý pobyt na území České republiky, kde žije s rodinou; dcera žalobce však pobývá na území domovského státu a je tedy zřejmé, že žalobce má rodinné vazby i v domovském státě. Žalobce nadto podle žalované může na území České republiky přicestovat kdykoli na základě krátkodobých víz, včetně možnosti udělení víza k pobytu do 90 dnů s neomezeným počtem cest s dobou platnosti až na 5 let. S ohledem na uvedené se žalovaná ztotožnila se závěry správního orgánu prvního stupně, že důsledek rozhodnutí nelze považovat za nepřiměřený ve vztahu k důvodu zamítnutí žádosti, a to přestože žalobce žije na území již od roku 2004, když délka pobytu je nadto toliko jedním z kritérií dle § 174a zákona o pobytu cizinců.

III. Žaloba

10. Žalobce v podané žalobě předeslal, že „napadené rozhodnutí je zatíženo vadou nesprávného právního posouzení, když nebyl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“.

11. Proti Napadenému rozhodnutí brojil v zásadě dvěma okruhy žalobních námitek.

12. Pod prvním žalobním bodem žalobce poukazoval na to, že v rámci řízení u nalézacího orgánu o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu doložil jako doklad potvrzující zajištění prostředků k pobytu potvrzení o výši příjmu z výkonu funkce jednatele společnosti ze dne 29. 7. 2015 ve výši 8 544 Kč měsíčně. V rámci řízení bylo však zjištěno, že společnost, jejímž jednatelem je žalobce, odváděla pojistné na základě nesprávně určeného vyměřovacího základu. Žalobce se o této skutečnosti dozvěděl až v okamžiku, kdy do správního spisu nahlédl současný právní zástupce, což bylo až v okamžiku, kdy bylo řízení u orgánu prvního stupně ukončeno. Žalované tak v rámci odvolacího řízení doložil doklady, z nichž je zřejmé, že společnost napravila nesprávně stanovený vyměřovací základ a dlužné pojistné uhradila. Žalovaná však již k těmto dokladům podle žalobce s poukazem na § 82 odst. 4 správního řádu nepřihlédla. Žalobce namítal, že zásada koncentrace řízení však není zásadou absolutní a nezbavuje žalovanou povinnosti aplikovat jiné zásady správního řízení, jako je například zásada zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Žalobce uvedl, že poté, co se seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí, opětovně trval na tom, že jeho odměna za výkon funkce jednatele činí 8 544 Kč. Pokud nalézací správní orgán měl za to, že vyměřovací základ k platbě pojistného je rozdílný oproti částce, kterou dokládá žalobce jako výši svých příjmů, bylo podle žalobce jeho povinností odstranit rozpory v řízení tak, aby byl zjištěn stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Měl tedy v souladu s § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců předvolat účastníka řízení k výslechu. Žalobce doplnil, že sám správní orgán prvního stupně hodnotí rozpor mezi výší vyměřovacího základu a skutečně vyplácené mzdy jako obcházení zákona, což je přesně důvod, pro který zákon umožňuje provést účastnický výslech cizince. Pokud by se skutečně dopouštěl žalobce obcházení zákona, jedná se dle žalobce o kvalifikovanější důvod pro zamítnutí žádosti, mající vliv na zkoumání přiměřenosti rozhodnutí. Dle žalobce tedy bylo povinností nalézacího správního orgánu zjistit skutečný stav věci v otázce důvodů pro zamítnutí, nikoli se pouze spokojit s tím, že se přikloní k jednomu z možných důvodů. S ohledem na výše uvedené nepovažoval žalobce postup žalované, která odmítla přihlédnout k novým skutečnostem, za správný. Žalovaná měla dle žalobce k novým skutečnostem v rámci odvolacího řízení přihlédnout. Žalobce v tomto směru odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 9. 2016, čj. 30 A 46/2015 - 41.

13. Pod druhým žalobním bodem pak žalobce namítal nedostatečnost hodnocení zachování proporcionality mezi důvody pro vydání rozhodnutí a jeho dopady do rodinného a soukromého života. Poukazoval přitom na to, že je mu 80 let, v České republice žije po dobu 10 let, jeho stupeň integrace do společnosti je vysoký, má zde fungující společnost, která je současně zdrojem jeho příjmů. Namítl, že „takto starého člověka přesadit do jiného prostředí je velmi traumatizující“. Poukazoval na to, že „cestování je také pro tuto osobu velmi náročné, ne-li zdraví ohrožující“. Uvedl, že „důvody zamítnutí žádosti nejsou v tom, že by účastník řízení neměl prostředky k pobytu, ale v tom, že došlo k lidské chybě, jejímž fatálním následkem je zrušení pobytu žalobce na území, aniž by se dopustil jakéhokoliv protiprávního jednání“. Trval na tom, že žalovaná ani správní orgán prvního stupně neposuzovaly v rámci zachování přiměřenosti dopadů rozhodnutí všechny atributy obsažené v ust. § 174a zákona o pobytu cizinců, přičemž ani skutečné důvody zamítnutí žádosti nebyly zjištěny tak, jak požaduje § 3 správního řádu.

IV. Vyjádření žalované

14. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě ze dne 19. 4. 2018 setrvala na závěrech vyslovených v odůvodnění Napadeného rozhodnutí s tím, že k porušení § 3, § 50 a § 52 správního řádu v řízení o žádosti žalobce nedošlo. K námitce neprovedení účastnického výslechu žalovaná opětovně odkázala na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2014, čj. 6 As 147/2013 - 29.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

15. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Neshledal přitom další vady, k nimž byl povinen přihlédnout z moci úřední. O podané žalobě rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem souhlasili (souhlas žalobce byl v souladu s § 51 odst. 1 větou druhou presumován).

16. Soud připomíná, že žalobce v rámci podané žaloby žádal soud o přiznání odkladného účinku žalobě, přičemž soud svým usnesením ze dne 9. 4. 2018, čj. 10 A 48/2018 - 21, žalobě odkladný účinek nepřiznal.

17. V posuzované věci byla rozhodnutím správního orgánu prvního stupně zamítnuta žádost žalobce o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. Žádost byla s poukazem na § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 a § 37 odst. 2 písm. b) v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců zamítnuta proto, že se dle správního orgánu prvního stupně nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti, a to konkrétně údaje o tom, zda žalobce disponuje dostatečnými finančními prostředky k pobytu na území České republiky.

18. Mezi účastníky je především sporné, zda správní orgány v posuzované věci dostály požadavkům vyplývajícím z § 3 správního řádu a zjistily ve smyslu naposledy uvedeného ustanovení stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, v rozsahu nezbytném pro jejich rozhodnutí, resp. zda bylo možno v daném případě zamítnout žádost s odkazem na § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Žalobce rovněž činil sporným, zda byla žalovaná povinna přihlédnout k obsahu podkladů předložených žalobcem v průběhu odvolacího řízení.

19. Soud připomíná, že podle § 44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v rozhodném období platí, že „žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se podává ministerstvu na úředním tiskopisu, na kterém se podává žádost o vydání tohoto povolení. Na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se § 35 odst. 2 a 3, § 36 a § 55 odst. 1 a 2 vztahují obdobně“.

20. Podle § 35 odst. 3 téhož zákona, na který se zde odkazuje, „[d]obu platnosti víza k pobytu nad 90 dnů a dobu pobytu na území na toto vízum nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza (§ 37)“.

21. Podle § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců se zruší platnost víza, pokud cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro jeho udělení.

22. Podmínka, o niž šlo v nyní posuzovaném případě, je upravena v § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, podle něhož ministerstvo cizinci neudělí vízum, „jestliže se cizinec na požádání ministerstva nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o dlouhodobé vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit, (…)“.

23. Jedním z těchto dokladů je i doklad podle § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tedy doklad prokazující, že úhrnný měsíční příjem cizince a společně s ním posuzovaných osob pobývajících na území nebude nižší než součet částek životních minim cizince a s ním společně posuzovaných osob a nejvyšší částky normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zvláštním právním předpisem nebo částky, kterou cizinec věrohodně prokáže jako částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení své a společně posuzovaných osob; (…); na požádání je cizinec povinen předložit též prohlášení o zproštění povinnosti mlčenlivosti finančního úřadu, a to v plném rozsahu údajů, za účelem ověření úhrnného měsíčního příjmu žadatele a společně s ním posuzovaných osob; (…).

24. Výkladem naposledy uvedeného ustanovení se správní soudy v minulosti opakovaně zabývaly. Soud v tomto směru poukazuje především na závěry vyslovené v rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2016, čj. 45 A 28/2015 - 38, publ. pod č. 3545/2017 Sb. NSS, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2018, čj. 9 Azs 438/2017 - 25. Nejvyšší správní soud v naposledy uvedeném rozhodnutí vyložil uvedené ustanovení následovně: „

26. V § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců zákonodárce upravil tři důvody pro zamítnutí žádosti cizince. Prvním je skutečnost, že se cizinec nedostaví k pohovoru. Druhým je situace, kdy cizinec ve stanovené lhůtě nepředloží doklady, jež jsou nezbytné pro ověření údajů, o něž se jeho žádost opírá. Třetí z těchto důvodů pak představuje stav, kdy se nepodaří ověřit údaje uvedené v žádosti žadatele, a ten aplikovaly správní orgány v projednávané věci.

27. Nepodaří-li se ověřit údaje uvedené v žádosti, jde o situaci, kdy nelze přijmout závěr ani o pravdivosti tvrzení účastníka, ani o tom, že je nepravdivé (stav non liquet). Stav non liquet může nastat proto, že žadatel nenavrhl žádný důkaz k prokázání svého tvrzení nebo navrhl důkaz, který je zjevně nezpůsobilý k takovému prokázání, nebo navržený důkaz byl sice proveden, avšak jeho hodnocením nedospěl správní orgán k závěru o pravdivosti či nepravdivosti daného skutkového tvrzení. Od stavu non liquet je nutné odlišovat situace, kdy soud hodnocením důkazů dospěl k závěru, že tvrzení účastníka o skutkovém stavu je nepravdivé, nebo je zjištěn jiný skutkový stav než účastníkem tvrzený‘ (Macur, J. Důkazní břemeno v civilním soudním řízení. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 9). S krajským soudem lze souhlasit, že postup správních orgánů, které dospěly k závěru, že tvrzení uvedená v žádosti nejsou pravdivá, tj. v žádosti uplatněná tvrzení vyvracely, aplikaci § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců neodpovídá.“ 25. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 9. 11. 2016, čj. 45 A 28/2015 - 38, v tomto směru konstatoval, že „text § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců obsahuje tři různé alternativně využitelné důvody pro zamítnutí pobytové žádosti cizince. Prvním je samotná skutečnost, že se cizinec nedostaví k pohovoru. Druhým je situace, kdy cizinec ve stanovené lhůtě nepředloží doklady, jež jsou nezbytné pro ověření údajů, o něž se jeho žádost opírá. Třetí z těchto důvodů pak představuje stav, kdy se nepodaří ověřit údaje v žádosti žadatele, tj. stav důkazní nouze (non liquet), který však zákonodárce činí závislým na předchozích dvou alternativách v tom smyslu, že přichází do úvahy jen tehdy, nenastal-li důvod pro zamítnutí žádosti podle předchozích dvou alternativ [cizinec se dostavil k výslechu (je-li takový výslech potřebný), předložil požadované doklady, a přesto se jeho tvrzení v žádosti nepodařilo ověřit]. Třetí alternativa je tak podmíněna tím, že cizinec důkazně vyčerpal jak své oprávnění předkládat doklady ke svým tvrzením, tak i možnost být k věci vyslechnut, může-li výslech k ověření údajů přispět. Teprve tehdy se může uplatnit tímto ustanovením zakotvené důkazní břemeno žadatele vztahující se k údajům uváděným v jeho žádosti, jakožto zákonem o pobytu cizinců stanovená odchylka od obecně platící zásady materiální pravdy, podle níž je to správní orgán, kdo je povinen postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky právních předpisů, ochrany dobré víry a oprávněných zájmů dotčených osob a s požadavkem proporcionality zásahu do těchto práv (viz § 3 správního řádu).“ 26. Ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tedy ze své podstaty představuje důvod k zamítnutí žádosti pouze v těch případech, u nichž nebylo možno pro dostatečnou nesoučinnost žadatele ověřit věrohodnost údajů stanovených a uvedených v jeho žádosti. Předmětné ustanovení pak lze aplikovat nejen na údaje v žádosti samotné, nýbrž i na údaje z jejích příloh (k tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 5. 2017, čj. 62 A 30/2016 - 97).

27. Uvedené závěry jsou v navazující rozhodovací praxi ustáleně aplikovány jak samotným Nejvyšším správním soudem, tak krajskými soudy (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, čj. 9 Azs 304/2019 - 28, ze dne 25. 4. 2018, čj. 8 Azs 280/2017 - 29).

28. Žalobce námitkami vznesenými pod prvním žalobním bodem především poukazoval na to, že pokud správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že vyměřovací základ k platbě pojistného je rozdílný oproti částce, kterou dokládal žalobce jako výši svých příjmů, bylo jeho povinností odstranit rozpory v řízení tak, aby byl zjištěn stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, včetně předvolání žalobce k výslechu dle § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.

29. Soud ze správního spisu ověřil, že výzvou ze dne 2. 7. 2015, čj. OAM-18931-3/DP-2015, byl žalobce správním orgánem prvního stupně v souladu s § 45 odst. 2 správního řádu vyzván k odstranění vad žádosti a k předložení ve výzvě typově označených dokladů ke splnění podmínek předvídaných zákonem pro udělení předmětného pobytového oprávnění, včetně dokladů k prokázání splnění podmínky dle § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán prvního stupně stanovil žalobci k doložení požadovaných dokladů lhůtu v délce 30 dnů, poučil jej o důsledcích jejich případného nedoložení, přičemž současně usnesením ze dne 2. 7. 2015, čj. OAM-18931-4/DP-2015 řízení přerušil. Obě písemnosti byly žalobci podle doručenek založených ve správním spisu doručeny dne 21. 7. 2015.

30. Ze spisu dále vyplývá, že žalobce dne 5. 8. 2015 v reakci na výzvu doložil ve vztahu k podmínce dle § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců smlouvu o výkonu funkce uzavřenou mezi ním a společností MASTER GAMES, s. r. o. ze dne 6. 1. 2014 spolu s přílohou č. 1 této smlouvy, z níž vyplývá, že žalobci náleží z titulu výkonu funkce jednatele předmětné společnosti měsíční odměna ve výši 9 600 Kč hrubého. Dále žalobce doložil mj. potvrzení o výši příjmu z titulu funkce jednatele, z něhož vyplývá, že mu byl v období od května do července 2015 vyplacen příjem 8 544 Kč měsíčně čistého, potvrzení o výši starobního důchodu vypláceného v Ruské federaci a doklady prokazující výši nákladů spojených s užíváním bytu.

31. Soud dále ze správního spisu zjistil, že správní orgán prvního stupně požádal přípisem ze dne 11. 11. 2015 Pražskou správu sociálního zabezpečení o sdělení, od kdy je předmětná společnost registrována jako plátce, zda je žalobce jednatelem společnosti, od kdy je evidován, kolik má společnost zaměstnanců a jaká je výše vyměřovacího základu za společnost od 1. 1. 2014. Ze sdělení Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 14. 12. 2015 (v přípisu chybně uvedeno datum dne 14. 10. 2015 – pozn. soudu) evidovaného pod čj. OAM-18931-12/DP-2015, se přitom podává, že u společnosti MASTER GAMES, s. r. o. jako plátce (zaměstnavatele) je evidován toliko žalobce, přičemž vyměřovací základ v období od 1/2014 do 10/2015 činil 2 500 Kč.

32. Ze spisu dále vyplývá, že správní orgán prvního stupně pokračoval v řízení, o čemž žalobce vyrozuměl sdělením ze dne 4. 2. 2016, čj. OAM-18931-13/DP-2015. Písemností ze dne 4. 2. 2016, čj. OAM-18931-14/DP-2015, pak žalobce vyzval k seznámení se podklady pro rozhodnutí a vyjádření se k nim. Žalobce v návaznosti na nahlížení do spisu v podání ze dne 7. 4. 2016 sdělil, že je jednatelem společnosti MASTER GAMES, s. r. o. s tím, že jeho odměna činí od ledna 2014 9 600 Kč hrubého měsíčně, tedy 8 544 Kč čistého, a trval na tom, že je jeho měsíční příjem se zřetelem k dalším okolnostem dostatečně vysoký.

