10 Af 31/2010 - 36

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců Mgr. Jana Kašpara a JUDr. Ing. Viery Horčicové v právní věci žalobce: Air Ocean, s. r. o., se sídlem Dr. Horákové 302/47, Poděbrady, IČ 27956903, zast. JUDr. Klárou Slámovou, advokátkou, se sídlem Urbánkova 3360, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2010 čj. 16/34895/2010/1685 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 28. 4. 2010 čj. 16/34895/2010/1685 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 6.800,- Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám JUDr. Kláry Slámové, advokátky.

Odůvodnění

Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí žalovaného uvedeného v záhlaví, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a odvolání pana V.B. proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy (dále jen Magistrát), ze dne 8.2. 2010 č.j. MHMP 718635/2009/DOP-T/Dc/TAXI. Tímto rozhodnutím Magistrát žalobci uložil podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17.11. 2009 (dále jen zákon o cenách), pokutu ve výši 200.000,- Kč za správní delikt podle ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách, kterého se dopustil tím, že dne 30.3. 2009 řidič žalobce V.B. při jízdě použil po celou dobu jízdy sazbu č. 1 složenou z dílčích položek: nástupní sazba 90,- Kč, cena za 1 km 89,- Kč, čekání za jednu minutu 10,- Kč, a účtoval tak za poskytnutí přepravy formou taxislužby vozidlem uvedeným ve výroku na trase z ul. Na Perštýně, Praha 1 do ul. Zenklova, Praha 8 (vzdálenost 6,2 km) částku 663,- Kč, přestože podle ustanovení § 5 odst. 2 zákona cenách v návaznosti na nařízení č. 20/2006 Sb. HMP, o maximálních cenách osobní taxislužby, byl oprávněn účtovat částku v maximální výši 226,- Kč, a to při použití sazby s maximálními dílčími položkami: nástupní sazba 40,- Kč, cena za 1 km 28,- Kč a čekání za jednu minutu 6,- Kč. Dále byla žalobci uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1.000,- Kč. Žalobce v žalobě nejprve poukazuje na nepřiměřenost uložené sankce a navrhuje proto, aby soud, pokud žalobou napadené rozhodnutí nezruší, využil svého moderačního práva a od uložení sankce upustil anebo její výši přiměřeně snížil ve smyslu ustanovení § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 s.ř.s. Žalobce dále namítá, že řízení nebylo skončeno ve lhůtě 30 dnů předepsané správním řádem, ani v dodatečné lhůtě dalších 30 dnů, o níž lze tuto lhůtu prodloužit. Žalobou napadené rozhodnutí vychází z předpokladu, že při předmětné jízdě byl žalobce oprávněn účtovat maximální částku 226,- Kč. K tomu žalobce namítá, že jízda mohla trvat výrazně delší dobu, než s jakou při výpočtu počítaly správní orgány, a stejně tak delší mohlo být i čekání, se kterým je také nutno kalkulovat, a to bez ohledu na to, zda správní orgány čerpaly při stanovení svých údajů z nějaké stvrzenky. V celém správním řízení nebyla úvaha správního orgánu vedoucí k této ceně specifikována. Výsledek, ke kterému správní orgány dospěly, není nijak odůvodněn, a je tedy nepřezkoumatelný. Výše údajného předražení přitom byla vzata v potaz při výměře pokuty, čímž byly nedostatky v určení míry předražení transponovány i do sankčního rozhodnutí správního orgánu. K tomu žalobce upozorňuje, že řidiči taxislužby nejezdí vždy po stejné trase, což znamená, že řidič mohl zvolit i jinou trasu, a to delší, než kterou uvažoval správní orgán a také čekací doba mohla být naprosto jiná. I kdyby bylo prokázáno, že řidič žalobce účtoval vyšší než regulovanou cenu, nelze vyloučit, že při užití regulované ceny by byla výsledná cena jízdy minimálně stejná. To, že řidič žalobce například zvolil trasu kratší, kterou volit nemusel, jej nesmí ve správním řízení při vypočítávání případného předražení znevýhodňovat. Je nutno brát v úvahu, že mohl jet stejně tak i trasou delší, což by zvýšilo počet ujetých kilometrů a prodloužilo délku jízdy a čekání. Trasa, kterou řidič použil, nebyla v řízení stanovena a správní orgán se jí ani nepokusil prokazovat, nezkoumal, zda skutečně jel řidič žalobce po trase, z níž zřejmě vycházel při výpočtu hypotetické maximální ceny. Proto tedy žalobce tvrdí, že v řízení nebylo prokázáno, po jaké trase řidič jel, a i kdyby jel po trase, z níž zřejmě správní orgán vycházel, tak nebylo prokázáno, že by předražil, neboť v případě zvolení jiných tras, za vyhláškovou cenu, by výsledná částka činila stejnou hodnotu. Navíc jak již bylo uvedeno, správní orgán nevzal v úvahu čekání, které je také účtováno. Tvrzené předražení tak bylo vypočteno v neprospěch žalobce, když byly nahodile vzaty v úvahu hodnoty pro něj nepříznivé. Žalobce dále poukazuje na nepřípustné chování zaměstnanců Magistrátu spočívající v tom, že kontrolní pracovníci dali řidiči tzv. spropitné, a to konkrétně ve výši 7,- Kč. K tomu žalobce upozorňuje na to, že zaměstnanci Magistrátu tím překračují svou pravomoc při kontrolování dodržování právních předpisů tím, že z vlastní libovůle plýtvají penězi daňových poplatníků svěřeným jim k výkonu činnosti, a dále na to, že tuto skutečnost, tzn. dávání spropitného, zmiňují správní orgány v rámci odůvodnění dané sankce, v tomto případě pokuty. Doslovným výkladem bychom proto došli k naprosto absurdnímu závěru, a to že správní orgán dobrovolné a nevhodné chování svých zaměstnanců přičítá k tíži žalobce, neboť tím došlo k žalobci přitěžujícímu navýšení konečné částky údajně vyúčtované za cestu. Podle názoru žalobce nelze rovněž přehlédnout ani význam vlastního institutu tzv. spropitného. To je vzhledem ke zvyklostem v ČR chápáno jako výraz spokojenosti s poskytnutou službou. Z logiky věci proto můžeme dovodit jednoduché spojení: Pokud zákazník je spokojen, spropitné dává, pokud není, nedává. Z chování zaměstnanců Magistrátu proto je možno dovodit, že buď jím vyúčtovaná cena nemohla přijít tak neadekvátní, jak správní orgán opakovaně uvádí, a proto jim z lidského, nikoliv úředního hlediska, nepřišlo nevhodné spropitné dát, anebo, což je ještě více znepokojující možná varianta, je jim zcela jedno, jak se svěřenými penězi naloží. Vzhledem k výše uvedenému proto žalobce trvá na tom, že rozhodnutí žalovaného nevychází z dostatečně zjištěného stavu věci, který by měl oporu ve spisovém materiálu. Proto mělo být vycházeno z presumpce neviny. Žalobce dále namítá, že v řízení nebylo prokázáno, že by se dopustil porušení ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách tím, že by „prodával za cenu vyšší než maximální”. Žalobce je toho názoru, že i kdyby byla správními orgány tvrzená částka prokázána, byla by plně v souladu s platným právním řádem České republiky. Sazba je podložena v souladu s definicí pojmu ekonomicky oprávněných nákladů uvedenou v § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. Proto žalobce navrhuje provedení důkazu znaleckým posudkem k posouzení, zda částky, které měl údajně účtovat, odpovídají takovým ekonomicky oprávněným nákladům. Žalobce upozorňuje na to, že při nabízeni nebo vykonávání přepravních služeb existují „některé určené podmínky”, které opravňují provozovatele taxislužby navýšit cenu za poskytovanou službu oproti maximální stanovené ceně v souladu se zněním prováděcí vyhlášky tak, aby nedošlo k porušení zákona o cenách ze strany provozovatele taxislužby. Předmětná vyhláška se pak vztahuje právě na regulaci maximální ceny, resp. u zboží s úředně stanovenou maximální cenou, které se liší pouze některými určenými podmínkami a umožňuje tak navýšení maximální ceny. Podle názoru žalobce by tedy takové zákonné ustanovení, pokud by se neužilo například u provozovatelů taxislužby, bylo v praxi neaplikovatelné, neboť provozovatel s neregulovanou cenou zboží není povinen řídit se ustavením takového právního předpisu. Žalobce namítá, že právě v daném případě existuje řada odlišných určených podmínek, když jedním z podstatných kritérií „odlišných určených podmínek” jsou náklady na pořízení vozidla, vybavení vozidla a jiné skutečnosti zahrnuté v kalkulaci a namítané ve správním řízení. K tomu žalobce uvádí, že značnou část jeho zákazníků tvoří turisté a podnikatelé s vysokými požadavky na nabízenou službu, kteří vyžadují vyšší úroveň právě zmíněné jakosti. Nákladnost takového vozidla, kterým je služba provozovatelem poskytována, je také přímo úměrná nákladnost údržby a náhradních dílů tohoto vozidla. Tím má tedy žalobce značně zvýšené „ekonomicky oprávněné náklady”. Žalobce dále vyslovuje názor, že regulace cen v taxislužbě je protiústavní, neboť má za to, že podmínka regulace cen - ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže - není jednoznačně v případě taxislužby na území hlavního města splněna. Žalobce navrhuje doplnit dokazování vyhotovením znaleckého posudku k odbornému posouzení, zda současné, resp. v době údajného porušení cenových předpisů účinné, stanovené ceny odpovídají ekonomicky oprávněným nákladům. V další žalobní námitce žalobce namítá, že povinnost uhradit náklady správního řízení mu byla uložena v rozporu se zákonem, neboť s ohledem na shora uvedené nesouhlasí s tím, že by svým jednáním správním řízení vyvolal. V další žalobní námitce žalobce uvádí, že správní orgány nedostatečně odůvodnily výši vyměřené pokuty. Za dostatečné odůvodnění není možné považovat obecná konstatování a odvolávání se na podklady pro rozhodnutí. Zdůvodnění, jak je provedly správní orgány, nelze dle názoru žalobce v žádném případě považovat za dostatečné, zejména vzhledem k výši vyměřené pokuty. Správní orgány vycházejí z jakýchsi neurčitých a neprokázaných tvrzení. Na straně 3 žalovaný uvádí, že výše uložené pokuty vychází z pravidel založených na určitém systému. V odůvodnění je však dle názoru žalobce uveden pouhý nástin takového systému, jehož uplatnění však není z odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak seznatelné a v rozhodnutí chybí byť jen nástin aplikace takového systému na konkrétní případ. Nelze proto ani dovodit, zda správní orgán takový systém skutečně použil, zda jej používá ve všech případech stejně, či zda jde o pouhou rekapitulaci jakýchsi vnitřních pokynů správního orgánu bez vazby na konkrétní posuzovaný případ. Předmětná část odůvodnění by totiž pouhou záměnou dvou čísel byla použitelná na jakýkoliv jiný případ domnělého poškození zákazníka na ceně v rozporu se zákonem o cenách, a to nejen v taxislužbě, ale pro jakékoliv zboží. Takto vágní odůvodnění pak představuje nebezpečí nepřípustné svévole ve správním uvážení a nahodilé stanovování pokut do předem cyklostylovaných rozhodnutí. Podle názoru žalobce pak není při stanovení pokuty provozovateli taxislužby smyslem ukládání pokuty dle zákona o cenách striktně vycházet z plného zákonného rozpětí. Pokud by tomu tak bylo, jednalo by se o likvidační opatření, nejen vůči taxikářům, ale jiným subjektům, které jsou povinny se zákonem o cenách řídit. Žalobce by chtěl rovněž poukázat na závažnější delikty, jako je například jízda po požití alkoholu, prodej zkaženého zboží v obchodě, které jsou sankcionovány ve srovnání s pokutami vyměřovanými taxikářům, směšnými pokutami, ačkoliv se jedná o jednání podstatně nebezpečnější. Žalobce k tomu uvádí, že pokuta ve výši 200.000,- Kč je pro něj likvidačním opatřením, neboť v žádném případě nedosahuje takových příjmů, aby byl schopen takovou pokutu uhradit. K tomu žalobce poukazuje na závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20.4. 2010 č.j. 1As 9/2008-133. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě, které bylo soudu doručeno dne 17.1. 2011, uvedl, že žalobu nepovažuje za důvodnou, a navrhl, aby byla zamítnuta. K jednotlivým žalobním námitkám uvedl následující: Žalovaný měl k dispozici dva podklady pro rozhodnutí, a to oznámení o poskytnuté přepravě a dále protokol, který obsahuje jasné údaje o jízdě a jehož přílohou je příslušná stvrzenka, která prokazuje jméno provozovatele taxislužby, jméno řidiče, začátek a cíl jízdy, čas jízdy, jakož i účtovanou částku. Byly tedy zjištěny všechny rozhodné skutečnosti potřebné pro posouzení, zda došlo k porušení cenových předpisů. Pokud jde o délku jízdy, údaje jsou uvedeny na originálu stvrzenky. Ty jednoznačně dokazují, že řidič ujel 6,2 km. Z tohoto údaje pak byla vypočtena částka předražení. K námitce, že řízení nebylo u správního orgánu prvého stupně skončeno do třiceti dnů, žalovaný uvádí, že se jedná o procesní lhůtu a její nedodržení nemá za následek nezákonnost řízení. K námitce, že údajně účtovaná cena není v rozporu s cenovými předpisy, žalovaný uvedl, že nepřekročitelným cenovým limitem je maximální cena uvedená ve vyhlášce č. 20/2006 Sb. HMP a k této žalobní námitce odkazuje na žalobou napadené rozhodnutí. Dle názoru žalovaného maximální cena podle vyhlášky platí pro jízdy uskutečněné veškerými vozidly taxislužby bez ohledu na obsah válců a počet přepravovaných osob. K tomu zdůrazňuje, že ta byla jednoznačně určena podmínka vztahující se k výši ceny, a proto maximální cena platí pro všechny provozovatele taxislužby a nemůže být vyšší. Ustanovení § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. použít v případě taxislužby nelze. Žalovaný se dále domnívá, že neoprávněná je i námitka o údajné protiústavnosti regulace cen taxislužby, neboť omezení hospodářské soutěže v oboru taxislužby skutečně existuje a vyplývá ze samotného specifického charakteru této služby. Jde totiž o službu poskytovanou obvykle bezprostředně a pohotově zpravidla bez předchozí objednávky, kdy zákazník službu potřebuje v daném okamžiku a na daném místě, přičemž nemá možnost vybírat z více nabídek. Svoji roli hrají do určité míry i ustálené zvyklosti, kdy kupříkladu na letištích a nádražích, ale i na ulicích měst, je uzavírána smlouva s řidičem prvního vozu, se kterým přijde zákazník do kontaktu, a nepatří k obvyklému postupu, aby si zákazník vybral na základě studia a posouzení jednotlivých cenových nabídek. Pokud jde o námitku týkající se údajně nedostatečně odůvodněné výše pokuty, žalovaný ji považuje za nedůvodnou, neboť dle jeho názoru je výše pokuty řádně a dostatečně odůvodněna v rozhodnutí správního orgánu prvého stupně na straně 4, žalovaný jako odvolací orgán tyto skutečnosti v rámci odvolacího řízení přezkoumal a potvrdil, že výše pokuty i její odůvodnění je v souladu s platnými právními předpisy a k tomu poukázal na stranu 7 a 10 napadeného rozhodnutí. K poukazu na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp.zn. 1As 9/2008 žalovaný zdůrazňuje, že v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí toto usnesení ještě neexistovalo a správní orgány se řídily platnou legislativou, která jim nenařizovala zabývat se majetkovými poměry účastníků. Skutečnost, že se jedná o zásadní obrat v judikatuře Nejvyššího správního soudu, vyplývá i z textu tohoto nálezu. Z uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby soud podanou žalobu zamítl. Ve správním spise jsou založena 2 oznámení o poskytnutí přepravy, z nichž vyplývá, že pracovníci Magistrátu použili vozidlo taxislužby žalobce registrační značky 9A5 2560, a to z ul. Na Perštýně k divadlu Pod Palmovkou v Zenklově ulici. Taxametr po dojezdu ukazoval částku 663,- Kč, byl vydán doklad o zaplacení jízdného a byla zaplacena částka celkem 670,- Kč. Dále je ve spise založena stvrzenka, v níž jsou uvedeny následující údaje: RZ vozu 9A5 2560, trasa z ul. Na Perštýně do ulice Zenklova, jednorázová sazba 90,- Kč, sazba za kilometr 89,- Kč, sazba za čekání 600,- Kč za hodinu, počet ujetých kilometrů 6,2 a celkové jízdné 663,- Kč. Na základě těchto zjištění bylo opatřením ze dne 15.6. 2009 zahájeno správní řízení. Žalobce se k zahájenému řízením vyjádřil tak, že přistoupil k možnosti navýšit regulovanou cenu podle ustanovení § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. a v tomto ohledu argumentoval obdobně jako později v žalobě. Opatřením ze dne 9.9. 2009 bylo žalobci oznámeno zahájení cenové kontroly. Z protokolu o cenové kontrole ze dne 30.9. 2009 vyplývá, že podle názoru Magistrátu se žalobce při předmětné jízdě dopustil porušení cenových předpisů a překročil maximální možnou výši jízdného o 437,- Kč. Kontrola byla provedena bez přítomnosti zástupce žalobce, který se z účasti u cenové kontroly omluvil. K zaslanému protokolu o cenové kontrole se vyjádřil žalobce tak, že nesouhlasí s provedením kontroly bez přítomnosti zástupce žalobce. Rozhodnutím ze dne 8.2. 2010 č.j. MHMP 718635/2009/DOP-T/Dc/TAXI byla žalobci uložena pokuta ve výši 200.000,- Kč za správní delikt, jak již bylo uvedeno shora. V odůvodnění tohoto rozhodnutí Magistrát uvedl, že z oznámení o poskytnuté přepravě a stvrzenky z taxametru vydané řidičem žalobce vyplývá, že došlo k porušení cenových předpisů překročením úředně stanovené maximální ceny v taxislužbě o 437,- Kč. K námitkám uvedeným žalobcem Magistrát uvedl, že stěžejním podkladem pro řízení je zmíněný doklad z taxametru, který jednoznačně prokazuje účtování jízdného za použití cen vyšších než maximální v rozporu se zákonem o cenách. K možnosti použití § 2 prováděcí vyhlášky k zákonu o cenách Magistrát uvedl, že tu nelze v případě taxislužby použít, neboť nejsou žádné rozdílné určující podmínky mezi taxislužbou, u které hlavní město Praha cenu reguluje, a taxislužbou poskytovanou žalobcem. Provozovatel taxislužby si dle názoru Magistrátu nemůže regulovanou cenu navýšit o žádnou částku. Ve vztahu k výši sankce Magistrát uvedl, že zákon umožňuje za projednávaný správní delikt uložit pokutu až do výše 1.000.000,- Kč. Při stanovení výše pokuty bylo přihlédnuto především k rozsahu poškození kupujících, tj. k částce, o kterou byla stanovená maximální cena překročena, tedy 437,- Kč. Magistrát v rámci zákonného rozpětí uložil pokutu v první pětině zákonem stanovené maximální sazby. Vzal při stanovení výše pokuty v úvahu také míru zavinění, tj. skutečnost, že nabízení služeb taxi za vyšší ceny než maximální, je již dlouhodobě a veřejně medializovaným problémem, který je prokazatelně v rozporu s příslušnými právními předpisy. V této souvislosti je třeba rovněž zdůraznit, že jednáním žalobce jsou poškozováni ostatní provozovatelé taxislužby, kteří právní předpisy respektují. Jednáním žalobce je zároveň znehodnocována dobrá pověst hlavního města Prahy, neboť poškozováni jsou často zahraniční turisté, což přináší negativní publicitu v zahraničních médiích. Jako polehčující okolnost vzal Magistrát v potaz, že řidič vydal doklad z taxametru s pravdivými identifikačními údaji, což lze interpretovat tak, že neměl v úmyslu zamezit identifikací své osoby v souvislosti s poskytnutou přepravou. Uložená sankce je přiměřená stanoveným kritériím, když v tomto případě nepřevyšuje pětinu možného rozpětí, a vychází z prokazatelně zjištěné skutečnosti, že k porušení cenových předpisů výše uvedeným způsobem došlo. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včasné odvolání, v němž uvedl, že trvá na svém názoru, že nebyla překročena nejvyšší přípustná cena. Proti rozhodnutí podal odvolání rovněž řidič předmětného vozidla V.B. O odvoláních bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 28.4. 2009 sp.zn. 16/34895/2010/1685-24 tak, že odvolání byla zamítnuta a rozhodnutí Magistrátu potvrzeno. V odůvodnění žalovaný uvedl, že se ztotožňuje s názorem Magistrátu v tom, že došlo k porušení cenových předpisů překročením úředně stanovené maximální ceny taxislužby na území hlavního města Prahy o částku 437,- Kč, když vycházel z údajů uvedených v oznámení o poskytnuté přepravě a originálu stvrzenky z taxametru. Výše uložené pokuty odpovídá dle názoru žalovaného zákonným kritériím dle ustavení § 17 odst. 2 zákona o cenách a vychází z pravidel založených na systému, ve kterém se výše pokuty odvíjí od výše předražení jízdného vyjádřeného v korunách, tj. částky, o níž byla účtovanou cenou překročena cena maximální, a současně od výše předražení vyjádřeného v procentech. Žalovaný dále uvedl, že byla použita metodika výpočtu výše pokuty, kterou Magistrát používá jako pomůcku za účelem zobjektivizování případů, tedy proto, aby v jednotlivých případech v rámci zákonného rozpětí byl zajištěn rovný přístup ke všem, kteří se při provozování taxislužby dopustili porušování cenových předpisů. Tento postup je dle názoru žalovaného v souladu se zákonem. Bylo tedy přihlédnuto především k rozsahu poškození kupujících, tj. k částce, o kterou byla oprávněným orgánem stanovená maximální cena prodávajícím překročena. V tomto konkrétním případě byla neoprávněně požadována od zákazníků částka ve výši 663,- Kč namísto oprávněné částky 226,- Kč. Pokud jde o otázku regulace cen taxislužby, žalovaný uvedl, že ze samotného specifického charakteru této služby vyplývá omezení hospodářské soutěže v oboru taxislužby. Jde obvykle o službu poskytovanou bezprostředně a pohotově zpravidla bez předchozí objednávky, kdy zákazník službu potřebuje v daném okamžiku a na daném místě, přičemž nemá možnost vybírat z více nabídek. Ceny taxislužby jsou regulovány pouze v těch obcích (městech), ve kterých dochází k problémům s výší účtovaných cen za tyto služby. V tomto ohledu žalovaný odkázal rovněž na judikaturu správních soudů. K poukazu žalobce na ustanovení § 2 prováděcí vyhlášky k zákonu o cenách žalovaný uvedl, že podle jeho názoru se maximální cena stanovená oprávněným cenovým orgánech uplatňuje pro všechny provozovatele taxislužby na území hlavního města Prahy a nemůže být v žádném případě vyšší. Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. O věci přitom rozhodl bez jednání, neboť s tím oba účastníci řízení souhlasili, resp. nevyslovili ve stanovené lhůtě nesouhlas. Městský soud v Praze věc posoudil takto: Námitka žalobce, že rozhodnutí bylo vydáno po lhůtě pro vydání rozhodnutí stanovené správním řádem, není důvodná. Judikatura správních soudů, včetně Nejvyššího správního soudu je v tomto ohledu ustálená a vyplývá z ní, že lhůta pro vydání rozhodnutí ze strany správního orgánu je pouze lhůtou pořádkovou. Její překročení je sice vadou správního řízení, nikoli však takovou vadou, která by měla za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé a tudíž zrušení takového rozhodnutí soudem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006 čj. 6 Ads 50/2005-63 a rozsudek ze dne 5. 9. 2007 čj. 3 As 44/2007-62). Účastník řízení se v případě překročení lhůty pro vydání rozhodnutí může za splnění zákonem stanovených podmínek domáhat ochrany žalobou proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s., popř. též náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., vznikla-li mu v důsledku překročení lhůty pro vydání rozhodnutí škoda. Námitka žalobce, že v řízení nebyla zjištěna skutečná trasa, po níž jel řidič žalobce při předmětné jízdě, není důvodná. V daném případě bylo ze stvrzenky vydané řidičem žalobce zjištěno, že ujetá vzdálenost při předmětné jízdě činila 6,2 km. Tento údaj žalobce v průběhu správního řízení nijak nezpochybňoval. Pokud jde o dobu čekání, lze ji rovněž bez obtíží zjistit z vydané stvrzenky. Byť tato doba není na stvrzence uvedena výslovně, lze ji jednoduchým matematickým úkonem zjistit z ostatních uvedených údajů (cena za 1 km, nástupní sazba a celková cena). Kromě toho je na stvrzence také uvedena celková doba, po kterou jízda trvala (od 20.15 do 20.28 hod). Pro posouzení otázky, zda byla za jízdu vozidlem taxislužby účtována cena v souladu s cenovými předpisy, je přitom podstatná pouze ujetá vzdálenost a doba čekání. Žádné další okolnosti při výpočtu ceny stanovené cenovými předpisy nehrají roli. Je tedy zcela lhostejné, zda řidič mohl při jízdě zvolit trasu delší (a neučinil tak), neboť cena za poskytnutou přepravu se musí odvíjet vždy pouze od vzdálenosti skutečně ujeté. (Relevantním zjištěním by však mohla být případně skutečnost, že řidič taxislužby zvolil zcela záměrně a bezdůvodně výrazně delší trasu, než je trasa nejkratší možná; o takový případ se však v dané věci nejedná). Kromě toho soud podotýká, že v tomto případě je ze správního spisu (konkrétně z oznámení o poskytnuté přepravy) patrné, po jaké přesné trase jízda probíhala. Tato námitka žalobce, kromě toho, že není pro právní posouzení věci relevantní, tak je navíc v rozporu s obsahem spisového materiálu. Poukazuje-li žalobce na to, že zaměstnanci Magistrátu řidiči žalobce dali tzv. spropitné, jedná se o skutečnost pro posouzení případu zcela nerozhodnou. S částkou spropitného nebylo v odůvodnění rozhodnutí nikde kalkulováno a výše předražení byla vypočítávána tak, že byla porovnána cena požadovaná řidičem žalobce a maximální cena podle platných cenových předpisů. Žalobce v podané žalobě nijak nespecifikuje, jak mohl být poskytnutím spropitného negativně ovlivněn výsledek správního řízení a negativní dopad této skutkové okolnosti do žalobcových práv si lze ostatně stěží představit. Městský soud v Praze se dále zabýval námitkou žalobce, podle níž je regulace cen v taxislužbě protiústavní. Tuto námitku neshledal důvodnou a vycházel při tom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009, čj. 1 Afs 60/2009-119, v němž NSS uvedl následující: Stěžovatel nezpochybňuje ústavnost § 1 odst. 6 zákona o cenách, který připouští za tam stanovených podmínek regulaci cen. Podle § 1 odst. 8 téhož zákona pak zvláštní předpisy určují, které další orgány jsou oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem. Nejvyšší správní soud s ohledem na povahu argumentace stěžovatele a právní úpravu posoudil jeho námitku tak, že zpochybňuje regulaci cen taxislužby, která se děje podzákonnými předpisy obcí. Protože soud je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (viz čl. 95 odst. 1 Ústavy) i s ústavním pořádkem (srov. usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 1/93 ze dne 22. 9. 1993, U 1/2 SbNU 197; všechna zde cit. rozhodnutí ÚS jsou dostupná též na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx), provedl dále Nejvyšší správní soud právě toto posouzení. Ústavní limity pro vydávání nařízení obce v jejich přenesené působnosti jsou určeny v čl. 105 Ústavy, jenž stanoví, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, ovšem při vydávání nařízení musí respektovat meze zákonného zmocnění [srov. k tomu čl. 79 odst. 3 Ústavy, shodně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/06 ze dne 1. 8. 2006 (N 147/42 SbNU 183; 475/2006 Sb.), bod 27]. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě. Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat „secundum et intra legem“, nikoliv „praeter legem“. Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu (srov. nedávno nález sp. zn. Pl. ÚS 28/06 ze dne 16. 12. 2008, č. 69/2009 Sb., bod 42 - návrh na zrušení vyhlášky MŽP č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady). Oprávnění hlavního města Prahy k regulaci cen je v současné době založeno § 4a zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Podle odst. 1 písm. a) tohoto ustanovení obec v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva může nařízením obce stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny ministerstvem.Tato působnost se vztahuje na veškerý prodej uskutečňovaný na území obce bez ohledu na to, zda fyzická osoba nebo právnická osoba, která prodej uskutečňuje, má na území obce trvalý pobyt nebo sídlo (odst. 3). Cit. ustanovení nutno vykládat ve spojení s § 44 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, podle něhož rada hlavního města Prahy může v přenesené působnosti vydávat na základě a v mezích zákona nařízení hlavního města Prahy, je-li k tomu zákonem zmocněno hlavní město Praha, obce, obce s rozšířenou působností nebo kraje. Pravomoc a působnost k vydání nařízení č. 13/2004 Sb. hl. m. Prahy, kterým se mění vyhláška č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, tedy byla dána. Pro pořádek nutno dodat, že pravomoc a působnost k vydání tímto nařízením novelizované vyhlášky č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, byla ke dni vydání vyhlášky (30. 5. 2000) dána § 24 odst. 1 a § 45 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona ČNR č. 302/1992 Sb., a již cit. ustanovením § 4a odst. 1 písm. a) zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen ve znění zákona č. 135/1994 Sb. Stěžovatel nicméně zpochybňuje zejména naplnění hypotézy uvedené v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Podle něho mohou orgány státní správy usměrnit tvorbu cen (cenová regulace), pokud je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Na úvod se sluší poznamenat názor Ústavního soudu, podle něhož „[c]enová regulace sama o sobě nemůže být v demokratickém právním státě považována za neústavní“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002, N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.). Důležitý pro posouzení ústavnosti regulace a jejího zákonného základu bude rovněž celkový kontext a účel cenové regulace. Nejvyšší správní soud je nucen především konstatovat, že stěžovatel v této souvislosti pouze zopakoval svůj setrvalý právní názor, aniž by však jakkoliv polemizoval s důvody, pro něž městský soud považuje regulaci cen taxislužby v hlavním městě Praze za oprávněné. Lze k tomu připomenout, že městský soud argumentoval běžnou praxí před zavedením regulace, která vedla k neúměrnému předražování. Tento argument stěžovatel nijak nezpochybňuje. Jedná se přitom o důvod klíčový, jednoznačně prokazující neúčinnost běžného fungování trhu, jenž je dán právě specifickým složením klientů, typicky např. turistů, jimž jsou služby provozovatelů taxislužby poskytovány. Taxislužba je na rozdíl od běžného tržního prostředí trhem postiženým celkovou informační asymetrií. V takovémto prostředí běžný zákazník (a tím spíše cizinec nebo jiný návštěvník Prahy) není s to předem získat relevantní informace o poskytované službě, o její kvalitě, často není s to ani určit přiměřenost nabízené ceny a nemá rozumnou šanci srovnat tuto cenu s cenami nabízenými jinými poskytovateli taxislužby. Je možno považovat za notorietu, že trhy s nedokonalými informacemi mají zásadně oslabenou sebečistící schopnost. Lukrativní místa (letiště, centrální náměstí ve velkých městech s velkým výskytem turistů atp.) navíc pojmou jen limitovaný počet vozů taxi, což dále snižuje jakoukoliv rozumnou úvahu o efektivní soutěži na trhu taxi. Nedostatečnou kapacitou lukrativních míst ostatně argumentuje též sám stěžovatel ve své kasační stížnosti. Taxislužba je trhem ve své podstatě atomizovaným, ovšem trhem, který se způsobem nabídky služeb zásadně liší od jiných svou povahou rovněž atomizovaných trhů. Na rozdíl od typického tržního prostředí (malé pekárny, provozovny služeb, obchody, restaurace apod.) vozidla taxi nenabízejí své služby v jednom fixovaném místě. Zatímco nabídka služeb ve fixované lokalitě zvyšuje možnost racionálního a informovaného rozhodnutí spotřebitele, vozidla taxi obvykle křižují v rámci městské aglomerace a jsou náhodně zastavována náhodnými zákazníky. Ideální „obětí“ taxikářů v prostředí bez regulovaných cen je cizinec, který navštíví hlavní město třebas jen na několik dní a bezprostředně po příjezdu do České republiky nechápe přesně hodnotu české měny. Objednávka vozu taxi přitom bude z povahy věci často úplně první transakcí, kterou na českém území takový cizinec uskuteční. Jak již zdejší soud uvedl, „[j]e všeobecně známo, že předražování, kterého se provozovatelé taxislužby zejména v Praze jako významném centru turistického ruchu dopouštějí, bývá často zaměřeno proti cizincům, neboť tito jsou vzhledem k jejich omezeným znalostem cenových poměrů taxislužby v České republice a vzdáleností mezi jednotlivými destinacemi v Praze snadným terčem takových nekalých praktik“ (rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2005, čj. 2 Afs 104/2005 - 81, publ. též pod č. 1083/2007 Sb. NSS, cit. text na s. 221). Nejvyšší správní soud odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 ve věci Regulované nájemné III (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.), jehož právní závěry jsou přiměřeně použitelné též pro jiné formy cenové regulace než v tomto nálezu analyzovaného cenového moratoria. Posouzení, zda tržní stav vyžaduje aplikaci úředně stanovených cen (§ 5 zákona o cenách), jakož i volba následných ekonomických opatření, proto v zásadě patří mezi tzv. political questions, jež soudní moci až na výjimky nepřísluší posuzovat. To ovšem platí jen za předpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze. Sám stěžovatel ve svých podáních připustil, že k úpravě úředně stanovených maximálních cen v čase průběžně dochází, přičemž je nepochybné, že právní předpisy hlavního města Prahy reagují právě na měnící se cenovou hladinu. Je rovněž nepochybné, že cenová regulace nezasahuje ani do samotné podstaty práva podnikat v oblasti taxislužby. To je patrné již z té prosté skutečnosti, že zcela převažující část provozovatelů taxislužby v hlavním městě Praze je s to podnikat v podmínkách úředně stanovených cen. Soudní moci nepřísluší detailně přezkoumávat, zda určité politické rozhodnutí (zde rozhodnutí o aplikaci úředně stanovených cen) je jediným možným prostředkem k nápravě nedokonalého tržního prostředí. Úkolem soudní moci není ani detailní hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy regulace taxislužby (srov. k posléze uvedenému nález sp. zn. Pl. ÚS 28/06, cit. shora, bod 41). Ve smyslu judikatury ÚS „[s]myslem a účelem cenové regulace má být ochrana před negativními dopady nedokonalého trhu“ (srov. k tomu nález ve věci Regulované nájemné III, cit. shora, část IV.). Ze všech uvedených důvodů je nepochybné, že zákonná podmínka pro vydání podzákonného právního předpisu (v tomto případě jde o vyhlášku č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby) je dána, neboť ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o cenách může být neregulovaný trh osobní taxislužby ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže. Poté se Městský soud v Praze zaměřil na námitku, že žalobce byl oprávněn cenu navýšit podle § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. I k této otázce se již Nejvyšší správní soud opakovaně vyjadřoval, a to např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 97/2008-78, kde NSS uvedl: Ze samotné dikce § 2 vyplývá, že vyšší než maximální stanovenou cenu lze sjednat pro zboží (služby), které se od druhu zboží s maximální stanovenou cenou liší pouze některými určenými podmínkami. Přitom rozdíl mezi sjednanou a maximální stanovenou cenou může být představován nejvýše ekonomicky oprávněnými náklady, odpovídajícími daným odlišným určeným podmínkám (a v přiměřeném zisku vztaženém k této změně podmínek). Pro projednávanou věc je především relevantní, že podle zmíněného ustanovení se služba, pro kterou lze sjednat vyšší než maximální stanovenou cenu, musí od druhu služby s maximální stanovenou cenou některými určenými podmínkami odlišovat. Maximální ceny osobní taxislužby na území hlavního města Prahy byly v předmětném období stanoveny vyhláškou rady zastupitelstva hlavního města Prahy č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, ve znění nařízení rady hlavního města Prahy č. 13/2004 (s účinností od 1. 7. 2004), přičemž uvedeným nařízením byly pouze zvýšeny částky maximálních cen, v ostatním vyhláška zůstala ve svém původním znění. Výše citovaný článek 3 odst. 1 této vyhlášky stanoví, že stanovené maximální ceny platí pro jízdy na území hlavního města Prahy uskutečněné veškerými vozidly taxislužby bez ohledu na obsah válců a počet přepravovaných osob, což mimo jiné znamená, že se maximální ceny vztahují na veškerá vozidla bez ohledu na jejich odlišnost (například v kvalitě či výši pořizovacích nákladů). Ustanovení § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. tak není možno na výši ceny účtovanou stěžovatelem použít, neboť neexistují žádné relevantní podmínky, které by službu poskytovanou stěžovatelem odlišily od osobní taxislužby na území hlavního města Prahy, která regulaci podléhá. Maximální cena je závazná pro všechny poskytovatele dotčené služby bez rozdílu. Argumentace stěžovatele, že jeho zákazníky tvoří zejména zahraniční klientela a podnikatelé, kteří mají vysoké nároky na „jakost“ poskytované služby, je tak zcela nepřípadná. Je jistě představitelné, že zákazník, a to i zákazník tuzemský, upřednostní spíše jízdu v novém komfortním voze před jízdou ve voze značně zanedbaném, nelze z toho však vyvozovat závěr, že provozovatel kvalitnějšího vozidla je oprávněn svévolně účtovat zákazníkovi cenu vyšší, než je úředně stanovená maximální cena. Také tvrzení stěžovatele, že je provozovatelem taxislužby, který má zájem na poskytování kvalitní služby zákazníkovi, a tím i vylepšování dobrého jména hlavního města Prahy, považuje Nejvyšší správní soud za poněkud kontradiktorní. Veškeří zákazníci taxislužby jakožto spotřebitelé mají nepochybně oprávněné očekávání, že jim bude poskytnuta služba na určité úrovni a v určité kvalitě (například že nebudou nuceni přepravovat se ve vozidle nesplňujícím bezpečnostní požadavky či ve vozidle znečištěném apod.), aniž by za tento “comfort” měli platit předražené jízdné. Konečně se soud zaměřil na přezkoumání námitek žalobce směřujících proti výši uložené pokuty. Tuto námitku posoudil Městský soud v Praze v intencích názorů Nejvyššího správního soudu, k nimž dospěl v usnesení rozšířeného senátu ze dne 20.4.2010, čj. 1As 9/2008-133. V tomto usnesení NSS uvedl: Rozšířený senát má za to, že v některých případech nelze od osobních a majetkových poměrů pachatele jiného správního deliktu zcela odhlédnout i přesto, že příslušný zákon neřadí osobní a majetkové poměry pachatele mezi taxativně určená kritéria pro výměru pokuty, jak je tomu mimo jiné u zákona o silniční dopravě. Rozšířený senát k tomu vede především ústavní zákaz likvidačních pokut, který dovodil Ústavní soud ve výše citované judikatuře. Pokud Ústavní soud považuje uložení takové pokuty za porušení vlastnického práva delikventa garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, musí mít již správní orgán, a nikoliv až správní soud možnost se uložení takové pokuty vyvarovat, tedy osobní a majetkové poměry delikventa v této míře zohlednit. Rozšířený senát přitom nepochybuje o tom, že zákon o silniční dopravě, stejně jako řada jiných zákonů, stanoví kritéria pro určení výše pokuty taxativně a přitom osobní a majetkové poměry pachatele mezi nimi neuvádí. Z požadavků, které klade na správní trestání ústavní pořádek, ovšem přistupuje k těmto základním kritériím ještě korektiv pro určení celkové výše pokuty, a to právě v podobě zákazu jejího likvidačního charakteru. Ústavně konformní postup při ukládání pokuty za jiný správní delikt podle zákona o silniční dopravě (případně podle jiných zákonů s obdobnou právní úpravou) tedy nespočívá v tom, že bude výčet kritérií, který je dle dikce zákona zcela zjevně taxativní, vyložen jako demonstrativní, ale právě v tom, že bude vedle těchto zákonných taxativních kritérií pro výši pokuty zohledněn i zmíněný ústavněprávní korektiv. Jiná možnost, tedy předkládání jednotlivých zákonů s tímto typem právní úpravy správními soudy Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy nepřipadá v úvahu, neboť se nejedná o ústavní nesoulad, který by byl odstranitelný jednoduchým zásahem negativního zákonodárce. Rozšířený senát navíc považuje za podstatné, že zmíněný požadavek vyplývá nejen z Listiny základních práv a svobod, ale také z Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak již tedy bylo řečeno, správní orgán musí v uvedeném rozsahu k osobním a majetkovým poměrům pachatele přihlédnout, aby se vyhnul uložení likvidační pokuty. Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží. To samozřejmě neznamená, že by pokuta za jiné správní delikty měla ztratit cokoliv ze své účinnosti. Naopak, jak již připomněl předkládající senát, aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. Odpovídající intenzita majetkové újmy bude v konkrétních případech záviset na řadě faktorů, v prvé řadě však na závažnosti spáchaného deliktu. Ta v sobě vždy zahrnuje jak typovou závažnost, kterou zákonodárce vyjádřil již rozpětím zákonné sazby pro uložení pokuty, tak individuální závažnost protiprávního jednání v konkrétním případě. V této souvislosti rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatuje, že plně respektuje význam, který zákonodárce přisuzuje veřejným zájmům chráněným zákonem o silniční dopravě, jako je vedle bezpečnosti všech druhů silniční dopravy také zájem na jejich poctivém provozování. To platí zejména v případě taxislužby, čemuž odpovídá i relativně vyšší horní hranice pokuty (750 000 Kč) za správní delikty představující závažnější útoky proti tomuto zákonem chráněnému zájmu (viz § 35 odst. 3 zákona o silniční dopravě). V obecné rovině je navíc třeba zdůraznit, že nutnost účinně sankcionovat protiprávní jednání naplňující skutkové podstaty jiných správních deliktů vyplývá pro Českou republiku v řadě oblastí také z práva Evropské unie. V mnoha případech se totiž jedná o postih za porušení povinností uložených právními předpisy Evropské unie, a to ať již přímo (nařízeními Unie), nebo nepřímo na základě vnitrostátních právních předpisů transponujících unijní směrnice. Přitom Soudní dvůr Evropské unie vždy zdůrazňuje povinnost členských států postihovat porušení povinností vyplývajících z unijního práva dostatečně efektivními sankcemi a zajistit tak „užitečný účinek“ (effet utile) unijního práva. Udělená sankce tak musí mít podle Soudního dvora dostatečně odrazující účinek, a to jak z hlediska případné recidivy ze strany samotného delikventa, tak z hlediska ostatních subjektů (viz např. v oblasti soutěžního práva rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 6. 1983, Musique Diffusion française, spojené věci 100/80 až 103/80, Recueil, s. 1825, bod 106). Rozšířený senát tedy musí přisvědčit prvnímu senátu v jeho závěru, že nejen pro oblast trestního práva, ale i pro správní trestání, ať již jde o přestupky či o jiné správní delikty, platí zásada, že trest za protiprávní čin nesmí být příliš přísný, ale ani příliš mírný. V rámci úvah o odpovídající intenzitě sankce by tedy měl správní orgán přihlédnout v nezbytném rozsahu také k osobním a majetkovým poměrům pachatele, a to v případech, kdy takový požadavek vyplývá ze zákona nebo, jak již bylo řečeno, z ústavního pořádku. Přitom ovšem nemusí nutně postupovat za použití až matematicky přesné metody, jakou předpokládá pro vyměřování peněžitého trestu trestní zákoník. Takovou metodu totiž ze současné právní úpravy jiných správních deliktů při nejlepší vůli vyvodit nelze. Tento způsob výpočtu peněžité sankce není jediným možným pro naplnění principu materiální rovnosti, jak mu rozumí Ústavní soud. Tam, kde zákon s poměry pachatele jako se zvláštním hlediskem pro určení výše pokuty nepočítá, měla by informace o majetkové situaci pachatele působit jako „záchranná brzda“, tedy zmíněný korektiv, který vstupuje do hry spíše výjimečně, a to až ve chvíli, kdy hrozí natolik vysoká pokuta, že by mohla mít pro pachatele správního deliktu z ústavního hlediska nepřípustný likvidační charakter. Správní orgán se tedy nebude muset při ukládání pokuty za jiné správní delikty, u nichž zákon neupravuje zvláštní kritérium v podobě osobních a majetkových poměrů pachatele, zabývat podrobným zjišťováním těchto poměrů tam, kde bude s ohledem na výši do úvahy přicházející pokuty a na základní poznatky o osobě pachatele, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení, zřejmé, že nehrozí existenční ohrožení pachatele či jeho podnikání. Naopak tam, kde si závažnost spáchaného deliktu či další relevantní okolnosti vyžádají v rámci rozmezí, které zákon pro daný delikt předpokládá, takovou intenzitu sankce, že nebude možné riziko likvidačního působení pokuty na osobu pachatele bez dalšího vyloučit, bude nutné, aby se správní orgán zjišťováním osobních a majetkových poměrů pachatele důkladněji zabýval a přihlédl k nim do té míry, aby výsledná pokuta byla sice citelným zásahem do jeho majetkové sféry, nikoli však zásahem vzhledem ke svému účelu nepřiměřeným, který má likvidační účinky. Správní orgán by měl přitom hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku spáchání deliktu. (…) Pro úplnost rozšířený senát dodává, že výše uvedené závěry platí v prvé řadě pro ukládání pokut za jiné správní delikty podnikajícím fyzickým osobám. Zároveň je ovšem třeba brát v úvahu i to, že na rozdíl od přestupků i trestných činů se mohou jiných správních deliktů dopustit a z velké části se také dopouštějí právnické osoby. Přitom je zřejmé, že pojem osobní a majetkové poměry bude mít u právnických osob, jakožto subjektů konstruovaných na základě právní fikce, poněkud odlišný význam, než je tomu u fyzických osob. V této souvislosti lze zmínit nový návrh zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, který Ministerstvo spravedlnosti předložilo do meziresortního připomínkového řízení a který v § 14 odst. 1 soudu ukládá, aby v rámci stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédl mimo jiné „k poměrům právnické osoby, včetně její dosavadní činnosti a jejích majetkových poměrů“ a také „k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí činnost právnické osoby, jakož i důsledkům, které může mít uložení trestu na třetí osoby“. Přesto tento návrh zákona obsahuje vedle peněžitého trestu a trestu zákazu činnosti také trest propadnutí majetku a dokonce trest zrušení právnické osoby, vychází tedy z toho, že i takové „likvidační“ sankce je nutno považovat za přiměřené v případech, kdy účelu trestu nemůže být dosaženo mírnějšími prostředky. Za situace, kdy obdobný návrh zákona o trestní odpovědnosti právnických osob v České republice prozatím neuspěl (viz sněmovní tisk 745 – zamítnutý Poslaneckou sněmovnou PČR ve volebním období 2002 - 2006 – www.psp.cz) a nový návrh, jak již bylo řečeno, se nachází teprve ve stadiu meziresortního připomínkového řízení. Je podle názoru rozšířeného senátu nutno připustit sice spíše ojedinělé, ale přesto za mimořádných okolností přípustné výjimky ze zákazu likvidačního charakteru pokut ukládaných za jiné správní delikty právnickým osobám. Bude tomu tak u zvlášť závažných správních deliktů spáchaných právnickými osobami, nebo v situaci, kdy se právnická osoba závažných správních deliktů dopouští opakovaně a předchozí mírnější sankce se ukázaly jako neúčinné, nebo v případech, kdy samotná právnická osoba byla fakticky založena za účelem provádění protiprávní činnosti, a je zde tak velmi silný veřejný zájem na tom, aby tato právnická osoba v daném oboru činnosti již nepůsobila, a zároveň podle příslušné právní úpravy není možné za daný správní delikt uložit právnické osobě trest zákazu činnosti či jiný trest s obdobným účinkem. Za zcela mimořádných okolností by bylo dle přesvědčení rozšířeného senátu nutno připustit uložení likvidační pokuty i podnikající fyzické osobě, a to právě v situaci, kdy požadovaného účelu trestu již nemůže být dosaženo mírnějšími pokutami a zároveň není možné volit pro tento účel jiný druh sankce. I likvidační výše pokuty může za těchto výjimečných okolností odpovídat zásadě proporcionality, z níž vycházel Ústavní soud ve výše zmíněných nálezech, a být tedy v souladu s ústavním pořádkem. Velmi podstatnou otázkou, kterou musí rozšířený senát zodpovědět, je také to, jakým způsobem bude správní orgán v případě potřeby osobní a majetkové poměry pachatele v řízení o jiném správní deliktu zjišťovat. V souladu s § 50 odst. 1 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) si správní orgán může vyžádat pro své rozhodnutí podklady od jiných správních orgánů či orgánů veřejné moci. Je ovšem třeba připustit, že snad s výjimkou údajů o nemovitém majetku, které jsou dostupné z katastru nemovitostí, nemohou příslušné orgány poskytnout žádné údaje, které by vypovídaly o majetkových poměrech pachatele jiného správního deliktu bez jeho souhlasu. Platí to především pro správce daně, jehož pracovníci jsou na základě § 24 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (a obdobně podle § 52 odst. 1 nového daňového řádu č. 280/2009 Sb., účinného od 1.1. 2011) vázány povinností mlčenlivosti o tom, co se při správě daní dozvěděli o poměrech daňových subjektů. Ustanovení § 24 odst. 3, 5 a 6 zákona o správě daní a poplatků (a obdobně § 53 nového daňového řádu) připouští z povinnosti zachovávat mlčenlivost řadu spíše úzce vymezených a do značné míry kasuistických výjimek, řízení o správním deliktu obecně mezi těmito výjimkami obsaženo není, pouze řízení o přestupku, který je vymezen v daňovém zákonu (podle nového daňového řádu pak pouze řízení o správním deliktu, který se týká porušení povinnosti při správě daní). Správnímu orgánu rozhodujícímu např. o jiném správním deliktu dle zákona o silniční dopravě tedy nemůže příslušný správce daně poskytnout podklady, z nichž by si bylo možné učinit představu o majetkových poměrech pachatele správního deliktu (např. jeho daňová přiznání) bez toho, aby sám tento účastník správního řízení správce daně v souladu s § 24 odst.4 zákona o správě daní a poplatků (§ 52 odst. 2 nového daňového řádu) k tomuto účelu zprostil mlčenlivosti. Srovnatelnou úpravu obsahuje také zákon č. 582/1991 Sb. , o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, pokud jde o povinnost mlčenlivosti pracovníků orgánů sociálního zabezpečení a zdravotních pojišťoven o informacích získaných v souvislosti s výběrem pojistného na sociální zabezpečení a na všeobecné zdravotní pojištění. Obdobně podle § 53 odst. 1 správního řádu může sice správní orgán usnesením uložit i subjektu soukromého práva, který má listinu potřebnou k provedení důkazu, aby ji předložil, ovšem pokud jde např. o listiny obsahující informace o stavu bankovních účtů účastníka řízení o správním deliktu, jsou banky dle § 38 odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách vázány bankovním tajemstvím, přičemž výjimky z povinnosti zachovávat bankovní tajemství upravené v odstavci 2 až 11 daného ustanovení se na řízení o jiném správním deliktu obecně opět nevztahují. Správní orgán jistě může použít oprávnění, které mu svěřuje § 53 odst. 1 správního řádu, i vůči samotnému účastníkovi řízení o správním deliktu; ten má však možnost podle § 53 odst. 2 správního řádu vydání požadované listiny odepřít z důvodů, pro něž je jinak svědek oprávněn odepřít výpověď (§ 55 odst. 4 správního řádu). Zároveň platí, že povinnost podrobit se výslechu jako svědek, vypovídat pravdivě a nic nezamlčet se vztahuje na každého s výjimkou účastníka řízení (§ 55 odst. 1 správního řádu). Správní řád narozdíl od občanského soudního řádu výslovně neupravuje důkaz výslechem účastníka řízení. Z uvedeného tedy vyplývá, že pravomoci správního orgánu ke zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení o jiném správním deliktu jsou do určité míry omezené, byť se v obecné rovině podstatně neliší od pravomocí správního orgánu v řízení o přestupku a s výjimkou možností prolomení bankovního tajemství (viz § 8 trestního řádu) ani od pravomocí soudu v řízení trestním. Je tudíž třeba na jedné straně vycházet z toho, že povinnost správního orgánu zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, jemuž má být z moci úřední uložena povinnost (§ 50 odst. 3 správního řádu), se vztahuje i na zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení, je-li to nezbytné pro stanovení výše pokuty za jiný správní delikt. Na straně druhé ovšem nelze opominout ani důkazní břemeno účastníka řízení, které i v řízení o jiném správním deliktu nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení (§ 52 správního řádu). Bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení). Nepovede-li tento postup k přesnému výsledku, může si správní orgán takto učinit také jen základní představu o příjmech a majetku účastníka řízení, a to i na základě odhadu, tedy do určité míry obdobně, jako postupuje trestní soud podle výše zmíněného ustanovení § 68 odst. 4 trestního zákoníku. Vycházeje ze shora uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, Městskému soudu v Praze nezbylo než shledat tuto žalobní námitku důvodnou. Nelze totiž souhlasit s náhledem žalovaného, který prezentoval ve vyjádření k žalobě, že názory NSS citované shora nelze na nyní projednávanou věc použít, neboť žalovaný v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí toto usnesení neznal, a postupoval proto v souladu s platnou právní úpravou, která mu zkoumání majetkových poměrů žalobce neukládala. Jak bylo totiž shora uvedeno, správní orgány jsou bez dalšího vždy povinny zkoumat majetkové poměry pachatele správního deliktu bez ohledu na to, zda takovou povinnost výslovně stanovuje zákon zakotvující skutkovou podstatu správního deliktu (tj. zde zákon o cenách). Tato povinnost přitom vyplývá z ústavního pořádku, především pak čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokud se správní orgány touto otázkou nijak nezabývaly, je nutno hodnotit jejich rozhodnutí v tomto směru jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V daném případě pak žalovaný ve vyjádření k žalobě výslovně přiznává, že se majetkovými poměry žalobce nezabýval. Městský soud v Praze přitom hodnotil i to, zda projednávaný případ nepředstavuje některou ze situací, které Nejvyšší správní soud ve shora citovaném usnesení vymezil jako výjimku z nutnosti zkoumání majetkových poměrů pachatele správního deliktu. Takový případ především představuje situace, kdy je již z povahy věci nebo z dosavadního průběhu řízení zřejmé, že uložená pokuta nemůže být pro pachatele správního deliktu likvidační. Projednávaný případ ovšem takovou situaci nepředstavuje. Ze správního spisu vyplývá, že základní kapitál žalobce činí 200.000,- Kč. Žalobou napadeným rozhodnutím mu tak byla uložena pokuta ve výši jeho základního kapitálu. Nejsou-li ze spisu patrné žádné další skutečnosti ozřejmující majetkové poměry žalobce (např. počet jím provozovaných vozidel taxislužby apod., počet zaměstnanců, vyměřená daňová povinnost apod.), nelze bez dalšího konstatovat, že by pokuta ve výši 200.000,- Kč pro něj v žádném případě nemohla představovat likvidační sankci. To platí tím spíše, pokud by při této úvaze měla být zohledněna maximální hranice pro uložení sankce (tj. v tomto případě 1 milion Kč). Ze spisu pak nejsou zřejmé ani žádné skutečnosti, které by v případě žalobce ospravedlňovaly možnost uložení likvidační sankce. Ze spisu totiž není patrné, že by žalobci byla uložena kdykoli v minulosti pokuta za jiný správní delikt a žalobou napadeným rozhodnutím mu byla uložena pokuta za jediný případ předražení jízdného. Nejedná se tedy u něj (alespoň to neplyne ze spisu) o opakované nebo dlouhodobé porušování zákona. Soud proto uzavírá, že bylo povinností správních orgánů zabývat se majetkovými poměry žalobce a dbát na to, aby sankce, kterou mu za projednávaný správní delikt ukládají, pro něj neměla likvidační charakter. Pokud tímto způsobem nepostupovaly, jedná se o nezákonný postup. Teprve poté, co budou v souladu s výše prezentovanými závěry NSS zjištěny majetkové poměry žalobce, mohou být přezkoumána další hlediska pro uložení pokuty, která pro projednávaný správní delikt stanoví zákon o cenách. Vzhledem ke shora uvedenému soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil v tomto rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Žalobce měl se svojí žalobou úspěch a náleží mu proto náhrada důvodně vynaložených a prokázaných nákladů řízení podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Tyto náklady spočívají v nákladech souvisejících se zastoupením advokátem podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů za 2 úkony právní služby po 2100 Kč (za převzetí věci a sepis žaloby), a 2 režijní paušály po 300 Kč. Celkem tedy činí náklady na právní zastoupení 4.800.- Kč. Další náklady představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 2.000 Kč. Proto soud přiznal žalobci právo na náhradu nákladů řízení ve výši 6.800,- Kč.

Poučení