11 A 177/2021– 44

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobkyně: J.(Y.) C. P., st. příslušnost Kubánská republika zastoupena Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., IČO 45768676 sídlem Kovářská 939/4, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy sídlem Kaplanova 2055/4, 148 00 Praha 4 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného takto:

Výrok

I. Řízení se zastavuje ohledně požadavku žalobkyně, aby soud uložil žalovanému povinnost propustit žalobkyni ze zařízení pro zajištění cizinců.

II. Ve zbytku se žaloba zamítá.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Zásah spatřuje v tom, že žalovaný neukončil její zajištění v zařízení pro zajištění cizinců, ačkoliv Krajský soud v Praze uložil předběžným opatřením Ministerstvu vnitra povinnost strpět žalobkyni na území České republiky. Žalobou se domáhala jednak určení, že neukončení zajištění bylo nezákonné, jednak uložení povinnosti, aby ji žalovaný ze zařízení propustil.

2. Během řízení byla žalobkyně ze zařízení propuštěna. Žalobkyně proto na výzvu soudu upravila žalobu tak, že se nadále domáhala pouze určovacího výroku.

3. Žalobkyni eviduje cizinecká policie jako osobu mužského pohlaví. V žalobě však sdělila, že se identifikuje jako žena, prochází změnou pohlaví a preferuje oslovování v ženském tvaru. Soud si je vědom podmínek, které české právní předpisy stanoví pro změnu pohlaví, i toho, že žalobkyně tyto podmínky doposud nesplnila. I přesto oslovuje žalobkyni v jí preferovaném tvaru. Předmětem tohoto řízení není otázka změny žalobkynina (právního) pohlaví a oslovením v souladu s žalobkyninou sebeidentifikací nemůže ani dojít k problémům s její identifikací. Za takové situace soud nenalézá důvod, proč přání žalobkyně nevyhovět.

II. Skutkový stav

4. Žalovaný rozhodl 17. 6. 2021 o zajištění žalobkyně dle § 124 odst. 1 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, a stanovil dobu zajištění na 90 dní. Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou, kterou zdejší soud zamítl rozsudkem z 9. 7. 2021, čj. 19 A 22/2021–47. Tento rozsudek i rozhodnutí o zajištění následně zrušil Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudkem z 18. 8. 2022, čj. 1 Azs 218/2021–71.

5. Žalobkyně byla zajištěna v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá Jezová, kde požádala o udělení mezinárodní ochrany. Její žádosti Ministerstvo vnitra nevyhovělo a řízení zastavilo, neboť se jednalo o opakovanou žalobkyninu žádost. Z toho důvodu nebyla žalobkyně přezajištěna jako žadatelka o mezinárodní ochranu a zůstala zajištěna v režimu zákona o pobytu cizinců.

6. Žalobkyně proti rozhodnutí ministerstva podala žalobu a požádala o přiznání odkladného účinku. Krajský soud posoudil tuto žádost jako návrh na vydání předběžného opatření a usnesením z 12. 8. 2021, čj. 45 Az 16/2021–49, mu vyhověl a uložil ministerstvu, aby do pravomocného rozhodnutí soudu ve věci žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení ve věci mezinárodní ochranyzajistil strpění žalobkyně na územíČR.

7. I přes vydání předběžného opatření, žalovaný neukončil žalobkynino zajištění. To učinil až po zrušení rozhodnutí o zajištění výše uvedeným rozsudkem NSS.

III. Žaloba

8. Dle žalobkyně měl žalovaný v reakci na předběžné opatření zajištění ukončit. Žalobkyně byla omezena na osobní svobodě za účelem správního vyhoštění. To nebylo možné po vydání předběžného opatření realizovat, čímž zajištění pozbylo svůj účel. Žalovaný přitom mohl např. přistoupit k některé z alternativ zajištění a kontrolovat žalobkynin pobyt některým z mírnějších opatření dle zákona o pobytu cizinců.

9. Krajský soud v Praze posoudil žalobkyninu žádost o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí o zastavení řízení o její žádosti o mezinárodní ochranu jako návrh na vydání předběžného opatření, neboť odkladný účinek by žalobkyni neumožnil zůstat po dobu řízení na území ČR, o což primárně usilovala. Z odůvodnění usnesení o vydání předběžného opatření vyplývá, že ho krajský soud vydal zejména proto, aby byla zajištěna přítomnost žalobkyně na ústním jednání před soudem.

10. V důsledku předběžného opatření nebylo možné uskutečnit žalobkynino vyhoštění do země původu. S ohledem na průběh jednání před krajským soudem a lhůty pro rozhodování dle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, bylo zřejmé, že vyhoštění nepůjde realizovat přinejmenším od 12. 8. (vydání usnesení o předběžném opatření) do 16. 9. 2021 (ústní jednání před krajským soudem). Po tuto dobu tak zajištění postrádalo svůj účel.

11. Žalobkynino zajištění představuje zásadní omezení její osobní svobody, kterou chrání Listina základních práv i Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Zajištění není trestem za neoprávněný pobyt, ale opatřením, které má napomoci zdárnému vyhoštění. Odpadne–li účel zajištění, stává se nezákonným. V této souvislosti žalobkyně odkázala na judikaturu NSS, z níž vyplývá, že při rozhodování o zajištění musí správní orgány zkoumat též existenci překážek pro vyhoštění.

12. V žalobkynině případě bylo zřejmé, že nebude moct být po několik týdnů vyhoštěna, proto měl žalovaný přehodnotit přiměřenost zajištění.

13. Žalovaný zároveň mohl využít některé z mírnějších opatření ke kontrole žalobkynina pobytu. K nim měl přistoupit tím spíše, že žalobkyně je zranitelnou osobou, neboť je HIV pozitivní a prochází procesem změny pohlaví. Není přitom podstatné, že pojem zranitelných osob je výslovně uveden pouze v zákoně o azylu, nikoliv v zákoně o pobytu cizinců. Nedává dobrý smysl, aby s žalobkyní bylo zacházeno jako se zranitelnou osobou pouze tehdy, pokud by byla zajištěna podle zákona o azylu. Důsledky zajištění jsou pro ni totiž stejné. Stejný závěr vyplývá též z judikatury správních soudů, na kterou žalobkyně odkázala.

14. Žalobkyně shrnula, že postup žalovaného považuje za svévolný, neboť nijak nereagoval na vydání předběžného opatření a nepřehodnotil důvody pro její zajištění. Takový postup je dle žalobkyně nezákonným zásahem. Délka zadržení by neměla přesáhnout dobu přiměřeně nutnou k dosažení sledovaného účelu. To v žalobkynině případu zjevně nebylo splněno.

15. Z těchto důvodů navrhla, aby soud určil, že postup žalovaného byl nezákonný, a uložil mu povinnost její zajištění ukončit.

IV. Vyjádření žalovaného

16. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhl její zamítnutí. V žalobkynině případu postupoval zcela v souladu se zákonem.

17. Žalobkyně je vedena jako nežádoucí cizinka, které má být zamezen vstup do Schengenského prostoru od 21. 6. 2018 do 31. 5. 2024. Poté, co krajský soud vydal předběžné opatření, dotázal se žalovaný Ministerstva vnitra, zda bude žalobkyni uděleno vízum strpění. Ministerstvo odpovědělo, že pro takový postup neexistuje zákonný důvod.

18. Žalobkyně nespadá do kompetence zákona o azylu, neboť v jejím případě šlo o opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Ředitelství služby cizinecké policie informovalo žalovaného 8. 9. 2021, že s ohledem na vydání předběžného opatření přerušilo do 16. 9. 2021 úkony vedoucí k vydání náhradního cestovního dokladu pro žalobkyni. Zároveň informovalo žalovaného, že žalobkyně požádala 4. 8. 2021 o dobrovolný návrat do Kubánské republiky, nicméně další úkony byly pozastaveny do skončení soudního řízení u Krajského soudu v Praze. U žalobkyně neexistovala žádná překážka trvalejší povahy, která by bránila jejímu vyhoštění.

V. Posouzení věci soudem

19. Soud během řízení dospěl k závěru, že je s ohledem na žalobní tvrzení pravděpodobné, že žalobkynino zajištění již bylo ukončeno. Tuto skutečnost mu následně potvrdil žalovaný. Soud proto žalobkyni vyzval, aby sdělila, zda trvá na zápůrčím petitu své žaloby (k tomuto postupu srov. rozsudek NSS z 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014–48, bod 22).

20. Žalobkyně se k výzvě vyjádřila a uvedla, že s ohledem na změnu skutkových okolností navrhuje, aby soud pouze rozhodl, že postup žalovaného, který neukončil žalobkynino zajištění po vydání předběžného opatření, byl nezákonným zásahem.

21. Soud posoudil žalobkynin úkon jako částečné zpětvzetí. Obecně platí, že každé podání je nutno hodnotit dle jeho obsahu [§ 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve spojení s § 64 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].

22. Žalobkyně v žalobě vznesla dva požadavky a z jejího podání je zřejmé, že žádá, aby soud nadále projednal již pouze petit deklaratorní. Takový úkon není změnou žaloby, ale částečným zpětvzetím, neboť žalobkyně na základě téhož skutku žádá méně. Podstatou změny návrhu je však jeho modifikace v tom smyslu, že žalobce nově požaduje něco jiného, požaduje více, nebo mění skutková tvrzení, na nichž svůj požadavek zakládá (srov. přiměřeně civilistické závěry v Svoboda, K., Smolík, P., Levý, J., Doležílek, J. a kol.Občanský soudní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 476).

23. Žalobkyně vzala žalobu částečně zpět dle § 37 odst. 4 s. ř. s. Soud proto výrokem I. zastavil v této části řízení o žalobě postupem podle § 47 písm. a) s. ř. s.

24. O zbytku žaloby rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť ani jeden z účastníků s tímto postupem po poučení soudem nevyslovil nesouhlas. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu (§ 87 odst. 1 část věty za středníkem s. ř. s.).

25. Žaloba není důvodná.

26. Žalobkyně se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Dle § 82 s. ř. s.každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

27. Konstantní judikatura NSS stanovila algoritmus přezkumu zásahových žalob tak, že soud poskytne ochranu před nezákonným zásahem tehdy, je–li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. rozsudek NSS ze 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS). Soudy přitom musí nejprve zkoumat splnění čtvrté podmínky, neboť neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby (srov. rozsudky NSS z 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007–68, č. 1382/2007 Sb. NSS, a z 18. 12. 2019, čj. 6 As 167/2019–36, č. 3973/2020 Sb. NSS).

28. Namítaný zásah může být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Zajištění cizince bez jakéhokoliv zákonného podkladu, resp. neukončení zajištění tehdy, kdy má být ukončeno, může představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek NSS z 25. 6. 2020, čj. 9 Azs 63/2020–96, č. 4059/2020 Sb. NSS, bod 30, a rozsudek Krajského soudu v Brně z 14. 1. 2021, čj. 41 A 86/2020–31, bod 57). Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je splněna; žaloba je přijatelná.

29. Žaloba je též přípustná a včasná. Žalobkyně nemá k dispozici žádný jiný právní prostředek ochrany (§ 85 s. ř. s.) a žalobu podala v subjektivní dvouměsíční lhůtě od dne, kdy se dozvěděla o nařízení předběžného opatření (§ 84 odst. 1 s. ř. s.).

30. Splněny jsou též první, druhá a pátá podmínka výše uvedeného testu. Neukončení zajištění směřuje přímo proti žalobkyni, která byla v důsledku setrvání v zajištění omezena na osobní svobodě.

31. Podstatou sporu je splnění podmínky třetí: zda žalovaný postupoval nezákonně, když neukončil žalobkynino zajištění poté, co krajský soud vydal usnesení o nařízení předběžného opatření.

32. Soud považuje za podstatné zdůraznit, že v době vydání předběžného opatření, existovalo pravomocné rozhodnutí o zajištění žalobkyně. To bylo zrušeno až rozsudkem NSS čj. 1 Azs 218/2021–71, přičemž bezprostředně poté bylo žalobkynino zajištění ukončeno. Rozhodnutí o zajištění bylo proto třeba až do jeho zrušení považovat za zákonné a správné, přičemž po celou dobu své existence vyvolávalo právní následky (srov. rozsudek NSS ze 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008–128, č. 1815/2009 Sb. NSS, bod 15). To znamená, že až do zrušení tohoto rozhodnutí bylo třeba vycházet z toho, že jsou u žalobkyně splněny podmínky pro její zajištění dle § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců.

33. Na tomto závěru nemohlo dle soudu vydané předběžné opatření nic změnit. Předběžné opatření lze dle § 38 odst. 1 s. ř. s. vydat tehdy, pokud je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu. Soud může předběžným opatřením uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet.

34. V posuzované věci uložil krajský soud předběžným opatřením Ministerstvu vnitra povinnost zajistit „strpění pobytu žalobkyně na území České republiky“. Z takového předběžného opatření nevyplývá povinnost žalovaného ukončit žalobkynino zajištění. Plyne z něj pouze zákaz (adresovaný Ministerstvu vnitra) realizovat správní vyhoštění. To koresponduje též s odůvodněním předběžného opatření, které krajský soud vydal proto, aby se žalobkyně mohla osobně zúčastnit ústního jednání. Předběžnému opatření proto bylo učiněno zadost tím, že žalobkyni bylo umožněno setrvat na území České republiky po dobu soudního řízení před krajským soudem. Nebylo třeba, aby žalovaný její zajištění ukončil.

35. Povinnost ukončit zajištění nevyplývá v posuzované věci ani z § 127 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, neboť není naplněna žádná ze skutkových podstat tam uvedená. Judikatura, na kterou žalobkyně v žalobě poukazovala, na tomto závěru nic nemění. Případy, na které žalobkyně poukazovala, se totiž zabývaly buď trvalou, nebo přinejmenším dlouhodobou překážkou, jež znemožňovala cizincovo vyhoštění. To vyplývá i z rozsudku NSS z 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009–61, z něhož citovala i sama žalobkyně: „Pokud v případě žalobce správní vyhoštění nepřipadalo v úvahu, ať již z důvodu § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců a čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (zákaz vyhoštění z důvodu nelegálního vstupu na území za účelem žádosti o azyl) a nebo pro důvod znemožňující vycestování do země původu, postrádalo zákonem aprobovaného smyslu i zajištění stěžovatele“ (důraz doplněn).

36. V zásadě stejné závěry vyplývají z usnesení rozšířeného senátu NSS z 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010–150, č. 2524/2012 Sb. NSS., neboť se v nich rozšířený senát výslovně přiklonil právě k závěrům rozsudku čj. 1 As 12/2009–61 (srov. bod 20 usnesení rozšířeného senátu). Obě tato rozhodnutí řeší dlouhodobé či trvalé překážky znemožňující vyhoštění, nikoliv překážky krátkodobé či dočasné.

37. I v případě rozsudku zdejšího soudu ze 7. 12. 2020, čj. 16 A 71/2020–17, na který žalobkyně výslovně odkazovala, šlo o zcela jiný případ. V tam posuzované věci se totiž správním orgánům v minulosti opakovaně nepodařilo zajistit cizince náhradní cestovní doklad. Soud proto dospěl k závěru, že pokud vše nasvědčuje tomu, že země původu opět nevydá náhradní cestovní doklad, nelze cizinku zajistit a je nejprve nezbytné opatřit náhradní doklad.

38. Nyní posuzovaná věc je však diametrálně odlišná. Předběžné opatření má ze své povahy dočasnou povahu (jedná se ozatímníúpravu), přičemž v případě žalobkyně se fakticky jednalo o přibližně 5 týdnů. Jakkoliv soud nepopírá, že i tato doba je samozřejmě významným zásahem do žalobkyniny osobní svobody, nevyplývá z právní úpravy ani žalobkyní citované judikatury, že by šlo o zásah nezákonný. V žalobkynině případě totiž její zajištění nepostrádalo smysl (uskutečnit její vyhoštění), pouze ho správní orgány po relativně krátkou dobu nemohly uskutečnit v důsledku vydání předběžného opatření.

39. Žalobkyně v žalobě zároveň podrobně odůvodnila svůj status zranitelné osoby. Tato argumentace se však míjí s žalovaným zásahem, který spočívá v nedostatečné reakci na vydané předběžné opatření. Jde totiž o argumentaci, proč žalobkyně neměla být vůbec zajištěna. Takovými námitkami se však zdejší soud nyní zabývat nemohl, neboť jejich místo bylo v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění. Ostatně zde žalobkyně shodnou argumentaci uplatnila a NSS jí dal v rozsudku čj. 1 Azs 218/2021–71 za pravdu. Shodná argumentace však nemůže mít vliv na posouzení otázky, zda mělo vydané předběžné opatření za následek povinnost správních orgánů ukončit žalobkynino zajištění či ne.

40. To samé platí pro argumentaci o možnosti využít některý z mírnějších opatření za účelem vycestování žalobkyně z ČR. I těmito námitkami totiž žalobkyně zdvojuje svoji argumentaci, kterou uplatnila v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění. Tato dvě řízení je přitom nutné důsledně rozlišovat (srov. již citovaný rozsudek 9 Azs 63/2020–96, bod 30). Soud se proto těmito námitkami dále podrobněji nezabýval.

VI. Náklady řízení

41. Na základě shora uvedených skutečností dospěl soud k závěru, že žalobní námitky nejsou důvodné. Žalobu proto v rozsahu požadavku na určení, že zásah žalovaného byl nezákonný, zamítl výrokem II. postupem podle § 87 odst. 3 s. ř. s.

42. O nákladech řízení rozhodl soud výrokem III. podle § 60 odst. 1 a 3 věta první s. ř. s. Žalobkyně s podanou žalobou neuspěla, proto jí právo na náhradu nevzniklo. Žalovaný byl sice ve věci plně úspěšný, nicméně mu nevznikly žádné náklady řízení nad rámec běžného výkonu úřední činnosti. Proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal. Soud neshledal podmínky pro postup dle § 60 odst. 3 druhé věty s. ř. s. ohledně části žaloby, o níž řízení zastavil. Žalobkyně vzala sice žalobu zpět z důvodu jednání žalovaného (ukončení zajištění), nicméně její požadavek nebyl věcně důvodný ze stejných důvodů, pro které soud žalobu zamítl.

Poučení

I. Vymezení věci II. Skutkový stav III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci soudem VI. Náklady řízení