33. Jak bylo uvedeno výše, správní orgán prvního stupně Prvostupňovým rozhodnutím žádost žalobce zamítl s odkazem na § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců s tím, že se nepodařilo ověřit údaje týkající se plnění podmínky stanovené v § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V odůvodnění tohoto rozhodnutí přitom správní orgán prvního stupně mj. uvedl, že přestože žalobce doložil smlouvu o výkonu funkce obsahující údaj o odměně ve výši 9 600 Kč hrubého měsíčně (přičemž žádná jiná smlouva nebo jiný dokument měnící výši odměny nebyl žalobcem předložen) a v období od 1/2014 do 10/2015 mělo být tedy odváděno pojistné z vyměřovacího základu ve výši minimálně 9 600 Kč, dle sdělení Pražské správy sociálního zabezpečení bylo měsíčně odváděno pojistné z vyměřovacího základu ve výši pouze 2 500 Kč. Podle správního orgánu prvního stupně s ohledem na skutečnosti zjištěné dotazy u Pražské správy sociálního zabezpečení nelze žalobcem dokládané příjmy věrohodně ověřit. Správní orgán prvního stupně přitom současně v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí s odkazem na rozpor mezi dokládanými a zjištěnými údaji uzavřel, že žalobce účelově předložil jiné doklady pro potřeby správního řízení vedeného správním orgánem prvního stupně a jiné doklady Pražské správě sociálního zabezpečení pro stanovení výše povinných odvodů na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti (srov. str. 4 první odstavec Prvostupňového rozhodnutí). Na jiném místě pak správní orgán prvního stupně uzavřel, že žalobce se dopouští obcházení zákona, neboť neodvádí Pražské správě sociálního zabezpečení pojistné z vyměřovacího základu odpovídajícího příjmu žalobce.

34. Žalovaná pak Napadeným rozhodnutím odvolání žalobce proti Prvostupňovému rozhodnutí zamítla a toto rozhodnutí potvrdila. Závěry žalované uvedené v odůvodnění Napadeného rozhodnutí byly rekapitulovány výše v části II. tohoto rozsudku.

35. Soud je nucen žalobci přisvědčit, že v posuzovaném případě nebyly dány podmínky pro zamítnutí žádosti žalobce podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. V posuzovaném případě se totiž nejednalo o případ non liquet ve smyslu naposledy uvedeného ustanovení, ale o situaci, kdy byl správní orgán prvního stupně s ohledem na jemu vzniklé pochybnosti povinen pokračovat v dokazování rozhodných skutkových okolností týkajících se (ne)plnění podmínky uvedené v § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců a byl povinen v daném ohledu zjistit v souladu s § 3 správního řádu skutkový stav v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

36. Soud podotýká, že z výše vyloženého judikaturního rámce zřetelně vyplývá, že zamítnutí žádosti o udělení pobytového oprávnění podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je vyhrazeno třem okruhům případů, a to situaci, kdy se cizinec nedostaví k pohovoru (výslechu), situaci, kdy cizinec ve stanovené lhůtě nepředloží doklady, jež jsou nezbytné pro ověření údajů, o něž se jeho žádost opírá, a situaci, kdy se nepodaří ověřit údaje uvedené v žádosti cizince. Právě naposledy uvedený důvod byl formálně aplikován správním orgánem prvního stupně a žalovanou v Prvostupňovém a Napadeném rozhodnutí.

37. Jak bylo vysvětleno výše, důvod spočívající v nemožnosti ověření údajů uvedených v žádosti a jejích přílohách je možno aplikovat toliko v případě stavu non liquet, tedy v situaci, kdy nelze přijmout závěr ani o pravdivosti tvrzení účastníka, ani o tom, že je nepravdivé. Správní soudy přitom konstantně judikují, že stav non liquet může nastat proto, že žadatel nenavrhl žádný důkaz k prokázání svého tvrzení nebo navrhl důkaz, který je zjevně nezpůsobilý k takovému prokázání, nebo navržený důkaz byl sice proveden, avšak jeho hodnocením nedospěl správní orgán k závěru o pravdivosti či nepravdivosti daného skutkového tvrzení. Z výše rekapitulovaného právního a judikaturního rámce vyplývá, že od tohoto stavu, kdy se nepodařilo ověřit údaje uvedené v žádosti o pobytové oprávnění či jejích přílohách, je nutné odlišovat situace, kdy orgán veřejné moci hodnocením důkazů dospěl k závěru, že tvrzení cizince o skutkovém stavu je nepravdivé, nebo je zjištěn jiný skutkový stav než cizincem tvrzený.

38. Soud se ztotožňuje s žalobcem, že v posuzovaném případě se ani o jednu z tří výše připomenutých typových situací nejednalo. Správní orgán prvního stupně totiž Prvostupňové rozhodnutí zřetelně postavil na dílčím závěru o rozporu mezi poznatky plynoucími z žalobcem předložených a správním orgánem prvního stupně obstaraných podkladů pro rozhodnutí, přičemž v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí mj. uzavřel, žalobce v řízení účelově předložil jiné doklady, resp. že se žalobce dopouští obcházení zákona. Ani žalovaná pak v odůvodnění Napadeného rozhodnutí tyto závěry nerevidovala.

39. V dané situaci tedy nastala situace odlišná od stavu non liquet, když se správní orgány pravdivost tvrzení žalobce snažily vyvracet prostřednictvím poznatků plynoucích z jimi (bez součinnosti s žalobcem) obstaraných podkladů pro rozhodnutí (srov. podobně závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2018, čj. 8 Azs 280/2017 - 29, ve spojení se závěry vyslovenými v rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 11. 2017, čj. 30 A 214/2016 - 52). Soud pak s odkazem na závěry vyslovené ve věci řešené rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, čj. 9 Azs 304/2019 - 28, konstatuje, že pokud správní orgán prvního stupně začal na základě jím obstaraných podkladů o poznatcích plynoucích z hodnocení žalobcem předložených důkazních prostředků pochybovat, je třeba zdůraznit, že tyto pochybnosti nezakládají, respektive neobnovují stav non liquet. Pokud tedy správní orgán prvního stupně započal pochybovat o pravdivosti údajů uvedených ve smlouvě o výkonu funkce a potvrzení o příjmech, neměl podle závěrů plynoucích z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu aplikovat § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ale nabízelo se spíše vést řízení dále směrem k naplnění požadavků § 56 odst. 1 písm. e) tohoto zákona týkajícího se údajů neodpovídajících skutečnosti. V rámci takového postupu přitom bylo dle přesvědčení soudu vhodné realizovat výslech žalobce v souladu § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a v rámci něho se žalobce na identifikovaný rozpor dotázat, popř. dokazování doplnit o další podklady nezbytné pro posouzení rozhodných skutkových a navazujících právních otázek. Správní orgán prvního stupně však takto nepostupoval, což nenapravila ani žalovaná.

40. Soud shrnuje, že správní orgány v daném případě nebyly oprávněny aplikovat § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. V posuzovaném případě se totiž nejednalo o případ non liquet ve smyslu naposledy uvedeného ustanovení (nebyla tedy dána výjimka z požadavku na dodržení standardů vyplývajících z § 3 správního řádu), ale o situaci, kdy byl správní orgán prvního stupně s ohledem na jemu vzniklé pochybnosti povinen pokračovat v dokazování rozhodných skutkových okolností týkajících se (ne)plnění podmínky uvedené v § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců a byl povinen v daném ohledu zjistit v souladu s § 3 správního řádu skutkový stav v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí.

41. Žalobci lze pak přisvědčit i potud, že pokud sám správní orgán prvního stupně hodnotil rozpor mezi výší vyměřovacího základu a skutečně vyplácené mzdy jako účelové jednání, resp. jako obcházení zákona (viz shora reprodukované pasáže Prvostupňového rozhodnutí), fakticky tak poukazoval na okolnosti, pro které zákon umožňuje provést účastnický výslech cizince, a především pak na okolnosti, na jejichž půdorysu by bylo lze uvažovat o aplikaci jiného, kvalifikovaného důvodu pro zamítnutí žádosti žalobce o předmětné pobytové oprávnění. Je přitom třeba zdůraznit, že takový závěr by byl způsobilý zprostředkovaně ovlivnit posuzování přiměřenosti zásahu rozhodnutí o zamítnutí žádosti do soukromého a rodinného života žalobce optikou čl. 8 Úmluvy (srov. níže).

42. Soud pak pro úplnost podotýká, že se naopak nemohl ztotožnit s námitkami, jimiž žalobce poukazoval na to, že žalovaná pochybila, jestliže vůbec nepřihlížela k dokumentům, které žalobce předložil v odvolacím řízení.

43. Z § 82 odst. 4 správního řádu se podává, že „k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním“.

44. Z odůvodnění Napadeného rozhodnutí plyne, že žalovaná s poukazem na zásadu koncentrace řízení zakotvenou v naposledy citovaném ustanovení odmítla postup žalobce spočívající v předložení některých dokladů až v průběhu odvolacího řízení. Takovému postupu žalované soud plně přisvědčuje.

45. Soud podotýká, že Nejvyšší správní soud se uplatněním zásady koncentrace řízení v pobytových věcech cizinců opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/2016 - 48, uvedl, že „stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že zásada koncentrace řízení není neomezená. V určitých typech řízení je prolomena zásadami uvedenými zejména v § 2 a § 3 správního řádu. Typicky se jedná o řízení o přestupcích a správních deliktech (srov. rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, a ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 136/2012-23, č. 2786/2013 Sb. NSS, bod 14). Koncentrační zásada se neuplatní obecně též v řízeních, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS). Výjimka z uplatnění zásady koncentrace řízení se ovšem v nynějším případě nemůže uplatnit. Řízení se vede o žádosti stěžovatelky, tedy nebylo zahajováno z moci úřední. Nebylo rozhodováno o uložení povinnosti ani o otázce správního trestání. Krajský soud správně poukázal na rozhodnutí NSS, ze kterého vyplývá, že v řízeních o žádosti je zásada koncentrace řízení zcela namístě (rozsudek NSS ze dne 4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009-60, dále srov. např. rozsudky NSS cit. v předchozím bodě). K uplatňování této zásady běžně dochází též v pobytových věcech cizinců a nepřipouštějí se zde žádné odchylky (viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 11. 2015, čj. 3 Azs 162/2015-43, ze dne 3. 3. 2016, čj. 10 Azs 95/2015-36, bod 12, nebo ze dne 29. 8. 2016, čj. 7 Azs 99/2016-36, bod 25). NSS uzavírá, že zásada koncentrace řízení se vztahuje také na nyní projednávanou věc. NSS se plně ztotožňuje se závěry krajského soudu, že v souladu s § 82 odst. 4 správního řádu stěžovatelka neuvedla žádné relevantní důvody, které by objasnily, proč nemohla doklady předložit již v řízení I. stupně. (…) Aplikace zásady koncentrace řízení v takovém případě není zbytečným formalismem. S ohledem na vše výše uvedené lze proto uzavřít, že žalovaná byla oprávněna aplikovat zásadu koncentrace řízení a krajský soud tuto námitku posoudil zcela správně“.

46. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že v pobytových věcech cizinců se plně uplatní koncentrační zásada a že odvolací orgán nemůže zohlednit dodatečně předložené doklady v odvolacím řízení, které cizinec mohl a měl předložit již v prvostupňovém řízení.

47. Jak Městský soud v Praze zdůraznil již v rozhodnutí ze dne 12. 8. 2016, čj. 10 A 104/2016 - 21, „zásada koncentrace řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu vychází z toho, že správní řízení se má zásadně odehrávat před správním orgánem I. stupně. Jedná se o procesní institut, který je součástí komplexu práv a povinností účastníka řízení a povinností správního orgánu v řízení v prvém stupni. Pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. V řízení zahájeném na návrh účastníka je tak tvrzení účastníka určující pro vymezení správním orgánem posuzovaného skutkového stavu, a proto je okamžik koncentrace řízení dán vydáním rozhodnutí dle § 71 odst. 2 správního řádu, tedy jeho vypravením“. Odvolací správní orgán tedy již není až na výjimky skutkovou instancí, která by mohla provádět další důkazy a doplňovat tak skutkový a právní stav věci zjištěný správním orgánem prvního stupně. Jedinou přípustnou výjimkou jsou přitom „takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve“.

48. Soud v tomto směru poukazuje rovněž na závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009 - 60, dle nichž „(s)myslem tohoto ustanovení je nepochybně zefektivnění správního řízení a je bezesporu případné u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně na místě; je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu prvého stupně“.

49. S odkazem na dříve uvedené tedy platí, že v řízeních zahájených na základě žádosti je dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu použití koncentrační zásady zcela namístě. V takových řízeních je především na žadateli, aby shromáždil a předložil správnímu orgánu podklady potřebné pro rozhodnutí. K uplatnění zásady koncentrace řízení a s tím spojené aplikaci § 82 odst. 4 správního řádu ve věcech, v nichž je rozhodováno o žádosti cizince o udělení (nebo prodloužení doby platnosti) některé z forem pobytového oprávnění běžně dochází a nepřipouští se zde žádné odchylky (srov. také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, čj. 8 Azs 152/2017 - 31, ze dne 3. 10. 2017, čj. 7 Azs 237/2017 - 26, ze dne 19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/2016 - 48, nebo ze dne 8. 11. 2016, čj. 5 Azs 115/2016 - 34).

50. Jak již bylo soudem konstatováno shora, odvolací řízení nepředstavuje další skutkovou instanci, v níž by účastník řízení mohl předkládat nové důkazy (uvádět nové skutečnosti), a doplňovat tak skutkový stav věci zjištěný ke dni vydání rozhodnutí správním orgánem prvního stupně. Nový důkaz (novou skutečnost) lze v odvolacím řízení předložit pouze výjimečně, a to za splnění podmínek vymezených v § 82 odst. 4 správního řádu. Nový důkaz (nová skutečnost) je přípustný pouze za podmínky, že jej nemohl účastník uplatnit dříve (myšleno v řízení před správním orgánem prvního stupně). Žalobce nicméně v odvolání proti Prvostupňovému rozhodnutí ani posléze v průběhu odvolacího řízení neuvedl žádné relevantní důvody, z nichž by bylo možno dovodit, že požadované doklady nemohl předložit již v řízení v prvním stupni. Takovým relevantním důvodem pak nemůže být žalobcem připomínaná změna právního zastoupení, na kterou upozorňuje v podané žalobě. Správní orgány přitom nebyly povinny ex officio vést řízení ke zjištění skutečností, které mohly být důvodem pro to, že žalobce požadované doklady nepředložil (k tomu viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, čj. 2 Azs 76/2015 - 24).

51. Námitkám zpochybňujícím aplikaci tzv. koncentrační zásady proto soud nepřisvědčil.

52. Se zřetelem k závěrům vysloveným výše pak soud prozatím pro předčasnost nepřistoupil k posouzení důvodnosti námitek, jimiž žalobce pod druhým žalobním bodem poukazoval na nepřiměřenost zásahu spočívajícího ve vydání rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti do jeho soukromého a rodinného života. Správní orgány jsou totiž v souladu s dříve uvedeným nuceny pokračovat v dokazování rozhodných skutkových okolností týkajících se (ne)plnění podmínky uvedené v § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců a zjistit v daném ohledu v souladu s § 3 správního řádu skutkový stav v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí. Nelze přitom vyloučit, že v rámci tohoto doplnění dokazování setrvají na závěrech o zjištěném účelovém jednání žalobce, popř. o obcházení zákona, které by správní orgány v souladu s dříve řečeným nejen opravňovaly k aplikaci jiného, kvalifikovaného důvodu pro zamítnutí žádosti žalobce o předmětné pobytové oprávnění, ale současně by byly s to zprostředkovaně zásadním způsobem ovlivnit posuzování přiměřenosti zásahu spočívajícího ve vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti do soukromého a rodinného života žalobce. V rámci posuzování přiměřenosti je totiž třeba jako jedno z dílčích kritérií úvahy mj. hodnotit i chování cizince, které vedlo k zamítnutí žádosti o pobytové oprávnění. Proto soud k posouzení těchto otázek prozatím pro předčasnost nepřistoupil.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

53. Na základě všech shora uvedených skutečností soud Napadené rozhodnutí žalované podle § 76 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. zrušil, když skutkový stav, který vzala žalovaná za základ Napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu a je třeba jeho zásadní doplnění.

54. Soud pak podle § 78 odst. 3 s. ř. s. přistoupil též ke zrušení Prvostupňového rozhodnutí, neboť bylo z výše vyložených důvodů zatíženo shodnými vadami.

55. Současně se zrušením obou rozhodnutí rozhodl soud v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. o vrácení věci žalované k dalšímu řízení. V něm je žalovaná (stejně jako správní orgán prvního stupně) vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení přitom zohlední žalovaná především závěry vyslovené soudem výše v bodech 35 – 41 a bod 52 odůvodnění tohoto rozsudku.

56. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. V řízení úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, a proto mu soud přiznal právo na náhradu nákladů za právní zastoupení spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši celkem 3 000 Kč, odměně za 2 úkony [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a podání žaloby] právní služby v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradu hotových výdajů za dva úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky). Zástupce žalobce soudu k výzvě neprokázal, že je plátcem DPH. Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce celkem 9 800 Kč.