11 A 172/2014 - 208

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha a soudkyň JUDr. Jitky Hroudové a JUDr. Hany Veberové v právní věci žalobce: Mikroregion Litavka, dobrovolný svazek obcí Zdice a Chodouň, sídlem Zdice, Husova 2, IČ 75113503, zastoupeného Mgr. Martinem Pujmanem, advokátem sídlem Praha 2 – Vinohrady, Mánesova 19 proti žalovaným: l) Státní fond životního prostředí České republiky, sídlem Praha 4, Olbrachtova 2006/9, IČ 00020729, zastoupeného Mgr. Davidem Kroftou, advokátem sídlem Praha 1, Újezd 450/40 2) Ministerstvo životního prostředí ČR, sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, proti nečinnosti žalovaných a proti rozhodnutí 1) žalovaného ze dne 26.8.2014, č.j. SFZP 128461/2014takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Státního fondu životního prostředí ČR ze dne 26.8.2014, č.j. SFZP 128461/2014, se zrušuje a věc se vrací Státnímu fondu životního prostředí ČR k dalšímu řízení.

II. Žaloba se v části, v níž se žalovaný domáhá ochrany proti nečinnosti obou žalovaných, zamítá.

III. Žaloba se v části, v níž se žalobce domáhá ochrany před nezákonným zásahem obou žalovaným, odmítá.

IV. Žalovaný Státní fond životního prostředí ČR je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 10 599,33 Kč do 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Martina Pujmana, advokáta.

V. Ve vztahu mezi žalobcem a žalovaným Ministerstvem životního prostředí nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se podanou žalobou původně domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaných správních orgánů a v žalobě uvedl, že je svazkem obcí ve smyslu ustanovení § 49 a násl. zákona č.128/2000 Sb., o obcích, a požádal žalovaného o poskytnutí dotačních prostředků z Operačního programu životního prostředí. Nezákonný zásah spatřoval v zastavení dotačních plateb ze strany žalovaných.

2. V průběhu soudního řízení s ohledem na vývoj judikatury a změnu právní úpravy, změnil k výzvě soudu petit žaloby a domáhá se, kromě eventuálního návrhu na určení nezákonnosti zásahu ze strany žalovaných, i ochrany před nečinností, když žádá, aby žalované správní orgány vydaly rozhodnutí ve věci aplikace opatření dle ust. § 14e zákona č. 218/2000 Sb., a in eventum i zrušení rozhodnutí 1)žalovaného ze dne 26.8.2014, č.j. SFZP 128461/2014, jímž žalovaný informoval žalobce, že mu nebude v souladu s ustanovením § 14e zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla") vyplacena část dotace odpovídající odvodu za pochybení při realizaci výběrového řízení v důsledku čehož došlo předběžné korekci ve výši 25 % ze způsobilých výdajů. Žalobce považuje napadené rozhodnutí, které má negativní dopad do jeho právní sféry, za nezákonné a má za to, že jeho nesprávnost spočívá v obsahových nedostatcích.

3. K věci žalobce uvedl, že požádal o příjem dotačních prostředků z Operačního programu životní prostředí na vybudování kanalizace v obcích Zdice a Chodouň a po kladném posouzení předložených dokladů k veřejné zakázce zahájil dne 27.4.2011 zadávací řízení. Vítězem se stalo sdružení „Kanalizace v aglomeraci Zdice-Chodouň“, se kterým byla uzavřena smlouva dne 12.12.2011. Dne 17.9.2012 Ministerstvo životního prostředí rozhodlo o poskytnutí dotace, dne 25.10.2012 došlo k uzavření smlouvy o poskytnutí podpory ze Státního fondu životního prostředí. Následně bylo rozhodnutí o poskytnutí dotace změněno dne 6.5.2013 a smlouva o poskytnutí podpory byla upravena dodatkem č. 1 uzavřeným dne 5.4.2013 a dodatkem č. 2 ze dne 10.6.2013. Realizace projektu byla kontrolována prostřednictvím monitorovacích zpráv. A realizace projektu byla úspěšně dokončena, kanalizace byla předána k užívání dne 27.3.2014.

4. Dne 13.3.2014 žalobce podal žádost o proplacení zbývající částky dotace ve výši 19.021.922,84 Kč, která ale nebyla uhrazena. Dne 27.8.2014 žalobce obdržel přípis ze Státního fondu životního prostředí, podle něhož žalovaný č. 2 provedl další dodatečnou kontrolu projektu v návaznosti na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6.6.2013, č.j. 62 Af 61/2012–108, který vymezil prvky mající za následek možnou pochybnost o transparentnosti omezení počtu zájemců o účast ve veřejné zakázce prostřednictvím losovacího zařízení. Zásah žalovaných žalobce vidí v nečinnosti žalovaných, tedy v nevyplacení poslední části dotace s tím, že poukazuje na to, že i zásah správního orgánu, který je sice formálně se zákonem v souladu, místně je zjevně rozporný s jeho účelem a smyslem je podle něj třeba považovat za nezákonný. Poskytnutí dotace představuje závazný příslib, že žalovaní užijí své volné správní uvážení ohledně poskytnutí dotace určitým způsobem, tj. že dotaci žalobci poskytnou při splnění daných podmínek. Žalobce podmínky splnil, avšak první žalovaný dotaci nevyplatil a tím se dopouští nezákonného zásahu a porušení principu ochrany legitimního očekávání. Legitimní očekávání žalobce nebylo založeno pouze vydáním rozhodnutí o poskytnutí dotace a uzavřením smlouvy o poskytnutí podpory, ale i celou řadu kontrol ze strany obou žalovaných, vždy s kladným výsledkem.

5. Rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 62 Af 61/2012 – 108, na který odkazuje 1) žalovaný v napadeném rozhodnutí a na základě kterého byla zastavena výplata dotace, podle žalobce na danou věc nedopadá, neboť zde byla žaloba podána neúspěšným uchazečem, zatímco v případě žalobce nebyly vzneseny žádné námitky proti průběhu předmětného zadávacího zařízení, což svědčí o tom, že žádný ze zájemců o účast se necítil postupem žalobce jakkoli poškozen. Zúžení počtu zájemců o účast v zadávacím řízení formou losování prostřednictvím losovacího zařízení bylo provedeno zcela v souladu s ustanovením § 61 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách jakož i ustanovení § 6 tohoto zákona. V době konání zadávacího řízení, zejména inkriminovaného losování, uvedený rozsudek ani neexistoval. Při své úvaze o postupu v zadávacím řízení žalobce uvedl, že vycházel ze závěru tehdejší rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, podle níž je podobný průběh losování zcela v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Žalobce tak neměl sebemenší náznak ze strany zájemců, uchazečů ani žalovaných, ani úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o porušení zákona o veřejných zakázkách či netransparentnosti zadávacího řízení, a proto musel uzavřít smlouvu s vybraných uchazečem.

6. K podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných uvedl žalobce, že do jeho sféry bylo zasaženo jednáním žalovaných nemajícím formu správního rozhodnutí v materiálním smyslu a že přípis v rozporu s ustanovením § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel neobsahuje žádné důvody pro zastavení plateb dotace. V souladu s ustanovením § 14e se v případě jeho aplikace má jednat pouze o opatření dočasné. Poukázal, ale na to, že ke dni podání žaloby nebylo zahájeno řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (resp. tento úřad zaslal žalobci podnět k vyjádření a po vyjádření žalobce správní řízení nezahájil) ani u příslušného finančního úřadu. V tomto případě se tak z dočasného opatření praktický stává definitivní stav.

7. Žalobce dále pak poukázal na to, že na finanční prostředky poskytované z rozpočtu Státního fondu životního prostředí se nevztahuje ustanovení § 14e rozpočtových pravidel, neboť úprava rozpočtových pravidel se vztahuje pouze na dotace a návratné finanční výpomoci. Tyto instituty jsou při tom pro účely rozpočtových pravidel definovány v jeho ustanovení § 3 písm. a) a b). Dotaci je v ustanovení § 3 písm. a) rozpočtových pravidel definována jako peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Návratnou finanční výpomocí se pak podle ustanovení § 3 písm. b) rozpočtových pravidel rozumí prostředky státního rozpočtu, státních finančních rezerv nebo národního fondu poskytnuté, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, které je povinen jejich příjemce vrátit do státního rozpočtu, státních finančních rezerv nebo národního fondu. Přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.1.2013, sp.zn. 7As 173/2012. Uvedl, že ani do jedné z těchto skupin nespadají finanční peněžní prostředky Státního fondu životního prostředí. Podle zákona o Státním fondu životního prostředí se tedy jedná o samostatnou právnickou osobu, která má vlastní rozpočet (§ 2a tohoto zákona). Výdaje z rozpočtu Státního fondu životního prostředí České republiky, tedy nejsou výdaje státního rozpočtu. Ustanovení § 14e rozpočtových pravidel pak v žádném případě nemůže dopadat na finanční prostředky poskytované z rozpočtu státního fondu životního prostředí, jelikož ho lze obecně aplikovat pouze na dotace financované z rozpočtu státu..

8. První žalovaný ve vyjádření v podané žalobě poukázal na to, že v rámci Operačního programu životní prostředí 2007 – 2013 vystupuje jako zprostředkující subjekt, který na základě delegace pravomocí Ministerstvem životního prostředí vykonává činnosti v rámci daného Operačního programu při administraci projektu realizovaných v tomto programu. V rámci tohoto Operačního programu byla poskytovatelem dotace, kterým je Ministerstvo životního prostředí, poskytnuta dotace na projekt realizovaný žalobcem, který je povinen dodržovat při zadávání zakázek stanovená pravidla, zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Ministerstvo životního prostředí je povinno zajistit efektivní a účelné čerpání a využívání dotačních prostředků v souladu s národní a komunitární legislativou, proto proběhla v průběhu administrace projektu kontrola. O skutečnosti, že u projektu bylo identifikováno zmíněné pochybení, byl žalobce informován již přípisem ze dne 15.4.2014 a následně přípisem ze dne 14.5.2014 byl informován o skutečnosti, že věc je předána k přezkumu příslušnému orgánu finanční správy. Není tedy pravdou, že se žalobce o relevantních skutečnostech dověděl až přípisem doručeným dne 27.8.2014. V případě zakázky realizované žalobcem došlo Úřadem pro hospodářské soutěže k zahájení správního řízení z moci úřední na základě pochybností. Tato informace byla poskytovateli dotace Ministerstvu životního prostředí sdělena dopisem ze dne 23.10.2014. Této skutečnosti si v době podání žaloby žalobce musel být vědom. Poskytovatel dotace přistoupil ke zcela legálnímu využití kombinace § 14e a § 44a zákona č. 218/2000 Sb. Za nesplnění podmínek poskytnutí dotace tedy příjemce dotace nemohl očekávat, že mu bude vyplacena v plném rozsahu. Žalobce byl informován o zahájení šetření podezření na nesrovnalost poskytovatelem dotace – druhým žalovaným – dokumentem ze dne 14.5.2014. Následně pak obdržel dokument ze dne 25.8.2014, kdy byl informován o výši korekce 25 % ze způsobilých výdajů. Lhůta pro rozhodnutí o nesrovnalosti zpravidla šest měsíců od data obdržení oznámení o podezření na nesrovnalost tak byla dodržena. K bodu 31 žaloby uvedl první žalovaný, že § 14a a § 44a jsou ustanovení upravující postup v případě, že se poskytovatel dotace domnívá, že došlo k porušení rozpočtové kázně. Platí také, že zákon č. 218/2000 Sb. se v ustanovení týkajících se porušení rozpočtové kázně použije i na smlouvy uzavírané v režimu jiných zákonů, resp. je třeba vycházet z definice samotného pojmu porušení rozpočtové kázně v § 44 zákona, kde jsou prostředky státních fondů uvedeny. Závěrem navrhl žalobu zamítnout.

9. Druhý žalovaný poukázal na to, že je poskytovatelem dotace pro projekt realizovaný žalobcem. Jako poskytovatel je odpovědný za kontrolu implementace jednotlivých projektů. A proto pokud byla identifikována pochybnost o transparentnosti zadávacího řízení, bylo nutno přistoupit k pozastavení financování projektů. I druhý žalovaný odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Brně, které citoval. Skutečnost, že byla narušena transparentnost zadávacího řízení, má tedy v řešeném případě za následek narušení transparentního nakládání s veřejnými prostředky, a tedy nemůže být ověřena hospodárnost, účelnost a efektivnost vynaložení těchto prostředků. Žalovaný pak zdůraznil, že dotační řízení je zvláštním druhem řízení, v rámci něhož poskytovatel vystupuje v jakési vrchnostenské pozici, v jehož gesci je určovat podmínky, za kterých budou dotace příjemcům poskytovány a následně je oprávněn dotace ve prospěch příjemců poskytovat v souladu s ustanovením § 39 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech. Závěrem pak konstatoval, že k zásahu do legitimních očekávání žalobce nemohlo postupem druhého žalovaného dojít, protože žalobce nemůže očekávat vyplacení dotace v maximálně přiznané výši, dopustil-li se porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta. Pozastavení výplaty finančních prostředků žalobci do doby rozhodnutí finančního úřadu o zaslaném podnětu je v souladu se zásadou hospodárnosti nakládání s veřejnými prostředky. I druhý žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

10. Ze správních spisů předložených žalovanými správními orgány soud zjistil, že dne 28.4.2009 Státní fond životního prostředí akceptoval žádost žalobce o podporu projektu „Kanalizace v aglomeraci Zdice – Chodouň“, ve které žalobce požádal o příjem dotačních prostředků z operačního programu životního prostředí a po kladném posouzení oznámení o zakázce, zadávací dokumentace a výzvy k podání nabídek, vztahujících se k zadání veřejné zakázky Státním fondem životního prostředí žalobce dne 27.4.2011 zahájil zadávací řízení. S vítězným uchazečem Sdružením kanalizace v aglomeraci Zdice – Chodouň byla uzavřena smlouva dne 12.12.2011. O poskytnutí dotace rozhodlo Ministerstvo životního prostředí dne 17.9.2012 a dne 25.10.2012 došlo k uzavření smlouvy o poskytnutí podpory ze Státního fondu životního prostředí. V období od 6.12.2012 a 18.10.2013 byla na žádost žalobce proplacena část dotace v souhrnné výši 104.683.431,7 Kč. Realizace projektu byla dokončena dne 27.3.2014. Dne 13.3.2014 podal žalobce žádost o proplacení zbývající části dotace ve výši 19.021.922,84 Kč, která ale uhrazena nebyla. Ve spise se dále nachází dopis ze dne 15.4.2014 adresovaný P. L., předsedovi mikroregionu Litavka, nazvaný zjištění kontroly v průběhu elektronického losování v zadávacím řízení, ve kterém jej Ministerstvo životního prostředí informuje o závěrech kontroly v průběhu elektronického losování, které se uskutečnilo v rámci zadávacího řízení na zhotovitele stavby u projektu žalobce. Upozornil na rozsudky Krajského soudu v Brně rozsudek, zabývající se losováním transparentnosti losování čj: 62 Af 47/2010-53 a čj: 62 Af 61/2012-108, ze kterých vyplývá, že pochybnost o transparentnosti v průběhu losování je postačující k nezbytnosti považovat průběh losování za netransparentní a tedy v rozporu s § 6 zákona o veřejných zakázkách. V návaznosti na tyto rozsudky byla provedena podrobná kontrola všech projektů s tím, že v rámci kontroly provedené u žalobce bylo identifikováno to, že došlo k zamítnutí požadavku účastníka losování na výměnu čísel, která byla v rámci losování přidělena jednotlivým nabídkám. Upozornil je na to, že tato skutečnost může zakládat pochybnost o transparentnosti zadávacího řízení, a proto je nutno zahájit šetření podezření na nesrovnalost z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně. V případě, že při následném šetření nesrovnalosti bude tato nesrovnalost shledána jako opodstatněná, nicméně nebude prokázána úmyslná manipulace s výsledky losování, bude v projektu udělena korekce ve výši 20 % z části dotace připadající na dotčenou veřejnou zakázku.. Následně dne 20.5.2014 podal druhý žalovaný podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k zahájení správního řízení ve věci podezření na spáchání správního deliktu dle zákona o veřejných zakázkách a dne 14.5.2014 předal druhý žalovaný podklady k vybírání a vymáhání odvodu za porušení rozpočtové kázně Finančnímu úřadu pro Středočeský kraj. Dopisem ze dne 25.8.2014 sdělil Státní fond životního prostředí žalobci, že prostředky za dané výběrové řízení zatím nebudou proplaceny, neboť došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Proto byla na veřejnou zakázku žalobce stanovena předběžná korekce ve výši 25 % ze způsobilých výdajů.

11. Žalobce napadl rozhodnutí ministra financí žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., a v průběhu soudního řízení změnil k výzvě soudu petit žaloby a domáhá se, kromě eventuálního návrhu na určení nezákonnosti zásahu ze strany žalovaných, i ochrany před nečinností, když žádá, aby žalované správní orgány vydaly rozhodnutí ve věci aplikace opatření dle ust. § 14e zákona č. 218/2000 Sb., a in eventum i zrušení rozhodnutí 1)žalovaného ze dne 26.8.2014, č.j. SFZP 128461/2014, jímž žalovaný informoval žalobce, že mu nebude v souladu s ustanovením § 14e rozpočtových pravidel vyplacena část dotace.

12. O podané žalobě rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 6.4.2017, č. j. 11 A 172/2014 - 131, ve výroku I. odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by soud určil, že zásah obou stěžovatelů spočívající v protiprávním zastavení vyplácení dotačních prostředků žalobce, je nezákonný, ve výroku II. rozhodl o tom, že rozhodnutí – oznámení podepsané ředitelem Státního fondu životního prostředí České republiky ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, je nicotné, ve výroku III. městský soud uložil „žalovanému“ povinnost zaplatit žalobci na náhradu nákladů částku 19456 Kč a ve výroku IV. městský soud vrátil žalobci přeplatek na soudním poplatku ve výši 1000 Kč.

13. Na základě kasační stížnosti podané osobou zúčastněnou na řízení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28.6.2018, č.j. 5 Afs 114/2017 – 58 rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že znaky opatření podle § 14e rozpočtových pravidel splňuje pouze přípis Fondu ze dne 26. 8. 2014, který byl žalobci doručen dne 27.8.2014 a žaloba tedy byla podána ve lhůtě. Městskému soudu vytkl, že nerozhodl o té části žaloby, ve které se žalobce domáhal po změně petitu ochrany proti nečinnosti žalovaných. Neztotožnil se také se závěrem o nicotnosti opatření Fondu ze dne 26.8.2014, když zdůraznil, že Fond byl věcně příslušný k tomu, aby ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel rozhodl o pozastavení (resp. krácení) poskytnuté dotace, a to jak v části, v níž byla poskytnuta z veřejných (národních) prostředků, resp. prostředků Fondu, tak jako tzv. zprostředkující subjekt v části, v níž byla poskytnuta z unijních prostředků. Ministerstvo životního prostředí totiž bylo oprávněno svěřit Fondu některé úkoly spojené s poskytováním dotace z veřejných (národních) zdrojů, neboť Nařízení č. 1083/2006 (resp. nařízení č. 1303/2013) umožňuje, aby řídící orgán OPŽP (tj. v České republice Ministerstvo životního prostředí) přenesl některé své kompetence týkající se dotací z unijních prostředků na zprostředkující subjekt, jímž byl v případě OPŽP právě Fond.

14. Vázán právním názorem vyjádřeným ve výše uvedeném zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu (ustanovení § 110 odst. 3 s.ř.s.) rozhodl městský soud znovu o všech podaných návrzích.

15. U jednání soudu setrvali všichni účastníci na svých dosavadních názorech a stanoviscích.

16. Soud považuje za vhodné nejprve předeslat, že právní úprava platná v době vydání napadeného opatření ve znění účinném do 19.2.2015 vylučovala soudní přezkum výslovně v ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Toto ustanovení, v němž bylo uvedeno, že je vyloučeno přezkoumání opatření poskytovatele dotací, které učinil podle odst. 1 – 3 ustanovení § 14e rozpočtových pravidel, bylo zrušeno pro rozpor s článkem 1 odst. 1 Ústavy ČR a článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nálezem Ústavního soudu ze dne 16.6.2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14 a tato výluka byla zák. č. 25/2015 Sb. s účinností od 20.2.2015 z tohoto ustanovení vypuštěna. Proto soud tehdy platnou výluku již v době rozhodování o věci neakceptoval, protože by postupoval podle ustanovení, které bylo posouzeno jako protiústavní, byť se tak stalo až po vydání napadeného rozhodnutí. Soud proto dospěl k závěru, že žaloba je přípustná.

17. Pro úplnost soud uvádí, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku zdůraznil, že žaloba byla podána včas, když znaky opatření podle § 14e rozpočtových pravidel splňuje právě a pouze přípis Fondu ze dne 26. 8. 2014, jelikož teprve v tomto přípisu je výslovně odkázáno na § 14e rozpočtových pravidel a konstatováno porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu EU s tím, že dotační prostředky nebudou na základě konkrétního výpočtu žalobci dále vypláceny. Nejvyšší správní soud pak považoval za správný postup městského soudu, pokud přípis Fondu ze dne 26. 8. 2014 materiálně považoval za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., o tomto poučil účastníky řízení, čímž žalobci umožnil „překvalifikovat“ typ podané žaloby. Jednalo se o adekvátní řešení respektující legitimní očekávání žalobce, že jeho věc bude meritorně posouzena, pokud podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem tzn. jeden z prostředků ochrany přicházejících v úvahu) včas. Včasnost žaloby podané žalobcem bylo nezbytné posuzovat s přihlédnutím ke všem právním a skutkovým okolnostem. Jiný postup městského soudu by vedl k odepření spravedlnosti a ochrany práv žalobce, způsobené nikoliv žalobcem samotným, ale především nejednoznačností právní úpravy, která v projednávané věci nemůže jít k jeho tíži. Podal-li tedy žalobce původně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem poslední den lhůty dne 27.10.2014, je nutné na žalobu nahlížet jako na včas podanou, i když v mezidobí žalobce původně navržený žalobní petit změnil a domáhá se mj. zrušení napadeného rozhodnutí.

18. Soud se dále zabýval charakterem úkonu, který byl žalobou napaden. Po posouzení této otázky dospěl k závěru, že dopis žalovaného ze dne 26.8.2014, č.j. SFZP 128461/2014 je nutno považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Soud vycházel zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.6.2014, č.j. 8 Ans 4/2013-44 (dostupný na www.nssoud.cz), ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace příjemce o nevyplacení části dotace v důsledku tvrzeného porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie je činěna úkonem, který je třeba považovat v materiálním smyslu za rozhodnutí, neboť se jím ve skutečnosti mění práva a povinnosti toho, kdo tvrdí, že byl přímo nebo v důsledku tohoto úkonu správního orgánu zkrácen na svých právech. Přitom úkon správního orgánu je nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle formy, neboť i neformální přípis může být rozhodnutím v materiálním smyslu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.7.2008, č. j. 1Ans 5/2008–104, dostupný na www.nssoud.cz). V této souvislosti lze zmínit i nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, v němž se sice Ústavní soud výslovně otázkou, zda opatření podle ustanovení § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je rozhodnutím, blíže nezabýval, ze samotného označení části X. b citovaného nálezu: „Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy“ lze ale dovodit, že Ústavní soud považuje opatření podle ustanovení § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech za rozhodnutí.

19. S uvedeným závěrem městského soudu o tom, že přípis Fondu ze dne 26.8.2014 je nutné materiálně považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s.ř.s., se ztotožnil i Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku, ve kterém citoval i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18.4.2017, č.j. 6 Afs 270/2015 – 48, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.11.2016, č.j. 6 Afs 2/2016 – 50, které shrnují závěry relevantní pro tuto věc. Přitom zdůraznil, že z citované judikatury je možné vycházet, i když byla vydaná až poté, kdy proběhly úkony žalovaných a byla podána žaloba (popř. vydán napadený rozsudek), neboť správný výklad práva dopadá na souzené případy s účinky ex tunc a své uplatnění nalezne rovněž v budoucích případech, jejichž skutkový základ spočívá v minulosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 7 As 104/2014 - 33).

20. Na základě výše uvedeného dospěl městský soud k závěru, že rozhodnutí poskytovatele dotace o krácení dotace - napadené opatření Fondu - je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., vydaným k tomu příslušným správním orgánem – Státním fondem životního prostředí ČR - a může být podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

21. Nejprve městský soud přezkoumal znovu žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před správním orgánem z hlediska žalobních námitek uplatněných v podané žalobě a při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí (ustanovení § 75 s.ř.s). Poté dospěl k závěru, že žaloba je v té části, v níž se žalobce domáhá přezkoumání a zrušení rozhodnutí – oznámení podepsané ředitelem Státního fondu životního prostředí České republiky ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, důvodná.

22. Vzhledem k tomu, že žalobce v podané změně žalobního petitu také výslovně navrhl, aby soud vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného 1) – přípisu ze dne 26.8.2014, považuje soud pro úplnost za nutné připomenout, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku zdůraznil, že rozhodnutí Fondu nebylo nicotné, neboť Fond byl věcně příslušný k tomu, aby ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel rozhodl o pozastavení (resp. krácení) poskytnuté dotace, a to jak v části, v níž byla poskytnuta z veřejných (národních) prostředků, resp. prostředků Fondu, tak jako tzv. zprostředkující subjekt v části, v níž byla poskytnuta z unijních prostředků. Přitom upozornil na to, že Ministerstvo životního prostředí bylo oprávněno svěřit Fondu některé úkoly spojené s poskytováním dotace z veřejných (národních) zdrojů, neboť Nařízení č. 1083/2006 (resp. nařízení č. 1303/2013) umožňuje, aby řídící orgán OPŽP (tj. v České republice Ministerstvo životního prostředí) přenesl některé své kompetence týkající se dotací z unijních prostředků na zprostředkující subjekt, jímž byl v případě OPŽP právě Fond.

23. Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015 poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení pak v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.

24. Nejvyšší správní soud se výkladem tohoto ustanovení zabýval v již citovaném rozsudku ze dne 30.6.2014, č.j. 8 Ans 4/2013-44 (dostupný na www.nssoud.cz), ve kterém uvedl, že toto ustanovení je formulováno tak, že nejprve obsahuje dispozici (poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu (domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie). Nevyplacení dotace nebo její části je přípustné teprve tehdy, pokud je naplněna výše uvedené hypotéza § 14e odst.

1. Poskytovatel dotace musí nejprve učinit úvahu a rozhodnout, zda jsou splněny podmínky a může část dotace nevyplatit. Tomu zcela koresponduje poslední věta § 14e odst. 1, podle které poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení (pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie) a jeho vlivu na dodržení a cíle dotace. Naposledy uvedené ustanovení jednoznačně stanoví zákonná kritéria, která je třeba zohlednit, pokud se poskytovatel rozhodne dotaci v části nevyplatit. A kde jinde by k takovému zhodnocení mělo dojít než při rozhodování o tom, zda jsou splněny podmínky pro takový postup.

25. Po posouzení věci městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Ke zjištěné nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí byl soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti.

26. Z obsahu přípisu Fondu ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014 je patrné, že v něm Fond odpověděl na dotaz žalobce ohledně financování dotačního projektu. S odkazem na judikaturu vymezující prvky, které mají za následek možnou pochybnost o transparentnosti losování, uvedl, že v rámci dotačního projektu byly zjištěny nesrovnalosti, byl předán podnět ÚOHS a Finančnímu úřadu pro Středočeský kraj s tím, že Fond nemohl dříve upozornit na pochybnosti plynoucí z příslušné judikatury z roku 2013. Dále je v přípisu konstatováno, že poskytovatel dotace nemusí ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu EU, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Fond dále uvedl: „Dokud zadržovaná částka nedosáhne potenciální korekce, nebudou prostředky za dané výběrové řízení dále propláceny, což je i Váš případ. Z výše uvedených důvodů byla na veřejnou zakázku „Kanalizace v aglomeraci Zdice - Chodouň“ stanovena předběžná korekce ve výši 25 % ze způsobilých výdajů.“ V návaznosti na podrobné vyčíslení Fond konstatoval, že je zřejmé, že „s ohledem na 25 % korekci není již v současné době možné žádné prostředky uvolnit“.

27. Soud posoudil předmětné rozhodnutí z hlediska zákonných požadavků a dospěl k závěru, že rozhodnutí požadavkům citovaného ustanovení § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel nevyhovuje. Z rozhodnutí žalovaného je patrno, komu je určeno, jaké věci se týká a obsahuje výrokovou část -stanovení předběžné korekce ve výši 25 %, kterou bylo do práv žalobce přímo zasaženo. Jako důvod, pro který žalovaný nevyplatil část dotace, je zde však pouze uvedena možná pochybnost o transparentnosti losování s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Brně. Chybí zde tedy konkrétní zdůvodnění, v čem žalovaný spatřuje pochybnosti o transparentnosti losování a z jakého konkrétního důvodu byla na předmětné akci přiznaná dotace krácena. Pouhý odkaz na rozhodnutí Krajského soudu v Brně městský soud považuje za nedostatečný. Z takto obecného vymezení nevyplývá, jaké bylo zjištěno konkrétní pochybení a porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek a jaký je tedy skutečný důvod pro krácení dotace. Z rozhodnutí není patrné ani z jakého důvodu dospěl Fond ke korekci právě ve výši 25%.

28. Vzhledem k chybějící specifikaci důvodu pro nevyplacení dotace nelze posoudit, zda byly splněny podmínky uvedené v § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, a proto soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného správního orgánu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Absence vlastních úvah a důvodů, proč právě v daném případě byl postup žalobce při zadávacím řízení netransparentní, nelze zhojit ani podrobnějším vyjádřením k podané žalobě.

29. Na základě všech shora uvedených skutečností soud ve výroku I. žalobou napadené rozhodnutí podle ustanovení § 78 odst. 1, 4 s.ř.s. zrušil pro nepřezkoumatelnost, spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, a věc vrátil Státnímu fondu životního prostředí ČR k dalšímu řízení. Soud se ve shodě s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28.11.2003, č.j. 7 A 38/2001-37, dostupný na www.nssoud.cz) nezabýval dalšími námitkami směřujícími do důvodů nevyplacení dotace, neboť by svými úvahami nahrazoval úvahy správního orgánu, což mu nepřísluší. Na žalovaném bude, aby se podrobně vypořádal s námitkami žalobce a v odůvodnění svého nového rozhodnutí podrobně vyložil, jakými úvahami byl ke svým závěrům veden.

30. Pro úplnost soud dodává, že k vydání opatření o nevyplacení (krácení) dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015 docházelo v jednostupňovém řízení, neboť zákon (rozpočtová pravidla) žádný opravný prostředek proti přijetí takového opatření nepřipouštěl. Aplikaci správního řádu (a v něm upravených opravných prostředků) výslovně vylučovalo ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, podle kterého se na opatření podle odstavců 1 až 3 nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Proto městský soud rozhodl o tom, že se věc po zrušení vrací k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, tedy Státnímu fondu životního prostředí ČR.

31. Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku také vytkl městskému soudu, že nerozhodl o žalobě na ochranu proti nečinnosti (§ 79 s. ř. s.), ačkoliv žalobce podáním ze dne 22. 9. 2015 uplatnil také tento typ žaloby. Přestože byla uvedená situace (tj. překvalifikování žalobního typu a následné uplatnění rovněž žaloby na ochranu před nečinností) způsobena nejednoznačným zněním právní úpravy a jejího výkladu, městský soud byl povinen rozhodnout o všech uplatněných žalobních typech.

32. Z podání ze dne 22.9.2015, kterým žalobce upravil petit, je patrné, že žalobce se domáhá eventuálním petitem ochrany proti nečinnosti žalovaných, „pokud by snad nebyly naplněny podmínky poskytnutí ochrany proti rozhodnutí žalovaných, jelikož by dopis nenaplňoval podmínky rozhodnutí v materiálním smyslu“.

33. Žalobce se tedy in eventum domáhal vydání rozhodnutí, kterým soud uloží žalovaným 1) a 2), aby vydali rozhodnutí ve věci aplikace opatření dle ust. § 14e zákona č. 218/20000 Sb., týkající se dotace přiznané dle Rozhodnutí o poskytnutí dotace vydané Ministerstvem životního prostředí dne 22.8.2012, č.j. 115D112000276, týkající se projektu CZ.1.02/1.1.00/09.03700 Kanalizace v aglomeraci Zdice – Chodouň ve znění změny ze dne 6.5.2013 a dle Smlouvy č. 09031371 o poskytnutí podpory uzavřené mezi žalobcem a žalovaným 1) dne 25.10.2012 ve znění dodatku č. 1 ze dne 25.4.2013, dodatku č. 2 ze dne 10.6.2013, dodatku č. 3 ze dne 30.6.2014 a dodatku č. 4 ze dne 14.1.2014.

34. Podmínky tohoto řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a postup soudu při rozhodování o těchto žalobách je upraven v 79 s.ř.s., podle kterého ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis, platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního úřadu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle ustanovení § 81 s.ř.s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni vydání svého rozhodnutí. Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu úřadu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon.

35. Při posouzení důvodnosti této části žaloby, je nutné vyjít z toho, že se jedná o eventuální petit, jehož vydání se v podstatě žalobce domáhá v případě, že by soud dospěl k závěru, že napadené opatření Fondu není rozhodnutím ve smyslu § 65 s.ř.s.. Vzhledem k tomu, že městský soud opatření jako rozhodnutí posoudil, nelze již vyhovět žalobě na ochranu proti nečinnosti, neboť by se soud dostal do logického rozporu se svým výše uvedeným závěrem. Nemohl uložit žalovanému 1), aby ve věci rozhodl, za situace, kdy tento správní orgán již rozhodnutí podle ustanovení § 14e rozpočtových pravidel vydal. Soud vycházel z toho, že opatření Fondu nebylo ke dni vydání rozsudku pravomocně zrušeno, a proto nemohl nečinnost žalovaného konstatovat. Městský soud proto ve výroku II. žalobu v té části, v níž se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti, zamítl.

36. Městský soud si je vědom toho, že by měl nejprve zkoumat, zda jsou splněny podmínky pro věcné projednání žaloby na ochranu proti nečinnosti, tedy zda existují prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně žalobce proti nečinnosti správního orgánu a zda je žalobce vyčerpal, i toho, že není-li při podání nečinnostní žaloby splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti, jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59). Přesto soud tuto část žaloby jako nepřípustnou neodmítl a jako vhodnější způsob rozhodnutí zvolil zamítnutí žaloby, a to zejména s ohledem na specifičnost řízení, nemožnost aplikace správního řádu, i na to, že žalobce změnil petit na základě výzvy soudu z důvodu vývoje judikatury.

37. Městský soud se zabýval také dalším eventuálním petitem, ve kterém se žalobce domáhá určení, že zásah spočívající v zastavení vyplácení dotačních prostředků žalobci žalovaným 1) a žalovaným 2) je nezákonný, i aby soud případně zakázal žalovanému 1) a žalovanému 2) pokračovat v nevyplácení dotace a přikázal jim pokračovat v jejím vyplácení.

38. Při posouzení důvodnosti této části žaloby soud vycházel z ustanovení § 85 s. ř. s., ze kterého vyplývá, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí; možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení bude žalobou iniciovat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42). Skutečnost, že žalobce se může proti předmětnému oznámení o nevyplacení části dotace bránit žalobou podle § 65 a násl. s.ř.s., tj. žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, což také učinil, má za následek nepřípustnost „zásahové“ žaloby podle § 85 s.ř.s. Soud proto výrokem III. rozsudku v souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. tu část žaloby, ve které se žalobce domáhal ochrany před výše specifikovaným nezákonným zásahem, odmítl pro nepřípustnost.

39. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.

40. Městský soud při rozhodnutí o nákladech zohlednil, že se žalobce domáhal vydání rozhodnutí o třech různých žalobních typech a že žaloba směřovala proti dvěma žalovaným. Žalobce byl ale úspěšný pouze v té části žaloby, v níž se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí, a tedy pouze ve vztahu k žalovanému 1), který toto rozhodnutí vydal. Proto soud uložil povinnost nahradit náklady řízení pouze žalovanému 1), který sice nebyl v této části žaloby úspěšný, ale úspěšný byl v dalších dvou podaných návrzích, když soud žalobu na ochranu proti nečinnosti zamítl a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítl. Z uvedeného je patrné, že žalobce byl ve vztahu k žalovanému 1) úspěšný pouze z jedné třetiny a soud proto uložil žalovanému 1) povinnost zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 1/3 požadovaných nákladů.

41. Náklady řízení žalobce spočívají v nákladech souvisejících s jeho zastoupením advokátem podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., a to za sedm úkonů právní služby po 3 100 Kč (převzetí zastoupení, sepis žaloby, replika ze dne 28.8.2015, účast u jednání soudu dne 10.9.2015, doplnění žaloby na výzvu soudu ze dne 21.9.2015, vyjádření ke kasační stížnosti a účast u jednání dne 5.3.2019) a sedm režijních paušálů po 300,- Kč. Celkem tedy činí náklady na právní zastoupení 23 800 Kč. K tomu je nutno připočítat daň z přidané hodnoty ve výši 21% z této částky, neboť zástupce žalobce osvědčil před soudem, že je plátcem této daně, která v dané věci činí 4 998 Kč. Další náklady představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 3.000,- Kč. Žalobce by tedy měl právo na náhradu nákladů řízení ve výši 31 798 Kč. Vzhledem k výše uvedené korekci přiznal soud žalobci právo na náhradu nákladů řízení ve výši 10 599,33 Kč a tuto částku uložil žalovanému ve výroku IV. zaplatit žalobci ve stanovené lhůtě k rukám jeho právního zástupce.

42. Soud si je vědom toho, že žalobce požadoval přiznání náhrady nákladů řízení i za další úkon právní služby, kterým bylo sepsání repliky ze dne 22.2.2019 k vyjádření žalovaného 1), avšak soud dospěl k závěru, že v této replice již žalobce neuvedl žádné nové skutečnosti a tvrzení, a proto jej nepovažoval za účelně vynaložený náklad, a náhradu nákladů řízení za tento úkon žalobci nepřiznal.

43. Ve výroku V. pak soud rozhodl o nákladech řízení ve vztahu mezi žalobcem a žalovaným 2), přičemž opět vyšel z ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s. Ve vztahu k žalovanému 2) žalobce úspěšný nebyl, neboť proti žalovanému 2) směřovaly pouze ty části žaloby, ve kterých se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti a ochrany před nezákonným zásahem, a první z těchto návrhů soud zamítl a druhý odmítl. Žalovaný 2), který byl ve věci úspěšný, náhradu nákladů řízení nepožadoval, a proto soud rozhodl o nákladech mezi těmito účastníky tak, že žádný z nich nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení