10 Af 53/2016 - 73

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže a soudkyň Mgr. et. Mgr. Lenky Bahýľové, Ph.D., a Mgr. Věry Jachurové v právní věci žalobkyně: BRILLIANT HAPPY DAY a.s., HAPPY DAY holding, IČO: 26346559 sídlem náměstí Republiky 237/38, 301 00 Plzeň zastoupená advokátkou JUDr. Ladislavou Indrovou sídlem Malá 6, 301 00 Plzeň proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, 118 10 Praha za účasti: Hlavní město Praha sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 6. 5 2016, č. j. MF-55226/2015/34-7 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a obsah žaloby

1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, kterým byl zamítnut její rozklad proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 12. 1. 2016, čj. MF–55226/2015/34-4 (dále též jen „rozhodnutí správního orgánu“ či „rozhodnutí ministerstva“) a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu byla zamítnuta žádost žalobkyně o povolení výherních hracích přístrojů podle ust. § 2 písm. e) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „loterijní zákon“) na adrese Jílovská 452/12, Lhotka, Praha 4., a to postupem podle § 43 odst. 7 ve spojení s ust. § 4 odst. 2 tohoto zákona z důvodu rozporu těchto povolení s obecně závaznou vyhláškou hl. m. Prahy č. 10/2013, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace.

2. Žalobkyně uvedla, že jediným důvodem, pro který nebylo její žádosti o vydání povolení vyhověno, byla skutečnost, že vyhláška hl. m. Prahy č. 10/2013, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek (dále též jen „vyhláška“, „loterijní vyhláška“ nebo „OZV 10/2013“) neumožňuje, aby bylo povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydáno, neboť v příloze vyhlášky není adresa Jílovská 452/12, Praha 4 uvedena; povolení k provozování loterií a jiných podobných her na této adrese by tak bylo v rozporu s vyhláškou. Tento závěr potvrdil i žalovaný v napadeném rozhodnutí, aniž se blíže zabýval dalšími okolnostmi, zejména tím, zda vyhláška koresponduje s ústavními principy, resp. zda bylo přijetí vyhlášky řádně zdůvodněno.

3. Žalobkyně má za to, že pokud se rozhodnutí ministerstva opírá pouze o skutečnost, že vydané povolení by se dostalo do rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce, je takové rozhodnutí naprosto nepřezkoumatelné, pokud se ministerstvo v této souvislosti nezabývalo posouzením, zda taková obecně závazná vyhláška (resp. způsob jejího přijetí) vyhovuje nadřízeným právním předpisům a ústavnímu pořádku. Žalobkyně v tomto směru odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 14.6.2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, z něhož citovala.

4. Žalobkyně má za to, že přestože ministerstvo nevykonává dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek, neznamená to, že nemůže v konkrétním případě obecně závaznou vyhlášku jakožto podzákonný právní předpis posuzovat v rámci konkrétních okolností. Jiný výklad by vedl k absurdní situaci, že by obec ministerstvu de facto ukládala, komu má nebo nemá povolení vydat či komu má již vydané povolení zrušit, přičemž účastník správního řízení by vlastně ani neměl možnost řádně se bránit, neboť obecně závaznou vyhlášku jako jedinec nemůže sám přímo napadnout. Ministerstvu za současné situace k zamítnutí žádosti o vydání povolení stačí pouhá existence obecně závazné vyhlášky, aniž by zkoumalo, jestli důvody, které k vydání obecně závazné vyhlášky vedly, byly vůbec racionální, nebo zda je obecně závazná vyhláška projevem libovůle zastupitelstva obce.

5. Podle žalobkyně leží těžiště rozhodování v otázkách vydání povolení k provozování loterií a jiných podobných her na ministerstvu, které nepochybně nemůže rezignovat na svoji rozhodovací pravomoc. Pokud ministerstvo (jakož i ministr) na svoji rozhodovací pravomoc v dané věci rezignovalo tím, že rozhodovalo pouze formálně, postupovalo v rozporu se zásadami správního práva stanovenými v § 2 odst. 3 a § 6 odst. 1 a 2 správního řádu. Jestliže má žalovaný za to, že mu nepřísluší posuzovat soulad obecně závazné vyhlášky s ústavními principy ani v konkrétních případech, nepochybně může ve věci využít postup upravený v ustanovení § 57 správního řádu a danou záležitost vyřešit v rámci tzv. předběžné otázky.

6. Pokud si tedy žalovaný ve věci neučinil samostatný úsudek (přestože je to podle názoru žalobkyně přípustné), měl podat podnět Ministerstvu vnitra, aby ve smyslu § 106 zákona o hl. městě Praze v rámci svých pravomocí posoudilo soulad vyhlášky se zákonem, resp. ústavními principy. Pokud ministerstvo postup dle § 57 správního řádu nepoužilo, zatížilo správní řízení vadou, neboť nezjistilo stav věci tak, že o něm nejsou důvodné pochybnosti. Posouzení souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem a ústavními předpisy je totiž v dané věci nepochybně otázkou, která musí být vyřešena předtím, než ministerstvo rozhodne o zamítnutí žádosti o vydání povolení k provozování loterií a jiných podobných her, nikoliv až ex post.

7. Žalobkyně je přesvědčena, že vyhláška nemůže v kontextu s ústavními principy obstát, a to z následujících důvodů. Přestože ve vyhlášce bylo původně uvedeno celkem 26 míst, na kterých lze v obvodu Městské části Prahy 4 loterie a jiné podobné hry provozovat (včetně adresy Jílovská 452/12, Praha 4), vyhláška č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, v obvodu Prahy 4 nastolila tzv. nulovou toleranci, a to proto, že Městská část Praha 4 řádně nezdůvodnila svůj návrh na „vyškrtnutí“ některých provozoven ve svém obvodu, jejichž provoz byl vyhláškou dříve povolen. Tyto skutečnosti vyplývají ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva hl. Města Prahy konaného dne 26.11.2015 a zejména pak z důvodové zprávy k vyhlášce. Takový postup žalobkyně považuje za zcela nelogický. Pokud Městská část Praha 4 řádně nezdůvodnila, proč některá (do vyhlášky č. 10/2013 zařazená) místa v jejím obvodu nadále nemají být v seznamu míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, měla být všechna tato místa ve vyhlášce zachována a nikoliv z vyhlášky vyškrtnuta. Postup, kterým Zastupitelstvo hl. města Prahy naopak ze seznamu míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, bez jakéhokoliv důvodu zcela vyňalo veškeré provozovny v obvodu Městské části Prahy 4, se žalobkyni jeví jako naprosto iracionální a protiprávní.

8. Ačkoliv je v důvodové zprávě k vyhlášce č. 10/2015 uvedeno, že požadavku Městské části Prahy 4 na vyškrtnutí některých míst nebude vyhověno, pokud tento městský obvod svůj postoj náležitě nezdůvodní, resp. že komise Rady hl. města Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy neshledala důvody pro vyřazení některých míst jako dostatečné a navrhla připomínkám Městské části Prahy 4 nevyhovět (a tedy ponechat ve vyhlášce provozovny v rozsahu dle původního znění vyhlášky č. 10/2013), byla veškerá místa v obvodu Městské části Prahy 4, na kterých bylo vyhláškou č. 10/2013 povoleno provozovat loterie a jiné podobné hry, vyhláškou č. 10/2015 vyškrtnuta, resp. zastupitelstvem byla na území Městské části Prahy 4 stanovena bez jakéhokoliv náležitého zdůvodnění nulová tolerance. Žalobkyně má za to, že vyhláška byla přijata v rozporu s principy právního státu. Není totiž možné, aby způsob výběru míst, na kterých lze loterie, sázkové a jiné podobné hry provozovat, nebyl zcela transparentní, resp. aby byla zavedena „nulová tolerance“ bez jakéhokoliv rozumného důvodu (viz např. test ústavnosti v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Žalobkyně má za to, že by obec měla rozumně zdůvodnit svůj postup ohledně nulové tolerance, zvlášť za situace, kdy jednotlivým subjektům, které své provozovny dlouhá léta budovaly a investovaly do jejich vybavení nemalé částky, vznikne nenahraditelná škoda.

9. Žalobkyně dále namítla, že postup hl. města Prahy při schvalování vyhlášky č. 10/2015 je v rozporu i s metodickými pokyny Ministerstva vnitra ČR, které zjevně kladou důraz na to, aby byly při přijímání obecně závazných vyhlášek regulujících místa, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, dodrženy principy objektivity, řádného odůvodnění a zejména princip proporcionality. Hlavní město Praha však při přijímání vyhlášky na všechny tyto principy zjevně rezignovalo. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na doporučení Kontrolního výboru ZHMP, která byla prezentována na zasedání Zastupitelstva hl. m. Prahy dne 25.2.2016 v rámci tisku č. Z- 4148, a dále na to, že samotný Kontrolní výbor ZHMP dospěl k závěru, že vyhláška č. 10/2015 odporuje předpisům vyšší právní síly a že při přijetí této vyhlášky došlo rovněž k porušení procesních předpisů. Žalobkyně následně obsáhle citovala z materiálu kontrolního výboru ZHMP k projednání č. Z-4148.

10. Tisk č. Z-4148 byl prezentován na 14. zasedání Zastupitelstva HMP konaném dne 25.2.2016 s tímto výsledkem: Předsedkyně výboru kontrolního ZHMP JUDr. J. na jednání zastupitelstva HMP tisk stáhla z projednávání s tím, že bude postoupen odborným komisím a výborům ZHMP. Primátorka hl. m. Prahy přislíbila, že materiál bude předán předsedkyni komise Rady HMP pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy JUDr. S. T., která bude průběžně členy Rady HMP informovat a po projednávání dané věci v Radě HMP budou členové ZHMP informováni o dalším postupu. Žalobkyně současně poukázala na zápis č. 14/2016 z jednání Kontrolního výboru Zastupitelstva hl. m. Prahy, které se uskutečnilo dne 8.6.2016.

11. Podle žalobkyně je zřejmé, že se Zastupitelstvo HMP a související orgány aktuálně znovu zněním vyhlášky hl. m. Prahy č. 10/2013 zabývají. Vzhledem k rozsáhlým právním vadám, ke kterým došlo při přijetí vyhlášky hl. m. Prahy č. 10/2015 a jejichž existenci připouští samotné orgány samosprávy hl. m. Prahy, je zcela zřejmé, že dojde k opětovné změně vyhlášky č. 10/2013. V této souvislosti žalobkyně poukazuje na výše citovaný bod 5 popisu jednotlivých změn v návrhu OZV, v němž Kontrolní výbor ZHMP navrhuje zařadit provozovnu žalobkyně na adrese Jílovská 452/12, Praha 4, zpět do přílohy vyhlášky č. 10/2013. Přestože i samotné orgány hl. m. Prahy mají zjevně za to, že vyhláška č. 10/2015 odporuje předpisům vyšší právní síly, včetně zásad ústavního práva, ministerstvo nepovažuje za důležité se takovými vadami vyhlášky vůbec zabývat a při svém rozhodování postupuje striktně formálně. Takový postup je podle žalobkyně nezákonný.

12. Žalobkyně shrnula, že pokud žalovaný zamítl její žádost o vydání povolení k provozování loterií a jiných podobných her pouze s odkazem na existenci obecně závazné vyhlášky, bylo napadené rozhodnutí vydáno v rozporu se zásadou transparentnosti a zásadou zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností.

13. Žalobkyně dále namítla, že obce nemohou do provozu kasin vůbec zasahovat, a to s ohledem na skutečnost, že zákon č. 300/2011 Sb., je pro nedodržení legislativního procesu vůči jednotlivcům nevynutitelný. Byl přijat v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES v platném znění, neboť při přijetí tohoto zákona nebyl Českou republikou řádně dodržen notifikační proces. Z tohoto důvodu je dle mínění žalobkyně nevynutitelná i jakákoliv obecně závazná vyhláška vydaná na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb., neboť je-li nevynutitelný zákon, pak per analogiam musí být jednoznačně nevynutitelná i obecně závazná vyhláška, která byla na základě zmocňovacího ustanovení takového zákona vydána.

II. Vyjádření žalovaného a replika žalobce

14. Žalovaný navrhl, aby byla žaloba zamítnuta. Ve vyjádření k žalobě nejprve uvedl, že napadené rozhodnutí je dostatečně odůvodněno, a stejně tak i rozhodnutí jemu předcházející.

15. Dále konstatoval, že mu nepřísluší dozor nad obecně závaznými vyhláškami, protože tuto pravomoc má Ministerstvo vnitra. Žalovaný tak není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinen aplikovat vždy platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, nebyla shledána nezákonnou. Veškeré v tomto směru vznesené argumenty jsou tedy pro toto řízení irelevantní. Žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 14.6.2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a zdůraznil, že pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění účinném do 14.10.2011. V posuzovaném případě se jedná o žádost o povolení výherních hracích přístrojů podle § 18 odst. 1 písm. c) loterijního zákona, přičemž uvedená argumentace se zde uplatní bez dalšího. Žalovaný tak nepostupoval v rozporu se zásadami uvedenými v § 2 odst. 3 a § 6 odst. 1 a 2 správního řádu. Nadto žalovaný poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 2.4.2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ve vztahu k provozovatelům IVT (technických zařízení).

16. K argumentaci žalobkyně stran porušení notifikačního procesu žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb., byl podroben notifikační proceduře podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, v platném znění (dále též jen „směrnice“). Vládou dne 29.9.2010 schválený návrh byl v rámci notifikační procedury předložen, přičemž lhůta, v níž nebyly uplatněny žádné připomínky, skončila dne 23.12.2010. Žalovaný upozornil na to, že vládou schválený návrh představoval novelu loterijního zákona v jediném bodě, a to v rozšíření regulační pravomoci obcí v oblasti loterií a jiných podobných her, tj. změnu § 50 odst.

4. K tomu neměla Evropská komise ani jiný členský stát připomínky a notifikační proces byl uzavřen. Lze přisvědčit žalobkyni, že následně došlo ke změně předloženého návrhu, kdy v rámci pozměňovacích návrhů došlo k jeho výraznému rozšíření, avšak ve vztahu k regulačnímu oprávnění obcí, zejména ve vztahu k technickým herním zařízením, k žádnému rozšíření nedošlo. V této fázi bylo přistoupeno k tzv. renotifikaci, v jejímž rámci došlo k uplatnění připomínek, nikoli však ve vztahu k ust. § 50 odst. 4 (připomínky se vztahovaly k podmínce sídla provozovatele na území České republiky a ověřování totožnosti a věku v tzv. kamenných provozovnách. Žalovaný je povinen ve správním řízení postupovat podle platných a účinných právních předpisů, jímž je též zákon č. 300/2011 Sb. Domnívá-li se žalobkyně, že došlo k porušení směrnice, může se podle žalovaného dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě činí.

17. Hlavní město Praha jako obec vydala obecně závaznou vyhlášku ve své samostatné působnosti v souladu s ust. § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona č. 131/2000 Sb., a to na základě zmocnění daného obcím. Žalovaný současně poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.7.2015, zejména pasáž II.B., ve které Nejvyšší správní soud podotkl, že obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ve věci obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a není tak ani vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterijním zákoně.

18. Dále žalovaný uvedl, že obce samy posuzují, zda připravovaná obecně závazná vyhláška obstojí v tzv. testu čtyř kroků, který lze v současnosti považovat za standard a východisko při rozhodování o souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem, a který ve své rozhodovací praxi uplatňuje rovněž Ministerstvo vnitra. Vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti obce je výrazem ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, do něhož nemají ústřední orgány státní správy pravomoc zasahovat. Kontrola souladu obecně závazných vyhlášek s jinými právními předpisy náleží do pravomoci Ministerstva vnitra.

19. V replice na vyjádření žalovaného žalobkyně setrvala na svých žalobních tvrzeních. Nad rámec již uvedeného předložila právní rozbor k notifikační proceduře ze dne 4.5.2012 vypracovaný prof. K., ve znění doplňujícího právního stanoviska ze dne 23.9.2016, a požádala soud, aby tyto právní rozbory přijal jako nedílnou součást jejího stanoviska. Dále doplnila, že ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem č. 300/2011 Sb., obcím umožňovalo regulovat pouze ty VHP (i IVT), k jejichž provozování vydávaly povolení samy obce na základě ustanovení § 18 odst. 1 písm. a) loterijního zákona.

III. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

20. Osoba zúčastněná na řízení, kterou soud rovněž vyzval, aby sdělila důvody, které vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2013, resp. č. 10/2015, včetně všech souvisejících podkladů, tedy zejména důvody a dokumenty dokládající konkrétní znění, předmět a rozsah právní regulace dané obecně závazné vyhlášky, ve vyjádření k věci samé nejprve obecně poukázala na známé negativní jevy spojené s provozováním hazardních her, které vedly též k závěru volených zástupců hl. m. Prahy o nezbytnosti regulace loterií a jiných podobných her, a to konkrétně omezením počtu míst, kde se loterie a jiné podobné hry provozují. Cílem regulace loterií na území hl. m. Prahy prostřednictvím regulačních vyhlášek je omezení dostupnosti loterií a jiných podobných her z důvodu ochrany občanů hl. m. Prahy před vznikem závislosti na hazardním hraní a omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporných jevů spojených s hraním loterií a jiných podobných her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Tento cíl je realizován stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány, aby negativní důsledky byly v co největší míře omezeny.

21. Osoba zúčastněná na řízení následně předestřela historický vývoj přijímání regulačních vyhlášek v oblasti loterií na území hl. m. Prahy. Ten začal s účinností obecně závazné vyhlášky č. 19/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat výherní hrací přístroje (dále jen „OZV 19/2007“), tj. ke dni 1.1.2008. Uvedená obecně závazná vyhláška obsahovala celkem 1422 míst na území hl. m. Prahy, na kterých bylo možno výherní hrací přístroje (dále jen „VHP“) provozovat. V souladu s tehdy platným zněním § 50 odst. 4 loterijního zákona mohly obce stanovit obecně závaznou vyhláškou, že VHP mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování VHP zakázáno. Bylo logické, že s ohledem na důvody a cíl regulace vymezilo hl. m. Praha vzhledem k množství nemovitostí nacházejících se na území hl. m. Prahy tato místa tzv. pozitivně, tedy že do uvedené obecně závazné vyhlášky byla uvedena místa, kde lze VHP provozovat. Konkrétně se jednalo o všechna místa, kde byly před přijetím této vyhlášky provozovány VHP povolené obcí.

22. V dalším období reagovalo hl. m. Praha na situaci, kdy vlivem přijaté obecně závazné vyhlášky sice došlo k omezení provozování VHP, avšak zároveň došlo k překotnému nárůstu počtu interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „IVT“) a jiných podobných her, které povolovalo Ministerstvo financí, a jejichž provozování nemohly obce regulovat. Postupnou regulací míst zahájenou na území hl. m. Prahy od 1.1.2008 počet povolených VHP klesl z počtu 8 358 kusů na 4 342 kusů (s výjimkou VHP v kasinech) k 1.9.2011. Navzdory trvalé tendenci snižování počtu VHP byl tento druh herního zařízení ze strany provozovatelů loterií nahrazován těžším druhem hazardu, kterým jsou centrální loterní systémy s koncovými IVT. Ze statistik vyplývá, že na území hl. m. Prahy bylo v roce 2008 povoleno 682 IVT, v roce 2009 již 2749 IVT, v roce 2010 celkem 7450 IVT a v roce 2011 dokonce 8600 IVT.

23. Hl. m. Praha vnímalo tuto skutečnost jako nežádoucí, viz např. usnesení Rady hl. m. Prahy č. 471 ze dne 22.4.2008 (viz příloha č. 3), a s vydáváním povolení k provozování IVT nesouhlasilo, viz např. usnesení Rady hl. m. Prahy č. 825 ze dne 25.5.2010 (viz příloha č. 4) nebo usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 40/20 ze dne 16.9.2010 (viz příloha č. 5). S narůstajícím počtem těchto herních zařízení vyvstala potřeba efektivnější regulace, přičemž v období od 1.1.2008 do 31.12.2011 došlo ke čtyřem novelám této obecně závazné vyhlášky, díky nimž se počet míst, na kterých bylo možné provozovat VHP, pozvolna snižoval až na 944 míst. Jak je výše uvedeno, tato obecně závazná vyhláška se vlivem nedostatečného zákonného zmocnění obcí daného loterijním zákonem nevztahovala na místa, na kterých byly provozovány těžší druhy hazardních her povolované Ministerstvem financí, jako např. vícemístná technická herní zařízení a IVT, které začaly nahrazovat omezované VHP a jejichž počet se ve výše uvedeném období trvale zvyšoval. V důsledku toho počet míst, kde byly provozovány loterie a jiné podobné hry, neklesal, protože existoval značný počet heren a kasin, kde byly provozovány pouze loterie a jiné podobné hry povolované Ministerstvem financí, které obce nemohly regulovat.

24. K zásadní změně došlo na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14.6.2011, ve kterém soud konstatoval, že je přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 loterijního zákona ve spojení s § 2 písm. e) téhož zákona i umístění IVT, případně dalších přístrojů podobných VHP, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. V návaznosti na uvedený nález Rada hl. m. Prahy svým usnesením č. 1020 ze dne 19.7.2011 konstatovala, že IVT jsou podřazeny pod širší definici VHP dle § 2 písm. e) zákona o loteriích, a proto se na jejich provozování vztahuje OZV 19/2007, ve znění pozdějších předpisů. Zároveň vyjádřila zásadní nesouhlas s vydáváním povolení k provozování IVT a jiných přístrojů podobných VHP s výjimkou míst určených touto vyhláškou. Rada hl. m. Praha současně vyzvala Ministerstvo financí ke zrušení vydaných povolení k provozování IVT a jiných přístrojů podobných VHP na místech, která jsou v rozporu s OZV 19/2007.

25. Účinnější regulace hazardních her bylo na území hl. m. Prahy dosaženo až vlivem novelizace loterijního zákona provedené zákonem č. 300/2011 Sb., kterou bylo zákonné zmocnění obcí omezit na svém území hazardní hry výrazně rozšířeno o loterie a jiné podobné hry uvedené v novém znění § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 loterijního zákona. Předmětná ustanovení zahrnují VHP, bingo, hry v kasinech, interaktivní videoloterní terminály, karetní hry, lokální herní systémy, elektromechanické kostky, či tzv. kostkorulety a všechny hry neupravené v části první až čtvrté loterijního zákona, povolované Ministerstvem financí. Dnem 1.1.2012 nabyla účinnosti kvalitativně nová obecně závazná vyhláška č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „OZV 18/2011“), která reagovala na změny v loterijním zákoně a jejíž příloha obsahovala 639 míst, na kterých lze loterie a jiné podobné hry provozovat. Tato vyhláška byla schválena Zastupitelstvem hl. m. Prahy jeho usnesením č. 12/3 ze dne 15.12.2011 (viz přílohy č. 7 a 8).

26. Hl. m. Praha vícekrát deklarovalo svoji vůli počet VHP, IVT a dalších druhů loterií a jiných podobných her, jakož i počet míst, kde jsou tyto hry provozovány, výrazně omezit, viz např. Programové prohlášení Rady hl. m. Prahy na volební období 2010 - 2014, část VI. bod I. usnesení Rady hl. m. Prahy č. 825 ze dne 25.05.2010, usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 40/20 ze dne 16.09.2010, nebo usnesení Rady hl. m. Prahy č. 1020 ze dne 19.07.2011. Rada hl. m. Prahy rovněž doporučila (viz usnesení č. 471 ze dne 22.04.2008), aby VHP nebyly provozovány v nemovitostech, které jsou ve vlastnictví hl. m. Prahy. Mimo místa uvedená v OZV 18/2011 byly k 1.1.2013 provozovány loterie a jiné podobné hry na dalších 412 místech, a to s ohledem na skutečnost, že do těchto míst povolilo jejich provozování Ministerstvo financí v dřívějších letech a doba povolení k 1.1.2013 neuplynula.

27. Z důvodů potřeby pokračujícího omezování negativních a patologických jevů souvisejících s hraním loterií a v zájmu sjednocení principů pro výběr míst, kde bude provozování loterií povolováno, byla vytvořena Komise Rady hl. m. Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy. Tato Komise vytvořila koncepci jednotné regulace loterií na celém území hl. m. Prahy v budoucích obdobích. Výstupem k naplnění této koncepce bylo vytvoření a schválení jednotných, konkrétních, rovných, objektivních a nediskriminačních pravidel pro výběr míst, na kterých je možné loterie provozovat (dále jen „Pravidla“). Pravidla byla schválena usnesením Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne 7.5.2013. Na základě těchto Pravidel byla přijata obecně závazná vyhláška č. 10/2013, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace. Tato vyhláška byla schválena Zastupitelstvem hl. m. Prahy jeho usnesením č. 31/69 ze dne 19.9.2013. Zařazení konkrétních míst navrhly městské části hl. m. Prahy, které u jednotlivých míst vyhodnocovaly jejich splnění kritérií dle Pravidel. Nadále byla zachována základní koncepce režimu provozování loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy přijatá již v roce 2007 OZV 19/2007, tedy pozitivní vymezení míst, na kterých lze vybrané loterie a jiné podobné hry provozovat, která se ukázala z hlediska důvodů regulace a dosažení stanovených cílů regulace jako zákonná, vhodná a především účinná. Tímto způsobem bylo dosaženo jak snížení počtu míst, kde lze loterie provozovat, tak snížení počtu herních zařízení a různých druhů loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy. Zatímco k datu 29.12.2010 bylo na území hl. m. Prahy povoleno 15934 kusů VHP a jiných technických herních zařízení, k 31.12.2013 to bylo 9319 kusů (a dále k 31.12.2014 to bylo 8450 kusů a k 31.12.2015 jen 6974 kusů). Zásadní změnou proti dřívější regulaci byla možnost provozování loterií a jiných podobných her pouze v hernách nebo kasinech, nikoliv však v provozovnách se zvláštním provozním režimem (tedy např. v restauračních zařízeních) s tím, že byly umožněny varianty, aby na území jednotlivých městských částí hl. m. Prahy mohla být provozována pouze kasina nebo mohla být úplná nulová tolerance k hazardu.

28. Ve vztahu k předmětu a rozsahu regulace OZV 10/2013 osoba zúčastněná na řízení uvedla, že prostřednictvím této vyhlášky byla realizována Pravidla pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, schválená Radou hl. m. Prahy jako příloha č. 3 k usnesení Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne 07.05.2013, z nichž vyplývá i výběr konkrétních míst tvořící přílohu OZV 10/2013. Z ústavně zaručeného práva obcí na územní samosprávu vyplývá, že obce nemohou být zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Jestliže je navíc obec oprávněna výslovně podle ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce, což jistě znamená poměrně značný zásah do práva na podnikání v konkrétním druhu podnikatelské činností celé řady subjektů, je bezpochyby oprávněna též na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií ve smyslu ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona prostřednictvím obecně závazné vyhlášky určit, na kterých místech mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry, jak se tomu stalo v případě hl. m. Prahy přijetím OZV 10/2013 na základě předem stanovených Pravidel.

29. Záměrem OZV 10/2013 bylo snížení počtu míst, kde je možné provozovat loterie a jiné podobné hry, na místa, u nichž jsou rizika negativních důsledků spojených s účastí na loteriích snížená či lépe kontrolovatelná (pouze herny a kasina, nebo pouze kasina). Výběr míst je díky stanoveným předem známým kritériím jednoznačně objektivně ospravedlnitelný, není výrazem libovůle, a nepředstavuje tak porušení principu rovnosti. Omezení míst, kde je možné provozovat loterie, pouze na kasina a herny, případně u vybraných městských částí pouze na kasina, je dáno z toho důvodu, že kasina a herny podléhají přísnější regulaci než provozovny s tzv. zvláštním provozním režimem (tedy pohostinská a restaurační zařízení), jsou na ně kladeny vyšší standardy, čímž se jejich společenská škodlivost snižuje. Kasina jsou přitom podrobena přísnějšímu režimu než herny.

30. Pohostinská a restaurační zařízení slouží k jinému účelu než k hraní loterií. Jejich návštěvník tato zařízení primárně vyhledává kvůli občerstvení, případně komunikaci s přáteli, známými, obchodními partnery. Přestože hrací přístroje mají být v těchto zařízeních umístěny v oddělené části, stávalo se, že ke hře byli zlákáni i ti návštěvníci, kteří o hru původně neměli žádný zájem. Tím rostl počet hráčů, zejména mezi snadno ovlivnitelnými osobami, a docházelo ke zvyšování negativních důsledků a patologických jevů spojených s hraním loterií a jiných podobných her. Omezení loterií a jiných podobných her pouze na herny a kasina odpovídá i aktuální regulaci provedené zákonem č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů, který zrušil možnost provozování hazardních her v provozovnách se zvláštním provozním režimem. V rámci komplexnosti úpravy OZV 10/2013 kromě určení místa a času, kde mohou být loterie provozovány, obsahuje i regulaci propagace loterií, a to v souladu s § 44 odst. 3 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

31. Co se týká regulace na území Městské části Praha 4, zákaz provozování stanovených druhů loterií a jiných podobných her, tj. i výherních hracích přístrojů dle § 2 písm. e) loterijního zákona, na celém území Městské části Praha 4 byl přijat obecně závaznou vyhláškou č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále jen „OZV 10/2015“), jež byla schválena usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 11/19 ze dne 26.11.2015.

32. V rámci projednávání návrhu OZV 10/2015 Zastupitelstvem hl. m. Prahy byla na základě jednoho z odůvodněných pozměňovacích návrhů z OZV 10/2015 vypuštěna všechna místa na území Městské části Praha 4, a to včetně místa Jílovská 452/12, Praha 4. Přijaté pozměňovací návrhy nevybočily z rámce Pravidel, přičemž v případě zákazu provozování loterií a jiných podobných her na území Městské části Praha 4, včetně místa Jílovská 452/12, Praha 4, Zastupitelstvo hl. m. Prahy zohlednilo názory občanů Prahy 4, kteří si opakovaně stěžovali na situaci, kdy na území této městské části je řada provozoven hazardu, které nepříznivě ovlivňují jejich život i život jejich dětí. S provozováním loterií a jiných podobných her souvisí kriminalita, která narušuje bezpečnost a veřejný pořádek. Na jednání Zastupitelstva hl. m. Prahy byly některé stížnosti týkající se narušování veřejného pořádku citovány. Přestože na území této městské části došlo od zavedení regulace loterií a jiných podobných her v roce 2007 k výraznému poklesu počtu míst, kde lze loterie a jiné podobné hry provozovat, nedošlo k eliminaci negativních jevů spojených s provozováním loterií. Na základě těchto skutečností byla z důvodu zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti obyvatel formou pozměňovacího návrhu navržena nulová tolerance hazardu na území celé Městské části Praha 4 a tento návrh byl přijat.

33. Uvedený postup je v souladu s Pravidly, konkrétně s jejich bodem 1, který umožňuje, že „na území městské části nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance)“. Aplikovaný způsob regulace zohledňuje konkrétní specifické místní podmínky na území jednotlivých městských částí hl. m. Prahy. Zastupitelstvem hl. m. Prahy byly při projednávání a přijímání OZV tyto specifické podmínky přímo zohledněny na základě připomínek uplatněných městskými částmi hl. m. Prahy nebo formou přijatých pozměňovacích návrhů předložených jednotlivými zastupiteli.

34. Prostřednictvím OZV 10/2013 ve znění OZV 10/2015 je zakázáno provozování stanovených druhů loterií a jiných podobných her na celém území Městské části Praha 4. Podmínky pro provoz výherních hracích přístrojů jsou tak stanoveny na území uvedené městské části ve vztahu ke všem subjektům stejně. Osoba zúčastněná na řízení rovněž poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.12.2017, č. j. 2 As 230/2017-45, v němž uvedený soud pod bodem 25 uvedl, že „Ze znění dotčené obecně závazné vyhlášky plyne, že zastupitelstvo města Brna jejím přijetím využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť vybraných, městských částí. Ty navíc představují podstatnou část celého území statutárního města Brna a jsou přinejmenším srovnatelné, rozlohou i počtem obyvatel, s většími městy v České republice, včetně některých měst krajských. Takové opatření je plně v mezích zákona a žádný subjekt neznevýhodňuje oproti subjektům jiným. Město přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti.“ Uvedené lze podle názoru hl. m. Prahy vztáhnout i na projednávaný případ, neboť rovněž i v daném případě bylo rozhodnuto o plošném zákazu na celém území příslušné městské části, a to bez vztahu ke konkrétnímu provozovateli loterií.

35. Na základě výše uvedených důvodů a přiložených dokumentů dokládajících konkrétní znění, předmět a rozsah právní regulace OZV 10/2013 a OZV 10/2015 je podle názoru hl. m. Prahy, které může být přímo dotčeno zrušením napadeného rozhodnutí, ve věci zásadní, že na území Městské části Praha 4, jejíhož území se zrušená povolení týkají, byl v souladu s předem stanovenými Pravidly zaveden úplný zákaz provozování stanovených loterií a jiných podobných her. Zákaz provozování stanovených loterií a jiných podobných her byl přijat zákonným způsobem, tj. přijetím OZV 10/2015 na základě ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích, a v daném případě tak musí nad právem žalobkyně na podnikání převážit ústavně zaručené právo hl. m. Prahy na samosprávu.

IV. Ústní jednání

36. Při ústním jednání před soudem konaném dne 5.12.2019 účastníci řízení setrvali na svých stanoviscích. Zástupkyně žalobkyně odkázala na obsah žaloby a vyzdvihla její stěžejní body. Zástupkyně žalovaného odkázala na obsah napadeného rozhodnutí a vyjádření k žalobě a dále poukázala zejména na obsah vyjádření osoby zúčastněné na řízení, z něhož je seznatelná historie a důvody přijetí loterijní vyhlášky. Žalobkyně nad rámec důkazních návrhů (dokumenty z procesu přijímání OZV) uvedených v žalobě navrhla jako důkaz dokument prokazující zahájení (dosud neukončeného) řízení před Úřadem na ochranu hospodářské soutěže, jehož předmětem je posouzení loterijní vyhlášky. Návrhy žalobkyně na doplnění dokazování soud usnesením zamítl, neboť dospěl k závěru, že pro posouzení věci postačí vyjít z obsahu správního spisu.

V. Posouzení věci soudem

37. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, a to v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí (§ 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“).

38. Námitky žalobkyně lze rozdělit do tří základních okruhů. Žalobkyně namítala a) nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v důsledku toho, že se žalovaný nezabýval souladem obecně závazné vyhlášky se zákonem, resp. ústavním pořádkem, b) rozpor vyhlášky OZV 10/2013 a OZV 10/2015 s ústavními principy, resp. principy právního státu, byla-li na území Městské části Praha 4 nastolena tzv. nulová tolerance, c) nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb., a s tím spojenou nevynutitelnost jakékoli obecně závazné vyhlášky vydané na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb.

39. Při posouzení prvního a třetího okruhu žalobních námitek soud vyšel z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu vztahující se k pravomoci obcí regulovat hazardní hry na místní úrovni (viz zejména nálezy ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).

40. K žalobkyní namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí v důsledku toho, že se žalovaný odmítl zabývat souladem předmětné obecně závazné vyhlášky se zákonem, resp. ústavním pořádkem, soud uvádí, že pravomoc obcí vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky je projevem ústavně zakotveného práva obcí na územní samosprávu, jehož smyslem je regulace místních záležitostí (čl. 100 odst. 1 a 104 odst. 3 Ústavy České republiky). Jak shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22.5.2019, č.j. 9 As 323/2017-41, „(o)becně závazné vyhlášky jsou jedním z pramenů práva, a je proto třeba u nich jako takových z pohledu adresátů v nich obsažených povinností respektovat jejich legalitu i legitimitu, a také se jimi řídit. Závazným a konečným způsobem posuzovat zákonnost obecně závazné vyhlášky obce vydané v její samostatné působnosti přísluší výlučně Ústavnímu soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 3 As 111/2013-25; viz čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR – poznámka soudu). Specifickou roli zastává Ministerstvo vnitra jako orgán dozoru nad výkonem samostatné působnosti obcí. Pouze jemu, v případě potřeby, nebude-li nezbytná náprava zjednána jinak, přísluší v předepsané proceduře podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky nebo její části. Žalovaný (Ministerstvo financí) je vázán zákonnými a podzákonnými právními předpisy a nijak mu nepříslušelo posuzovat zákonnost loterní vyhlášky“.

41. Pokud tedy žalobkyně požadovala, aby žalovaný posuzoval v konkrétní věci soulad obecně zákonné vyhlášky se zákonem, resp. ústavním pořádkem, tento požadavek nemá v českém právním řádu oporu. Žalovanému jako správnímu orgánu nepříslušelo, aby zkoumal důvody vydání OZV. K postupu, který žalobkyně vyžadovala po žalovaném, jsou však povolány soudy (viz čl. 95 odst. 1 Ústavy), které jsou povinny před aplikací každé obecně závazné vyhlášky posuzovat její soulad z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a se zákonem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77).

42. Pokud žalobkyně požadovala, aby žalovaný v dané věci aplikoval institut tzv. předběžné otázky podle § 57 správního řádu, obecně jistě nelze vyloučit, aby žalovaný jako ústřední orgán státní správy v rámci součinnosti zaslal Ministerstvu vnitra jakožto orgánu dozoru nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek podnět za účelem uplatnění dozorové pravomoci. Z napadeného rozhodnutí je nicméně seznatelné, že žalovaný podání takového podnětu neshledal potřebným, když předtím odkázal na judikaturu Ústavního soudu aprobující pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění interaktivních videoloterijních terminálů a obdobných technických zařízení (nález ze dne 14.6.2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Pokud žalovaný požadovaný podnět Ministerstvu vnitra nepodal, nejedná se o vadu správního řízení; ostatně takový podnět mohla Ministerstvu vnitra podat i sama žalobkyně či jakýkoli jiný subjekt, přičemž následně by bylo pouze na uvážení Ministerstva vnitra, zda bude postupovat podle § 106 zákona o hl. m. Praze a event. podá návrh Ústavního soudu na zrušení takové vyhlášky. Jak již bylo výše uvedeno, posouzení souladu aplikované obecně závazné vyhlášky, a tedy i ochrana veřejných subjektivních práv takovým právním předpisem dotčených, je v kompetenci soudů, a bude k němu přistoupeno i v tomto řízení (viz níže).

43. Ve vztahu k namítanému nedodržení notifikačního procesu Městský soud v Praze pro stručnost odkazuje na odůvodnění obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22.5.2019, č.j. 9 As 323/2017-41 a jemu předcházející ustálenou judikaturu, v níž je řešena námitka nedodržení řádného notifikačního procesu při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. jako technického předpisu ve smyslu směrnice 98/34/ES (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22.7.2015, č.j. 10 As 62/2015-170 nebo ze dne 17. 10. 2018, čj. 7 As 309/2017-39). „…pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyplývá již z § 10 písm. a) obecního zřízení, na základě čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. Není tak vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). Toto právo bylo obcím propůjčeno ještě před přijetím novely loterního zákona č. 300/2011 Sb. (…) bez ohledu na osud zákona č. 300/2011 Sb., loterní vyhláška by obstála i na základě § 10 písm. a) obecního zřízení, přestože na něj výslovně neodkazuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., bod 29.-33.). Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu je v této věci konzistentní a bezrozporná.

44. Z uvedeného jinými slovy vyplývá, že obce (tedy i hl. m. Praha) mohou vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž předmětem je místní regulace hazardu, bez ohledu na to, zda jim tuto pravomoc stanoví loterijní zákon. Z uvedených důvodů se tak soud již blíže nezabýval podrobnou argumentací žalobkyně stran nedodržení notifikačního procesu ve vztahu k zákonu č. 300/2011 Sb.; žalovaný ostatně v napadeném rozhodnutí argumentoval obdobně. Vymezovala-li se žalobkyně k rozsahu a obsahu ust. § 10 písm. a) zákona o obcích, považuje soud za vhodné citovat z nálezu Ústavního soudu ze dne 2.4.2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž byl přehledně shrnut předcházející vývoj přístupu Ústavního soudu k pravomoci obcí vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti (body 29-33). 45. „Starší judikatura Ústavního soudu vykládala právo obcí na samosprávu (a to zejména ve vztahu k výkonu jejich pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky) poměrně restriktivně. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11.12.2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) došlo k explicitnímu přehodnocení dřívější judikatorní praxe a nastolení nového - z hlediska obcí mnohem příznivějšího - přístupu. Ústavní soud v citovaném nálezu konstatoval, že po (tehdy) patnácti letech existence Ústavy obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již obsah práva obcí na samosprávu ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. V tomto kontextu poukázal zejména na normativní řešení obsažené v ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jež věcně vymezilo oblasti, v nichž mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky a jejichž hranice upřesnila i bohatá judikatura Ústavního soudu.

46. Následně Ústavní soud zdůraznil [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)], že s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet při jeho vymezení pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má - bez ohledu na výhradu zákona - i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat.

47. Částečně obsah práva na samosprávu Ústavní soud vymezil např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22.5.2007 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.), podle něhož do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Za takové záležitosti označil zejména zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochranu životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, územní rozvoj obce apod.

48. Podle (zde v bodech 4 a 30 citovaného) nálezu. Pl. ÚS 56/10 je pak i rozhodování o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her (včetně interaktivních videoloterijních terminálů), otázkou místního pořádku a jako takové spadá do samostatné působnosti obcí, pročež regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. V návaznosti na uvedené Ústavní soud posléze konstatoval [nález. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.)], že je v kontextu právní úpravy regulace hazardu povinností Ministerstva financí zajistit respekt k ústavně zaručenému právu na samosprávu.

49. Z uvedeného tedy plyne, že součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.

50. Pokud tedy obec mohla OZV regulující loterie vydat i na základě § 10 písm. a) zákona o obcích (resp. v případě hl. m. Prahy na základě § 44 odst. 1 zákona o hl. m. Praze), je nadbytečné posuzovat notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. (srov. body 30 a 31 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, 1 As 297/2015-77). Soud se tedy nezabýval obšírnou argumentací žalobkyně (včetně stanoviska prof. K.) směřující k neaplikovatelnosti § 50 odst. 4 loterijního zákona, neboť to pro posouzení důvodnosti této žalobní námitky nebylo podstatné.

51. Soudu tak zbývá posoudit námitky žalobkyně, jimiž je zpochybňována zákonnost předmětné OZV (nezákonnost postupu přijímání OZV), resp. namítána diskriminační povaha této vyhlášky. Za tímto účelem soud provedl test tzv. čtyř kroků, standardně aplikovaný při přezkumu obecně závazných vyhlášek (srov. nález Ústavního soudu ze dne 22.3.2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04). Postupně tedy zkoumal, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

52. Městský soud v Praze konstatuje, že hl. m. Praha vydala předmětnou OZV na základě své pravomoci vycházející z čl. 104 odst. 3 Ústavy, resp. na základě § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona č. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze. Při jejím vydání se přitom pohybovala v rámci vymezené věcné působnosti, neboť OZV byla vydána k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (jak ostatně jednoznačně vyplývá z již výše odkazované nálezové judikatury Ústavního soudu); 1. a 2. krok testu (tj. kompetence obce vydat OZV) je tak naplněn.

53. Soud se následně zabýval též postupem přijímání OZV. Tento postup považuje žalobkyně za nezákonný v tom, že vynětí všech provozoven na území MČ Praha 4 ze seznamu míst stanovených OZV bylo reakcí na neschopnost městské části dostatečně odůvodnit návrh na vyškrtnutí některých již dříve povolených míst (provozoven), což žalobkyně považuje za nelogické a protiprávní. Podle žalobkyně nebyl ze strany obce dostatečně zdůvodněn postup ohledně nulové tolerance.

54. Zákon o hl. m. Praze svěřuje do samostatné působnosti hl. m. Prahy správu záležitostí, které jsou v zájmu hl. m. Prahy a jeho občanů (nejde-li o výkon přenesené působnosti nebo úkoly, které jsou svěřeny zvláštními zákony správním úřadům jako výkon státní správy, viz § 16 odst. 1). Do samostatné působnosti hlavního města Prahy patří záležitosti, které do jeho samosprávy svěří zvláštní nebo tento zákon, nebo které jsou zvláštními zákony svěřeny obcím nebo krajům (§ 16 odst. 2). Vnitřní poměry hl. m. Prahy ve věcech správy města jsou upraveny Statutem (§ 17). Ten stanoví mj. i způsob projednání návrhů obecně závazných vyhlášek. Jak vyplývá ze shora uvedeného, zastupitelstvu hl. m. Prahy je svěřena v mezích samostatné působnosti hl. m. Prahy pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky (§ 44 odst. 1 zákona o hl. m. Praze); tu je oprávněno vydat i k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, mj. i za účelem regulace hazardních her na svém území. Podmínkou platnosti obecně závazné vyhlášky je její vyhlášení uveřejněním ve Sbírce právních předpisů hl. m. Prahy (§ 45 odst. 1, 2 zákona o hl. m. Praze). Podle § 46 projedná hl. m. Praha návrhy právních předpisů hl. m. Prahy vždy před jejich přijetím s městskými částmi (odst. 1), městské části jsou oprávněny se k návrhu těchto právních předpisů vyjádřit ve stanovené lhůtě (30 dnů, minimálně 15 dnů), přičemž se má za to, že pokud se městská část ve stanovené lhůtě nevyjádří, má se za to, že s návrhem souhlasí (odst. 2).

55. Statut hl. m. Prahy (obecně závazná vyhláška hl. m. Prahy č. 50/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) stanoví další podrobnosti k projednání návrhů obecně závazných vyhlášek hl. m. Prahy v části páté. Z § 23 Statutu vyplývá, že městské části mohou k návrhu právního předpisu uplatňovat připomínky a případně (pokud je tak označí) zásadní připomínky; nehodlá-li přitom zpracovatel návrhu právního předpisu zásadní připomínce městské části vyhovět, předloží se tato připomínka k projednání orgánu příslušnému k vydání právního předpisu, v případě obecně závazné vyhlášky tedy zastupitelstvu hl. m. Prahy.

56. Jak vyplývá z podkladů předložených osobou zúčastněnou na řízení, předmětná loterijní vyhláška (tj. OZV č. 10/2015) byla s městskými částmi projednána, resp. právo městských částí na vyjádření se k tomuto právnímu předpisu bylo zachováno. Zastupitelstvo hl. m. Prahy jakožto orgán, který vtěluje politickou vůli zvolených zástupců do obsahu jím vydávaných právních předpisů (nutno podotknout, že tato politická vůle se nemusí vždy shodovat s politickou vůlí jednotlivých městských částí), pak může (či nemusí) připomínkám městských částí vyhovět.

57. K tomu lze poukázat na obsah zápisu ze zasedání zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 26.11.2015, resp. na obsah důvodové zprávy k OZV č. 10/2015. Z ní vyplývá, že návrh OZV byl po prvním projednání v zastupitelstvu vrácen Radě hl. m. Prahy k novému projednání a dopracování, regulace loterií byla opakovaně diskutována též v Komisi, která vyžádala mj. i od Městské části Praha 4 doplnění připomínek. Městská část Praha 4 doplnila své připomínky o podněty občanů z lokalit Štúrova a Nuselská, návrh byl pak opětovně posouzen a projednán na zastupitelstvu hl. m. Prahy dne 18.6.2015. Ve vztahu k Městské části Praha 4 se pak v důvodové zprávě konkrétně uvádí: „Městská část byla na základě rozhodnutí Komise znovu oslovena, aby specifikovala lokality Nuselská a Štúrova a doložila narušování veřejného pořádku tak, aby vypuštění těchto míst obstálo v případě stížností provozovatelů loterií a jiných podobných her u dozorového orgánu Ministerstva vnitra. Dále bylo požadováno zdůvodnění neuvedení některých dalších míst, na kterých jsou na městské části provozována kasina, do návrhu povolených míst. Komise se usnesla, že v případě neposkytnutí požadovaných informací nebude moci být požadavku městské části vyhověno. Městská část doložila podněty občanů na provozování heren a kasin v lokalitách ulic Štúrova a Nuselská, včetně petice 164 občanů na zavedení nulové tolerance k hazardu. Komise nicméně neshledala uváděné důvody pro vyřazení míst v obou lokalitách jako dostatečné. Petice se týkala obecného požadavku občanů na zavedení nulové tolerance hazardu na území celé městské části a obdržené podněty občanů nevypovídaly o situaci na konkrétních místech, kde jsou provozovány loterie, a proto doporučuje připomínce městské části nevyhovět. K ostatním místům se městská část blíže nevyjádřila.“ 58. Dále se ve vztahu k připomínkám, které Městská část Praha 4 považovala za zásadní, v důvodové zprávě uvádí: „Městská část navrhla vyřadit následující místa: Hvězdova 1281/29, Jílovská 452/12, Kotorská 1598/24, Na Chodovci 2880/59, Na Pankráci 1600/82. Ve všech jmenovaných případech městská část uváděla jako důvod pro vyřazení místa opakované porušování právních předpisů, zvláště pokud jde o vnější vzhled provozoven, svá tvrzení však ani dodatečně nedoložila a nekonkretizovala. Odbor daní, poplatků a cen Magistrátu hl. m. Prahy provedl na těchto místech místní šetření, kterými městskou částí uváděná porušení právních předpisů nebyla zjištěna, proto se navrhuje místa v příloze OZV ponechat. Městská číst navrhla vyřadit následující místa: Antala Staška 327/16, Na Pankráci 1010/51, Náměstí bratří Synků 300/15. Na uvedených adresách se nacházejí kasina. Vzhledem k tomu, že městská část se rozhodla ponechat na svém území provozování kasin a návrh na vyřazení výše uvedených tří míst nikterak neodůvodnila, navrhuje se místa v příloze OZV ponechat. Městská část navrhla vyřadit následující místa Nuselská 204/40, Nuselská 205/43, Nuselská 1420/55, Štúrova 1418/4, Štúrova 1978/8a, Štúrova 1308/6. Ve všech uvedených případech městská část uvedla, že jde o problematické lokality se zhoršující se bezpečnostní situací, kterou nedoložila. Přestože byla Komisí vyzvána k doložení konkrétního narušování veřejného pořádku na jednotlivých místech, městská část následně doložila podněty občanů, které nedokládají konkrétní případy narušování veřejného pořádku na jednotlivých místech, kde jsou provozovány loterie, a petici cca 164 občanů, která se týkala obecného požadavku občanů na zavedení nulové tolerance hazardu na území celé městské části. (…) Doporučuje se proto připomínce městské části nevyhovět.“ 59. Ze stenozápisu z 11. zasedání Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 26. listopadu 2015 vyplývá, že po proběhnuvší diskuzi navrhl P. K. návrh na odstranění míst provozování loterií na území Městské části Praha 4. Tento návrh v diskuzi podpořil P. S.. Následně se o tomto návrhu hlasovalo (s odůvodněním, že „MČ Praha 4 nezdůvodnila i přes opakované výzvy komise Rady hl. m. Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy výběr lokalit, na kterých lze dle návrhu provozovat loterie a hazardní hry“) s výsledkem: Pro: 40, Proti: 3, Zdr.:18.

60. Ve způsobu přijetí OZV 10/2015 soud nespatřuje vady, které by zpochybňovaly zákonnost tohoto právního předpisu v aplikované části, tj. ve vztahu k regulaci hazardu na území Městské části Praha 4. Připomínky této městské části k návrhu byly zohledněny a vypořádány, následně se jimi zabývalo zastupitelstvo hl. m. Prahy, které s ohledem na jejich nedostatečné odůvodnění, resp. vzhledem k dostatečně neodůvodněnému požadavku MČ Praha 4 na omezení původně povolených míst po diskuzi akcentovalo mj. i názory občanů na zavedení nulové tolerance hazardu v této městské části jako celku. K názoru žalobkyně, že za této situace měl být zachován původní seznam míst na území této městské části (tak, jak byl schválen OZV 10/2013), soud podotýká, že takový výsledek by byl evidentně v rozporu se zásadními připomínkami samotné MČ Praha 4, která zjevně požadovala omezení počtu vymezených míst.

61. Vzhledem k tomu, že soud neshledal vady v postupu přijímání předmětné OZV, následně se zabýval tím, zda přijatá regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti, resp. zákazu libovůle, jak žalobkyně namítala.

62. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č.j. 1 As 233/2017-34), „právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace).“ V posuzované věci došlo v důsledku přijetí OZV č. 10/2015 ke změně OZV č. 10/2013 spočívající mj. v tom, že na celém území městské části Praha 4 byl nastolen zákaz provozování hazardních her. Tento zákaz se vztahuje stejným způsobem na všechny subjekty, přímá diskriminace zde tedy nepřichází v úvahu. Nepřímou diskriminaci pak vylučují důvody přijetí takové regulace.

63. Jak vyplývá z vyjádření osoby zúčastněné na řízení, OZV, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, sleduje legitimní cíl, a tím je omezení dostupnosti loterií a jiných podobných her. K tomu je přistupováno z důvodu ochrany občanů hl. m. Prahy před patologickými jevy, které s sebou hazardní hry přinášejí. Tento cíl je realizován stanovením konkrétních míst na území hl. m. Prahy, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány, aby negativní důsledky byly v co největší míře omezeny. Usnesením Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne 7.5.2013 byla schválena „Pravidla pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry“ (dále jen „Pravidla“). Podle Pravidel a) na území městské části nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance) nebo b) na území budou vybrána konkrétní místa, ve kterých je možné loterie provozovat, při splnění dalších stanovených podmínek. Jak již bylo zmíněno výše, požadavky jednotlivých městských částí jsou reflektovány, pro normotvorný subjekt, jímž je zastupitelstvo hl. m. Prahy, však nejsou závazné.

64. Vyhláška č. 10/2013 ve znění vyhlášky č. 10/2015 je ve vztahu k předmětnému místu, k němuž žalobkyně žádala o vydání povolení, v souladu s Pravidly. Soud se ztotožňuje s vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, že obce mohou regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek na svém území hazard, a to bez ohledu na své vnitřní uspořádání. Podle ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona je přitom obec oprávněna úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce. Pokud tak hl. m. Praha učinilo ve vztahu k některým městským částem (kromě Prahy 4 je nastavena nulová tolerance hazardu též v dalších městských částech) a taková možnost byla součástí předem známých kritérií (Pravidel), nejedná se o výraz libovůle. Jak již bylo výše uvedeno, v případě Městské části Praha 4 došlo k přijetí tzv. nulové tolerance hazardu v průběhu schvalovacího procesu, přičemž zastupitelstvo hl. m. Prahy zohlednilo též názory občanů Prahy 4 (petice, stížnosti).

65. V tomto ohledu lze poukázat na obdobnou situaci, kterou se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14.12.2017, č. j. 2 As 230/2017-45, a to ve vztahu k obecně závazné („loterijní“) vyhlášce města Brna. Nejvyšší správní soud zde uvedl, že přijetím vyhlášky zastupitelstvo města Brna „využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť vybraných, městských částí. Ty navíc představují podstatnou část celého území statutárního města Brna a jsou přinejmenším srovnatelné, rozlohou i počtem obyvatel, s většími městy v České republice, včetně některých měst krajských. Takové opatření je plně v mezích zákona a žádný subjekt neznevýhodňuje oproti subjektům jiným. Město přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti.“ 66. Jak ve stejném duchu uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17.10.2018, č.j. 7 As 309/2017-39, „ke znevýhodnění určitých subjektů by mohlo hypoteticky dojít v případě, pokud by se město rozhodlo provoz loterií na svém území toliko omezit, např. stanovením určitých lokalit, kde je provoz loterií povolen, nebo zákazem určitého typu loterií či hry. Plošný zákaz však dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele“. V návaznosti na právě uvedené lze tedy konstatovat, že ani hl. m. Praha při vydání OZV č. 10/2015, kterou byla změněna vyhláška č. 10/2013, nezneužilo svoji zákonnou působnost, nepočínalo si diskriminačně ani zjevně nerozumně. Pokud nemohlo být akceptováno zdůvodnění městské části Praha 4 k návrhu na ponechání některých lokalit, ve kterých by bylo provozování hazardu povoleno, nejeví se být upřednostnění politiky tzv. nulové tolerance hazardu (před ponecháním původně povolených míst) jako zcela iracionální či nerozumné, jak tvrdila žalobkyně.

67. Protože vznesené žalobní námitky nejsou opodstatněné, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl (výrok I.).

68. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný byl ve věci úspěšný, avšak žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti mu v řízení nevznikly (výrok II.).

69. Soud neuložil osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost a neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by jí mohl přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Proto v souladu s § 60 odst. 5 s.ř.s. rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.).

Poučení