11 A 10/2019 - 40

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha a soudkyň JUDr. Hany Veberové a JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobkyně: JUDr. T. K., bytem v K. p. O. č. p. 166, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem v Praze 5, Kořenského 15, proti žalovanému: Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 16, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 21. 11. 2018, č. j. MSP- 31/2018-ORA-ROZ/3 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobkyně se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 21. 11. 2018, jímž ministr zamítl rozklad žalobkyně podaný proti rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 14. 6. 2018, č. j. MSP-167/2017-OOJ- SZ/20. Uvedenými rozhodnutími byla žalobkyně odvolána z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě. Žalobní body 2. Žalobkyně v podané žalobě namítla, že obě rozhodnutí žalovaného se neopírají o zákonem definovanou podstatu, která umožňuje takové rozhodnutí vydat, obě rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek závěrů, na kterých je rozhodnutí vystavěno, a že napadené rozhodnutí o rozkladu nevzalo v úvahu všechny argumenty a podklady, které žalobkyně předložila během řízení, podle jejího názoru tak rozhodnutí nebylo nestranné.

3. V námitce absence zákonného obsahu žalobkyně namítla, že napadené i původní rozhodnutí nestaví podkladový skutek na porušení konkrétního ustanovení zákona či ze zákona plynoucí povinnosti. Napadené rozhodnutí staví na frustraci nadřízeného prvku, který z nejasných důvodů selhává v rozumné komunikaci a výkonu dohledu, a který současně rezignuje na prvky nápravy, které mu přísluší. Žádné z rozhodnutí žalovaného nekonstatuje, které ustanovení zákona žalobkyně porušila, přičemž technicky staví napadené původní rozhodnutí na tom, že žalobkyně nevycházela vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně, které neměly oporu v zákoně. Podle názoru žalobkyně takto nelze porušení zákona založit. Žalobkyně poukázala na precedenční význam rozhodnutí soudu, neboť pokud by napadené rozhodnutí bylo soudem aprobováno, bylo by to zásadním porušením principu nezávislosti státního zastupitelství a vedlo by to k degradaci státních zástupců a jejich funkcionářů na podřízené hierarchicky vyšších prvků soustavy.

4. Pokud jde o nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, žalobkyně uvedla, že pokud by vyšla vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně a svázala by chod prvku soustavy jí svěřeného sadou represivních nástrojů kontroly, sankcí a atmosféry strachu z nich, pak by prvek soustavy jako celek fungoval ještě hůře. Žalobou napadené rozhodnutí neobsahuje ani jedinou úvahu, proč žalobkyní zvolené nástroje byly méně účinné, než ty očekáváné ze strany krajské státní zástupkyně, potažmo napadených rozhodnutí. Napadené rozhodnutí tak vychází z čiré spekulace, když neobsahuje konkrétní rozbor konkrétní situace, ze které by bylo zjevné, že měl být zvolen jiný nástroj řízení. Z napadeného rozhodnutí není ani zřejmé, co se stalo přesně špatně a jaká kritéria - kromě absolutního podvolení se krajské úrovni - měla žalobkyně naplnit. Z tohoto pohledu je napadené rozhodnutí absolutně nepřezkoumatelné, přestože se žalobkyně k podkladům vyjadřovala, mnohdy věcně polemizovala se závěry navrhovatelky, a to stavělo tvrzení navrhovatelky minimálně do roviny pouhého tvrzení a zpochybňovalo autoritu takového tvrzení. Žalobkyně se neztotožnila s druhou výrokovou větou, která srovnává postup vůči dvěma státním zástupcům. V obecné rovině lze srovnávat postupy stejného orgánu vůči dvěma různým subjektům a posuzovat je podle kritéria rovnosti se zákonem, nicméně tato analýza nemůže vycházet z jednoho formálního znaku, ale musí být hlubší a musí vzít v úvahu všechny prvky a okolnosti obou případů.

5. K námitce nestrannosti žalobkyně namítala zaujatost navrhovatelky (krajské státní zástupkyně Krajského státního zastupitelství v Ostravě - poznámka soudu), což správní orgán do značné míry akceptoval, ale v odůvodnění se pokusil k této námitce formulovat závěr, že rozhodnutí bylo vydáno nestranně, navzdory hněvu a zaujetí navrhovatelky. Tomuto závěru ovšem odporuje, že naprostou většinu návrhových tvrzení, která obsahují i dílčí skutkové a právní závěry, jsou převzaty bez dalšího, navíc pouze v úrovni převzetí takového tvrzení a bez dalšího popisu povinností, natož jejich věcně právní analýzy. Ačkoli měl žalovaný - minimálně v okamžiku rozhodování o rozkladu - k dispozici jiný ucelený náhled na danou problematiku (občansko- právní žalobu, na kterou žalobkyně současně odkazovala, a v níž popisuje tentýž příběh z jiné perspektivy, s jiným hodnocením a navrhuje konkrétní důkazy), který mu předestřela žalobkyně, takto žalovaný v napadeném rozhodnutí nijak nezohlednil, s daným pohledem se nijak nevyrovnal a bohatý faktický argumentační vnos žalobkyně zcela pominul, když nadále vycházel pouze zcela jednostranně z tvrzení navrhovatelky. Vyjádření žalovaného k žalobě 6. Žalovaný ve vyjádření k žalobním bodům uvedl, že k námitce tvrzené absence zákonného podkladu pro vydání rozhodnutí je třeba zdůraznit, že otázkou povinností vedoucího státního zástupce, jakož i pojetím dohledu v soustavě státního zastupitelství, se žalovaný podrobně zabýval v bodech 29 - 37 prvoinstančního rozhodnutí, a také v bodech 39 - 58 napadeného rozhodnutí o rozkladu, přičemž platí, že mezi povinnosti vedoucího státního zástupce patří i povinnost zjišťovat pochybení v rozhodovací činnosti státních zástupců přidělených k jemu podřízenému státnímu zastupitelství a adekvátně na ně reagovat. K zajištění řádného fungování jím řízeného státního zastupitelství je tak povinen přiměřeně v rámci vnitřního dohledu kontrolovat činnost podřízených státních zástupců, a obdobně je povinen věnovat pozornost pochybením, která jsou mu signalizována vyššími články soustavy státního zastupitelství. Pokud jde o odvolání vedoucího státního zástupce, žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012, č. j. 1As 51/2012 - 242, podle něhož se o závažné porušení jedná, pokud je takové porušení opakované, mnohočetné či případně zvlášť intenzívní. I v případě existence většího množství méně závažných pochybení je proto možné uzavřít, že návrh na odvolání vedoucího státního zástupce je odůvodněný. Případné shledání více bagatelních porušení povinností je nutno interpretovat nikoliv rigorózně, ale až v jejich souhrnu.

7. Žalovaný nesouhlasí a námitkou žalobkyně, že zákon o státním zastupitelství neumožňuje nadřízenému státnímu zástupci vykonávat dohled nad vedoucím státním zástupcem podřízeného státního zastupitelství v jeho řídících krocích. Rovněž nesouhlasí s žalobkyní v názoru, že ze zákona ani z judikatury nevyplývá povinnost vedoucího státního zástupce reagovat na problémy zjištěné v rámci dohledu. Tato povinnost vyplývá jak z ustanovení § 12e ve spojení s § 13h zákona o státním zastupitelství, tak i z dostupné judikatury Nejvyššího správního soudu. Žalovaný námitky žalobkyně vypořádal v bodech 52 a 53 napadeného rozhodnutí o rozkladu, přičemž vzal v úvahu všechny relevantní skutečnosti ve vzájemných souvislostech a dospěl k závěru, že podklady, na jejich základě žalovaný posuzoval jednotlivá tvrzení navrhovatelky, jsou standartními výstupy z dohledové činnosti Krajského státního zastupitelství v Ostravě.

8. K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaný poukázal na to, že tato námitka byla vznesena žalobkyní již v řízení před žalovaným, byť se týkala jiného důvodu. Žalovaný se v bodech 34 - 38 napadeného rozhodnutí o rozkladu vypořádal s přezkoumatelností prvoinstančního rozhodnutí v obecné rovině a uzavřel, že co se týče náležitostí výrokové části rozhodnutí o odvolání vedoucího státního zástupce z funkce, výrok obsahuje všechny zákonem požadované náležitosti, neboť v něm je uvedeno řešení otázky, jež byla předmětem řízení, ustanovení, podle níž žalovaný rozhodl, jakož i označení účastníků v zákonem požadovaném rozsahu. Na rozdíl od požadavků kladených na výrok, jímž se rozhoduje o spáchání přestupků, zákon v případě řízení o odvolání vedoucího státního zástupce z funkce jiné než uvedené náležitosti výroku takového rozhodnutí nestanoví. Jak z výroku, tak i z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalobkyně v reakci na zjištěná pochybení nevyužívala dostatečně svých oprávnění podle § 12e zákona o státním zastupitelství, a ve výroku je uvedeno i to, k jakým skutečnostem se tento závěr vztahuje. Podle názoru žalovaného byl dostatečně zdůvodněn závěr o porušení povinností žalobkyně, uvedených ve druhé části výroku prvoinstančního rozhodnutí, kde je uvedeno, které skutečnosti považoval žalovaný v daném případě za klíčové, a které pro rozhodnutí naopak rozhodující nebyly.

9. K námitce absence nestrannosti žalovaný uvedl, že otázkou tvrzené podjatosti státního orgánu se zabýval již v rámci prvoinstančního rozhodnutí v bodech 130 a 131, i v napadeném rozhodnutí o rozkladu v bodech 68 - 71. Na uvedené proto v plném rozsahu odkázal s tím, že nesouhlasí s námitkou žalobkyně stran nezohlednění obsahu občanskoprávní žaloby, neboť s tam uvedenými argumenty se řádně vypořádal zejména v rámci bodů 59 - 67 napadeného rozhodnutí o rozkladu. Průběh řízení před správním orgánem 10. Ze spisového materiálu, který byl soudu předložen žalovaným správním orgánem, byly zjištěny následující, pro rozhodnutí ve věci samé podstatné skutečnosti:

11. Dne 16. 8. 2017 byl ministru spravedlnosti doručen návrh krajské státní zástupkyně v Ostravě ze dne 9. 8. 2017 na odvolání žalobkyně z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě podle § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státním zastupitelství“).

12. Dne 19. 9. 2017 oznámil správní orgán žalobkyni zahájení řízení o odvolání z funkce okresní státní zástupkyně a zároveň jí vyzval k sdělení jejího stanoviska.

13. Žalobkyně podala vyjádření k návrhu dne 2. 10. 2017, v něm uvedla, že se s návrhem navrhovatelky neztotožňuje.

14. V průběhu řízení se k návrhu na odvolání žalobkyně písemnostmi ze dne 27. 12. 2017 a 4. 1. 2018 vyjádřili též nejvyšší státní zástupce a vrchní státní zástupce v Olomouci.

15. Při ústním jednání dne 31. 1. 2018 byla žalobkyni dána možnost seznámit se s podkladovým spisovým materiálem, žalobkyně požádala o kopii některých podkladů a byla poučena o svém právu vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odstavec 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.

16. Rozhodnutím ze dne 14. 6. 2018 bylo rozhodnuto o tom, že žalobkyně závažným způsobem porušila povinnost vyplývající z funkce vedoucího státního zástupce a proto se odvolává z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě, když k usměrňování postupů jí podřízených státních zástupců v trestních věcech vyřizovaných a zpracovávaných Okresním státním zastupitelstvím v Ostravě v reakci na zjištěná pochybení nevyužívala dostatečným způsobem svých oprávnění podle § 12e zákona o státním zastupitelství, a vůči dozorové státní zástupkyni v konkrétních trestních věcech neodůvodněně nevyužila své oprávnění podle § 27 a následujících zákona o státním zastupitelství, ačkoli dozorujícímu státnímu udělila za typově stejné pochybení v jiné věci písemnou výtku.

17. Dne 3. 7. 2018 podala žalobkyně proti rozhodnutí včasný rozklad, v němž v podrobnostech odkázala na žalobu na ochranu osobnosti ze dne 27. 6. 2018, podanou u Okresního soudu v Ostravě, kde je vedená pod sp. zn. 37C 172/2018.

18. O podaném rozkladu rozhodl ministr spravedlnosti žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 21. 11. 2018, v němž se vypořádal s námitkami žalobkyně ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, porušení povinnosti vedoucího státního zástupce, zaujatosti navrhovatelky, podjatosti správního orgánu, a následně dospěl k závěru, že rozklad není důvodný. Řízení před soudem 19. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před žalovaným správním orgánem v obou stupních z hlediska žalobních námitek uplatněných v podané žalobě, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí (ustanovení § 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“). Vzhledem k tomu, že žalobkyně ani žalovaný na výzvu soudu nepožádali o nařízení ústního jednání, vyjádřili tím souhlas se zamýšleným postupem soudu rozhodnout ve věci samé bez nařízení ústního jednání. Městský soud v Praze proto postupoval podle § 51 odst. 1 s. ř. s. a o podané žalobě rozhodl, aniž ústní jednání nařizoval. Věc soud posoudil takto:

20. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 21. 11. 2018, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o tom, že žalobkyně byla odvolána z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě.

21. V napadeném rozhodnutí o rozkladu (i v rozhodnutí předcházejícím) se žalovaný jako správní orgán pohyboval v rámci, který je dán ustanovením § 10 odstavec 4 zákona o státním zastupitelství, podle něhož ministr spravedlnosti může vedoucího státního zástupce z funkce odvolat, pokud závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z funkce státního zástupce.

22. Pojem „porušení povinností závažným způsobem“ (či závažného porušení povinností) v uvedeném ustanovení je nepochybně neurčitým právním pojmem, který může mít v různých oblastech práva odlišný obsah. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu správní orgán musí nejprve obecně vymezit a vyložit neurčitý právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a nakonec usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem (viz např. rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1As 10/2003 - 58, publikovaný pod č. 849/2006 ve Sbírce NSS: „[Z]ákladem pro úsudek o propuštění policisty ze služebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d) [zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky], je úsudek o obsahu a rozsahu neurčitého právního pojmu, porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem‘. Teprve poté, kdy správní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží, může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda jednání policisty spočívající v porušení služební přísahy dosáhlo takové intenzity, že naplňuje zákonný znak zvlášť závažného porušení.“ Dále např. rozsudky ze dne 30. 9. 2011, čj. 4As 12/2011 - 100, ze dne 27. 9. 2007, čj. 5As 32/2007 - 83, č. 2362/2011 Sb. NSS, či ze dne 17. 8. 2005, čj. 4As 8/2004 - 122).

23. Výjimku z této povinnosti stanovil ve svém rozhodnutí sedmý senát Nejvyššího správního soudu, když judikoval, že takovou povinnost vyložit a vymezit neurčitý právní pojem správní orgán nemá, pokud jde o pojem jasně seznatelný, který při aplikaci nečiní větší potíže. Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7As 13/2007 - 56: „Při interpretaci neurčitých právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy se jedná o neurčité právní pojmy, jejichž výklad působí jak správním orgánům, tak soudům nemalé obtíže (viz např. bohatá soudní judikatura k neurčitému právnímu pojmu „veřejný zájem“), od případů týkajících se neurčitých právních pojmů relativně snadno srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě zřejmý již z jejich jazykového vyjádření.“ 24. V rozsudku ze dne 12. 6. 2012, č. j. 1As 51/2012 – 242, Nejvyšší správní soud důrazně připomněl, že pojem „závažného porušení povinností“ v kontextu zákona o státním zastupitelství dosud nebyl dostatečně vyložen judikaturou ani doktrínou, neexistuje ustálená správní praxe a rozhodně jej nelze bez obtíží vyložit z pouhého jazykového vyjádření. Ne každé porušení povinnosti je závažným porušením, které může vést k odvolání z funkce. Vymezit rozdíl mezi závažným porušením a „běžným“ porušením a postihnout obecnou dimenzi tohoto pojmu je právě úkolem správního orgánu.

25. Městský soud v Praze k námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí o rozkladu uvádí, že správní orgán požadavkům na obecné vymezení i odůvodnění v rozhodnutí nakonec dostál. K námitce nepřezkoumatelnosti je však třeba především poznamenat, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7Afs 212/2006 - 76). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 1Afs 92/2012 - 45, bod 28). V této věci je také zcela zásadní, že dvoustupňové správní rozhodnutí tvoří jeden celek a odvolacímu orgánu (zde orgánu rozhodujícímu o rozkladu) nic nebrání se ztotožnit s názory a závěry orgánu prvního stupně, pokud je považuje za správné (viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2007 sp. zn. 62Ca 20/2006, publikovaný pod č. 1296/2007 ve Sbírce NSS). Odvolacímu správnímu orgánu tedy nic nebrání v podrobnostech odkázat na prvoinstanční rozhodnutí, pokud se s ním ztotožňuje. K tomuto došlo i v napadeném rozhodnutí, když ministr v napadeném rozhodnutí obecně dovodil, že o závažné porušení povinností se může jednat, je-li porušování opakované, déletrvající či zvlášť intenzivní. Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností státního zástupce i vedoucího státního zástupce, a to pozitivně i negativně formulovaných (příkazy i zákazy), popsal k nim i učiněná skutková zjištění naplňující porušení těchto povinností. Nakonec o nich uvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v daném případě je, přičemž poukázal na svá předchozí skutková zjištění.

26. Odpovědnost vedoucího státního zástupce pramení z jeho zákonných řídicích a organizačních kompetencí, je však třeba si uvědomit, že tato odpovědnost není vyčerpána prostým zákonným výčtem, jeho odpovědnost je v širším smyslu i odpovědností za instituci, v jejímž čele stojí a jejíž činnost zastřešuje. A právě instituce jako vrchní státní zastupitelství, s nimiž jsou svázána jasná pravidla a určitá omezení, jsou nutnou podmínkou fungování demokratického právního státu a rozvíjení občanských práv a svobod.

27. Právní úprava dohledu a vztahů mezi různými stupni státních zastupitelství a uvnitř nich je obsažena v ustanoveních § 12c, 12d a 12e zákona o státním zastupitelství.

28. Podle § 12c zákona o státním zastupitelství je dohled výkonem oprávnění stanovených tímto zákonem k zajištění řídících a kontrolních vztahů mezi různými stupni státních zastupitelství a uvnitř jednotlivých státních zastupitelství při výkonu působnosti státního zastupitelství.

29. Podle § 12d zákona o státním zastupitelství platí, že nejblíže vyšší státní zastupitelství je oprávněno vykonávat dohled nad postupem nejblíže nižších státních zastupitelství ve svém obvodu při vyřizování věcí v jejich příslušnosti a dávat jim k jejich postupu písemné pokyny. Postup nejblíže nižších státních zastupitelství může sjednocovat i pokyny vztahujícími se na více věcí určitého druhu. Nejblíže nižší státní zastupitelství je povinno řídit se písemnými pokyny podle odstavce 1, s výjimkou pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se zákonem. Odmítne-li z tohoto důvodu nejblíže nižší státní zastupitelství pokyn splnit, sdělí neprodleně důvody odmítnutí písemně nejblíže vyššímu státnímu zastupitelství; pokud nejblíže vyšší státní zastupitelství na svém pokynu trvá a neuplatní jiný postup, věc nižšímu státnímu zastupitelství odejme a vyřídí ji samo. Nejblíže vyšší státní zastupitelství může odejmout věc nejblíže nižšímu státnímu zastupitelství a vyřídit ji samo též tehdy, je-li nejblíže nižší státní zastupitelství nečinné nebo se v jeho postupu vyskytují nedůvodné průtahy.

30. Podle § 12e odstavec 1 zákona o státním zastupitelství je vedoucí státní zástupce oprávněn vykonávat dohled nad postupem státních zástupců a vyšších úředníků působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí v příslušnosti tohoto státního zastupitelství. Postup státních zástupců a vyšších úředníků může sjednocovat i pokyny vztahujícími se na více věcí určitého druhu. Výkonem těchto oprávnění či některých z nich může pověřit jiného státního zástupce.

31. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ze dne 12. 6. 2012, č. j. 1As 51/2012 – 242, k této problematice uvedl, že ani nezpochybnitelná, paralelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejich dozorových kompetencí totiž nesnímá z žalobce tuto nastíněnou „manažerskou“ odpovědnost za „provoz vrchního státního zastupitelství“, protože jako vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro efektivní řízení a organizování vrchního státního zastupitelství, např. v rámci institutu vnitřního dohledu. Institut dohledu má jak vertikální či vnější podobu (vyšší státní zastupitelství dohlíží na nižší stupeň), tak horizontální neboli vnitřní dimenzi, při níž se v rámci jednoho stupně státního zastupitelství uplatňuje dohled podle subordinačního a hierarchického principu. Vedoucí státní zástupce může vydávat závazné pokyny svým podřízeným jak v konkrétní věci, tak i obecného rázu pro věci určitého druhu, zákon on státním zastupitelství nicméně dává jednotlivým státním zástupcům možnost takový pokyn zákonným postupem dle § 12e odmítnout. Kontrolní a řídicí pravomoci vedoucího státního zástupce tedy opravňují i k tomu, aby na případné chyby jednotlivých dozorových státních zástupců adekvátně reagoval a zjednal jejich nápravu. Právě korektivní dimenze, tedy náprava chyb, zjišťování systémových nedostatků a předcházení jejich opakování, je jedním z hlavních úkolů vedoucího státního zástupce.

32. Obecným institucionálním pravidlem výstavby a fungování orgánů veřejné moci, které jsou tvořeny více články uspořádanými podle různých kritérií (např. teritoriality, místa většího výskytu jevů, jimiž se mají zabývat, apod.), je vedení řízení a rozhodování na nejnižším stupni, vyšším stupňům bývá svěřována činnost opravná, nápravná či sjednocovací (metodická). Takto jsou tyto principy promítnuty i v příslušných procesních řádech v ustanoveních o věcné či místní příslušnosti. Jestliže má být z tohoto principu činěna odchylka, je zpravidla odůvodněna složitostí projednávané agendy, její společenskou závažností či dopady a tomu odpovídající nutností specializovaných znalostí, vysoké odborné erudice, ale i morálně volních vlastností osob podílejících se na výkonu pravomoci a působnosti těchto orgánů.

33. Ani od státních zástupců dozorujících závažnou a často velmi komplikovanou trestnou činnost sice nikdo nemůže požadovat robotickou bezchybnost, ale i s přihlédnutím k zásadě errare humanum est (mýliti se je lidské) nelze akceptovat, aby byla taková řada případů zatížena procesními vadami a pochybeními, tím spíše, že jde o dozor nad těmi nejsložitějšími případy kriminality. Právě v těchto případech může být pád do pasti procesní chyby mimořádně závažný. Co by se na méně významném teritoriu mohlo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klíčového elitního útvaru, navíc v takovém množství, kritické společenské důsledky. Jinými slovy, posuzuje- li stěžovatel otázku závažnosti pochybení, je oprávněn zkoumat nejen kolikrát, jak a co, ale i otázku, kde se takové pochybení stalo.

34. Jak žalovaný uvádí ve svých rozhodnutích, závažnost jednání žalobkyně spatřuje v sumě všech formálních a procesních pochybení, ke kterým v rámci její činnosti okresní státní zástupkyně došlo, v opakovanosti a systémovosti, na něž žalobkyně nereagovala. Až tedy v kvalitativním a kvantitativním souhrnu všech vytčených pochybení spatřuje ono závažné porušení povinností vedoucího státního zástupce. Z obou rozhodnutí žalovaného, ale i dalších materiálů a statistických údajů založených ve správním spise je zřejmé, že vzniklá pochybení nebyla ojedinělá. K typově stejným chybám docházelo opakovaně, jednotlivá procesní a formální pochybení totiž nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu hodnotit izolovaně, ale v kontextu celkové situace v odboru a již zmíněných třech aspektů.

35. S ohledem na zvláštní povahu tohoto řízení, význam role vedoucího státního zástupce a veřejný zájem, jakož i judikaturu týkající se neurčitého právního pojmu, uzavírá soud, že nesdílí názor žalobkyně o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

36. Zákonný rámec úpravy státního zastupitelství umožňuje vedoucímu státnímu zástupci v rámci dohledových pravomocí vydat pokyn dozorovým státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Tento tzv. vnitřní dohled je souhrnem řídících a kontrolních pravomocí a má zejména systémovou pozorovací a nápravnou funkci, z časového hlediska může sice být vykonáván preventivně, průběžně i následně, měl by však ve vztahu k práci dozorového státního zástupce mít jen subsidiární povahu.

37. V rámci dohledu platí, že vedoucí státní zástupce je oprávněn dávat jednotlivým státním zástupcům pokyny k postupu při vyřizování věcí v příslušnosti tohoto státního zastupitelství, stejně jako sjednocovat takovými pokyny postup ve věcech určitého druhu (§ 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Státní zástupci jsou povinni řídit se pokyny vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce v souladu s požadavky § 12e odst. 2 citovaného zákona. To však neznamená, že pokyny vedoucího státního zástupce, ať už negativní nebo pozitivní povahy, existují v říši absolutna. Síla dohledu je totiž v zákoně o státním zastupitelství prolomena několika ustanoveními: podle § 12e odst. 2 se tato povinnost vztahuje jen na pokyny, které nejsou v rozporu se zákonem a § 12e odst. 3 dokonce dává možnost podřízenému státnímu zástupci takový pokyn odmítnout a písemně toto odmítnutí zdůvodnit (viz též výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1As 51/2012 – 242, zejména body [119 a 120].

38. Zásadním ohraničením jsou však nejen přímé zákonné pojistky proti bezpodmínečné moci dohledu, ale také principiální limity činnosti státního zastupitelství vyjádřené zejména v klíčovém ustanovení § 2 odstavec 2 zákona o státním zastupitelství, který říká, že „[s]tátní zastupitelství při výkonu své působnosti dbá, aby každý jeho postup byl v souladu se zákonem, rychlý, odborný a účinný; svou působnost vykonává nestranně, respektuje a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost všech před zákonem a dbá na ochranu lidských práv a svobod“. Princip odbornosti, nestrannosti, rychlosti a účinnosti je dále rozvinut v ustanovení § 24 odstavec 1 zákona o státním zastupitelství, podle něhož platí, že „[s]tátní zástupce je při výkonu své funkce povinen odpovědně plnit své úkoly a respektovat přitom zásady, které zákon pro činnost státního zastupitelství stanoví; zejména je povinen postupovat odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně, spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé z těchto povinností, musí odmítnout.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon ukládá státnímu zástupci povinnost vyvarovat se takového jednání, které „by mohlo vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržování povinností uvedených v odstavci 1, ohrozit vážnost funkce státního zástupce nebo vážnost státního zastupitelství anebo ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti státního zastupitelství nebo státního zástupce“. Konkrétní limity a maximy činnosti státního zástupce, které lze shrnout pod obecný pojem řádný výkon funkce státního zástupce, jsou dále rozvinuty v § 24 odst. 3 až 7 citovaného zákona.

39. Popsané obecné zákonné požadavky se tedy vztahují nejen na státní zastupitelství jako instituci, ale i na každého státního zástupce jako jednotlivce. Logickým argumentem a minori ad maius (od menšího k většímu) platí tyto principiální nároky tím spíše a tím větší měrou pro vedoucího státního zástupce, jehož jednání (konání i opomenutí) má často dalekosáhlé společenské důsledky a který nese odpovědnost za činnost celého stupně státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Jakýkoli pokyn, který je vydán, by tedy měl dostát těmto obecným nárokům, obzvlášť to pak platí u významných kauz, je-li takový pokyn vydán vedoucím státním zástupcem, který by měl jít svým podřízeným příkladem. Tento požadavek je silnější i proto, že vedoucí státní zástupce působí jako určitá veřejná „ikona“ své instituce a pohled na něj často odráží i (ne)důvěru v jím řízenou instituci, a je-li na vyšším stupni státního zastupitelství, pak i v celou soustavu státního zastupitelství.

40. Státní zástupci sice nepochybně nemají tak silné záruky nezávislosti jako soudci a princip nezávislosti se v rámci jejich činnosti často a nelehce střetává s principem subordinace, je však třeba mít na paměti, že to nemají a nemohou být bezvládné neodpovědné loutky v rukou svých nadřízených, ale nebojácní profesionálové reprezentující veřejný zájem, kteří se v případě pochybností o zákonnosti či správnosti konání svého nadřízeného mohou (a mají) takovému pokynu shora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně plnit svou základní funkci, tedy vést boj se zločinem, musí být kromě odbornosti vybaveni i takovými osobními vlastnostmi, jakými jsou mezi jinými zvláště rozhodnost, statečnost a odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat ani v případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadřízeného v konkrétní věci není správný. Plnění společensky významné role veřejného žalobce nemůže ustoupit u jednotlivého státního zástupce ani v situaci, kdy si svým postojem (snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v další kariéře. Státní zastupitelství nesmí být souborem bezbarvých anonymních úředníků čekajících na pokyny, kteří nenesou vlastní odpovědnost za rozhodování v konkrétní věci, ať už v přípravném řízení při výkonu dozoru nad činností policejních orgánů či po podání obžaloby při jejím zastupování v hlavním líčení před soudem, a schovají se do byrokratického systému několikastupňového schvalování, aprobování atd. za své nadřízené, kteří naopak svou odpovědnost ze sebe sejmou s poukazem na samostatnost jednotlivých státních zástupců. Takto je nutno nahlížet na posuzování konkrétního obsahu povinností vymezených zákonem o státním zastupitelství státním zástupcům i jejich vedoucím.

41. Vnitřní organizace státního zastupitelství a vztahy mezi jeho jednotlivými články (stupni) i uvnitř každého z nich musí obsahovat prvky hierarchie a subordinace tak, aby systém jako celek byl efektivním organismem v boji se zločinem. Musí však zároveň respektovat samostatnost a odpovědnost každého jednotlivého státního zástupce pro jeho konání v konkrétních věcech. Povaha trestního řízení a role státního zástupce jako jednoho z orgánů činných v trestním řízení prakticky vylučuje přijímání konkrétních pokynů (ať negativních či pozitivních) od nadřízeného vedoucího státního zástupce. K tomu, aby státní zástupce mohl plnit své úkoly v probíhajícím trestním řízení, ke kterým jej zavazuje Ústava a trestní řád, musí mít reálnou možnost na trestní řízení vykonávat svůj vliv, a proto je též trestním řádem vybaven řadou pravomocí, stejně jako jsou mu týmž předpisem uloženy významné povinnosti. Připomenout je třeba jeho povinnost stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozvěděl, postupovat z úřední povinnosti, dokazovat vinu obžalovaného a řadu dalších. Ne nadarmo trestní řád hovoří o státním zástupci, nikoliv státním zastupitelství, jakožto subjektu, resp. straně trestního řízení. Nelze si totiž v praxi vůbec představit stav efektivního průběhu trestního řízení, pokud by státní zástupce nemohl bez pokynu nadřízeného samostatně činit procesní úkony, které mu trestní řád svěřuje v přípravném řízení (např. dát souhlas k zadržení a rozhodnout o zadržené osobě, podat návrh na vydání příkazu k zatčení, na vzetí do vazby, na nařízení domovní prohlídky, odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu, rozhodnout o propuštění na svobodu apod.) či v hlavním líčení (navrhovat a provádět důkazy, dávat souhlas s provedením důkazu určitým způsobem – přečtení protokolu o výpovědi nepřítomného svědka nebo písemného posudku znalce, souhlasit s propuštěním obžalovaného na svobodu, požádat o vrácení věci k došetření, vzít zpět podanou obžalobu, podat opravný prostředek, vzít jej zpět apod.).

42. Výše uvedené však neznamená potlačení role vedoucího státního zástupce jakožto orgánu vnitřního dohledu nad činností jednotlivých státních zástupců působících u tohoto státního zastupitelství. Jde jen o to, aby mezi pravomocí a odpovědností existovala rovnováha. Zásahy vedoucího státního zástupce do činnosti jednotlivých dozorových státních zástupců by měly mít především systémový charakter, počínaje vytvářením pracovních podmínek, perfektní organizací práce, dohledem nad plynulostí řízení, zákonností prováděných úkonů, eliminací průtahů, provádění pokynů nadřízeného státního zastupitelství. Hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn dozorovému státnímu zástupci při výkonu působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím „vstupuje“ na jeho místo a vztahují se na něj veškeré požadavky stanovené zákony, tedy již zmiňovaná odbornost a transparentnost jakožto základní předpoklady pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby.

43. K žalobní argumentaci, v níž žalobkyně namítala absenci zákonného obsahu obou rozhodnutí, soud uvádí následující: Žalobkyně namítla, že napadené i původní rozhodnutí nestaví podkladový skutek na porušení konkrétního ustanovení zákona či ze zákona plynoucí povinnosti, když napadené rozhodnutí staví na frustraci nadřízeného prvku, který z žalobkyni nejasných důvodů selhává v rozumné komunikaci a výkonu dohledu, a který současně rezignuje na prvky nápravy, které mu přísluší. Žalobkyně namítala, že žádné z rozhodnutí žalovaného nekonstatuje, které ustanovení zákona žalobkyně porušila, přičemž technicky staví napadené původní rozhodnutí na tom, že žalobkyně nevycházela vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně, které neměly oporu v zákoně.

44. Městský soud se argumentací žalobkyně neztotožnil. Podle § § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství ministr spravedlnosti může vedoucího státního zástupce z funkce odvolat, pokud závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z funkce státního zástupce. Žalovaný obecně dovodil, že o závažné porušení povinností se může jednat, je-li porušování opakované, déletrvající či zvlášť intenzivní. Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností státního zástupce i vedoucího státního zástupce, popsal k nim i učiněná skutková zjištění naplňující porušení těchto povinností. Nakonec o nich uvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v daném případě je, přičemž poukázal na svá předchozí skutková zjištění, zejména pak na obsah prvostupňového rozhodnutí v bodech č. 38 – 49, pokud jde o nevyužívání oprávnění podle § 12e zákona o státním zastupitelství, kde odkázal na zjištění nezákonného postupu žalobkyně ve 12 z 31 přezkoumávaných trestních věcí, a dále v bodech č. 50 – 54, pokud jde o vydávání meritorních rozhodnutí v trestních věcech. Další podrobně popsaná pochybení pod body č. 55 – 66 prvoinstančního rozhodnutí se týkají vydávání rozhodnutí o odklonech v návaznosti na trestnou činnost v dopravě, pod body 67 – 72 byl popsán postup žalobkyně při doručování a vyznačování právní moci, kde pochybení žalobkyně nebylo zjištěno, pod body 73 -77 popsána pochybení státních zástupců činných u Okresního státního zastupitelství v Ostravě při rozhodování o opravných prostředcích (shledáno porušení povinností méně závažné), pod body 78 – 83 správní orgán prvého stupněš popsal pochybení žalobkyně v kompetenčních sporech, které vyhodnotil jako závažné, stejně jako pochybení při aplikaci § 159a odst. 5 trestního řádu, popsané v bodech č. 84 -90 odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí.

45. Žalobkyně v podané žalobě brojila rovněž proti závěrům, které žalovaný vyjádřil v bodech č. 95 – 103 prvoinstančního rozhodnutí, kde bylo žalovaným žalobkyni vytýkáno porušování povinností podle § 13h odstavec 2 zákona o státním zastupitelství, a proti závěrům o benevolentním a nerovném přístupu žalobkyně k plnění povinností podřízených státních zástupců, zejména pokud jde o trestní věci sp. zn. 1ZN 5061/2013, 1ZN 5267/2013, 1ZT 63/2016 a 10ZT 60/2015, popsaných v bodech č. 116 – 127 prvoinstančního rozhodnutí.

46. Z uvedených částí rozhodnutí, která mají svůj odraz i v konkrétních bodech odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o rozkladu, je zcela zřejmé, že není důvodná argumentace žalobkyně o tom, že napadené i původní rozhodnutí nestaví podkladový skutek na porušení konkrétního ustanovení zákona či ze zákona plynoucí povinnosti, ani nekonstatuje, které ustanovení zákona žalobkyně porušila. Neobstojí ani závěry žalobkyně, že napadené původní rozhodnutí stojí na tom, že žalobkyně nevycházela vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně, které neměly oporu v zákoně, když podstatou porušení povinností vedoucího státního zástupce se žalovaný v rozhodnutí o rozkladu podrobně zabýval a argumenty žalobkyně vypořádal v bodech č. 39 – 58 rozhodnutí o rozkladu. Rozhodnutí o odvolání z funkce okresní státní zástupkyně nemá povahu rozhodnutí ve věcech správního trestání, které na výrok rozhodnutí klade nesrovnatelně větší nároky. Z tohoto pohledu Městský soud v Praze dospěl po provedeném řízení k závěru, že co se zacházení s obecnými pojmy, jejich aplikace a interpretace správním orgánem týče, lze požadavky obecného vymezení pojmu tak, jak jej chápe výše citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, mít v posuzované věci za splněné.

47. Soud se neztotožnil ani s námitkou nestrannosti. V ní žalobkyně namítala zaujatost navrhovatelky (tj. krajské státní zástupkyně Krajského státního zastupitelství v Ostravě). Touto námitkou se zabýval žalovaný v rozhodnutí o rozkladu v bodech č. 59 - 63, v nichž shodně s výše uvedenou a popsanou problematikou institutu dohledové činnosti podle § 12c zákona o státním zastupitelství zdůraznil, že předmětem daného řízení bylo vyhodnotit, zda tvrzené pochybení žalobkyně zakládá důvod pro její odvolání z funkce vedoucí státní zástupkyně. Žalovaný v rozhodnutí o rozkladu podle názoru soudu důvodně a správně vyhodnotil, že okolnosti uvedené v návrhu na zahájení řízení, které byly hodnoceny žalovaným, jsou objektivním odrazem skutečnosti a jsou i procesně použitelné. Za této situace lze pochopit až osobní averzi žalobkyně k navrhovatelce, nicméně žalobkyní namítanou zaujatost navrhovatelky či podjatost správního orgánu, který ve věci rozhodl, soud ve věci neshledal a nedovodil proto nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodů, které žalobkyně v podané žalobě v této souvislosti tvrdila. Na tomto závěru ničeho nemění ani to, že žalovaný v okamžiku rozhodování o rozkladu neposuzoval konkrétně a jednotlivě argumenty žalobkyně, které uvedla v rámci podané občansko-právní žaloby, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 37C 172/2018, neboť žalovaný by byl vázán toliko pravomocným rozhodnutím v tomto sporu, nicméně do dne vydání rozhodnutí o rozkladu občanskoprávní spor pravomocně rozhodnut nebyl.

48. V dané věci nebylo zjištěno, že by závěry správního orgánu nebyly podloženy dostatečně skutkovými zjištěními nebo s nimi byly v rozporu či že by se správní orgán nevypořádal se všemi námitkami, které žalobkyně v rozkladu uvedla. Závěry, k nimž žalovaný správní orgán dospěl při hodnocení rozhodujících skutečností, nejsou v rozporu se zásadami logického myšlení a uvažování. Tím jsou zároveň i vymezeny meze přezkumné činnosti soudu ve správním soudnictví, pokud jde o správní uvážení.

49. Zároveň není úkolem soudu rozhodujícího ve správním soudnictví v odůvodnění rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podrobně znovu převzít obsah odůvodnění žalovaného rozhodnutí. V nyní posuzované věci je soud přesvědčen o tom, že žalovaný se v rozhodnutí o rozkladu podrobně vypořádal zejména s právními námitkami žalobkyně, když vyjádřil, v jakých konkrétních skutkových a právních okolnostech spatřuje splnění podmínek pro vydání rozhodnutí o odvolání z funkce vedoucí státní zástupkyně. Soud k uvedené argumentaci neshledává důvod cokoli dodávat.

50. Smyslem soudního přezkumu pravomocného rozhodnutí správního orgánu není polemika o souladnosti jednotlivých obecně závazných právních předpisů, ale především posouzení zákonnosti a věcné správnosti žalobou napadeného rozhodnutí z hlediska uplatněných žalobních bodů. Na základě tohoto vymezení konstatuje městský soud, že se žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o rozkladu zcela podrobně a vyčerpávajícím způsobem vyjádřil k rozhodujícím namítaným skutečnostem a soud jeho úvahy neshledal v rozporu se zásadami správního uvážení. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o rozkladu je patrno, že se správní orgány obou stupňů konkrétními důvody, které je vedly k závěru o tom, že v nyní posuzované věci žalobkyně konkrétním zjištěným jednáním založila důvody pro vydání rozhodnutí o odvolání z funkce vedoucí státní zástupkyně. Žalovaný se všemi zákonem stanovenými podmínkami, za nichž lze vedoucího státního zástupce z funkce odvolat, podrobně zabýval a vyhodnotil je z pohledu zákonem stanovených a formulovaných závěrů. Žalovaný se ve správním řízení zabýval všemi shromážděnými listinnými důkazy a v odůvodnění svých rozhodnutí v obou stupních se náležitě vypořádal se zjištěnými skutečnostmi. Městský soud v Praze neshledal žádné vady řízení, které by měly za následek nezákonnost či věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí. Závěr a náklady řízení 51. Městský soud v Praze po provedeném řízení na základě všech výše uvedených důvodů neshledal žádný z uplatněných žalobních bodů důvodným a nad rámec uplatněných žalobních bodů nezjistil žádnou vadu, jež by mohla mít za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, k níž by musel přihlížet z úřední povinnosti. Proto žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

52. O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení§ 60 odstavec 1 s. ř. s., podle něhož žalobkyně, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu účelně vynaložených nákladů v řízení, a žalovaný správní orgán, jemuž by právo na náhradu účelně vynaložených nákladů podle výsledku řízení náleželo, žádné náklady řízení v jeho konečném stádiu nevznikly. Z uvedených důvodů soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení