11 A 103/2019 - 25

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha a soudkyň JUDr. Hany Veberové a JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobce: M. Ť., bytem v P., Č. l. 1088, zastoupeného Mgr. Petrou Bielinovou, advokátkou se sídlem v Praze 4, Chalupkova 1367, proti žalovanému: Ministerstvu financí České republiky, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o žalobě proti rozhodnutí Ministryně financí ze dne 6. 5. 2019, č. j.: MF-6468/2019/9008- 9, PIDMFCR97 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministryně financí ze dne 6. 5. 2019, kterým bylo pravomocně rozhodnuto o odmítnutí žádosti žalobce o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Žalobce v podané žalobě poukázal na to, že je novinářem pracujícím pro Hospodářské noviny a dne 7. 2. 2019 požádal Ministerstvo financí (dále jen „žalovaný“) o poskytnutí informací v podobě vydání kopií korespondence mezi ministryní financí paní Alenou Schillerovou a bývalým generálním ředitelem Generálního finančního ředitelství Martinem Janečkem o tom, zda jsou odměny pracovníků finančních úřadů vázány na výši doměřené daně či neuznání daňového odpočtu. Žalobce uvedl, že neobdržel ani požadovanou informaci, ani rozhodnutí o odmítnutí informace. Na jeho následný dotaz ze dne 28. 2. 2019 mu bylo sděleno, že žalovaný žádost o informaci vyřídil vydáním rozhodnutí o odmítnutí informace ze dne 19. 2. 2019. Zásilka obsahující toto rozhodnutí však žalobci nebyla doručena, což žalovaný vytkl doručovateli, tedy České poště. Zároveň žalovaný zaslal žalobci text rozhodnutí o odmítnutí informace prostřednictvím e-mailové zprávy. Žalobce na rozhodnutí o odmítnutí informace reagoval prostřednictvím e-mailové zprávy, z níž je patrno, že žalobce brojí proti rozhodnutí o odmítnutí informace, přičemž však žalovaný tento rozklad vyhodnotil mylně jako novou žádost o informaci, kterou rozhodnutím ze dne 20. 3. 2019 opětovně odmítl žalobci poskytnout. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad a zároveň podal stížnost proti nesprávnému postupu žalovaného. Na stížnost žalovaný reagoval neformálním dopisem ze dne 3. 4. 2019, žalobou napadeným rozhodnutím pak prvoinstanční rozhodnutí o odmítnutí informace ze dne 20. 3. 2019 potvrdil. Žalobní body 2. Žalobce v podané žalobě brojil proti důvodu, který žalovaný jako důvod pro odmítnutí informací uvedl. Tímto důvodem je tvrzení, že takzvaná úřední korespondence mezi ministryní financí a tehdejším generálním ředitelem Generálního finančního ředitelství k tématu závislosti odměn pracovníků finančních úřadu na výši doměřené daně neexistuje, a že žalobce nemá nárok na případnou neúřední korespondenci na dané téma, která mezi těmito osobami probíhala formou e-mailové korespondence. Žalovaný se odvolává na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, sp. zn. 4As 50/2012, ovšem žalobce namítá, že aplikaci tohoto judikátu žalovaný provedl nesprávně, když platí, že pokud jde o e-mailovou korespondenci, poskytování informací tohoto druhu je možné pouze výjimečně a v každém jednotlivém případě je třeba poměřit pomocí testu proporcionality právo žadatele na informace se zásahem do soukromí dotčené osoby, popřípadě listovního tajemství, tajemství jiných písemností či tajemství dopravovaných zpráv.

3. Žalobce v podané žalobě dále namítl, že jako novinář se dlouhodobě věnuje tématu odměňování pracovníků finančních úřadů v závislosti na jejich výkonnosti, a právě z tohoto důvodu se obrátil na žalovaného - a potažmo na ministryni financí - aby vyžádanou korespondencí doložila své výroky na půdě Poslanecké sněmovny, kde se paní ministryně opakovaně vyjádřila v tom smyslu, že pracovníci finančních úřadů nejsou odměňováni v závislosti na výši doměřené daně a že tuto informaci má písemně právě od generálního ředitele GFŘ Martina Janečka.

4. Žalobce má za to, že pokud se ministryně financí odvolává při jednání rozpočtového výboru na svou písemnou korespondenci s bývalým generálním ředitelem GFŘ, pak nejde o neúřední osobní korespondenci mezi těmito osobami. Žalobce požaduje pouze korespondenci týkající se tématu odměňování pracovníků finančních úřadů, žádné jiné zprávy mezi těmito osobami jej nezajímají. Žalovaný však opakovaně odůvodňuje odmítnutí informace pouze tím, že ministerstvo nemůže nahlížet do e-mailových schránek svých zaměstnanců. K provedení testu proporcionality a posouzení práva veřejnosti na informace v daném tématu vůbec nedošlo. O rozkladu proti odmítnutí informace rozhodovala sama ministryně financí, té samozřejmě nic nebránilo, aby sama do své vlastní korespondence nahlédla a tuto korespondenci svému úřadu poskytla k provedení testu proporcionality. Takový krok však ministryně neučinila a rozhodnutí o odmítnutí informace potvrdila.

5. Závěrem žaloby žalobce namítl, že rozhodnutí žalované je nezákonné. S odkazem na ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím požadoval, aby soud nařídil žalované povinnost poskytnout informaci, kterou žalobce požadoval. Vyjádření žalovaného k žalobě 6. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě zopakoval dosavadní průběh řízení, který mezi účastníky řízení není sporný, a pokud jde o vlastní obsah žaloby, žalovaný namítl, že je argumentačně shodná s žalobcovým podáním ze dne 6. 3. 2019 i s argumentací obsaženou v rozkladu. Pokud jde o aplikaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4As 50/2012 - 71, pak má ministerstvo za to, že toto rozhodnutí je plně aplikovatelné i v případě žádosti žalobce. Správní řád (zákon č. 500/2004 Sb. v platném znění – poznámka soudu) ve svém ustanovení § 2 odst. 1 stanovuje, že správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, které jsou součástí právního řádu. Pokud by ministerstvo neaplikovalo a nezohlednilo příslušnou relevantní judikaturu správních soudů, porušilo by základní principy právního státu.

7. K námitce neexistence požadované informace ministerstvo uvedlo, že neexistuje žádná informace ve smyslu úředních dokumentů, kterou by mohlo, respektive mělo povinnost žalobci poskytnout. Jakákoli úřední korespondence musí být evidována v systému spisové služby a je zcela vyloučeno, aby existovala úřední korespondence, která by v tomto systému zaevidována nebyla. K uvedenému se váže povinnost zaměstnanců podle § 5 prováděcí vyhlášky k zákonu o archivnictví číslo 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, podle níž je-li dokument v digitální podobě úředního charakteru zaslán na adresu elektronické pošty zřízenou veřejnoprávním původcem, která nebyla veřejnoprávním původcem zveřejněna jako elektronická adresa podatelny, je adresát předmětného dokumentu povinen zabezpečit označení a zaevidování dokumentu v souladu s pravidly spisové služby. Ministerstvo financí ve svém elektronickém systému spisové služby neeviduje žádnou žádost ani relevantní korespondenci mezi ministryní financí a bývalým ředitelem Generálního finančního ředitelství, z pohledu příslušných právních předpisů tak požadovaná úřední korespondence mezi těmito osobami neexistuje.

8. K námitce možnosti a oprávnění ministerstva nahlížet do e-mailové schránky ministryně financí žalovaný uvedl, že státní orgány mají povinnost poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jejich činnosti a působnosti a mají tak činit přiměřeným způsobem. E-mailová pošta mimo té, která je jako úřední zaváděna do spisové služby, nepodléhá povinné archivaci a nejedná se o informace, které by správní orgán prvního stupně měl, respektive musel mít k dispozici. Nejde tedy ani o informace, které by podléhaly povinnosti jejich poskytování podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V daném případě jiné než úřední korespondence se jedná o informace, které by musely být extrahovány přímo z příslušné e-mailové schránky, případně dodatečně obnoveny z centrálního zálohového systému, a musely by tak být fakticky znovu vytvořeny, proto lze spatřovat analogii k vytváření nových informací, kterých se podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím jejich povinné poskytování nedotýká. Podle názoru žalovaného e-mailové zprávy daného úředníka nejsou informacemi, které musí povinný subjekt mít k dispozici, a tudíž je podle § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytovat. I kdyby ministerstvo do e-mailové schránky ministryně financí zasáhlo, nebylo by podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinno žalobci tuto informaci poskytnout, jelikož by takto získaná informace byla informací novou a žalobcovo postavení by se tedy ve výsledku nezměnilo. Odmítnutí jeho žádosti by pouze vyplynulo z jiného zákonného ustanovení. Podle názoru žalovaného je žaloba nedůvodná. Průběh řízení před správními orgány 9. Ze spisového materiálu vyplývá, že Ministerstvu financí byla dne 7. 2. 2019 doručena žádost žalobce o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou formuloval následovně: „Žádám o poskytnutí uvedených dokumentů: - kopii korespondence (dopis či mail), kterým ministryně Alena Schillerová žádala bývalého generálního ředitele GFŘ Martina Janečka o informace, zda jsou některé odměny pracovníkům finančních úřadů vázáné na výši doměřené daně či neuznání daňového odpočtu - kopii odpovědí Martina Janečka ministryni Schillerové na výše popsanou žádost - následnou korespondenci mezi ministryní Schillerovou a ředitelem Janečkem ohledně odměn pracovníkům finančních úřadů vázané na výši doměřené daně či neuznání daňového odpočtu.“ 10. Ministerstvo rozhodnutím ze dne 19. 2. 2019, č. j.: MF-4005/2019/9008-4, žádost žalobce odmítlo s odkazem na ustanovení § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

11. Dne 28. 2. 2019 upozornil žalobce žalovaného, že mu dosud nebyly poskytnuty požadované informace a že mu nebylo doručeno žádné vyjádření ministerstva k jeho žádosti. Na základě tohoto podnětu ministerstvo zjistilo, že z důvodu pochybení na straně poskytovatele poštovních služeb, kterému bylo první rozhodnutí o žádosti předáno k dopravě, nedošlo k jeho doručení žalobci. Z tohoto důvodu ministerstvo zaslalo předmětnou písemnost opakovaně a s ohledem na základní zásadu činnosti veřejné správy jako služby veřejnosti zaslalo kopii předmětného rozhodnutí žalobci prostřednictvím jím poskytnuté e-mailové adresy.

12. Žalobce dne 6. 3. 2019 doručil žalobci podání s názvem „K zamítnutí žádosti“, kterým reagoval na první rozhodnutí o žádosti. Ministerstvo toto podání žalobce vyhodnotilo jako novou žádost o poskytnutí informace a protože žalobcovo podání bylo učiněno prostřednictvím e-mailové zprávy bez zaručeného elektronického podpisu (a žalobce jej podle § 37 odst. 4 správního řádu nedoplnil), neposoudilo ministerstvo předmětné podání jako rozklad, ale jako novou žádost o poskytnutí informace. Tu - opět s odkazem na ustanovení § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím - odmítlo druhým rozhodnutím o žádosti ze dne 20. 3. 2019, č. j.: MF- 6468/2019/9008-2.

13. Druhé rozhodnutí o žádosti, stejně jako to první, bylo odůvodněno neexistencí požadovaných informací ve smyslu úřední dokumentace. Požadavek žalobce na vydání případně neúřední korespondence byl s ohledem na ochranu soukromí a osobních údajů žalovaným odmítnut podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím 14. Žalobce podal proti druhému rozhodnutí o žádosti v zákonné lhůtě včasný rozklad, v němž namítal jeho nezákonnost, neboť na jeho žádost nelze pro odlišení obou kauz aplikovat rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j.: 4As 50/2012 – 71, a podle názoru žalobce neexistují důvody pro odmítnutí či odepření poskytnutí informací.

15. O podaném rozkladu rozhodla ministryně financí žalobou napadeným rozhodnutím, jímž rozklad jako nedůvodný zamítla a potvrdila druhé rozhodnutí o žádosti s tím, že se plně ztotožnila se závěrem a postupem Ministerstva financí v předcházejícím řízení. Řízení před městským soudem 16. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před správními orgány obou stupňů z hlediska žalobních námitek uplatněných v podané žalobě a při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního vztahu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí (ustanovení § 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“). Vzhledem k tomu, že žalobce i žalovaný správní orgán vyjádřili svůj souhlas se zamýšleným postupem soudu rozhodnou ve věci samé bez nařízení ústního jednání, Městský soud v Praze postupoval podle § 51 odst. 1 s. ř. s. a o podané žalobě rozhodl, aniž ústní jednání nařizoval. Věc soud posoudil takto:

17. Žalobce postavil svoji žalobu především na námitce, že e-mailovou schránku ministryně financí nelze považovat za soukromou, nýbrž se jedná o schránku úřední, která byla zřízena za účelem výkonu její funkce; tato je majetkem ministerstva, které by mělo mít právo s takovou oficiální korespondencí nakládat. To vše tím spíše, kdy ministryně na obsah e-mailové korespondence odkazovala při veřejném zasedání Poslanecké sněmovny České republiky. Správní orgány podle názoru žalobce nezohlednily specifickou povahu e-mailové schránky ministryně oproti obecné ochraně soukromí, listovního tajemství a tajemství dopravovaných zpráv, týkající se zaměstnanců, a pochybil, pokud dospěl k závěru o nepřípustnosti zkoumání obsahu e-mailové schránky ministryně. V daném případě bylo nutno informace poskytnout, a to s výhradou osobních údajů či jiných citlivých informací.

18. Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím mají povinné subjekty „povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti.“ 19. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4As 50/2012 – 71, dostupném na www.nssoud.cz, dospěl k závěru, že na základě žádosti o poskytnutí informací vztahujících se k působnosti povinného subjektu ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se nelze bez dalšího domáhat poskytnutí veškeré e-mailové korespondence konkrétního zaměstnance, jakož ani (člena) orgánu povinného subjektu jako fyzické osoby za určité období. Takový požadavek přesahuje zákonný rámec práva na informace, jak byl zakotven do zákona o svobodném přístupu k informacím, a právo na poskytnutí informací tohoto druhu nelze dovozovat ani přímo z článku 17 odst. 5 Listiny, podle něhož „státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“ O takový případ se však v případě nyní posuzované žádosti žalobce nejedná.

20. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále uvádí, že v případě obecně formulované žádosti o poskytnutí veškeré e-mailové korespondence určitého konkrétního zaměstnance, popř. člena orgánu či orgánu jako fyzické osoby za určité období nelze hovořit o přiměřeném poskytování informací o činnosti povinného subjektu, jak bylo zakotveno v prováděcím zákoně o svobodném přístupu k informacím, a to zejména za situace, kdy by bylo nutné její vygenerování přímo z příslušné e-mailové schránky a bez souhlasu dotčené osoby. Poskytování informací tohoto druhu je možné pouze výjimečně, přičemž v každém jednotlivém případě je třeba poměřit pomocí testu proporcionality právo žadatele na informace se zásahem do soukromí dotčené osoby, popř. listovního tajemství (tajemství jiných písemností) či tajemství dopravovaných zpráv.

21. Podle názoru městského soudu uvedené platí i o obsahu žádosti, kterou v nyní posuzované věci podal žalobce. V případě žalobou napadeného rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že neexistuje žádná informace ve smyslu úředních dokumentů, kterou by mohlo, respektive mělo povinnost žalobci poskytnout. Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odmítnutí žádosti i v rozhodnutí o rozkladu vyložil, že konkrétní uživatel příslušné e-mailové schránky Ministerstva financí, tedy i ministryně, je povinen položky (zprávy, dokumenty apod.), které mají úřední charakter, vytisknout a zajistit jejich zaevidování v informačním systému, jehož prostřednictvím je vedena spisová služba. Ostatní obsah elektronické schránky pak ve spisové službě veden není. Ohledně jiné než úřední elektronické pošty tedy není dána ani archivační povinnost, na jejímž základě by musela být po určitou dobu uchovávána; archivace je na vlastním uvážení uživatele a není centrálně řízena.

22. Z uvedeného plyne, že jakákoli úřední korespondence musí být evidována v systému spisové služby a je zcela vyloučeno, aby existovala úřední korespondence, která by v tomto systému zaevidována nebyla. Tvrzení, že Ministerstvo financí ve svém elektronickém systému spisové služby neeviduje žádnou žádost ani relevantní korespondenci mezi ministryní financí a bývalým ředitelem Generálního finančního ředitelství, nebylo žalobcem nijak vyvráceno a z obsahu spisového materiálu opak nevyplývá. Z pohledu příslušných právních předpisů tedy požadovaná úřední korespondence mezi těmito osobami neexistuje a neexistuje tedy ani informace, kterou se žalobce svojí žádostí domáhal.

23. Správní orgány se v napadených rozhodnutích zabývaly i posouzením, nakolik lze posuzovat důvodnost a oprávněnost žádosti ve vztahu k soukromé – tedy neúřední – korespondenci vedené z e-mailové schránky ministryně financí. Soud se v této souvislosti ztotožnil s názorem žalovaného, že státní orgány mají povinnost poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jejich činnosti a působnosti a mají tak činit přiměřeným způsobem. Je tedy zřejmé, ž e-mailová pošta mimo té, která je jako úřední zaváděna do spisové služby, povinné archivaci nepodléhá a nejedná se o informace, které by správní orgán prvního stupně měl, respektive musel mít k dispozici, tedy ani o informace, které by podléhaly povinnosti jejich poskytování podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

24. Kromě uvedené právní překážky poskytnutí požadované informace brání i okolnost, že za situace, že se jedná – vzhledem k nedostatku jiných podkladů – o jinou než úřední korespondenci, existuje i faktická překážka jejího poskytnutí. Informace o žalobcem požadovaném obsahu neexistuje, jedná o informaci, která by musela být extrahována přímo z příslušné e-mailové schránky, případně dodatečně obnovena z centrálního zálohového systému. Takový postup lze označit za nové vytvoření informace, kterého se však podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinné poskytování nedotýká.

25. Třetím dílčím důvodem, pro který podle názoru soudu nelze žádosti žalobce vyhovět, je důvod, podle něhož v případě, kdy by ministerstvo do e-mailové schránky ministryně financí zasáhlo, nebylo by podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinno žalobci tuto informaci poskytnout, jelikož by takto získaná informace byla informací novou a žalobcovo postavení by se tedy ve výsledku nezměnilo. Odmítnutí jeho žádosti by pouze vyplynulo z jiného zákonného ustanovení.

26. V této souvislosti lze poukázat na závěry nejen rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4As 50/2012 – 71, ale i na závěry rozsudku téhož soudu ze dne 20. 10. 2011, č. j. 6As 33/2011 – 83. V něm soud zcela určitě a srozumitelně vyslovil, že „žadatel o informaci již v okamžiku, kdy informaci žádá, musí žádat takovou informaci, která splňuje definiční znaky informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace, které je povinný subjekt zavázán poskytnout, jsou tedy již existující informace, které jsou v dispozici povinného subjektu v okamžiku doručení žádosti o poskytnutí informace povinnému subjektu.“ 27. Městský soud v Praze přisvědčil závěrům žalovaného, který v napadeném rozhodnutí o rozkladu poukazoval i na ustanovení § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, reagující na kolizi práva na informace mj. s ochranou osobnosti, soukromí fyzické osoby a osobních údajů. Ochrana osobnosti se vztahuje na veškerou elektronickou poštu nacházející se v e-mailové schránce fyzické osoby označené jejím jménem, a to bez ohledu na to, zda schránka byla zřízena povinným subjektem a k plnění pracovních úkolů. E-mailová schránka obecně nemůže být otevřena a její obsah zkoumán bez souhlasu dotčené osoby, ledaže by pro to byly zvláštní důvody vyplývající z pracovněprávního vztahu (jak dovozuje Úřad pro ochranu osobních údajů v citovaném stanovisku č. 2/2009), nebo pokud by se jednalo o výsledek poměření proporcionality takového zásahu a zjištění, že právo na informace v daném případě převažuje nad právem na ochranu soukromí, jak bylo uvedeno výše. Nelze přitom hovořit o odlišné povaze e- mailové schránky ministra oproti obecné ochraně soukromí zaměstnanců; ani ministra nelze vyloučit z ochrany soukromí, třebaže v konkrétním případě může mít jeho postavení na posouzení věci určitý vliv.

28. Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o rozkladu přezkoumatelně vyjádřil důvody, pro které neshledal námitky žalobce uplatněné v rozkladu proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně důvodnými a s jeho postupem se ztotožnil. Povinný subjekt - správní orgán prvního stupně - nemohl poskytnout e-mailovou korespondenci ministryně, která byla buď odstraněna, nebo průběžně smazána z důvodu omezené kapacity, přičemž zdůraznil, že správní orgán prvního stupně obecně nemá povinnost vést e-mailovou korespondenci ministryně financí. Ohledně elektronické pošty není dána archivační povinnost s výjimkou položek, které mají úřední charakter, a jako takové jsou vytištěny a zaevidovány v elektronickém spisovém systému jako spisový materiál. Závěr a náklady řízení 29. Soud dospěl k závěru, že se správní orgány žádného z žalobcem vytýkaných procesních pochybení nedopustily a proto žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

30. O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož žalobce, vzhledem k tomu, že nebyl ve věci úspěšný, nemá právo na náhradu účelně vynaložených nákladů v řízení a žalovaná, které by právo na náhradu účelně vynaložených nákladů podle výsledku řízení náleželo, žádné náklady řízení, nad rámec jejího běžného výkonu úředních činností, nevznikly. Soud proto vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení