10 Af 24/2014 - 36

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a Mgr. Heleny Nutilové v právní věci žalobce Města Hluboká nad Vltavou, se sídlem Hluboká nad Vltavou, Masarykova 36, proti žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013, č. j. MF-38333/2013/12-1204, takto :

Výrok

Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 13. 11. 2013, č. j. MF-38333/2013/12-1204, a platební výměr č. 9a/2012 Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad ze dne 10. 1. 2013, zn. RRRSJ 452/2013, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je povinenzaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 3.000 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Rozhodnutím ze dne 13. 11. 2013, č. j. MF-38333/2013/12-1204 (dále jen „napadené rozhodnutí“), vydaným podle § 116 odst. 1 písm. c) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) a podle § 22 odst. 10 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“) žalovaný zamítl odvolání žalobce a tím potvrdil platební výměr č. 9a/2012 na penále za porušení rozpočtové kázně ze dne 10. 1. 2013, zn. RRRSJ 452/2013, vydaný Úřadem Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen „správní orgán prvého stupně“). Tímto platebním výměrem sdělil správní orgán prvého stupně podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. žalobci jakožto příjemci dotace předpis penále ve výši 501 436 Kč, a to v souvislosti s porušením rozpočtové kázně v rámci projektu č. reg. CZ.1.14/1.5.00/03.01063, název projektu „Rekonstrukce místních komunikací“. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 13. 1. 2014 žalobu k Městskému soudu v Praze. Usnesením ze dne 27. 2. 2014, č. j. 9 Af 1/2014 – 14, postoupil městský soud věc místně příslušnému Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Žalobce tvrdí nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. V odvolání vznesl několik námitek, které však zůstaly ze strany žalovaného nevypořádány, resp. nebyla vyvrácena argumentace žalobce. Z toho důvodu považuje žalobce napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalobce v odvolání namítal ryze formalistický přístup správního orgánu prvého stupně, a to bez ohledu na zavinění ve vztahu ke vzniku sankčního odvodu, resp. penále. Žalovaný se však s touto námitkou, zejména ohledně zavinění, prakticky vůbec nevypořádal. Žalobce přitom již v odvolání odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2011, č. j. 2 Afs 42/2011 – 57 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), v němž se poukazuje na nutnost ukládání sankčního odvodu nejen na ryze formalistickém přístupu, ale při zohlednění skutečného stavu věci. Žalobce tvrdí, že kdyby byl uložený odvod za porušení rozpočtové kázně na místě (jako že nejspíše byl a žalobce jej také řádně odvedl), tak došlo k porušení rozpočtové kázně ze strany příjemce dotace. Žalobce tvrdí, že určitá část dotace mu neměla být proplacena, neboť správní orgán prvého stupně měl dostatečné kvantitativní i kvalitativní kontrolní možnosti ke zjištění pochybení, a proto měl i povinnost část nezpůsobilých výdajů a od toho odvozenou poměrnou část dotace neproplatit. Proplacení této části dotace nemohl žalobce nijak ovlivnit, neboť rozhodnutí o proplacení činí správní orgán prvého stupně. Pokud správní orgán prvého stupně, byť i neoprávněně požadovanou část dotace po povinné komplexní kontrole žalobci proplatil, pak následný odvod za porušení rozpočtové kázně realizovaný správním orgánem prvého stupně až na základě zjištění v rámci auditu po více než dvou letech od proplacení části dotace, není zaviněn žalobcem, nýbrž tím, kdo neoprávněně část dotace proplatil, aniž ji proplatit měl, tj. správním orgánem prvého stupně. Podle žalobce tedy bylo na místě uložit odvod za porušení rozpočtové kázně, avšak nevyměřovat penále. Na základě skutečného stavu věci zde totiž není pro vyměření penále dostatečný důvod; jeho vyměření bylo ryze formalistické. Shora popsaný postup správních orgánů, pokud jej soud aprobuje, bude znamenat způsob umělého zlepšování příjmu státu na úkor příjemců dotací. Poskytovatelé dotací by totiž mohli úmyslně či nedbalostně proplácet dotace příjemcům, kteří by byli v dobré víře, a následně by poskytovatelé dotací po několika letech nařídili odvod za porušení rozpočtové kázně a vyměřili by penále, které by dosahovalo samotné výše odvodu. Žalobce je přesvědčen, že zákonodárce § 22 zákona č. 250/2000 Sb. takto jistě nezamýšlel. S uvedenou argumentací se žalovaný k odvolací námitce nijak nevyjádřil. Jeho rozhodnutí je tedy podle žalobce minimálně v této části nepřezkoumatelné. Žalobce je též toho názoru, že správní orgány věc nesprávně posoudily, neboť na věc aplikovaly nesprávné zákonné ustanovení. Podle žalobce správní orgány při výpočtu penále nesprávně aplikovaly § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., ač měly uplatnit § 22 odst. 2 písm. b) téhož zákona, který je pro žalobce příznivější a jednak je vůči § 22 odst. 6 téhož zákona ustanovením speciálním a pozdějším (to ovšem jen za předpokladu, že zde existoval podklad pro vyměření penále na základě skutečného stavu věci a zavinění bylo na straně žalobce, což dle žalobce zjevně nebylo; viz argumentace shora). Podle žalobce mělo být při shodnosti obou ustanovení aplikováno právě ustanovení § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že rozdíl mezi výpočtem penále podle § 22 odst. 6 a § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb. je v tom, že speciální ustanovení § 22 odst. 2 písm. b) zákona je aplikovatelné pouze v případě, že příjemce dotace poruší povinnosti „nefinančního charakteru“ (např. nedodržení stanovených lhůt, nezajištění publicity projektu). Žalovaný neuvádí, z čeho tato jeho úvaha vyplývá, a proto ji žalobce považuje za nepřezkoumatelnou. Žalovaný svou úvahu fakticky konstruuje jako gramatický výklad ustanovení § 22 odst. 1 a 2 daného zákona. Z gramatického výkladu daných ustanovení však tato skutečnost nemůže vyplývat. Názor žalovaného nemá oporu ani v důvodové zprávě ani v odborné literatuře. Žalobce při gramatickém výkladu ustanovení § 22 odst. 1 a 2 zákona č. 250/2000 Sb. dospívá k závěru, že jsou obě textově totožné s jediným rozdílem, a to je doba porušení povinnosti, neboť § 22 odst. 2 písm. b) citovaného zákona toto porušení konstruuje jako takové, ke kterému došlo před připsáním peněžních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá. Podle žalobce z gramatického výkladu daných ustanovení vůbec nevyplývá to, co dovodil žalovaný, a sice že rozdíl je v porušení povinnosti finančního a nefinančního charakteru. Žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2008, č. j. 11 Ca 371/2006 – 55, publikovaný pod č. 1632/2008 Sb. NSS. Podle tohoto rozsudku nelze příjemci dotace dovozovat jiné povinnosti, než lze z právního předpisu zjistit právě gramatickým výkladem. Podle žalobce tedy platí, že pokud je text obou ustanovení totožný (resp. rozdíl je pouze v době porušení povinnosti), nelze pro žalobce dovozovat z textu předpisu závěr méně příznivý na základě užití přísnějšího ustanovení zákona (§ 22 odst. 1 ve spojení s § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb.), když bylo na místě užití ustanovení příznivějšího s menšími finančními dopady na žalobce [§ 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb.]. Žalobce tak konstatuje, že pro aplikaci § 22 odst. 2 písm. b) nebo § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. je rozhodná doba připsání peněžních prostředků na účet příjemce dotace. K připsání finančních prostředků na účet žalobce prokazatelně došlo – a ani jinak tomu při systému financování ex post být nemohlo – až po porušení povinnosti uvedené v § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., neboť fyzická i administrativní realizace projektu skončila před připsáním finančních prostředků na účet žalobce. Z toho důvodu měly správní orgány aplikovat při výpočtu penále pravidlo podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb. Další důvod nezákonnosti spatřuje žalobce v tom, že platební výměr správního orgánu prvého stupně byl učiněn na základě opakované kontroly. U kontrol prováděných řídícím orgánem jako poskytovatelem dotace lze shledat analogii s prováděním daňové kontroly, a to i s přihlédnutím k § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb., podle kterého se při správě odvodů a penále postupuje podle zákona o správě daní. Vlastní kontrola ze strany správního orgánu prvého stupně proběhla již v době mezi 8. 4. 2010 (podání Zjednodušené žádosti o platbu) a 5. 5. 2010 (odeslání Avíza o provedené platbě). K provedení takové kontroly byl správní orgán prvého stupně povinen dle bodu 4.5.2. a 5.1.

2. Příručky pro příjemce ROP Jihozápad (dále jen „Příručka“). Následná kontrola ze dne 16. 3. 2011 je již kontrolou opakovanou a lze ji považovat za nezákonný zásah. Podle bodu 4.5.

2. Příručky lze implikovat, že převod prostředků z rozpočtu poskytovatele dotace má být realizován pouze v případě, že nebyly zjištěny nedostatky během procesu schvalování žádosti o platbu. Pokud by krajský soud neshledal analogii mezi kontrolou v rámci administrace žádosti o platbu v rámci čerpání dotací a daňovou kontrolu, pak se dle názoru žalobce nabízí analogie s místním šetřením podle § 8 daňového řádu. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je dvojí prověřování identické věci bez dalšího vyloučeno (viz rozsudek ze dne 18. 11. 2010, č. j. 5 Afs 8/2010 – 138). Správní orgán prvého stupně byl povinen řádně konat své povinnosti podle Příručky a případně neoprávněně žádané dotační prostředky nevyplatit, nikoliv následně přenášet odpovědnost na žalobce jakožto příjemce dotace prostřednictvím sankce ve formě penále. S ohledem na svou žalobní argumentaci a na obsah rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2008, č. j. 11 Ca 371/2006 – 55, publikovaný pod č. 1632/2008 Sb. NSS, navrhl žalobce zrušení napadeného rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Žalovaný uvedl, že v řízení o odvolání proti platebnímu výměru na penále se nezabýval otázkou přezkoumatelnosti platebního výměru č. 9/2012 o uloženém odvodu za porušení rozpočtové kázně, proti kterému žalobce nepodal odvolání a který nabyl právní moci dne 20. 11. 2012. K otázce nesprávné aplikace ustanovení zákona č. 250/2000 Sb. žalovaný konstatoval, že podle § 22 odst. 2, věty první zákona č. 250/2000Sb. je neoprávněným použitím peněžních prostředků jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků. Neoprávněným použitím je faktické použití peněžních prostředků k odlišnému účelu, než bylo stanoveno ve smlouvě o jejich poskytnutí. V § 22 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 250/2000 Sb. je pak stanoveno, co dalšího je (kromě neoprávněného skutečného použití peněžních prostředků) považováno za neoprávněné použití peněžních prostředků. Jedná se o případ, kdy při realizaci dotovaného projektu dojde k porušení povinnosti (nefinančního charakteru) související s účelem stanoveným ve smlouvě, na který byly peněžní prostředky poskytnuty (např. nehlášení změn projektu, nedodržení lhůt atd.). V případě finančních prostředků poskytovaných ex post lze speciální úpravu počítání a vyměřování penále podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb. použít pouze v případě porušení povinnosti nefinančního charakteru, která souvisí s účelem, na který byly finanční prostředky poskytnuty. Žalovaný doplnil, že v nyní projednávaném případě šlo o neoprávněné použití peněžních prostředků podle § 22 odst. 2, věty první zákona č. 250/2000 Sb.; proto se penále vyměřovalo podle § 22 odst. 6 téhož zákona. Vyměřené penále bylo podle žalovaného vyměřeno správně, a to za období od 6. 5. 2010 do 21. 11. 2012 včetně. K námitce opakované daňové kontroly žalovaný uvedl, že je nepřípadná, neboť v případě dotací poskytovaných z územních rozpočtů se neprovádí daňová kontrola, nýbrž veřejnoprávní kontrola podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný též upozornil, že podle Smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace ze dne 29. 1. 2009 žalobce souhlasil s kontrolami ze strany poskytovatele dotace i ze strany dalších kontrolních orgánů. Ze správního spisu vyplynuly pro nyní projednávanou věc následující podstatné skutečnosti: Dne 29. 1. 2009 byla uzavřena Smlouva o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS II Jihozápad, a to mezi Regionální radou regionu soudržnosti Jihozápad jako poskytovatelem dotace a žalobcem jako příjemcem dotace. Dotace měla být poskytnuta na projekt s názvem „Rekonstrukce místních komunikací“, reg. č. CZ.1.14/1.5.00/03.01063.

33. Výše dotace měla podle smlouvy činit 92,5 % z celkových způsobilých výdajů projektu, max. však 6 983 424 Kč. Dále je ve správním spise založeno interní sdělení ze dne 3. 9. 2012 s názvem „Podezření na nesrovnalost“. Dne 16. 10. 2012 vydal správní orgán prvého stupně platební výměr č. 9/2012, zn. RRRSJ 12973/2012, na odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., a to ve výši 538 599 Kč. V tomto platebním výměru se konstatuje, že podle Smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace byla žalobci proplacena dotace za 1. etapu projektu ve výši 3 795 331 Kč. Při fyzické kontrole interim ze dne 16. 3. 2011 a během následného šetření a kontrol bylo zjištěno, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. tím, že v rámci 1 etapy projektu byly proplaceny fakturované výměry rekonstruovaných místních ulic, které jsou co do rozměru větší než způsobilé výměry. Žalobcem bylo poté předloženo Oznámení o změně projektu na snížení indikátoru Délka rekonstruovaných místních komunikací celkem z původní hodnoty 1,41 km na 1,299 km. Toto snížení vzniklo v důsledku zaměření místních ulic dle skutečného stavu po odečtení nezpůsobilých částí vozovky. S novým zaměřením došlo též k výpočtu uplatňované plochy asfaltu, přičemž došlo ke zmenšení z původně celkově fakturované plochy asfaltu o obsahu 5 855 m2 na 4 587 m2. Do původně fakturovaných částek za asfaltovou plochu byly zahrnuty i ty části komunikace, které se po fyzické kontrole na místě projevily jako nezpůsobilé. Vzhledem k tomu, že nezpůsobilé výdaje již byly proplaceny, zhodnotil správní orgán prvého stupně, že se jedná o porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., neboť na tyto výdaje byla následně chybně vyplacena dotace. Správní orgán prvého stupně uzavřel, že platebním výměrem č. 9/2012 je „příjemci uložena povinnosti odvést do rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad částku, která odpovídá částce neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků za popsaná pochybení v souhrnné výši 538 595,55 Kč“. Dále správní orgán v platebním výměru č. 9/2012 ocitoval znění § 22 odst. 1 písm. c), § 22 odst. 2, § 22 odst. 5, § 22 odst. 6 a § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb. Proti tomuto rozhodnutí nebylo podáno odvolání a nabylo právní moci dne 20. 11. 2012. Dne 10. 1. 2013 vydal správní orgán prvého stupně platební výměr č. 9a/2012, na penále za porušení rozpočtové kázně, zn. RRRSJ 452/2013. Ve výrokové části rozhodnutí správní orgán prvého stupně konstatoval, že žalobci byl platebním výměrem č. 9/2012 za porušení rozpočtové kázně uložen odvod neoprávněně použitých prostředků ve výši 538 599 Kč. Podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. proto správní orgán prvého stupně sdělil žalobci předpis penále ve výši 501 436 Kč. Dále se v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že k připsání finančních prostředků na účet žalobce došlo dne 5. 5. 2010. Tento den je proto považován za den, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. Uložený odvod uhradil žalobce dne 21. 11. 2012. Penále bylo vypočteno za období od 6. 5. 2010 do 21. 11. 2012 (931 dnů prodlení). K odvolání žalobce vydal žalovaný dne 13. 11. 2013 pod č. j. MF-38333/2013/12- 1204, napadené rozhodnutí, kterým odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvého stupně ve věci vyměřeného penále potvrdil. Žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatoval, že porušení rozpočtové kázně je v § 22 zákona č. 250/2000 Sb. definováno: 1) v odst. 2, větě první zákona jako skutečné použití poskytnutých peněz k odlišnému účelu, než bylo stanoveno ve smlouvě, 2) v odst. 2 písm. a) a b) jako situace, kdy při realizaci projektu dojde k porušení povinností (nefinančního charakteru, např. nedodržení stanovených lhůt, nezajištění publicity projektu atd.) souvisejících s účelem stanoveným ve smlouvě, na který byly finanční prostředky poskytnuty, 3) v odst. 2 písm. c) jako situace, kdy příjemce peněžních prostředků neprokáže, jak prostředky použil. V případě finančních prostředků poskytovaných ex post by bylo lze použít způsob výpočtu penále podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb. pouze v případě, kdy by došlo k porušení povinnosti nefinančního charakteru, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty. Žalovaný konstatuje, že se ve výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně uvádí, že v rámci 1. etapy projektu byly proplaceny fakturované výměry rekonstruovaných místních ulic, které byly co do rozměru větší než způsobilé výměry. V daném případě se podle žalovaného jednalo o neoprávněné použití peněžních prostředků podle § 22 odst. 2, věty první zákona č. 250/2000 Sb. Proto bylo pro výpočet penále nutno použít § 22 odst. 6 a nikoliv § 22 odst. 2 písm. b) citovaného zákona. Výše penále byla podle žalovaného vypočítána správně za období od 6. 5. 2010 (k porušení rozpočtové kázně došlo dne 5. 5. 2010) do 21. 11. 2012 včetně (den připsání odvodu na účet Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad), tj. penále bylo vypočteno jako 1 promile denně z částky odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 538 599 Kč za 931 dnů prodlení. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Předně krajský soud musí jako nepřípadnou odmítnout námitku, formulovanou tak, že platební výměr na penále byl vydán na základě opakované daňové kontroly. Tento žalobní bod se totiž nevztahuje přímo k nesprávnosti a nezákonnosti napadených rozhodnutí, kterými bylo žalobci předepsáno penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, ale jde ve své podstatě o námitku, která směřuje do řízení, týkajícího se uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Kontrolní postupy totiž správní orgán prvého stupně činil za účelem zjištění, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. V rámci předpisu penále, kteréžto řízení je nyní předmětem soudního přezkumu, žádné kontrolní úkony správními orgány činěny nebyly. Uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně a předepsání penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně spolu sice vzájemně souvisí, jde však o dvě samostatná rozhodnutí, proti kterým se lze bránit samostatnými odvoláními a žalobami, případně i kasačními stížnostmi. Daná samostatnost se projevuje též v okruhu námitek, jejichž posouzení má význam v tom kterém řízení. Uvedenou žalobní námitku by bylo možné uplatňovat v řízení o odvolání proti rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, příp. v následujícím soudním řízení, resp. i v samostatném soudním řízení na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. V nyní projednávané věci však námitky nezákonného postupu při kontrole, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, nemají místo. V rámci přezkumu platebního výměru, jímž byl sdělen předpis penále, nelze přihlížet k námitkám proti zákonnosti rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 1 Afs 47/2009 – 45, rozsudek ze dne 1. 8. 2011, č. j. 8 Afs 6/2011 – 86, nebo rozsudek ze dne 17. 12. 2009, č. j. 7 Afs 129/2009 – 86; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Rozsah přezkumu platebního výměru na penále odvolacím orgánem i soudem je tedy oproti přezkumu platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně limitován a je zaměřen zejména na posouzení, zda penále mělo být vůbec předepsáno, zda bylo předepsáno ve správné výši a za relevantní dobu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 9 Afs 4/2012 – 30). Obdobně je nutné naložit s námitkou, v níž žalobce tvrdí, že část dotace mu neměla být vůbec vyplacena, neboť správní orgán prvého stupně měl dostatečné kontrolní možnosti ke zjištění všech pochybení při realizaci projektu a měl tedy povinnost část nezpůsobilých výdajů a od toho odvozenou poměrnou část dotace neproplatit. Žalobce tvrdí, že vznik stavu, kdy byla porušena rozpočtová kázeň, nebyl zaviněn jím, nýbrž tím, kdo neoprávněně čerpanou část dotace ex post proplatil. Tato námitka opět směřuje do postupu správního orgánu prvého stupně v řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Krajský soud se jí proto nemohl zabývat. Pokud je žalobce přesvědčen, že z důvodu toho, že porušení rozpočtové kázně nezavinil, mu mělo být uloženo pouze vrácení části dotace ve formě odvodu, avšak nemělo mu být formalisticky a bez ohledu na skutečný stav věci uloženo penále, pak s ním krajský soud nemůže souhlasit. Podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. platí, že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Na toto obecné pravidlo pak navazuje způsob počítání penále, kdy zákon uvažuje se dvěma způsoby výpočtu penále [§ 22 odst. 6, věta druhá a § 22 odst. 2 písm. b) in fine zákona č. 250/2000 Sb.], které se liší určením počátku prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. K povaze penále lze konstatovat, že předpokladem jeho vzniku je, že příjemce dotace, jenž porušil rozpočtovou kázeň, neprovedl odvod za porušení rozpočtové kázně v den, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo. Vznik penále je tedy závislý na tom, že příjemci dotace vznikla povinnost provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Ve vztahu k odvodu za porušení rozpočtové kázně jde o nárok sekundární, existenčně spjatý (závislý) s povinností provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Povinnost platit penále vznikne pouze tehdy, jestliže je příjemce dotace v prodlení s provedením odvodu za porušení rozpočtové kázně. Penále není sankcí (v širším slova smyslu) za porušení rozpočtové kázně, jako je tomu v případě odvodu, nýbrž sankcí za neprovedení odvodu v zákonem předpokládané době. Penále je příslušenstvím odvodu za porušení rozpočtové kázně (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 53/2013 – 33). Ve vztahu k námitce žalobce krajský soud uvádí, že předpokladem vzniku penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně není zavinění. Penále je sice svojí povahou odpovědnostní následek, není však koncipován na základech subjektivní odpovědnosti, nýbrž odpovědnosti objektivní (viz § 22 odst. 6, věta první zákona č. 250/2000 Sb.). Jedná se o následek porušení povinnosti provést včas odvod za porušení rozpočtové kázně (odpovědnost za prodlení). Pro vznik penále je zcela nerozhodné, zda žalobce zavinil porušení rozpočtové kázně či prodlení s úhradou odvodu za porušení rozpočtové kázně. Žalobce dále zpochybňuje postup poskytovatelů dotací a dovozuje, že mohou systém zneužívat a až po letech ukládat příjemcům dotace, kteří byli v dobré víře, odvod za porušení rozpočtové kázně a penále až do výše samotného odvodu. Tuto argumentaci považuje krajský soud za spekulativní a nepřípadnou. Způsob výpočtu penále je nastaven platnou právní úpravou a z ničeho nelze dovozovat, že by správní orgány, které dotace poskytují, zneužívaly právní úpravu ke zvyšování příjmu státu. Za dodržení podmínek, které se vážou k udělené dotaci, odpovídá výlučně příjemce dotace. Od toho se odvíjí i objektivní odpovědnost za porušení rozpočtové kázně a objektivní odpovědnost za prodlení s provedením odvodu. Dovoláváním se dobré víry při přijetí dotace se žalobce nemůže zprostit odpovědnosti za dodržení podmínek poskytnuté dotace. Dále krajský soud přistoupil k vypořádání žalobního bodu, týkajícího se aplikace nesprávného zákonného ustanovení. Žalobce tvrdil, že správní orgány při výpočtu penále nesprávně aplikovaly § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., ač měly uplatnit § 22 odst. 2 písm. b) téhož zákona. Žalobce nesouhlasil s tím, jak se správní orgány vypořádaly s výkladem § 22 odst. 2 citovaného zákona. Krajský soud se těmito námitkami nemohl věcně zabývat, neboť zjistil, že napadené rozhodnutí ve spojení s platebním výměrem správního orgánu prvého stupně je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. K této vadě je soud povinen přihlížet z úřední povinnosti. Krajský soud shledal napadené rozhodnutí i platební výměr správního orgánu prvého stupně nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, neboť z těchto rozhodnutí není zjevný právní důvod, který vedl správní orgány k tomu, aby pro výpočet penále použily právě postup podle § 22 odst. 6, věty druhé zákona č. 250/2000 Sb. Jak již bylo konstatováno shora, penále je jakožto sekundární nárok spjaté s uloženým odvodem za porušení rozpočtové kázně a s tím, že příjemce dotace je v prodlení se zaplacením tohoto odvodu. Zákon č. 250/2000 Sb. v § 22 odst. 1 písm. c) definuje porušení rozpočtové kázně jako každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti. Ustanovení § 22 odst. 2 téhož zákona pak definuje, co se rozumí neoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1. V první větě tohoto ustanovení se uvádí, že neoprávněným použitím peněžních prostředků je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků. Dále se v uvedeném ustanovení uvádí, že za neoprávněné použití peněžních prostředků se podle odstavce 1, považuje také a) porušení povinnosti stanovené právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, b) porušení povinnosti stanovené právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, ke kterému došlo před připsáním peněžních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá; den připsání peněžních prostředků na účet příjemce se považuje za den porušení rozpočtové kázně; penále za porušení rozpočtové kázně se počítá ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce na základě platebního výměru odvod uhradit, c) neprokáže-li příjemce peněžních prostředků, jak byly tyto prostředky použity. Ustanovení § 22 odst. 3 téhož zákona definuje, co se rozumí zadržením peněžních prostředků podle odstavce 1, a sice porušení povinnosti vrácení poskytnutých prostředků ve stanoveném termínu. Podle § 22 odst. 4 téhož zákona platí, že fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která poručila rozpočtovou kázeň, je povinna provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, z něhož jí byly peněžní prostředky poskytnuty. Podle § 22 odst. 6 téhož zákona platí, že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, připsání peněžních prostředků na účet poskytovatele. Pokud poskytovatel rozhodl podle odstavce 5 věty sedmé, penále se počítá z částky, kterou je příjemce povinen odvést. Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 1 000 Kč, se neuloží. Z citované právní úpravy plyne, že porušením rozpočtové kázně je neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků. Odstavec 2 citovaného ustanovení definuje čtyři způsoby, kterými se lze dopustit porušení rozpočtové kázně neoprávněným použitím peněžních prostředků, a to jednáním vymezeným ve větě první tohoto ustanovení a dále jednáním vymezeným pod písmeny a), b) a c) tohoto ustanovení. Porušení rozpočtové kázně zadržením peněžních prostředků se lze dopustit jednáním vymezeným v § 22 odst. 3 citovaného zákona. Podle odst. 4 je osoba, která se dopustila porušení rozpočtové kázně povinna provést odvod ta porušení rozpočtové kázně. Jak je patrno z § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. je zde formulována obecná povinnost, že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen zaplatit penále. Podle tohoto ustanovení se penále počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. Ve vztahu k porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 písm. b) citovaného zákona se však penále počítá jinak, a to ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce na základě platebního výměru odvod uhradit. Tento způsob výpočtu penále je speciální a použije se skutečně pouze ve vztahu k porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 písm. b) citovaného zákona. Z rozboru dané právní úpravy dospívá krajský soud k závěru, že zákon konstruuje pět způsobů jednání („skutkových podstat“), kterými se lze dopustit porušení rozpočtové kázně, za které je porušitel povinen provést odvod peněžních prostředků zpět do rozpočtu, ze kterého prostředky obdržel. Za prodlení s úhradou odvodu je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen uhradit penále. Způsob výpočtu penále, resp. způsob stanovení počátku prodlení je dle zákona dvojí, a sice speciální podle § 22 odst. 2 písm. b) a obecný podle § 22 odst. 6, věty druhé citovaného zákona, který se uplatní ve všech ostatních případech porušení rozpočtové kázně, tj. kromě porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 písm. b) citovaného zákona. Správní orgán prvého stupně vyměřil v platebním výměru č. 9a/2012 penále podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., přičemž po skutkové ani právní stránce již v tomto výměru nezopakoval, jakým jednáním se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně a pod jakou „skutkovou podstatu“ podle § 22 odst. 1 ve spojení s odst. 2, resp. s odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. bylo jeho jednání podřazeno. Správní orgán prvého stupně se odkázal na pravomocný platební výměr č. 9/2012 Úřadu regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad, kterým byl žalobci uložen odvod za porušení rozpočtové kázně. V tomto platebním výměru by mělo být po skutkové i právní stránce vymezeno jednání žalobce, kterým se dopustil porušení rozpočtové kázně. Krajský soud však z tohoto platebního výměru zjistil toliko skutkový popis toho, čeho se žalobce dopustil, a že jde o porušení rozpočtové kázně, ovšem již z tohoto platebního výměru nezjistil, pod jakou konkrétní „skutkovou podstatu“ porušení rozpočtové kázně správní orgán jednání žalobce subsumoval. Za situace, kdy zákonná právní úprava počítá s pěti možnými způsoby jednání, kterými se lze dopustit porušení rozpočtové kázně, a od toho se pak odvíjí dva možné způsoby výpočtu penále, resp. určení počátku prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, pak je naprosto nezbytné, aby jednání žalobce bylo správními orgány jednoznačně podřazeno pod konkrétní „skutkovou podstatu“, které se měl žalobce dopustit, aby pak nemohla vzniknout pochybnost o tom, jakým způsobem se má počítat penále z prodlení za odvod za porušení rozpočtové kázně. V platebním výměru č. 9/2012 na odvod za porušení rozpočtové kázně se uvádí, že se odvod ukládá podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb. Dále se konstatuje, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 citovaného zákona. Poté se popisuje skutkové jednání žalobce, které správní orgán zhodnotil jako porušení rozpočtové kázně podle § 22 citovaného zákona. Závěrem správní orgán konstatuje, že tímto rozhodnutím je příjemci uložena povinnost odvést do rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad částku, která odpovídá částce „neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků“. Dále správní orgán cituje platnou právní úpravu § 22 odst. 1 písm. c), § 22 odst. 2, § 22 odst. 5, § 22 odst. 6 a § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb. Správní orgán ocitoval v tomto platebním výměru oba způsoby výpočtu penále. Po posouzení obsahu pravomocného platebního výměru č. 9/2012 na odvod za porušení rozpočtové kázně krajský soud konstatuje, že v něm postrádá jednoznačné podřazení skutkového jednání žalobce pod konkrétní „skutkovou podstatu“ porušení rozpočtové kázně. Od takového právního zhodnocení a podřazení jednání pod konkrétní ustanovení zákona se nutně odvíjí způsob výpočtu penále, resp. způsob určení počátku prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Pokud by bylo jednání žalobce podřazeno pod § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., pak by se penále počítalo podle tohoto speciálního ustanovení. Pokud by bylo jednání žalobce podřazeno pod jiné zákonné ustanovení, pak by se penále počítalo podle obecného pravidla uvedeného v § 22 odst. 6, větě druhé téhož zákona. V tomto ohledu tedy pravomocný platební výměr č. 9/2012 nedává jednoznačný právní podklad pro to, aby bylo penále v platebním výměru č. 9a/2012 bez dalšího vyměřeno podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. Platební výměr č. 9a/2012 na penále, který je předmětem nynějšího soudního přezkumu, je tak nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť neobsahuje právní důvod, pro který byl aplikován právě způsob výpočtu podle § 22 odst. 6 citovaného zákona, a tento právní důvod nelze dovodit ani z rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, v němž tato právní kvalifikace měla být provedena. V návaznosti na to je ze stejných důvodů nepřezkoumatelné i napadené rozhodnutí žalovaného, neboť tato vada svědčí i jemu a rozhodnutí obou stupňů tvoří v rámci soudního přezkumu jeden celek. Zbývá doplnit, že pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí (i ve vyjádření k žalobě) uváděl, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 1, věty první zákona č. 250/2000 Sb. (od něhož by se pak odvíjel způsob výpočtu penále podle § 22 odst. 6, věty druhé téhož zákona), pak se pouze pokoušel odstranit zjevnou vadu platebního výměru č. 9/2012. Žalovaný však svým právním hodnocením věci nemohl tento nedostatek, který má původ v jiném řízení, zhojit. Skutečností zůstává, že v platebním výměru č. 9a/2012 na penále, byl způsob výpočtu penále použit bez právního podkladu. Krajský soud tak uzavírá, že na základě pravomocného platebního výměru č. 9/2012 na odvod za porušení rozpočtové kázně je jednoznačné, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně. Pokud by se žalobce dostal do prodlení s provedením odvodu, byl by povinen podle § 22 odst. 6, věty první zákona č. 250/2000 Sb. zaplatit penále. Pokud však pro nedostatek právního podkladu pro výběr způsobu výpočtu penále, resp. způsobu určení počátku prodlení s odvodem (výběr právě jednoho způsobu ze dvou), vznikla pochybnost, které zákonné ustanovení použít [zda § 22 odst. 6, větu druhou nebo § 22 odst. 2 písm. b) in fine zákona č. 250/2000 Sb.], měl být použit způsob výpočtu penále pro žalobce příznivější v souladu se zásadou in dubio pro mitius, což správní orgány zjevně neučinily. Naopak automaticky postupovaly podle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., jako by zde žádná pochybnost ani být nemohla. Zbylými námitkami žalobce, směřujícími proti napadenému rozhodnutí, se s ohledem na shora konstatovaný závěr krajský soud již dále nezabýval, neboť se staly bezpředmětnými. Při konstatování nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost pozbývá důvodu, aby krajský soud ještě hodnotil, zda bylo napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Pokud jde o právní výklad § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., resp. o výklad toho, které „skutkové podstaty“ porušení rozpočtové kázně se žalobce dopustil, tak tím se krajský soud nemohl zabývat, neboť není oprávněn doplňovat chybějící subsumpci skutkového jednání pod konkrétní ustanovení právního předpisu, kterou měly učinit správní orgány, natož v rámci správního rozhodnutí, které ani není předmětem nynějšího soudního přezkumu. S ohledem na konstatovanou nepřezkoumatelnost obou správních rozhodnutí zrušil krajský soud napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvého stupně bez jednání podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je v dalším řízení vázán závazným právním názorem krajského soudu podle § 78 odst. 5 s. ř. s. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný správní orgán, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3000 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.