11 A 166/2021– 31

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobce: X zastoupený Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., IČO 45768676 sídlem Kovářská 939/4, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra České republiky sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem takto:

Výrok

I. Řízení se zastavuje ohledně požadavku žalobce, aby soud uložil žalovanému povinnost obnovit žalobci status osoby požívající doplňkovou ochranu.

II. Ve zbytku se žaloba zamítá.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Zásah spatřuje v tom, že mu žalovaný odebral nezákonně status osoby požívající doplňkovou ochranu. Žalobou se domáhal jednak určení, že postup při odebrání statusu byl nezákonný, jednak uložení povinnosti, aby žalovaný žalobci obnovil status osoby požívající doplňkovou ochranu.

II. Skutkový stav

2. Žalobce požádal o udělení mezinárodní ochrany dle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“). Žalovaný 1. 8. 2019 neudělil žalobci azyl, ale udělil mu doplňkovou ochranu na dobu 12 měsíců.

3. Žalobce se u zdejšího soudu domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného v části výroku o neudělení azylu. Soud rozsudkem z 11. 3. 2021, čj. 13 Az 45/2019–21, zrušil celé rozhodnutí. Důvodem zrušení bylo procesní pochybení žalovaného, který neseznámil žalobce před rozhodnutím s podklady. K nutnosti zrušit i (vyhovující) výrok o udělení doplňkové ochrany soud odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) z 20. 1. 2006, čj. 4 Azs 47/2005–96, č. 853/2006 Sb. NSS, a z 29. 11. 2011, čj. 9 Azs 14/2011–300. V nich dospěl NSS k závěru, že v případě zrušení rozhodnutí soudu ve věci mezinárodní ochrany musí být toto rozhodnutí zrušeno jako celek kvůli neoddělitelnosti výroků o azylu a doplňkové ochraně.

4. Žalobce podal proti rozsudku blanketní kasační stížnost a požádal o ustanovení advokáta s tím, že ten kasační stížnost doplní. NSS kasační stížnost odmítl jako nepřípustnou usnesením z 29. 4. 2021, čj. 2 Azs 54/2021–30. O žádosti o ustanovení advokáta nerozhodoval. NSS uvedl, že zdejší soud postupoval správně, rozhodl zcela ve prospěch žalobce a umožnil věc nově projednat. Dle NSS nemohl zdejší soud žalobci „více“ vyhovět. Žalobce podal proti usnesení NSS ústavní stížnost.

5. Před koncem platnosti udělené doplňkové ochrany požádal žalobce o prodloužení doplňkové ochrany. Žalovaný 15. 2. 2021 platnost doplňkové ochrany prodloužil o 36 měsíců.

6. Žalovaný 18. 6. 2021 předvolal žalobce k seznámení se s podklady na 14. 7. 2021. Žalobce se dostavil a žalovaný mu odebral veškeré doklady spojené s jeho statusem osoby požívající doplňkovou ochranu a předal mu nový průkaz žadatele o mezinárodní ochranu.

III. Žaloba

7. Dle žalobce je zásah nezákonný, neboť mu žalovaný odebral status osoby požívající doplňkovou ochranu, aniž by zahájil jakékoliv správní řízení o odnětí doplňkové ochrany nebo vydal jakékoliv správní rozhodnutí, kterým by mu tento status odňal.

8. Tento nezákonný zásah způsobil žalobci ihned problémy. Žalobce musel přestat vykonávat své zaměstnání a musel navštívit úřad práce a požádat o povolení k zaměstnání. Dalším negativním důsledkem byla nemožnost žalobce cestovat mimo Českou republiku, neboť pokud by vycestoval, bylo by jeho řízení o udělení mezinárodní ochrany zastaveno. Žalobce je zasnouben s přítelkyní, která žije v Jordánsku, a měl v plánu ji navštívit.

9. Městský soud vycházel v rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21 pouze z rozsudků NSS a nezkoumal navazující otázky a aktuální vnitrostátní a unijní právní úpravu. Zároveň se městský soud ani NSS nezabývaly důsledky svých rozhodnutí na právní postavení žalobce, resp. na jeho rodinný a soukromý život. Žalobce s judikaturou NSS, o kterou se rozhodnutí opřela, nesouhlasí. Rozsudky jsou staré a vychází z jiné právní úpravy. Rozsudek NSS čj. 4 Azs 47/2005–96 vycházel z úpravy, která vůbec neznala doplňkovou ochranu jako samostatný institut. Z pohledu současné právní úpravy však výrok o azylu a doplňkové ochraně není provázán a dle žalobce je možné samostatně napadnout (a zrušit) i jen výrok o neudělení azylu. Každé správní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany je nyní tvořeno vždy dvěma samostatnými výroky, čímž je dána možnost cizinci napadnout buď oba výroky rozhodnutí, anebo výrok jediný. Tyto závěry dle žalobce vyplývají též z příslušné evropské úpravy a základního práva na účinný opravný prostředek. Postup městského soudu a NSS znamená, že v praxi nebudou chtít cizinci brojit proti výroku o neudělení azylu, jelikož by tím ohrozili svůj pobyt a své postavení na území. Ve svém důsledku by tento přístup mohl znamenat, že institut azylu nebude plnit svůj primární účel a žadatelé o mezinárodní ochranu a osoby požívající doplňkovou ochranu by se nemohli domoci ochrany, kterou azyl představuje.

10. Městský soud v rozsudku čj. 13 Azs 45/2019–21 v návaznosti na judikaturu NSS argumentoval též, že není možné, aby v případě, že žalobci žalovaný v následném řízení udělí azyl, existovala vedle sebe (nezrušená) doplňková ochrana a (nově udělený) azyl. Dle žalobce má však taková situace řešení skrze extenzivní výklad § 17a odst. 1 písm. a) zákona o azylu a odejmutí doplňkové ochrany. Navíc zákon o azylu výslovně nestanoví, že vedle sebe nemohou existovat oba instituty.

11. Závěr NSS v usnesení čj. 2 Azs 54/2021–30, že městský soud rozhodl zcela ve prospěch žalobce, je nesprávný. Důsledkem zrušujícího rozsudku se totiž změnilo postavení žalobce z držitele doplňkové ochrany na žadatele o mezinárodní ochranu. Jeho postavení se tím zhoršilo. Navrácení do postavení žadatele o mezinárodní ochranu pro žalobce znamená opětovné vyčkávání na nejasný výsledek správního řízení, nemožnost pracovat po dobu prvních šesti měsíců trvání řízení, odebrání cizineckého pasu a průkazu držitele doplňkové ochrany, opětovné obdržení průkazu žadatele o mezinárodní ochranu platného pouhé 2–3 měsíce a tedy povinnost opakovaně prodlužovat oprávnění k pobytu. Dále žalobce musí strpět výslovný zákaz opustit území České republiky po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany, přerušení doby pobytu k případné žádosti o trvalý pobyt či občanství, vyřazení ze státního integračního programu apod.

12. Zákon o azylu vymezuje důvody odnětí doplňkové ochrany v § 17a, kde ovšem absentuje jakýkoliv bod, pod který by se důvod odnětí doplňkové ochrany kvůli zrušení výroku o azylu mohl subsumovat. Žádný takový důvod nelze nalézt ani v evropské právní úpravě.

13. Žalovaný svým postupem narušil legitimní očekávání a právní jistotu žalobce. Ten již disponoval doplňkovou ochranou, kterou navíc žalovaný prodloužil, a to ještě před vydáním rozsudku městského soudu čj. 13 Az 45/2019–21. Městský soud tak v podstatě zrušil dvě správní rozhodnutí.

IV. Vyjádření žalovaného

14. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhl její zamítnutí. Předně poukázal na to, že 26. 8. 2021 udělil žalobci doplňkovou ochranu na 12 měsíců. Rozhodnutí nabylo právní moci 23. 9. 2021. V důsledku tohoto rozhodnutí je žalobce opět v postavení osoby s udělenou doplňkovou ochranou a žalobní návrh, jímž se domáhá, aby soud rozhodl, že žalovaný je povinen mu tento status obnovit, se stal neopodstatněným.

15. Žalovaný se vůči žalobci nedopustil jednání, jež by bylo v rozporu se zákonem. Odkázal na rozsudek městského soudu čj. 13 Az 45/2019–21 a usnesení NSS čj. 2 Azs 54/2021–30. Navazující správní rozhodnutí o prodloužení doplňkové ochrany žalobci pozbylo platnosti také, neboť nemohlo nadále účinně existovat správní rozhodnutí prodlužující žalobci již dříve udělenou doplňkovou ochranu, jejíž udělení ale soud zrušil.

16. Dále žalovaný uvedl, že výměna průkazu nebyla způsobena nezákonným zásahem, souvisela se změnou žalobcova postavení v důsledku rozhodnutí soudu. Žalobce přestal být osobou, jíž byla udělena doplňková ochrana, a stal se žadatelem o mezinárodní ochranu.

17. Z § 28 odst. 1 zákona o azylu je zjevné, že udělí–li žalovaný doplňkovou ochranu, nemůže zároveň udělit azyl, neboť současné udělení obou forem mezinárodní ochrany je dikcí tohoto ustanovení vyloučeno. Zákon je uvádí jako alternativy, z nichž může nastat jen jedna (nebo žádná, jak vyplývá např. z § 28 odst. 2 zákona o azylu).

V. Posouzení věci soudem

18. Z vyjádření žalovaného vyplynulo, že žalobci (opětovně) udělil doplňkovou ochranu, a to po podání žaloby. Soud proto vyzval žalobce, aby se vyjádřil k této změně skutkových okolností a případně učinil procesní návrh (srov. rozsudek NSS z 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014–48, bod 22).

19. Žalobce se k výzvě vyjádřil podáním nazvaným „změna žalobního petitu“, v němž uvedl, že s ohledem na změnu skutkových okolností nadále netrvá na požadavku, aby soud uložil žalovanému povinnost udělit žalobci doplňkovou ochranu.

20. Soud posoudil úkon žalobce jako částečné zpětvzetí. Obecně platí, že každé podání je nutno hodnotit dle jeho obsahu [§ 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve spojení s § 64 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)]. Žalobce v žalobě vznesl dva požadavky a z jeho podání je zřejmé, že žádá, aby soud nadále projednal již pouze petit deklaratorní. Takový úkon není změnou žaloby, ale částečným zpětvzetím, neboť žalobce na základě téhož skutku žádá méně. Podstatou změny návrhu je jeho modifikace v tom smyslu, že žalobce požaduje něco jiného, požaduje více, nebo mění skutková tvrzení, na nichž svůj požadavek zakládá (srov. přiměřeně civilistické závěry v Svoboda, K., Smolík, P., Levý, J., Doležílek, J. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 476).

21. Žalobce vzal žalobu částečně zpět dle § 37 odst. 4 s. ř. s. Soud proto v této části řízení o žalobě zastavil postupem podle § 47 písm. a) s. ř. s.

22. O zbytku žaloby rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť ani jeden z účastníků s tímto postupem po poučení soudem nevyslovil nesouhlas. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu (§ 87 odst. 1 část věty za středníkem s. ř. s.).

23. Žaloba není důvodná.

24. Žalobce se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Dle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

25. Konstantní judikatura NSS stanovila algoritmus přezkumu zásahových žalob tak, že soud poskytne ochranu před nezákonným zásahem tehdy, je–li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS). Soudy přitom musí nejprve zkoumat splnění čtvrté podmínky, neboť neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu z 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007–68, č. 1382/2007 Sb. NSS, a z 18. 12. 2019, čj. 6 As 167/2019–36, č. 3973/2020 Sb. NSS).

26. Namítaný zásah může být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Lze si totiž představit situace, kdy by odejmutí statutu doplňkové ochrany bez zákonného podkladu mohlo představovat zásah v širším smyslu. V projednávané věci je spor především o to, zda zde takový zákonný podklad existoval. Navíc v případě rozumných pochyb o tom, zda namítané jednání představuje zásah či ne, se má soud přiklonit k variantě, že o zásah jít může a zkoumat další podmínky projednatelnosti žaloby (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS z 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015–160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 63; a Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 701, bod 12, kteří na tomto závěru setrvali i přes zrušení citovaného rozsudku Ústavním soudem). Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je proto splněna; žaloba je přijatelná.

27. Žaloba je též přípustná a včasná. Žalobce nemá žádný jiný právní prostředek ochrany (§ 85 s. ř. s.) a žalobu podal v subjektivní dvouměsíční lhůtě od dne, kdy se dozvěděl o odejmutí doplňkové ochrany (§ 84 odst. 1 s. ř. s.).

28. Splněny jsou též první, druhá a pátá podmínka výše uvedeného testu. Odejmutí ochrany směřovalo přímo proti žalobci a žalobce jím přišel o výhody, které statut doplňkové ochrany poskytuje. Podstatou sporu je splnění podmínky třetí: zda žalovaný odebral žalobci doplňkovou ochranu nezákonně.

29. Žalobcova argumentace obsahuje dvě roviny. V první polemizuje se správností rozhodnutí zdejšího soudu čj. 13 Az 45/2019–21 a usnesení NSS čj. 2 Azs 54/2021–30, resp. s jejich závěrem, že při zrušení rozhodnutí, kterým nebyla udělena azylová ochrana, je nutné zrušit i výrok o udělené doplňkové ochraně. V druhé rovině žalobce namítá, že žalovaný mu odebral doplňkovou ochranu bez jakéhokoliv rozhodnutí a zákonného podkladu.

30. První rovinou námitek se soud nyní zabývat věcně nemůže. Žalobce se prostřednictvím své argumentace totiž fakticky domáhá přezkumu rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21 a usnesení čj. 2 Azs 54/2021–30. K tomuto účelu však žaloba dle § 82 s. ř. s. neslouží. Rozsudek i usnesení jsou v právní moci a jako takové zakládají překážku věci rozhodnuté a jsou nadány presumpcí správnosti veřejnoprávních aktů. Ta má za následek, že je nutné obě rozhodnutí považovat za zákonná a správná až do okamžiku jejich případného zrušení (například prostřednictvím úspěšné ústavní stížnosti). Po celou dobu své existence vyvolávají rozhodnutí právní následky (srov. přiměřeně závěry ke správním rozhodnutím např. v rozsudku NSS ze 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008–128, č. 1815/2009 Sb. NSS, bod 15). Pro soud (stejně jako ostatní orgány veřejné moci) je výrok rozsudku a usnesení po nabytí právní moci závazným (§ 54 odst. 6 s. ř. s.). Soud proto neposuzoval správnost postupu zdejšího soudu a NSS při posuzování žalobcovy žaloby a kasační stížnosti. Ze stejných důvodů se nezabýval ani tím, zda jsou nadále platné judikatorní závěry, na něž soudy odkazovaly, či zda by v důsledku změny právní úpravy bylo vhodné tyto závěry překonat.

31. Pro druhou rovinu námitek je především podstatné, jak měl žalovaný postupovat po právní moci rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21. Nabytím právní moci došlo ke zrušení celého rozhodnutí o žalobcově žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to s účinky ex nunc (srov. již citovaný rozsudek čj. 1 As 79/2008–128, bod 15, a rozsudek NSS z 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012–86, bod 26). Pro žalovaného je výrok pravomocného rozsudku závazný (§ 54 odst. 6 s. ř. s.).

32. Obecně platí, že právní mocí zrušujícího rozsudku se odstraňuje rozhodnutí správního orgánu a správní řízení se vrací do stadia před vydáním rozhodnutí správního orgánu, popř. do stadia před rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, pokud soud ruší i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (rozsudek NSS z 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005–93, č. 781/2006 Sb. NSS; shodně též Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 544). Tyto obecné závěry platí i pro řízení o žádosti o mezinárodní ochraně, neboť z právních předpisů opačný závěr neplyne. To znamená, že zrušením rozhodnutí, kterým žalovaný udělil žalobci doplňkovou ochranu, žalobce tuto ochranu pozbyl, neboť rozhodnutí přestalo vyvolávat právní následky autoritativně formulované ve svých výrocích. Rozhodnutím soudu zaniklo správní rozhodnutí a řízení se vrátilo do fáze rozhodování o žalobcově žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Žalobce přestal být osobou požívající doplňkovou ochranu (§ 2 odst. 3 zákona o azylu) a stal se opět žadatelem [§ 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu]. Z tohoto důvodu nebylo ani nutné, aby žalovaný jakýmkoliv dalším aktem odnímal žalobci doplňkovou ochranu, neboť k tomu došlo přímo v důsledku soudního rozhodnutí. Na takovou situaci se úprava odnětí doplňkové ochrany dle § 17a zákona o azylu nevztahuje. Tu lze aplikovat pouze v případě, že existuje pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany.

33. Skutečnost, že žalovaný doplňkovou ochranu žalobci před rozhodnutím soudu prodloužil, není podstatná. Po zrušení rozhodnutí, kterým žalovaný žalobci udělil doplňkovou ochranu, nemůže totiž samotné rozhodnutí o prodloužení obstát. Při prodloužení doby, po kterou je udělena doplňková ochrana, neuděluje žalovaný opětovně doplňkovou ochranu, ale pouze zkoumá, zda nadále hrozí vážná újma a neexistují–li důvody pro odejmutí ochrany (§ 53a odst. 4 zákona o azylu). Podmínkou pro prodloužení je přitom to, že žadatel je držitelem doplňkové ochrany. Vzhledem k tomu, že po právní moci rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21, se věc vrátila do fáze před rozhodnutím, nejsou tyto podmínky splněny. Rozhodnutí o prodloužení doby ochrany je navázáno na původní rozhodnutí a (pouze) nově stanoví dobu ochrany jako jeden z aspektů rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany. Pokud přestalo existovat původní (základní) rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany, přestalo fakticky působit i rozhodnutí o prodloužení doby této ochrany.

34. Lze proto shrnout, že soudu v nyní projednávané věci nepřísluší přezkoumávat závěry vyslovené v rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21 a usnesení čj. 2 Azs 54/2021–30. V důsledku těchto rozhodnutí zaniklo rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany a fakticky byly odklizeny i účinky rozhodnutí o prodloužení doby této ochrany. Od právní moci rozsudku čj. 13 Az 45/2019–21 nepožíval žalobce doplňkovou ochranu a stal se opět žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný pro odejmutí ochrany nemusel zahajovat žádné řízení či o něm rozhodovat, neboť k jejímu zániku došlo v důsledku rozhodnutí soudu. Žalovaný postupoval správně, pokud žalobci odebral doklady, které se ke statusu osoby požívající doplňkovou ochranu vážou.

VI. Náklady řízení

35. Na základě shora uvedených skutečností dospěl soud k závěru, že žalobní námitky nejsou důvodné. Žalobu proto v rozsahu požadavku na určení, že zásah žalovaného byl nezákonný, zamítl postupem podle § 87 odst. 3 s. ř. s.

36. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 a 3 věta první s. ř. s. Žalobce s podanou žalobou neuspěl, proto mu právo na náhradu nevzniklo. Žalovaný byl sice ve věci plně úspěšný, nicméně mu nevznikly žádné náklady řízení nad rámec běžného výkonu úřední činnosti. Proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal. Soud neshledal podmínky pro postup dle § 60 odst. 3 druhé věty s. ř. s. ohledně části žaloby, o níž řízení zastavil. Žalobce vzal sice žalobu zpět z důvodu jednání žalovaného, nicméně jeho požadavek nebyl věcně důvodný ze stejných důvodů, pro které soud žalobu zamítl.

Poučení

I. Vymezení věci II. Skutkový stav III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci soudem VI. Náklady řízení