10 Ad 13/2021– 175

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: DEVĚTSIL JST, s.r.o. sídlem Francouzská třída 2079/2, Východní Předměstí, Plzeň zastoupena doc. JUDr. Janem Kocinou, Ph.D., advokátem sídlem Malá 43/6, Plzeň proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, č. j. MZDR 10411/2021–3/OLZP, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, č. j. MZDR 10411/2021–3/OLZP, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv ze dne 3. 2. 2021, č. j. sukl32677/2021, kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů.

2. Žalobkyně se přestupku dopustila tím, že jako provozovatel lékárny Samaritán na adrese Fr. Ondříčka 1088/2, České Budějovice, v období od ledna 2014 do listopadu 2016 v rozporu s § 82 odst. 4 poslední větou zákona o léčivech použila k distribuci podle § 5 odst. 5 zákona o léčivech celkem 19 101 balení registrovaných léčivých přípravků v celkové hodnotě 12 787 353,58 Kč, které odebrala jako provozovatel lékárny pro potřeby lékárny Samaritán, avšak tato balení léčivých přípravků distribuovala ze skladu lékárny Samaritán zahraničním odběratelům.

3. Dále se žalobkyně dopustila přestupku tím, že jako provozovatel lékárny Samaritán – odloučeného oddělení výdeje léčiv, na adrese Sokolská 87, 373 63 Ševětín, v období od května 2015 do dubna 2017 v rozporu s § 82 odst. 4 poslední větou zákona o léčivech použila k distribuci podle § 5 odst. 5 zákona o léčivech celkem 16 482 balení registrovaných léčivých přípravků v celkové hodnotě 12 447 086,37 Kč, avšak tato balení léčivých přípravků distribuovala ze skladu lékárny Samaritán – odloučeného oddělení výdeje léčiv Ševětín – zahraničním odběratelům.

4. Za spáchání přestupku byla žalobkyni uložena podle § 107 odst. 1 písm. e) zákona o léčivech pokuta ve výši 9 000 000 Kč a podle § 79 odst. 5 správního řádu povinnosti nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.

II. Řízení předcházející podané žalobě

5. Správní orgán prvního stupně (Státní ústav pro kontrolu léčiv) zahájil dne 14. 12. 2016 kontrolu v lékárně Samaritán, na adrese Fr. Ondříčka 1088/2, 370 11 České Budějovice, kterou provozuje žalobkyně. Bylo zjištěno, že lékárna Samaritán v období od ledna 2014 do listopadu 2016 opakovaně distribuovala na území Slovenska společnostem RETIA a.s., OLIWER Pharmacy s.r.o. a SAPPADA spol. s r.o. léčivé přípravky v celkovém počtu 19 101 kusů balení v celkové hodnotě 12 787 353,58 Kč.

6. Dne 22. 7. 2019 vydal správní orgán prvního stupně v této věci rozhodnutí s č. j. sukl165248/2019, sp. zn. sukls175599/2018, ze dne 27. 6. 2019, kterým žalobkyni uznal vinnou ze spáchání přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech a uložil jí pokutu ve výši 4 500 000 Kč.

7. Správní orgán prvního stupně zahájil dne 10. 5. 2017 kontrolu v další žalobkynině lékárně – v lékárně Samaritán – Odloučené oddělení výdeje léčiv, na adrese Sokolská 87, 373 63 Ševětín. Bylo zjištěno, že lékárna Ševětín v období od dubna 2015 do května 2017 opakovaně distribuovala na území Slovenska společnostem RETIA a.s., OLIWER Pharmacy s.r.o. a SAPPADA spol. s r.o. léčivé přípravky v celkovém počtu 16 482 kusů balení v celkové hodnotě 12 447 086,37 Kč.

8. Podobně jako v předešlé věci vydal dne 20. 3. 2019 správní orgán prvního stupně rozhodnutí s č. j. sukl70106/2019, sp. zn. sukls259368/2018, ze dne 27. 6. 2019, kterým žalobkyni uznal vinnou ze spáchání přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech uložil jí pokutu ve výši 4 500 000 Kč.

9. Proti oběma rozhodnutím se žalobkyně odvolala. Žalovaný při rozhodování o odvoláních obě rozhodnutí zrušil a přikázal správnímu orgánu prvního stupně, aby tato řízení spojil podle § 88 odst. 1 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v jedno společné správní řízení a znovu rozhodl o vině a trestu při aplikování absorpční zásady (rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2020, č. j. MZDR 39948/2019–2/OLZP, sp. zn. OLZP: A54/2019, a ze dne 20. 10. 2020, č. j. MZDR 22248/2019–2/OLZP, sp. zn. OLZP: A29/2019).

10. V následném společném řízení správní orgán prvního stupně svým rozhodnutím ze dne 3. 2. 2021, č. j. sukl32677/2021, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech a uložil jí pokutu ve výši 9 000 000 Kč.

11. Žalobkyně se dopustila přestupku tím, že podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech porušila zákaz distribuovat léčivé přípravky, které odebrala jako provozovatel lékárny podle § 82 odst. 4 (podle tohoto ustanovení může lékárna odebrat od jiné lékárny léčivé přípravky pouze výjimečně, a to v případě, kdy nemá takový léčivý přípravek k dispozici a nemůže jej v potřebném čase získat od distributora, nebo když má jiná lékárna nevyužité zásoby léčivého přípravku, které nelze vrátit distributorovi).

12. Rovněž proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala.

III. Napadené rozhodnutí

13. Toto odvolání žalovaný svým rozhodnutím ze dne 8. 10. 2021, č. j. MZDR 10411/2021–3/OLZP, zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

14. Žalovaný se neztotožnil s námitkou žalobkyně, že výrok prvostupňového rozhodnutí je vadný. Výrok dostatečně identifikuje skutek žalobkyně (obsahuje místo, čas, způsob spáchání a jiné skutečnosti, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným). Ačkoliv výrok neobsahuje označení, že se žalobkyně dopustila přestupku ve formě opakování, není to důvodem pro zrušení rozhodnutí. Výrok obsahuje dostatečný popis jednotlivých dílčích útoků žalobkyně. Dále žalovaný blíže odůvodnil, jak žalobkyně naplnila jednotlivé znaky opakování přestupku.

15. Zároveň žalobkynina odpovědnost nezanikla prekluzí, neboť správní orgán prvního stupně zahájil řízení včas v souladu se subjektivní dvouletou lhůtou i objektivní pětiletou lhůtou (podle § 109 odst. 3 zákona o léčivech ve znění účinném do 30. 6. 2017 odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 2 let, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán).

16. Žalovaný nesouhlasil ani s odvolací námitkou, že měl ve společném řízení projednat i další žalobkyniny podobné přestupky, protože byly spáchány až ke dni 21. 11. 2016, resp. k 21. 4. 2017, tedy poté, co bylo zahájeno nyní projednávané správní řízení. Tyto přestupky tak nelze projednat ve společném řízení podle § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, podle něhož se ve společném řízení neprojedná přestupek, který byl spáchán po zahájení řízení o jiném přestupku.

17. Případná nebyla ani žalobkynina námitka, že mělo být její jednání posouzeno jako přestupek podle 103 odst. 10 písm. e), podle něhož se provozovatel lékárny dopustí přestupku tím, že vydá léčivý přípravek jiné lékárně nebo poskytovateli lůžkové péče v rozporu s § 82 odst.

4. Podle žalovaného totiž nelze slovenskou lékárnu považovat za lékárnu ve smyslu zákona o léčivech. Navíc poskytování léčivých přípravků podle § 82 odst. 4 musí být výjimečné, což v tomto případě nebylo.

18. Žalovaný nesouhlasil ani s tím, že se prvostupňový orgán dopustil zákazu dvojího přičítání. S tímto zákazem není v rozporu, pokud se v případě opakování přestupku vezme v úvahu počet dílčích útoků, počet distribuovaných balení léků a jejich peněžní hodnota nebo dlouhá doba, po kterou se žalobkyně dopouštěla distribuce léků. Podle žalovaného je obecně diametrální rozdíl mezi tím, zda se pachatel dopouštěl protiprávního jednání po dobu 1 měsíce, nebo (jako žalobkyně) po dobu 3 let a cca 3 měsíců, a jestli došlo ke 2 dílčím útokům, nebo ke 128 dílčím útokům jako v případě žalobkyně.

19. Žalovaný rovněž potvrdil prvostupňové rozhodnutí, co se týče výše sankce a jejího odůvodnění. Podle žalovaného sankce je řádně odůvodněna a není ani nepřiměřená, rovněž není třeba prvostupňové rozhodnutí rušit proto, že údajně nepřihlédlo k již uložené pokutě ve výši 2 000 000 Kč v řízení sp. zn. sukls162562/2016. Tato pokuta byla uložena za jiný skutek, proto nejde o „dvojí pokutu“.

20. Vadu v uložené sankci neshledal žalovaný ani ohledně hodnocení ekonomické situace žalobkyně. Prvostupňové rozhodnutí se dostatečně zabývá majetkovými poměry žalobkyně a pokuta není likvidační.

IV. Žaloba

21. Žalobkyně považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné a nezákonné. Oba správní orgány se údajně dopustily nesprávného právního posouzení. Navíc bylo správní řízení zatíženo vadami. Žalobkyně navrhuje zrušení nejen napadeného rozhodnutí, ale i rozhodnutí prvostupňového, protože téměř všechny žalobní body lze vztáhnout i na něj.

22. V prvním žalobním bodě namítá žalobkyně nepřezkoumatelnost rozhodnutí, protože ve výroku napadených rozhodnutí chybí kvalifikace žalobkynina jednání buď jako pokračování v přestupku, nebo jako souběhu přestupků. Přesná právní kvalifikace jednání je podstatná pro posouzení zániku odpovědnosti za přestupek z důvodu prekluze.

23. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno v návaznosti na rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 20. 10. 2020, č. j. MZDR 39948/2019–2/OLZP, sp. zn. OLZP: A54/2019, resp. rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 20. 10. 2020, č. j. MZDR 22248/2019–2/OLZP, sp. zn. OLZP: A29/2019, s pokynem odvolacího orgánu, aby správní orgán prvního stupně rozhodl o vině a trestu při aplikování absorpční zásady. Tato zásada se uplatní jen při souběhu přestupku, ne při pokračování, proto měl správní orgán prvního stupně posoudit jednání jako souběh přestupků.

24. Zároveň správní orgány nedostatečně prokázaly jednotný záměr žalobkyně, který je jedním ze znaků pokračování v přestupku. Tuto vadu prvostupňového rozhodnutí nemůže dodatečně napravit žalovaný argumentací ve svém rozhodnutí.

25. Ke zrušení prvostupňového rozhodnutí mělo vést již jen to, že ve výroku tohoto rozhodnutí chybí uvedení, zda žalobkynino jednání bylo pokračováním v přestupku, nebo souběhem přestupků. Tento způsob spáchání přestupku je podle žalobkyně nutnou součástí výroku.

26. Rozhodnutí žalovaného je navíc vnitřně rozporné, protože žalovaný hovoří o žalobkynině jednání jako o pokračování v přestupku, ale v jiné části odůvodnění označuje žalobkynino jednání jako opakování. Obě varianty vedle sebe nemohou obstát. Žalobkyně je názoru, že její jednání by se mělo považovat za opakování přestupku, neboť její jednání nebylo vedeno jednotným záměrem, což by zakládalo pokračování v přestupku.

27. Ve druhém žalobním bodě navazuje žalobkyně na bod první a namítá nedostačené posouzení zániku odpovědnosti za přestupky.

28. Jelikož z napadených rozhodnutí nevyplývá, zda žalobkynino jednání bylo pokračováním nebo souběhem, nelze řádně posoudit ani zánik odpovědnosti za přestupky. Podle žalobkyně by se měla otázka zániku odpovědnosti posoudit u každého skutku zvlášť, neboť se jedná o souběh přestupků. Je chybný závěr žalovaného, že se jedná o opakování přestupku, a proto je chybný i závěr, že odpovědnost za přestupek zanikne uplynutím 5 let od spáchání posledního dílčího útoku.

29. V této souvislosti je navíc nepřiměřená sankce uložená žalobkyni. Plynutím času slábne potřeba správněprávní reakce na čin z hlediska generální a individuální prevence, proto by měla výše sankce odpovídat i tomu, že v době rozhodnutí se již blížila doba, kdy zanikne žalobkynina odpovědnost za přestupek.

30. Ve třetím žalobním bodě žalobkyně upozorňuje na další vadu výroku prvostupňového rozhodnutí spočívající v tom, že výrok neobsahuje kde, kdy a jakým konkrétním způsobem spáchala žalobkyně přestupek (tedy bližší určení žalobkyniných dodávek léků).

31. Datum uskutečnění dodávek nelze odvozovat formálně od data vystavení výdejky, resp. faktury. Správní orgán prvního stupně měl zjišťovat kde, kdy a jakým způsobem k dodání léčivých přípravků konkrétně došlo, což z jeho rozhodnutí vůbec nevyplývá. Znění výroku prvostupňového rozhodnutí nevymezuje místo, čas a způsob spáchání přestupku, resp. přestupků, v dostatečném rozsahu.

32. Jako čtvrtý žalobní bod uvádí žalobkyně, že správní orgány nedostály své povinnosti vést o žalobkyniných přestupcích společné řízení. Správní orgány měly spojit v jedno řízení přestupky projednávané v napadených rozhodnutích s přestupky údajně spáchanými období od 1. 12. 2014 do 18. 12. 2015 a v období od 29. 10. 2014 do 23. 12. 2015, které jsou projednávané v jiných řízeních.

33. Pod pátým žalobním bodem žalobkyně upozorňuje, že její jednání nemělo být posouzeno jako přestupek podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, ale nanejvýš jako přestupek podle § 103 odst. 10 písm. e). Důvodem je, že v době žalobkynina jednání se poskytování léčivých přípravků jiným lékárnám v souladu s tehdejším zněním zákona o léčivech nepovažovalo za distribuci.

34. Pojem „jiná lékárna“ používaný v § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech byl v českém právním řádu zakotven ještě před přijetím zákona o zdravotních službách, který vstoupil v účinnost až dne 1. 4. 2012. Tento zákon proto nemůže definovat pojem „jiná lékárna“ v zákoně o léčivech. Pojmem „jiná lékárna“ může být i lékárna na území Slovenské republiky.

35. Pokud by žalobkyni bylo zakázáno poskytovat léčivé přípravky odebírající lékárně na území Slovenské republiky podle § 82 odst. 4 zákona o léčivech, nesplňovalo ustanovení zákona zakazující toto jednání požadavek určitosti a jasnosti.

36. Žalobkyně navíc zdůrazňuje, že zákon č. 262/2019 Sb. s účinností od 1. 12. 2019 novelizoval § 82 odst. 4 zákona o léčivech tak, že poskytování a odebírání léčivých přípravků, které se nepovažuje za distribuci, je nově možné jen mezi poskytovateli zdravotních služeb poskytujících lékárenskou péči. Ale v době jednání žalobkyně byla zákonná formulace naprosto odlišná (poskytování a odebírání léčivých přípravků, které se nepovažuje za distribuci, bylo možné mezi lékárnami). Podle žalobkyně tato novela není jen formulačním upřesněním, jak se domnívá žalovaný, ale je změnou obsahu právní úpravy.

37. V šestém žalobním bodě žalobkyně zpochybňuje přiměřenost uložené pokuty ve výši 9 000 000 Kč. Taková výše pokuty neodpovídá rozhodovací praxi správního orgánu prvního stupně, neboť jiným subjektům, které spáchaly stejný přestupek jako žalobkyně, byly uloženy nižší pokuty, ač tyto subjekty spáchaly ještě další přestupky (na rozdíl od žalobkyně, která spáchala jediný přestupek).

38. Žalobkyně tak požaduje, aby soud tuto sankci snížil nebo od ní upustil podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

39. Nadto byla žalobkyni již v jiném řízení uložena za stejný přestupek pokuta ve výši 2 000 000 Kč, bylo tak již dosaženo preventivního a represivního účelu sankce. Navíc měla být ona řízení spojena do společného řízení a měla se za ně ukládat jediná sankce.

40. Při ukládání sankce navíc nebyly zohledněny majetkové poměry žalobkyně ke dni správního rozhodnutí (tj. 3. 2. 2021), jak požaduje judikatura, ale byly zohledněny tyto poměry pouze za roky 2016 až 2019. Bylo povinností správního orgánu zjišťovat z úřední povinnosti ekonomickou situaci žalobkyně.

41. V sedmém žalobním bodě žalobkyně namítá, že správní orgány porušily zásadu zákazu dvojího přičítání. Žalobkyni nelze klást současně k tíži, že se typově stejného přestupku dopustila opakovaně (tj. spáchala vícečinný stejnorodý přestupek) a současně, že se týmž jednáním dopustila pokračování v přestupku.

V. Vyjádření žalovaného

42. Ve vyjádření k žalobě žalovaný zrekapituloval průběh řízení a vyjádřil se ke každé žalobní námitce.

43. Výroky napadených rozhodnutí jsou podle žalovaného v souladu s požadavky zákona, ačkoliv nevymezují, že se žalobkyně dopustila pokračujícího přestupku. Do odůvodnění prvostupňového rozhodnutí lze v odvolacím řízení doplnit, že žalobkynin přestupek byl spáchán formou pokračování, protože správní řízení tvoří jeden celek, a není tak třeba prvostupňové rozhodnutí rovnou rušit.

44. Uloženou sankci považuje žalovaný za přiměřenou, ačkoliv žalobkyně namítá, že v případě přestupků jiných subjektů byly uloženy sankce nižší, jak je zveřejněno na webových stránkách správního orgánu prvního stupně. Žalobkyně totiž chybně bere v potaz pouze počet spáchaných přestupků, nikoliv i rozsah protiprávní distribuce léků, počet dílčích útoků, délku páchání apod. Dále se žalovaný blíže zaměřuje na bližší okolnosti sankcí uložených jiným subjektům v jiných řízeních, na které žalobkyně odkazovala, a vysvětluje, čím se liší tyto případy od žalobkynina případu závažnějšího porušení zákona.

45. Ve zbytku vyjádření žalovaný v podstatě jen opakuje důvody vyřčené v napadeném rozhodnutí, protože žalobní body se z velké části překrývají s odvolacími námitkami ve správním řízení.

VI. Replika žalobkyně a duplika žalovaného

46. Žalobkyně se v průběhu soudního řízení ještě mnohokrát vyjádřila.

47. K pátému žalobnímu bodu [jednání žalobkyně nemělo být posouzeno jako přestupek podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, ale nanejvýš jako přestupek podle § 103 odst. 10 písm. e)] žalobkyně doplňuje, že pokud je nejasný výklad pojmu lékárna, je nutné použít výklad, který je pro adresáta povinností mírnější. Soud by měl podle žalobkyně přikročit k výkladu podle zásady in dubio pro libertate přikazující dát přednost interpretaci šetřící práva a svobody jednotlivce.

48. Dále žalobkyně obohatila i první žalobní bod (nepřezkoumatelnost rozhodnutí, protože ve výroku napadených rozhodnutí chybí kvalifikace žalobkynina jednání buď jako pokračování v přestupku, nebo jako souběhu přestupků). Správní orgán prvního stupně podle žalobkyně ve svých rozhodnutích v jiných věcech z roku 2022 upravil výroky tak, že nyní již obsahují výslovné označení jednání jako pokračujícího deliktu. Tím žalovaný podle žalobkyně uznal, že prvostupňové rozhodnutí v nyní projednávaném řízení je vadné a nepřezkoumatelné.

49. V návaznosti na žalobkynino vyjádření poznamenala žalovaná, že správní orgán prvního stupně sice upravil výroky rozhodnutí, aby obsahovaly označení deliktu jako pokračujícího, ale to pouze z důvodu rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 11. 2021, č. j. 18 Ad 2/2020–50. V tomto rozsudku soud poznamenal, že absence výslovného posouzení přestupku jako pokračování v přestupku mohla být potenciálně problematická.

50. Následně na tento rozsudek reagovala žalobkyně a trvala na tom, že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Městský soud podle ní v odkazovaném rozsudku posoudil rozhodnutí správních orgánů jako nepřezkoumatelná, protože ze správního spisu nevyplývalo, zda se jednalo o pokračující správní delikty či souběh správních deliktů.

51. V dalších dvou podáních žalobkyně dokládala odlišnou praxi žalovaného ohledně přístupu k výrokům rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalobkyně přiložila dvě rozhodnutí žalovaného v podobných věcech, jako je nyní projednávaná věc, ze kterých plyne, že žalovaný shledal vadnými výroky rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, v nichž nebyla uvedena data, kdy byly léčivé přípravky dodány do kontrolované lékárny.

VII. Posouzení věci Městským soudem v Praze

52. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť žalobkyně i žalovaný vyslovili s tímto postupem souhlas. Soud vycházel při svém rozhodování se správního spisu, nařizovat jednání nebylo potřeba ani z důvodu dokazování, neboť potřeba dokazování v tomto řízení nenastala podle § 77 odst. 1 s. ř. s.

53. Žaloba není důvodná. VI.

1. Posouzení žalobkynina jednání jako pokračování v přestupku 54. Podstatou prvního žalobního bodu je, že podle žalobkyně mají být napadená rozhodnutí zrušena pro nepřezkoumatelnost, neboť ve výroku prvostupňového rozhodnutí není uvedeno, zda bylo žalobkynino jednání posouzeno jako pokračování v přestupku, nebo jako souběh přestupků. Zároveň není toto posouzení zřejmé ani z odůvodnění napadených rozhodnutí. Přesná právní kvalifikace jednání je podstatná pro následné posouzení zániku odpovědnosti za přestupek z důvodu prekluze.

55. Tato žalobní námitka není důvodná.

56. Právní úprava výroku správního rozhodnutí o přestupku se nachází v § 93 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Výrok prvostupňového rozhodnutí obsahuje všechny tyto náležitosti, ale podle názoru žalobkyně by měl navíc obsahovat i výslovné posouzení pokračování nebo souběhu, jelikož písm. a) tohoto ustanovení určuje, že ve výroku má být zahrnuta rovněž „právní kvalifikaci skutku“.

57. Požadavky na výrok rozhodnutí o přestupku obecně míří k tomu, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006–73) a aby tak v budoucnu nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem a rei iudicatae. Podle rozsudku NSS ze dne 29. 7. 2021, č. j. 9 As 107/2021–51, se má ve výrokové části rozhodnutí o přestupku uvádět a) popis skutku a b) jeho právní kvalifikace. Tím správní orgán skutkově i právně vymezí jednání obviněného, v němž spatřuje naplnění zákonem vymezené skutkové podstaty přestupku a zároveň toto jednání výslovně podřadí pod ustanovení předpisu, jenž tuto skutkovou podstatu obsahuje. Toto skutkové a právní vymezení je důležité pro posouzení, zda byla respektována zásada nullum crimen sine lege.

58. Soud se ztotožňuje s názorem správního orgánu, že výslovná zmínka o pokračování v přestupku nebo souběhu přestupků není povinnou náležitostí výroku. I když výrok prvostupňového rozhodnutí tuto informaci neobsahuje, dostatečně vymezuje jednání žalobkyně a jeho právní kvalifikaci, aby se zabránilo porušení zásad uvedených v předešlém odstavci. Stejnou námitkou v případě spáchání stejného přestupku se zabýval Městský soud v Praze např. v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 8 Ad 14/2019 – 117, v němž uvedl, že § 93 zákona o odpovědnosti za přestupky neklade požadavek uvádět ve výroku, zda se jedná o pokračování v přestupku či souběh přestupků, a že je zároveň dostačující, pokud toto právní posouzení plyne z odůvodnění správního rozhodnutí. Stejný závěr lze nalézt i v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2023, č. j. 17 Ad 3/2023–109: „ačkoliv žalovaný neopravil výrok rozhodnutí I. stupně tak, aby v něm bylo uvedeno, že se jedná o pokračování ve správním deliktu, z odůvodnění napadeného rozhodnutí toto jeho posouzení bez pochybností vyplývá a odůvodnění jeho závěru je přezkoumatelné a dostačující.“ 59. Na tomto závěru nic nezmění ani komentář k zákonu o odpovědnosti za přestupky, na který žalobkyně odkazuje a který údajně tvrdí, že je nutné ve výroku uvést, zda je přestupek spáchán jako pokračování či souběh (viz Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 766.). Komentář odkazuje na judikát (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006–73, 1546/2008 Sb. NSS), z něhož cituje: „Je pravdou, že předešlá judikatura akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen některý z identifikačních znaků […] V soudní praxi tak bylo postupováno v případech, kdy výrok postrádal některý z identifikačních znaků skutku a ten pak byl obsažen v odůvodnění. Soudní praxe připouštěla, že pokud identifikace skutku nebyla náležitostí výroku, aby byla celá součástí odůvodnění. Takový závěr je nadále nepřijatelný.“ 60. Žalobkyně se nicméně mýlí, pokud tvrdí, že tento komentář (přesněji řečeno spíše rozšířený senát NSS, jehož závěry komentář pouze cituje), požaduje uvádět ve výroku spáchání přestupku jako pokračování nebo souběhu. Citované usnesení se zabývá dostatečným vymezením skutku ve výroku správního rozhodnutí, nikoliv právním posouzením skutku. Ohledně pokračování v přestupku toto usnesení zmiňuje pouze nutnost časového ohraničení spáchaného skutku, ne nutnost uvádět právní posouzení deliktu jako pokračujícího do výroku.

61. Ačkoliv žalobkyně upozorňuje, že správní orgán prvního stupně uvádí ve výrocích svých pozdějších rozhodnutí v jiných řízeních posouzení přestupku jako pokračování, nevyplývá z toho, že by snad správní orgány uznaly nepřezkoumatelnost nyní napadeného prvostupňového rozhodnutí. Soud souhlasí se žalovaným, že tato změna praxe se pouze snaží vyhnout potenciálním problémům a lze ji označit jako vhodnější, ne jako nezbytnou.

62. Rovněž není případné žalobkynino tvrzení, že nyní projednávaná situace by se měla posoudit stejně, jako učinil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 3. 11. 2021, č. j. 18 Ad 2/2020–50, kde soud shledal nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí pro neuvedení, zda byly přestupky spáchány jako pokračování nebo souběh. Tato situace je však od nynější odlišná. V nynějším případě totiž ze správního spisu (konkrétně z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného) vyplývá, že správní orgány posoudily jednání jako pokračování v přestupku, kdežto v odkazovaném případě toto posouzení ze správního spisu vůbec nevyplývalo.

63. Obecně tedy postačí, vyplývá–li posouzení přestupku jako pokračujícího deliktu nebo souběhu deliktů z odůvodnění rozhodnutí. Napadené rozhodnutí žalovaného se touto otázkou dostatečně zabývá a dochází k závěru, že žalobkyně spáchala přestupek jako pokračování. I když žalovaný na str. 22 napadeného rozhodnutí uvádí, že se žalobkyně dopustila přestupku „ve formě opakování“, lze se žalovanou souhlasit, že se zjevně jedná jen o písařskou chybu a ze zbytku odůvodnění vyplývá, že žalobkynino jednání považuje za pokračování v přestupku (po této písařské chybě žalovaná blíže odůvodňuje s pomocí zákona a skutkových okolností případu, proč se jedná o pokračování, a nikoliv souběh). Nelze tak souhlasit se žalobkyní, že rozhodnutí žalované je vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné.

64. Navzdory tomu, že posouzení žalobkynina jednání jako pokračování v přestupku nevyplývá z prvostupňového rozhodnutí, mohla žalovaná toto posouzení pouze doplnit ve svém odůvodnění a nemusela prvostupňové rozhodnutí ihned rušit, jak namítá žalobkyně. Správní řízení tvoří jeden celek a podle judikatury NSS může odvolací správní orgán odstranit vady odůvodnění prvostupňového rozhodnutí doplněním odůvodnění, pokud je výroková část prvostupňového rozhodnutí v souladu s právními předpisy a věcně správná a důvody pro doplnění odůvodnění vyplývají ze správního spisu (rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012–47). To může odvolací správní orgán učinit, i když podané odvolaní zamítá (rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, nebo rozsudek ze dne 14. 3. 2014, č. j. 4 As 10/2012–48). Tento postup je v nyní řešeném případě v souladu s rychlostí, hospodárností i procesní ekonomií správního řízení.

65. Dále v dílčí námitce žalobkyně poukazuje na nedostatečné prokázání jejího jednotného záměru, což je jednou z náležitostí pokračování v přestupku. Ustanovení § 7 stanoví, že pokračováním v přestupku se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku. Žalobkyně zpochybňuje pouze naplnění jednotného záměru, proto se soud dále zabývá pouze tímto znakem.

66. Jednotným záměrem u právnických osob se zabýval např. rozsudek NSS ze dne 17. 7. 2014, č. j. 9 Afs 55/2013–43, kde je vysloven závěr, že posuzování jednotného záměru u přestupků spáchaných právnickou osobou je specifické, neboť je u nich dána objektivní odpovědnost. V tomto rozsudku dále NSS uvedl: „V rámci zhodnocení jednotného záměru v posuzovaném případě u žalobce jako správního orgánu tedy postačí, že ačkoliv si byl vědom své zákonné povinnosti (čemuž svědčí i to, že předmětné údaje do centrálního registru zaznamenal, třebaže pozdě), nezaznamenal údaje o poskytnutých podporách de minimis v zákonné lhůtě. Stěžovatel v průběhu řízení neuvedl žádné skutečnosti, které by jeho vědomost o zákonné povinnosti vylučovaly. Netvrdil ani existenci liberačních důvodů v podobě excesivního jednání svých pracovníků, za které by mu nebylo možno přičítat odpovědnost. I tuto podmínku má proto Nejvyšší správní soud za splněnou.“.

67. Posouzením otázky jednotného záměru žalobkyně se Městský soud v Praze již zabýval v rozsudku ze dne 28. 6. 2023, č. j. 10 Ad 19/2022–69, kde se rovněž posuzovaly žalobkyniny přestupky spáchané distribucí léčiv do slovenských lékáren. V tomto rozsudku soud uvedl, že žalobkyně je provozovatelkou lékárny ve farmakologickém odvětví, je tedy profesionálkou, na kterou je legitimní klást vyšší požadavky ohledně znalosti zákonné úpravy. Dále soud uvedl, že „[ž]alobkyni především musel být znám standardní farmakologický řetězec a primární úloha lékáren spočívající v prodeji a výdeji léčivých přípravků, nikoli jejich distribuci. Musela si být také vědoma, že hovoří–li zákon o léčivech o lékárně, hovoří o lékárně sídlící na území České republiky, které svěřuje různá práva a povinnosti. S ohledem na četnost dodávek (minimálně 1 dodávka měsíčně) a s ohledem na počet léčivých přípravků na jednotlivých výdejkách (v rámci jedné výdejky bylo běžně distribuováno i několik desítek balení léčivých přípravků) je zřejmé, že jejím jednotným záměrem byla distribuce léčivých přípravků na Slovensko v rozporu se zákonem o léčivech“ (k závěru, že pojmem lékárna podle zákona o léčivech se rozumí pouze lékárna na území ČR, viz níže část VI.5.).

68. Jednotný záměr shledal Městský soud v Praze i v rozsudku ze dne 20. 4. 2021, č. j. MSPH 11 Ad 11/2020–91, který se rovněž týkal české lékárny hromadně vyvážející léčivé přípravky do slovenských lékáren. V tomto rozsudku soud uvedl: „Ke shledání jednotného záměru tedy postačí, aby žalobce alespoň v nejhrubších rysech zamýšlel i další útoky a po objektivní stránce se tyto jednotlivé útoky jeví jako postupné realizování jediného záměru. Soud konstatuje, že je zřejmé, že žalobce zahraniční lékárně pravidelně každý měsíc poskytoval léčivé přípravky, a to nikoliv v jednotkách balení a jednalo se o stále stejného odběratele.“ 69. Soud se v nyní řešené věci plně ztotožňuje s citovanými rozsudky i se závěry napadených rozhodnutí a shledává, že žalobkyniny jednotlivé dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem. Žalobkyně distribuovala 3 slovenských společnostem za dobu přesahující 3 roky celkem 35 583 balení léčivých přípravků v celkové hodnotě 25 234 439,95 Kč. Ačkoliv z pouhé mnohosti skutků a jejich případné blízké časové souvislosti nelze dovozovat naplnění jednotného záměru (rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2019, č. j. 6 As 379/2018–40), těžko si lze představit situaci, že by žalobkyně opravdu dodávala tyto léčivé přípravky v takovém množství 3 společnostem provozujícím slovenské lékárny pouze ad hoc, jak žalobkyně tvrdí (žalobkyně dodávala léčivé přípravky pravidelně každý měsíc).

70. Žalobkyně tvrdí, že u ní nemůže být jednotný záměr splněn, neboť u pokračujících deliktů se zkoumá záměr jednat protiprávně (rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2019, č. j. 10 As 96/2018–59), avšak u žalobkyně tento záměr chybí. Soud se opět ztotožňuje se závěrem uvedeným v již citovaném rozsudku městského soudu ze dne 28. 6. 2023, č. j. 10 Ad 19/2022–69: „Jednotný záměr je nutno posuzovat jako vyjádření rozhodnutí činitele děje realizovat či naopak nerealizovat nějakou činnost nebo dosáhnout nějakého stavu. Záměrem žalobkyně přitom jednoznačně byla distribuce léčivých přípravků do slovenských lékáren. Že tito odběratelé nebyli lékárnami ve smyslu § 82 odst. 4 zákona o léčivech, žalobkyně musela vědět (resp. měla vědět, že svým jednáním ve skutečnosti léčivé přípravky distribuuje).“ Žalobkyně si tedy musela být vědoma, že léčivé prostředky distribuuje do slovenských lékáren protiprávně, navíc tak činila po dlouhou dobu a ve velmi velkém množství.

71. Že se žalobkyně dopustila pokračování v přestupku, a nikoliv souběhu přestupků, nezmění ani dílčí námitka žalobkyně, že žalovaný ve svých rozhodnutích, jimiž přikázal spojit přestupková řízení do společného řízení, nařídil prvostupňovému orgánu rozhodnout v dalším řízení podle absorpční zásady (viz bod 9 tohoto rozsudku). Ačkoliv se absorpční zásada uplatňuje u souběhu přestupků, sám žalovaný v dalším odvolacím řízení v nyní napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že žalobkynino jednání se posuzuje jako pokračování v přestupku. Tomu materiálně odpovídá i celkové právní posouzení, jak je vysvětleno výše. Žalovaný sice v původním odvolacím řízení zmínil absorpční zásadu, ale přikázal prvostupňovému orgánu spojit do společného řízení nejen v té době projednávané přestupky, ale i případné další, o kterých v té době žalovaný nevěděl, ale které by rovněž mohly být projednány ve společném řízení. Žalovaný tak sice nejednal zcela správně, neboť předčasně implicitně dovozoval souběh přestupků, nicméně v dalším odvolacím řízení již přijal po řádném právním posouzení správný závěr, že se jedná o pokračování v přestupku. Tato vada tedy neměla vliv na výsledek řízení. VI.

2. Zánik odpovědnosti za přestupek 72. Ve druhém žalobním bodě navazuje žalobkyně na bod první a namítá nedostačené posouzení zániku odpovědnosti za přestupky. Jelikož z napadených rozhodnutí nevyplývá, zda žalobkynino jednání bylo pokračováním nebo souběhem, nelze řádně posoudit ani zánik odpovědnosti za přestupky.

73. Jak soud vysvětlil výše, z napadených rozhodnutí vyplývá, že žalobkyniny delikty posoudily správní orgány jako pokračování v přestupku, což je podle soudu závěr správný.

74. Zánikem odpovědnosti za přestupky prekluzí se zabýval NSS již ve vztahu k právní úpravě zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který kategorii pokračování v přestupku neupravoval (rozsudek NSS č. j. 8 As 33/2014–39 z 30. 7. 2014). Podle NSS je u pokračování v přestupku „pro počátek běhu promlčecí doby rozhodné ukončení celé protiprávní činnosti, tj. rozhodující je okamžik, kdy byl spáchán poslední dílčí útok deliktu. Počátek běhu promlčecí doby se tedy neodvíjí samostatně od spáchání jednotlivých (některých) dílčích útoků pokračujícího deliktu, ale až od ukončení jednání u posledního dílčího útoku.“ 75. První dílčí útok žalobkyně se odehrál 24. 1. 2014, poslední dílčí útok se odehrál 21. 4. 2017. Oba útoky se tedy odehrály před 1. 7. 2017, kdy nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky. V této době se analogicky aplikovala úprava zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, konkrétně § 116, podle něhož je pokračování v trestném činu jedním jednáním, které je tvořeno souhrnem dílčích útoků (rozsudek NSS ze dne z 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017–53, bod 19).

76. Zároveň podle § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky, se odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější. Sice tento zákon obsahoval v odst. 2 i úpravu, která stanovila, že „[u]stanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“, ale Ústavní soud zrušil tento odstavec nálezem ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, a nálezem ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20.

77. Takže pro zánik odpovědnosti žalobkyně za projednávaný delikt je rozhodující úprava účinná před nabytím účinnosti zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky, tedy zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a zákon č. 378/2007 Sb., zákon o léčivech.

78. Zánik odpovědnosti za přestupek upravuje § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, před nímž má však přednost speciální úprava § 109 odst. 3 zákona o léčivech ve znění účinném do 30. 6. 2017. Podle ní odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 2 let, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.

79. O skupině dílčích útoků týkajících se lékárny Samaritán se správní orgán dozvěděl dne 14. 12. 2016, kdy zahájil v této lékárně kontrolu. Správní řízení ohledně těchto dílčích útoků zahájil dne 24. 4. 2018. O skupině dílčích útoků týkajících se odloučeného oddělení výdeje léčiv v Ševětíně se správní orgán dozvěděl dne 10. 5. 2017, kdy zahájil v tomto oddělení kontrolu. Správní řízení ohledně těchto dílčích útoků zahájil dne 20. 10. 2018. V obou případech tak správní orgán zahájil řízení dříve, než uplynuly 2 roky od doby, kdy se o správním deliktu dozvěděl.

80. Zároveň odpovědnost žalobkyně nezanikla ani podle druhé podmínky § 109 odst. 3 (odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká nejpozději do 5 let ode dne, kdy byl spáchán), protože delikt byl spáchán dnem posledního dílčího útoku, tj. 21. 4. 2017, a správní rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci dne 11. 10. 2021.

81. V tomto případě nelze aplikovat ani úpravu zániku odpovědnosti podle zákona č. 250/2016 Sb., zákona o odpovědnosti za přestupky, coby pozdější, ale příznivější úpravy pro žalobkyni. Podle § 31 odst. 2 písm. a) tohoto zákona počíná běžet promlčecí doba u pokračujícího přestupku dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku (poslední dílčí útok nastal dne 21. 4. 2017). K tomu podle § 30 písm. b) platí, že promlčecí doba činí 3 roky, jde–li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč. Podle § 107 odst. 1 písm. e) zákona o léčivech lze za přestupek, který žalobkyně spáchala, uložit podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech pokutu až do výše 20 000 000 Kč.

82. Tato tříletá promlčecí doba se však v průběhu správního řízení několikrát přerušila a začala běžet znovu podle § 32 odst. 2 a 3 zákona č. 250/2016 Sb., zákona o odpovědnosti za přestupky (oznámeními o zahájení samostatných řízení ze dne 24. 4. 2018, resp. 20. 10. 2018, vydáním původních samostatných prvostupňových rozhodnutí dne 20. 3. 2019, resp. 22. 7. 2019, vydáním rozhodnutí ve společném řízení dne 3. 2. 2021). Zánik odpovědnosti by tak nastal uplynutím 5leté objektivní doby od spáchání přestupku podle § 32 odst. 3 (tedy 21. 4. 2022). Rozhodnutí žalovaného napadené žalobu nabylo právní moci 11. 10. 2021, tedy před uplynutím této doby. VI.

3. Popis skutku ve výroku prvostupňového rozhodnutí 83. Ve třetím žalobním bodě žalobkyně namítá další vadu výroku prvostupňového rozhodnutí. Podle žalobkyně tento výrok nedostatečně vymezuje skutek, jímž žalobkyně spáchala správní delikt, jelikož ve výroku chybí konkrétní určení místa, času a způsobu žalobkynina jednání. Vada výroku vyplývá z nedostatečného dokazování, jak konkrétně (čas, místo, způsob) žalobkyně dodávala léčivé přípravky do slovenských lékáren. Podle žalobkyně se nelze spokojit s formálním zjištěním těchto skutečností pouze z faktur a výdejek. Současné znění výroku údajně nevymezuje čas, místo a způsob spáchání deliktu.

84. Jak soud uvedl již v části VI.1, požadavky na výrok rozhodnutí o přestupku obecně míří k tomu, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006–73) a aby tak v budoucnu nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem a rei iudicatae. Judikatura NSS nepožaduje označit místo přestupku vždy zcela přesně, například GPS souřadnicemi nebo číslem popisným domu, např. u kratších úseků silnic v obci postačí kupř. číslo silnice a označení obce (rozsudek NSS č. j. 4 As 164/2015–39 z 10. 9. 2015).

85. Soud neshledává ve výroku prvostupňového rozhodnutí žádné vady týkající se vymezení řešeného skutku (výrok je možná naopak až nadstandardně konkrétní). Ve výroku je obsaženo, že žalobkyně se správního deliktu dopustila jako provozovatel dvou konkrétních lékáren, v jakém období distribuovala léčiva, jakým společnostem je konkrétně distribuovala, kolik balení léčivých přípravků distribuovala a v jaké byly hodnotě, u jednotlivých dílčích útoků výrok vymezuje, na základě jaké výdejky žalobkyně tyto léčivé přípravky distribuovala, kdy byla tato výdejka vystavena, jaká faktura se k této výdejce vztahuje, kdy byla tato faktura vystavena, kolik balení léčivých přípravků každým dílčím útokem žalobkyně distribuovala a jakou měly prodejní cenu.

86. Takový výrok je zcela dostačující k vymezení skutku tak, aby nebyl zaměnitelný se skutkem jiným. Kladení vyšších nároků na výrok je iracionálně přehnaný požadavek, který nenachází odraz v účelu právní úpravy výroku správního rozhodnutí o přestupku. Žalobkyně navíc ani nezpochybňuje, že by se skutek měl odehrát jinak, než naznačují skutečnosti zjištěné správními orgány. Její námitka je čistě formálního charakteru bez jakéhokoliv vlivu na materiální oblast sporu.

87. Žalobkyně v průběhu soudního řízení soudu přiložila dvě rozhodnutí žalovaného v jiných věcech, v nichž žalovaný vytkl prvostupňovému orgánu nepřezkoumatelnost rozhodnutí, protože ve výroku prvostupňového rozhodnutí chybělo uvedení jednotlivých dat, kdy byly léčivé přípravky dodány do lékáren v rámci pokračujícího deliktu. Podle žalobkyně „[m]inisterstvo zdravotnictví tedy samo v jiné ‚kauze‘ uznalo, že v rozhodnutí musí být přesně vymezená jednotlivá data tak, aby bylo rozhodnutí přezkoumatelné ve vztahu k posouzení pokračování ve správním deliktu“.

88. Soud však opakuje, že výrok napadeného prvostupňového rozhodnutí je naprosto dostačující. V rámci pokračujícího deliktu vymezeného obdobím jeho páchání jsou konkrétně popsány jednotlivé dílčí útoky žalobkyně i s uvedením konkrétního data.

89. Pokud se žalobkyně svými podáními snažila říci, že žalovaný požaduje v těchto jiných rozhodnutích prokázání dílčích útoků pomocí dodacích listů, nikoliv pomocí výdejek, jako je tomu v právě řešeném případě (což není z žalobkyniných podání zřejmé), lze tuto námitku opět označit jako nedůvodnou. V rozhodnutích žalovaného, která žalobkyně přiložila, žalovaný uvádí, že „[ú]stav dále ve výroku I. bodu 1) napadeného rozhodnutí neuvedl jednotlivé dílčí útoky pokračujícího přestupku, tedy data, kdy konkrétně docházelo k protiprávnímu jednání odvolatele“; resp. že „[ú]stav v této části napadeného rozhodnutí pochybil, když neuvedl jednotlivá dílčí data, kdy došlo k protiprávnímu jednání odvolatele“. V dalším textu pak žalovaný uvádí, že tato jednotlivá data „je možné prokázat dodacími listy distributorů“, resp. že tato jednotlivá data „je možné identifikovat prostřednictvím dodacích listů“. Z těchto rozhodnutí neplyne žádný relevantní závěr pro právě řešený případ, provedení těchto rozhodnutí jako listinných důkazů by tak bylo nadbytečné. VI.

4. Společné řízení o žalobkyniných přestupcích 90. Ve čtvrtém žalobním bodu žalobkyně namítá procesní vadu, že správní orgány měly zahrnout žalobkyniny přestupky spáchané v období od 1. 12. 2014 do 18. 12. 2015 a v období od 29. 10. 2014 do 23. 12. 2015 (projednávané v řízení vedeném pod sp. zn. sukls162562/2016) do společného řízení s přestupky projednávanými v napadených rozhodnutích.

91. Právní úpravu společného řízení obsahuje § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, podle jehož odstavce 3 se ve společném řízení neprojedná přestupek, který byl spáchán po zahájení řízení o jiném přestupku.

92. Řízení o přestupcích spáchaných v období od 1. 12. 2014 do 18. 12. 2015 a v období od 29. 10. 2014 do 23. 12. 2015 projednávané pod sp. zn. sukls162562/2016 bylo zahájeno dne 10. 6. 2016. Žalobkynino jednání projednávané v nynějším řízení je pokračováním v přestupku, bylo proto dokonáno posledním dílčím útokem ke dni 21. 4. 2017, což je až po zahájení řízení vedeného pod sp. zn. sukls162562/2016, tyto přestupky proto nelze spojit do společného řízení.

93. I kdyby se nyní řešené dílčí útoky žalobkyně posuzovaly odděleně (tj. na jedné straně dřívější dílčí útoky žalobkyně coby provozovatelky lékárny Samaritán a na druhé straně pozdější dílčí útoky žalobkyně coby provozovatelky odloučeného oddělení výdeje léčiv Ševětín), spáchala žalobkyně poslední dílčí útok týkající se lékárny Samaritán dne 21. 11. 2016, tedy rovněž skoro 5 měsíců po zahájení řízení pod sp. zn. sukls162562/2016. Ani tyto dílčí útoky by tak nebylo možné projednat společně s dřívějším jednáním žalobkyně. VI.

5. Posouzení žalobkynina jednání jako přestupku podle § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech 94. Pod pátým žalobním bodem žalobkyně upozorňuje, že její jednání nemělo být posouzeno jako přestupek podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, ale nanejvýš jako přestupek podle § 103 odst. 10 písm. e). Důvodem je, že v době žalobkynina jednání se poskytování léčivých přípravků jiným lékárnám v souladu s tehdejším zněním zákona o léčivech nepovažovalo za distribuci.

95. Pojmem „jiná lékárna“ se podle žalobkyně rozumí i lékárna mimo území ČR.

96. Podle žalobkyně byl pojem „jiná lékárna“ používaný v § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech v českém právním řádu zakotven ještě před přijetím zákona o zdravotních službách, který vstoupil v účinnost až dne 1. 4. 2012. Tento zákon proto nemůže definovat pojem „jiná lékárna“ v zákoně o léčivech. Pojmem „jiná lékárna“ může být i lékárna na území Slovenské republiky. Pokud měl správní orgán prvního stupně pochybnosti, zda byly slovenské lékárny, kterým žalobkyně poskytovala léčivé přípravky, lékárnami podle zákona o léčivech, měl se dotázat přímo těchto lékáren za účelem úplného zjištění skutkového stavu věci.

97. Dále žalobkyně upozorňuje, že pokud bylo zakázáno poskytovat léčivé přípravky odebírající lékárně na území Slovenské republiky podle § 82 odst. 4 zákona o léčivech, nesplňovalo ustanovení zákona zakazující toto jednání požadavek určitosti a jasnosti.

98. Žalobkyně navíc zdůrazňuje, že zákon č. 262/2019 Sb. s účinností od 1. 12. 2019 novelizoval § 82 odst. 4 zákona o léčivech tak, že poskytování a odebírání léčivých přípravků, které se nepovažuje za distribuci, je nově možné jen mezi poskytovateli zdravotních služeb poskytujících lékárenskou péči. Ale v době jednání žalobkyně byla zákonná formulace naprosto odlišná (poskytování a odebírání léčivých přípravků, které se nepovažuje za distribuci, bylo možné mezi lékárnami). Podle žalobkyně tato novela není jen formulačním upřesněním, jak se domnívá žalovaný, ale je změnou obsahu právní úpravy.

99. Žalobkyně namítá, že pokud je nejasný výklad pojmu lékárna, je nutné použít výklad, který je pro adresáta povinností mírnější. Soud by měl přikročit k výkladu podle zásady in dubio pro libertate přikazující dát přednost interpretaci šetřící práva a svobody jednotlivce. Jednání žalobkyně by se proto nemělo posoudit jako přestupek podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, ale nanejvýš jako přestupek podle § 103 odst. 10 písm. e).

100. Úkolem soudu je tedy v první řadě vyjasnit pojem „lékárna“ v zákoně o léčivech (zda zahrnuje i lékárny mimo území ČR, konkrétně na Slovensku). Vyjasnění tohoto pojmu vyřeší důvodnost jádra celého pátého žalobního bodu.

101. Žalobkyně se dopustila přestupku tím, že podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech ve znění účinném do 30. 6. 2017 porušila zákaz distribuovat léčivé přípravky, které odebrala jako provozovatel lékárny podle § 82 odst. 4 zákona o léčivech (přičemž relevantní pro tento případ je pouze věta druhá tohoto ustanovení).

102. Ustanovení § 82 odst. 4 věty druhé zákona o léčivech ve znění účinném do 31. 3. 2017 stanovilo, že nejde–li o léčivé přípravky, které se v lékárně připravují, může je lékárna výjimečně odebrat od jiné lékárny, v případě, kdy nemá takový léčivý přípravek k dispozici a nemůže jej v potřebném čase získat od distributora, nebo když má jiná lékárna nevyužité zásoby léčivého přípravku, které nelze vrátit distributorovi. Takové poskytování a odebírání léčivých přípravků mezi lékárnami se nepovažuje za distribuci a lékárna o něm vede evidenci v rozsahu a způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem. Lékárna, jejíž provozovatel je zároveň držitelem povolení k distribuci, nesmí užít k distribuci léčivé přípravky, které odebrala jako lékárna.

103. S účinností od 1. 4. 2017, tedy v době, kdy ještě trvalo žalobkynino pokračující jednání, změnil toto ustanovení zákon č. 66/2017 Sb. tak, že se zrušilo slovo „výjimečně“ a za slova „od jiné lékárny“ se vložila slova „pouze výjimečně, a to“. Nově tak § 82 odst. 4 věta druhá stanovil, že nejde–li o léčivé přípravky, které se v lékárně připravují, může je lékárna odebrat od jiné lékárny pouze výjimečně, a to v případě, kdy nemá takový léčivý přípravek k dispozici a nemůže jej v potřebném čase získat od distributora, nebo když má jiná lékárna nevyužité zásoby léčivého přípravku, které nelze vrátit distributorovi. Takové poskytování a odebírání léčivých přípravků mezi lékárnami se nepovažuje za distribuci a lékárna o něm vede evidenci v rozsahu a způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem. Lékárna, jejíž provozovatel je zároveň držitelem povolení k distribuci, nesmí užít k distribuci léčivé přípravky, které odebrala jako lékárna.

104. Žalobkynin závěr však vede k tomu, že se dopustila nanejvýš přestupku podle § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech, podle něhož se provozovatel lékárny dopustí správního deliktu tím, že mj. vydá léčivý přípravek jiné lékárně nebo poskytovateli lůžkové péče v rozporu s § 82 odst. 4.

105. Pokud pojem „lékárna“ užitý v § 82 odst. 4 nezahrnuje lékárny mimo území ČR, dopustila se žalobkyně přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g), jehož spácháním byla uznána vinnou, ať už se bere v potaz jakékoliv znění § 82 odst.

4. Na tom nic nemění ani novela § 82 odst. 4 účinná od 1. 12. 2019 namítaná žalobkyní, neboť v době žalobkynina jednání před touto novelou žalobkyně toto ustanovení zkrátka porušila, jak je vysvětleno níže. Pozdější novela nemá na posouzení žalobkynina jednání vliv.

106. Sám zákon o léčivech neobsahuje legální definici pojmu „lékárna“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2022, č. j. 10 As 52/2021–144, dospěl k závěru, že možnost poskytnout léčivé přípravky jiné lékárně podle § 82 odst. 4 zákona o léčivech (ve znění účinném do 31. 3. 2017) se vztahuje pouze na pohyby léčivých přípravků mezi lékárnami sídlícími na území ČR. Tento závěr tak byl učiněn již za úpravy účinné v době žalobkynina jednání. Podle NSS „[z] pohledu místní a osobní působnosti právních norem je pravidlem, že právní norma se vztahuje na subjekty sídlící na území České republiky, jiná působnost musí být výslovně stanovena zákonem. Jestliže tedy zákon lékárně svěřuje oprávnění k odběru léčivých přípravků od druhé lékárny a této druhé lékárně svěřuje oprávnění k poskytnutí léčivých přípravků, logicky musí tato oprávnění svěřovat pouze lékárnám na území České republiky, nikoli lékárnám na Slovensku. (…) Pro uvedený závěr navíc hovoří i systematika zákona o léčivech, jakož i smysl a účel ustanovení. Zákon o léčivech je založen na striktním rozdělení rolí ve farmakologickém řetězci, který má standardně probíhat v pořadí výrobce léčivého přípravku – distributor – lékárna. Primárním úkolem lékáren je výdej a prodej léčivých přípravků, nikoli jejich distribuce. (…) Smyslem a účelem citovaného ustanovení jistě není umožnit lékárnám bezformální distribuci léčivých přípravků do zahraničí. (…) České lékárny (…) mají možnost obejít řetězec a získat léčivý přípravek přímo od jiné lékárny než standardně od distributora, resp. poskytnout přebytečný léčivý přípravek bez povolení k distribuci. V obou případech se český zákonodárce evidentně snaží zamezit vzniku negativních situací spočívajících v nedostatku léčivých přípravků, resp. plýtvání léčivých přípravků na území České republiky.“ 107. Nejvyšší správní soud tak vyložil pojem „lékárna“ pomocí teleologického a formálně systematického výkladu jako lékárnu na území ČR, nikoliv v zahraničí.

108. Žalobkyně se tedy dopustila přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g). Zároveň se nemohla dopustit přestupku podle § 103 odst. 10 písm. e), protože ten míří na situace, kdy lékárna ve smyslu zákona o léčivech poskytne léčivé přípravky jiné lékárně ve smyslu zákona o léčivech (tedy v obou případech jde o české lékárny), ale nesplní při tom podmínku výjimečnosti stanovenou v § 82 odst.

4. Jestliže slovenská lékárna není lékárnou ve smyslu zákona o léčivech, není ani jinou lékárnou podle § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech.

109. Ke stejným závěrům již Městský soud v Praze došel i v jiných řízeních. Odkázat lze např. na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2023, č. j. 10 Ad 19/2022 – 69, který se zabýval stejnou námitkou: „Toto ustanovení však dopadá na situaci, kdy provozovatel poskytne jiné lékárně léčivý přípravek v rozporu s § 82 odst.

4. Jinými slovy lékárna sice poskytne jiné lékárně léčivý přípravek, ale nesplňuje právě ty specifické výjimečné okolnosti, které § 82 odst. 4 zákona o léčivech vyžaduje, tzn. podmínku, že jej v potřebném čase nemůže získat od distributora nebo že má nevyužité zásoby léčivého přípravku, které nelze vrátit distributorovi. S ohledem na to, že jednání žalobkyně nesplňuje již samotné návětí § 103 odst. 10 písm. e), protože neposkytla léčivé přípravky lékárně ve smyslu tohoto zákona, je aplikace tohoto ustanovení vyloučena.“ Ke stejnému závěru dochází rovněž např. Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 14. 1. 2021, č. j. 11 Ad 3/2020–64).

110. Překážkou pro sankcionování žalobkyně není ani chybějící legální definice pojmu „lékárna“, což podle žalobkyně způsobuje neurčitost a nejasnost zákona. Jak je však vysvětleno výše, výkladem lze pojem „lékárna“ dostatečně objasnit. Podle rozsudku NSS ze dne 23. 8. 2018, č. j. 9 As 165/2017–45, bod 26., je sankcionování možné i na základě neurčitých právních pojmů, které již ze své podstaty musí být dotvářeny výkladem. Žalobkyně je provozovatelkou lékárny, je tedy ve svém odvětví profesionálkou, na kterou je ohledně znalosti zákonné úpravy legitimní klást vyšší požadavky, musel jí být znám standardní farmakologický řetězec a primární úloha lékáren spočívající v prodeji a výdeji léčivých přípravků, nikoli v jejich distribuci.

111. Správný není ani názor žalobkyně, že se její jednání nepovažovalo za distribuci. Podle § 82 odst. 4 věty třetí zákona o léčivech ve znění účinném do 31. 12. 2017 se poskytování a odebírání léčivých přípravků mezi lékárnami popsané v § 82 odst. 4 větě druhé (viz výše) nepovažuje za distribuci. Jak ale plyne z textu ustanovení – aby se nepovažovalo toto poskytování a odebírání za distribuci, muselo by se odehrávat mezi lékárnami ve smyslu zákona o léčivech, tedy mezi lékárnami na území ČR, což v řešeném případě nenastalo.

112. Zásadu in dubio pro libertate v tomto případě nelze aplikovat, protože zde není o výkladu práva žádná pochybnost. Žalobkyně navíc přeceňuje aplikační rozsah této zásady, neboť tato zásada nemá přednost před argumenty jazykovými, objektivně teleologickými ani formálně systematickými. Tato zásada se uplatní až tehdy, pokud těmito argumenty nelze dospět k jednoznačnému výkladu práva což se v tomto případě nestalo, jak je vysvětleno výše (šlo by navíc polemizovat, zda se před touto zásadou nemají uplatnit i argumenty subjektivně historického výkladového cíle).

113. Soud nepovažuje za důvodnou ani dílčí námitku, že pokud měl správní orgán prvního stupně pochybnosti, zda byly slovenské lékárny „lékárnami“, měl se dotázat přímo těchto lékáren za účelem úplného zjištění skutkového stavu věci. Žalobkyně pomíjí, že jádrem problému je výklad pojmu v zákoně, tedy otázka právní, nikoliv skutková. Bylo by absurdní, kdyby se měl český správní orgán dotazovat slovenské společnosti provozující lékárnu, zda je „lékárnou“ podle zákona o léčivech, tedy dotazovat se jí na výklad pojmu v českém právním předpise.

114. Soud tedy ohledně páté žalobní námitky shrnuje, že se žalobkyně dopustila přestupku podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, a nikoliv přestupku podle § 103 odst. 10 písm. e), žádné další dílčí námitky na tomto závěru nic nezmění, protože již jádro tohoto žalobního bodu není důvodné. VI.

6. Nepřiměřenost uložené sankce 115. V šestém žalobním bodě žalobkyně kromě nepřezkoumatelnosti odůvodnění výše pokuty namítá i její nepřiměřenost. Pokuta ve výši 9 000 000 Kč neodpovídá rozhodovací praxi správního orgánu prvního stupně, neboť jiným subjektům, které spáchaly stejný přestupek jako žalobkyně, byly uloženy nižší pokuty, ač tyto subjekty spáchaly ještě další přestupky (na rozdíl od žalobkyně, která spáchala jediný přestupek). Žalobkyně požaduje, aby soud tuto sankci snížil nebo od ní upustil podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

116. Nadto byla žalobkyni již v jiném řízení uložena za stejný přestupek pokuta ve výši 2 000 000 Kč, preventivního a represivního účelu sankce tak již bylo dosaženo. Navíc měla být ona řízení spojena do společného řízení a měla se za ně ukládat jediná sankce.

117. Správní orgány podle žalobkyně pochybily, jelikož při ukládání sankce navíc nezohlednily majetkové poměry žalobkyně ke dni správního rozhodnutí (tj. 3. 2. 2021), jak požaduje judikatura, ale zohlednily tyto poměry pouze za roky 2016 až 2019. Bylo povinností správního orgánu zjišťovat z úřední povinnosti ekonomickou situaci žalobkyně.

118. Uložená je sankce je navíc podle žalobkyně nepřiměřená vzhledem k plynutí času. Jelikož plynutím času slábne potřeba správněprávní reakce na čin z hlediska generální a individuální prevence, měla by výše sankce odpovídat i tomu, že v době rozhodnutí se již časově blížil zánik žalobkyniny odpovědnost za přestupek.

119. Soud neshledává důvodnou ani tuto námitku.

120. Žalobkyně sice předložila přehled z webových stránek správního orgánu prvního stupně, z něhož vyplývá, že správní orgán prvního stupně uložil v letech 2020 a 2021 jiným právnickým osobám za stejný přestupek nižší pokuty, ačkoliv tyto právnické osoby spáchaly zároveň i další přestupky, nicméně žalobkyně pomíjí, že počet spáchaných přestupků není jediným kritériem při ukládání výše trestu.

121. Žalovaný ve svém vyjádření srozumitelné vysvětluje, že v případech, na které odkazuje žalobkyně, byly ukládána sankce za distribuci léčiv v mnohem menším rozsahu, než kterého se dopustila žalobkyně. Pouze jediný případ nelegální distribuce léčiv se podobal případu žalobkyně. V tomto podobném případě společnost provozující lékárnu distribuovala o 19,5 % méně léčivých přípravků než žalobkyně a byla jí uložena sankce ve výši 8 410 000 Kč, což je o 6,6 % nižší pokuta, než byla uložena žalobkyni, navíc ale tato společnost spáchala i jiné, méně závažné přestupky.

122. Není tak pravdivé tvrzení žalobkyně, že pokuta jí udělená neodpovídá rozhodovací praxi správního orgánu prvního stupně.

123. Je sice pravda, že žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 2 000 000 Kč za stejný přestupek páchaný v období od 1. 12. 2014 do 18. 12. 2015 a v období od 29. 10. 2014 do 23. 12. 2015 (řízení pod sp. zn. sukls162562/2016), nicméně stěží lze přijmout závěr, že tato sankce by byla natolik závažná, aby snižovala sankci uloženou v nyní projednávaném případě (rozhodnutí ukládající tuto sankci zrušil Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 11. 2023, č. j. 5 Ad 1/2021–118). Žalobkyně se protiprávní distribuce léčiv dopouštěla i poté, co jí správní orgán prvního stupně v řízení pod sp. zn. sukls162562/2016 informoval o protiprávnosti jejího jednání dne 10. 2. 2016 doručením protokolu o kontrole (správní řízení bylo poté zahájeno 10. 6. 2016). Navíc žalovaný ve svém vyjádření k žalobě upozorňuje, že žalobkyně se kromě protiprávní distribuce léčiv projednávané v řízení se sp. zn. sukls162562/2016 a v nynějším řízením se sp. zn. sukls175599/2018 dopouštěla protiprávní distribuce léčiv ještě v období od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2018 v další své lékárně.

124. Pokuta uložená v řízení se sp. zn. sukls162562/2016 sankcionovala žalobkynino protiprávní jednání z jiného období. Navíc, jak je vysvětleno výše, toto řízení správně nebylo spojeno v jedno společné řízení s přestupky projednávanými v napadeném rozhodnutí.

125. Úvahy v prvostupňovém rozhodnutí o výši pokuty jsou přezkoumatelné a soud nevidí důvod využívat moderace podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Uložená pokuta ve výši 9 000 000 Kč odpovídá 45 % maximální zákonné výše pokuty podle § 107 odst. 1 písm. e) zákona o léčivech. Správní orgán prvního stupně při jejím uložení přihlédl k velkému rozsahu distribuovaných léčivých přípravků, k jejich celkové hodnotě, k dlouhé době, po kterou byl delikt páchán, nebo ke druhu distribuovaných léčivých přípravků, které jsou určeny pro vážně nemocné pacienty. Jako polehčující okolnost bylo zohledněno, že nebyl prokázán přímý negativní důsledek protiprávního jednání na veřejné zdraví. Rovněž prvostupňový orgán přihlédl k majetkovým poměrům žalobkyně (hospodaření za roky 2016 až 2019) a odůvodnil, proč není uložená pokuta likvidační.

126. Soud nesouhlasí s námitkou žalobkyně, že správní orgány byly povinny zjišťovat z úřední povinnosti ekonomickou situaci žalobkyně ke dni rozhodnutí. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008–113, je správní orgán povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter. Nicméně zákon ani judikatura nehovoří o povinnosti majetkové poměry pachatele aktivně vyhledávat. Zároveň podle tohoto usnesení správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze–li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.

127. Bylo tak na žalobkyni, aby sama své majetkové poměry v dostatečné míře prokázala. Navíc žalobkyně ani netvrdí, že by pro ni byla výše pokuty likvidační nebo že by se její majetkové poměry významně změnily ke dni vydání rozhodnutí oproti roku 2019.

128. Žalobkyně má sice pravdu, že plynutím času slábne potřeba správněprávní reakce na čin z hlediska generální a individuální prevence, ale uložená pokuta svou výší nedosahuje ani poloviny maximální zákonné výše pokuty, žalobkyně se protiprávního jednání dopouštěla i poté, co byla o jeho protiprávnosti vyrozuměna správními orgány a pokuta jí byla uložena méně než 4 roky po spáchání deliktu. Doba mezi pácháním deliktu a uložením pokuty není nijak nepřiměřeně dlouhá.

129. Soud může k moderačnímu právu sáhnout tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost sankce měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku, správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria nebo pokud by uložená pokuta byla likvidační (rozsudek NSS ze dne 3.4.2012, č. j. 1 Afs 1/2012–36). Zmíněná nepřiměřenost by musela dosahovat kvalitativně vyšší míry, nestačí pouhá běžná nepřiměřenost (rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 – 36, č. 2671/2012 Sb. NSS). Smyslem a účelem moderace sankce totiž není hledání ideální výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (rozsudek NSS ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012–23).

130. Soud tedy pro moderaci sankce v tomto případě nevidí důvody, protože správní orgány nepřekročily zákonné meze při ukládání sankce a její výši řádně odůvodnily. VI.

7. Porušení zákazu dvojího přičítání 131. V sedmém žalobním bodě žalobkyně namítá, že správní orgány porušily zásadu zákazu dvojího přičítání. Podle žalobkyně jí totiž nelze klást současně k tíži, že se typově stejného přestupku dopustila opakovaně (tj. spáchala vícečinný stejnorodý přestupek) a současně, že se týmž jednáním dopustila pokračování v přestupku.

132. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

133. Jak soud vysvětlil výše v části VI.1., žalobkynino jednání bylo posouzeno jako pokračování v přestupku, ne jako souběh přestupků ani jako obě tyto varianty současně. Správní orgány braly při rozhodování v potaz pouze pokračování v přestupku (např. při ukládání trestu počet dílčích útoků), nijak žalobkyni nepřičítaly k tíží, že by se přestupku dopustila jak v pokračování, tak v souběhu. Žalobkyně ani konkrétně netvrdí, při jakých úvahách se správní orgány namítaného dvojího přičítání dopustily. Soud nikde v napadených rozhodnutích dvojí přičítání nespatřuje.

134. Zákon č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v § 37 písm. a) stanoví, že při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku. Povaha a závažnost přestupku je dána podle § 38 písm. f) zejména délkou doby, po kterou trvalo protiprávní jednání pachatele nebo po kterou trval protiprávní stav udržovaný protiprávním jednáním pachatele, a podle písm. g) počtem jednotlivých dílčích útoků, které tvoří pokračování v přestupku. Žalobkynina námitka by tedy nebyla důvodná ani tehdy, pokud by mířila na to, že správní orgány porušily zásadu zákazu dvojího přičítání tím, že při výměře trestu přihlédly k počtu dílčích útoků a k době, po kterou se žalobkyně těchto dílčích útoků dopouštěla, jelikož se jedná o kritéria aprobovaná zákonem.

VIII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

135. Soud závěrem shrnuje, že žádná z žalobních námitek nebyla důvodná. Soud se shoduje se závěry správních orgánů a v jejich rozhodnutích nespatřuje vady, pro něž by musel tato rozhodnutí rušit.

136. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne, že žalobkynino jednání bylo posouzeno jako pokračování v přestupku, nikoliv jako souběh přestupků nebo obě tyto varianty zároveň. Namítaná vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí, tedy že žalovaný posoudil žalobkynino jednání jako opakování (tj. souběh), je způsobena pouze písařskou chybou, která je zjevná z kontextu odůvodnění. Správní orgány ohledně pokračování v přestupku dostatečně prokázaly, že jednotlivé dílčí útoky žalobkyně byly vedeny jednotným záměrem. Rovněž ani nezanikla odpovědnost žalobkyně za správní delikt, neboť promlčecí doba počíná běžet až po dokonání posledního dílčího útoku pokračujícího jednání a žalobkynin delikt se považuje za jedno jednání.

137. Výrok prvostupňového rozhodnutí dostatečně vymezuje žalobkynino jednání, aby nebylo zaměnitelné s jednáním jiným, bližší vymezení skutku ve výroku by bylo nadbytečné, navíc výrok nemusí obsahovat ani výslovné uvedení, že se jedná o pokračující delikt.

138. Navzdory žalobkyninu názoru nebyly splněny zákonné podmínky pro vedení společného řízení o dalších žalobkyniných deliktech, protože do společného řízení nelze pojmout delikty spáchané až po zahájení přestupkového řízení.

139. Správní orgány nepochybily, když žalobkynino jednání posoudily jako přestupek podle § 103 odst. 6 písm. g) zákona o léčivech, a ne jako přestupek podle § 103 odst. 10 písm. e). Je správný závěr správních orgánů, že zákon o léčivech rozumí pojmem „lékárna“ pouze lékárnu na území ČR, nikoliv lékárnu na území Slovenské republiky.

140. Konečně nelze shledat pochybení ani při rozhodování o sankci a její výši. Pokuta udělená žalobkyni je řádně odůvodněna, nepřekračuje zákonné mantinely ani se nejeví jako nepřiměřeně přísná. Při jejím udělení správní orgány nebyly povinny aktivně zjišťovat majetkovou situaci žalobkyně, ale stačilo, pokud správní orgány vzaly v potaz dostupné skutečnosti a pokud posoudily, zda pokuta není pro žalobkyni likvidační.

141. Jelikož žádný z uplatněných žalobních bodů nebyl důvodný a soud ani neshledal žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba napadené rozhodnutí zrušit, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

142. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů účastník, který měl ve věci úspěch. Žalobkyně v řízení úspěšná nebyla a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Právo na náhradu nákladů proto nemá ani jeden z nich.

Poučení

I. Předmět sporu II. Řízení předcházející podané žalobě III. Napadené rozhodnutí IV. Žaloba V. Vyjádření žalovaného VI. Replika žalobkyně a duplika žalovaného VII. Posouzení věci Městským soudem v Praze VI.

1. Posouzení žalobkynina jednání jako pokračování v přestupku VI.

2. Zánik odpovědnosti za přestupek VI.

3. Popis skutku ve výroku prvostupňového rozhodnutí VI.

4. Společné řízení o žalobkyniných přestupcích VI.

5. Posouzení žalobkynina jednání jako přestupku podle § 103 odst. 10 písm. e) zákona o léčivech VI.

6. Nepřiměřenost uložené sankce VI.

7. Porušení zákazu dvojího přičítání VIII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení