11 A 219/2021– 182

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobkyně: Cerea, a.s., IČO 46504940 sídlem Dělnická 384, 531 25 Pardubice zastoupená advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu sídlem Na Františku 1039/32, 110 15 Praha 1 zastoupené advokátem doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D. sídlem Rubešova 162/8, 120 00 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, čj. MPO 614797/21/61500 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně je součástí koncernu AGROFERT, a.s. (dále jen „Agrofert“) a dne 24. 6. 2020 zažádala žalovaného o poskytnutí dotace na projekt „Výměna sušárny zrnin Kocbeře“ na výzvu programu Úspory energie v rámci Operačního programu podnikání a inovace pro konkurenceschopnost (dále jen „Operační program“), který byl schválen pro účely poskytování podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj v programovém období let 2014 až 2020 (dále jen „Fond“).

2. Žalovaný napadeným rozhodnutím žádost vedenou pod registračním číslem CZ.01.3.10/0.0/2.0/19_19_251/0022466 zamítl. V odůvodnění uvedl, že žádost byla samotným hodnotícím procesem dle příslušných kritérií vyhodnocena kladně, avšak v rámci řízení o žádosti musel uplatnit princip prevence a žádost byla zamítnuta z důvodu nenaplnění základního předpokladu pro poskytnutí dotace z Operačního programu, tj. možnost financovat projekt z Fondu s ohledem na závěry učiněné v dokumentech Evropské komise (dále jen „Komise“) týkajících se auditu projektů – audit č. REGC414CZ0133 (dále jen „Audit“), na které byly poskytnuty dotace společnostem ze skupiny Agrofert, do níž patří i žalobkyně.

3. Žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel ze závěru Evropské komise, podle kterého byly dotace, poskytnuté společnostem ze skupiny Agrofert za určitých podmínek [tj. žádost o podporu podaná od 1. 9. 2017 a dále, pokud současně pan Ing. A. B. byl (je) veřejným funkcionářem], poskytnuty v rozporu s § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, resp. jsou nezpůsobilé k poskytnutí příspěvku z Fondu a nebudou ze strany Evropské komise České republice proplaceny, resp. Česká republika musí dokonce potvrzovat, že o vyplacení těchto finančních prostředků ani nežádá.

II. Obsah žaloby

4. Žalobkyně se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost a nezákonnost. V žalobě předestřela dosavadní vývoj věci a rovněž rozsáhlou žalobní argumentaci, jejíž gros spočívá v tom, že žalovaný převzal věcně nesprávné výsledky Auditu, aniž by sám provedl odpovídající skutková zjištění a právní posouzení. Navíc Auditu přiznal relevanci a právní účinky, které může mít teprve až případné rozhodnutí Komise o finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013[1].

5. Žalovaný porušil i zásadu zákonnosti a rovnosti v právech, neboť jako důvod zamítnutí žádosti uvedl skutečnost, že by Komise následně neproplatila České republice výdaj odpovídající této dotaci. Podle žalobkyně z žádného právního předpisu, výzvy nebo dotačních podmínek nevyplývá, že by v rámci Operačního programu nemohla být dotace vyplacena čistě z národních prostředků. Pro žalobkyni je rozhodné pouze splnění dotačních podmínek. Připomněla přitom, že žalovaný již v průběhu řízení potvrdil, že její žádost splnila formální náležitosti a podmínky přijatelnosti, poté ukončil věcné hodnocení projektu, přičemž na základě dosaženého bodového skóre dospěl k závěru, že projekt splňuje zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.

6. Tato skutečnost podle žalobkyně způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost rozhodnutí, neboť žalovaný nejprve uvedl, že žalobkyně splnila kritéria hodnocení žádosti, a poté poukázal na nutnost posoudit splnění podmínek § 4c zákona o střetu zájmů. Žalovaný však toto posouzení vůbec neprovedl, přičemž vyšel pouze z výstupů z Auditu, který není rozhodnutím, tím méně rozhodnutím o předběžné otázce. Sama Komise uvedla, že výsledky Auditu jsou pouze přípravným aktem, který není konečným rozhodnutím, a nezakazují žalovanému poskytovat dotace společnostem ze skupiny Agrofert. Auditní výstupy jsou procesně nepoužitelným důkazem, neboť byly získány v rozporu s právními předpisy. Auditoři překročili svou pravomoc, protože se při auditu zabývali dotačními projekty konkrétních osob namísto kontroly řídících a kontrolních systémů členského státu. Žalobkyně nebo její mateřská společnost Agrofert nebyly účastníky auditní procedury a Komise je neobeznámila s auditními výstupy; žalobkyně se proti nim neměla jak bránit. Auditní výstupy navíc nebyly podloženy konkrétními podklady. Upozornila i na možnou podjatost vybraných auditorů, kteří dle ní byli spojeni s jinými politickými stranami.

7. Auditní výstupy jsou podle žalobkyně současně věcně nesprávné. Auditoři vyložili § 4c zákona o střetu zájmů rozšiřujícím způsobem v rozporu s nálezem Ústavního soudu z 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17. Auditoři nesprávně považovali za znak ovládání žalobkyně to, že Ing. B. založil svěřenské fondy, do nichž vložil akcie společnosti Agrofert. Svěřenské fondy ovšem nemají právní osobnost, a nemohou proto být ovládající osobou. Jediným akcionářem žalobkyně je společnost Agrofert řízená Ing. Z. P., který vykonává vlastnická práva k akciím, s nimiž je spojen 90% podíl na hlasovacích právech, a jenž jako fyzická osoba dále ovládán být nemůže. Chybný výklad § 4c zákona o střetu zájmů nelze překlenout eurokonformním výkladem, protože zákon o střetu zájmů je ryze vnitrostátní právní předpis, který netransponuje žádnou evropskou směrnici. Poskytnutí dotace nebránil ani čl. 61 finančního nařízení, protože se žalobkyně vůbec netýkal. Poukázala též na to, že Krajský úřad Středočeského kraje již dříve rozhodl, že Ing. B. neovládá společnosti náležející do koncernu Agrofert. Jednalo se o rozhodnutí o předběžné otázce, kterým byl žalovaný vázán.

III. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby jako nedůvodné. Veškeré argumenty žalobkyně byly vypořádány v napadeném rozhodnutí a namítanými vadami rozhodnutí netrpí. Dotace byla v judikatuře opakovaně označena za nenárokové dobrodiní poskytovatele a žadateli až do vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace nesvědčí nejen právní nárok na poskytnutí dotace, ale ani legitimní očekávání ohledně kladného rozhodnutí o podané žádosti, a to ani v případě, že žádost prošla předběžným posouzením či hodnocením. Proto je nutné zcela odmítnout argumentaci žalobkyně, dle které by snad měla způsobovat vadu rozhodnutí skutečnost, že žalovaný během předběžného posouzení žádosti nedospěl k názoru, že by poskytnutí dotace bylo v rozporu s příslušnými podmínkami (zejm. § 4c zákona o střetu zájmů).

9. Příslušná výzva Operačního programu v případě podpory soukromoprávních osob od počátku nepočítala se zapojením prostředků ze státního rozpočtu jinak než formou předfinancování, jak vyplývá z pravidel výzvy (bod 7 na str. 11 výzvy Operačního programu, resp. odkazovaná Pravidla spolufinancování Evropských strukturálních a investičních fondů v programovém období 2014–2020, bod 5.2.6, str. 14). Proto se nelze ztotožnit s žalobkyniným tvrzením, že z ničeho nevyplývá, že by dotace nemohla být poskytnuta z národních prostředků.

10. Pravomoc Komise provést audit a formulovat opatření je na základě textu nařízení č. 1303/2013 zcela nepochybná. Komise v rámci provedeného tematického auditu uvedla, že v rámci Operačního programu nebyl zavedený účinně fungující řídící a kontrolní systém, a to s ohledem na příspěvky pro společnosti skupiny Agrofert, jelikož je poskytnutí příspěvku v těchto případech v rozporu s pravidly proti střetu zájmů. V navazujícím dokumentu bylo výslovně řečeno, že pokud Ing. B. byl (je) veřejným funkcionářem, budou příspěvky pro společnosti skupiny Agrofert považovány za nezpůsobilé pro poskytnutí příspěvku z Fondu a nebudou Komisí proplaceny. Žalovaný pak rozsáhle citoval rozsudek zdejšího soudu z 12. 4. 2021, čj. 18 A 6/2020–224, z něhož vyplývá, že jeho postup byl nejen v souladu s ochranou veřejného zájmu, ale i s přímo použitelnými unijními předpisy. Dále žalovaný podrobně argumentoval ve vztahu k povinnosti tohoto preventivního přístupu. Odkázal i na rozsudek zdejšího soudu z 5. 10. 2020, čj. 14 A 49/2020–79.

11. Zamítnutím žádosti o dotaci žalovaný zásadu zákonnosti ani zásadu rovnosti v právech neporušil. Povinnosti, které žalovaný svým postupem splnil, vyplývají z právních předpisů. Povinnost předcházet nesrovnalostem vyplývá z čl. 122 odst. 2 nařízení 1303/2013, povinnost žalovaného dbát na přijetí takového řešení, které bude v souladu s veřejným zájmem, pak vyplývá z § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „s. ř.“). Žalovaný není oprávněn přezkoumávat závěry auditu Komise, a proto neměl jinou možnost, jak se vyvarovat nehospodárných konsekvencí než žádost o poskytnutí dotace zamítnout.

12. Žalovaný doplnil, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, postupoval zcela srozumitelně a také se vypořádal s návrhy a námitkami, které se týkaly důvodů, na nichž své rozhodnutí založil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí vysvětlil, jak je upraveno financování Operačního programu (str. 2 rozhodnutí), v čem spočívají závěry auditu Komise (str. 3 rozhodnutí), v čem jsou relevantní a proč jsou aplikovatelné i na posuzovaný případ (str. 3 in fine a str. 4 rozhodnutí). Dále vysvětlil, že na dotaci není právní nárok (str. 4 rozhodnutí) a vyložil také povinnosti, které jsou na řídící orgán kladeny právními předpisy a rovněž uvedl, které zákonem chráněné zájmy brání za daných okolností žádosti o dotaci vyhovět. Závěry rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje nejsou na věc přiléhavé, jelikož příslušný orgán rozhodoval pouze ve věci přestupku podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů, tedy ve věci jednání, jež mělo být v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů, omezujícího „vlastnictví médií“ veřejnými funkcionáři, a nijak se přímo nevyjadřoval k naplnění podmínky § 4c zákona o střetu zájmů z pohledu rozhodování o poskytnutí dotace.

IV. Další vyjádření účastníků

13. Žalobkyně v replice doplnila, že dotace je vyplácena v systému sdíleného řízení, který nespočívá v podřízení žalovaného Komisi, ale v dělbě pravomocí při poskytování dotace. Právní vztah mezi Komisí a ČR nelze zaměňovat s právním vztahem mezi žalovaným a žalobkyní. Způsob financování dotace nemá vliv na dělbu pravomocí v rámci sdíleného řízení. Žalobkyně upozornila na to, že namítala vady Auditu, ale žalovaný se s těmito výtkami nijak nevypořádal. Žalobkyně nemohla zpochybnit skutkový stav a s ním související právní posouzení. Žalovaný se ztotožnil s auditními výstupy, aniž by se sám zabýval existencí střetu zájmu. Sama Komise přitom připustila, že členský stát se nemusí ztotožnit s auditními závěry, ale může žadateli dotaci poskytnout a následně ji uplatnit u Evropské komise. Žalobkyně spatřovala diskriminaci v preventivním zamítnutí žádosti, čímž žalovaný stanovil novou dotační podmínku nemající oporu v právních předpisech. U všech dotací spolufinancovaných z evropských fondů totiž hrozí, že je Komise odmítne členskému státu proplatit. Auditní výstupy toto riziko zvyšují pouze zdánlivě, protože jsou pouze přípravným aktem.

14. Podle žalobkyně není § 4c zákona o střetu zájmů použitelným právem ve smyslu čl. 6 nařízení č. 1303/2013, protože nemá žádnou souvislost s uplatňováním práva EU. I kdyby tomu tak ale bylo, měla Komise naložit s § 4c zákona o střetu zájmů jako s kteroukoli jinou skutkovou okolností, tj. měla její existenci prokázat a nemohla její obsah vykládat odlišně než vnitrostátní soudy. Ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, znamená podle žalobkyně pouze to, že dotaci neobdrží každý, kdo o ni požádá. To však nic nevypovídá o jejím legitimním očekávání. Závěr zdejšího soudu stran legitimního očekávání vyjádřený v rozsudcích zdejšího soudu čj. 18 A 6/2020–224 a čj. 14 A 49/2020–79 se v nynějším řízení neuplatní, protože šlo o pouhé obiter dictum. Soud v těchto rozsudcích neodpověděl na otázku, zda mohou auditní výstupy bez dalšího představovat důvod pro zamítnutí žalobkyniny žádosti, pouze je označil za relevantní. Auditní výstupy nejsou právně závazné, mají povahu přípravného aktu (rozhodnutí Tribunálu ve věci T–703/18, Polsko v. Komise, body 62 a 63), který se podobá protokolu o kontrole. Žalovaný se nezabýval závěry auditu ohledně střetu zájmů, přesto žalobkyni kladl střet zájmů k tíži.

15. Žalobkyně v návaznosti na popsané námitky taktéž navrhla, aby soud přerušil řízení a položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) v souvislosti se závazností a dopady auditních výstupů.

16. Žalovaný v duplice již víceméně jen zopakoval a mírně rozvedl svou předchozí argumentaci vzhledem k recentním rozsudkům Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“) a setrval na svém procesním stanovisku.

17. Žalobkyně následně soudu zaslala tripliku. V ní reagovala na rozsudky NSS v obdobných věcech. Zdůraznila, že jejich závěry považuje za protiústavní a v rozporu s dosavadní judikaturou k šíři správního uvážení a jeho přezkumu. Dále poukázala na to, že i kdyby přijala tezi, že žalovaný mohl její žádost zamítnout s ohledem na riziko pro státní rozpočet, je třeba po žalovaném požadovat, aby toto riziko prokázal. To ale neudělal a s neproplacením dotace z rozpočtu EU pracuje jako s objektivní daností. Na ústním jednání žalobkyně předložila písemné vyhotovení své závěrečné řeči, v níž shrnula svoji dosavadní argumentaci.

V. Posouzení věci soudem

18. Ve věci se konalo ústní jednání v souladu s § 49 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

19. Žalobkyně setrvala na své argumentaci, kterou shrnula. Má za to, že žalovaný nezákonně vyšel z nezávazných a předběžných závěrů Auditu. Rozsudky NSS, které takový postup posvětily, jsou dle žalobkyně nesprávné a protiústavní.

20. Žalovaný též setrval na své argumentaci a odkázal na ni.

21. Soud při jednání neprovedl důkazy navržené na str. 3 žaloby a str. 2 repliky, neboť má za to, že pro posouzení důvodnosti žaloby je plně dostačující obsah správního spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek NSS z 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008–117). Část důkazních návrhů je dokumentace pravidel operačního programu a část vyplývá právě ze správního spisu, z něhož soud při přezkumu rozhodnutí vychází. Provedení důkazů, jimž chce žalobkyně prokázat předběžnost a nezávaznost auditních výstupů, by pak bylo nadbytečné, jelikož o této okolnosti není mezi účastníky řízení sporu a nemá ani vliv na posouzení věci (k těmto závěrům srov. argumentaci v další části rozsudku a také rozsudek NSS z 17. 4. 2024, čj. 6 Afs 71/2023–87, bod 42).

22. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

23. Žalobu podala včas osoba k tomu oprávněná.

24. Žaloba není důvodná.

25. Nejprve soud považuje za vhodné uvést, že zdejší soud rozhodoval již několikrát o prakticky totožných žalobách proti rozhodnutí žalovaného. Žalobkyněmi byly v těchto řízeních odlišné společnosti taktéž náležící do koncernu Agrofert a napadená rozhodnutí byla založena na stejném závěru jako v nyní projednávané věci. Zdejší soud k těmto žalobám přistoupil různými způsoby, nicméně tuto rozpornou praxi sjednotil NSS v rozsudcích z 7. 9. 2023, čj. 9 Afs 10/2023–89, a 19. 10. 2023, čj. 4 Afs 11/2023–103, a především v recentních rozsudcích z 17. 4. 2024, čj. 6 Afs 71/2023–87, z 18. 4. 2024, čj. 7 Afs 96/2023–90 a čj. 7 Afs 95/2023–83, z 24. 5. 2024, čj. 8 Afs 42/2023–104, a z 28. 5. 2024, čj. 2 Afs 161/2023–79. NSS v těchto rozsudcích odmítl rozhodovací linii zdejšího soudu, která dávala žalobkyni za pravdu, že žalovaný měl povinnosti sám učinit úvahu o ne/existenci střetu zájmů, a to s ohledem na nezávaznost a předběžnost auditních závěrů. NSS naopak potvrdil tu linii rozhodnutí zdejšího soudu, která uzavřela, že žalovaný mohl na základě Auditu žalobkyninu žádost zamítnout.

26. Dle nyní rozhodujícího senátu založila tato rozhodnutí ve skutkově a právně shodných věcech jednotnou a konstantní rozhodovací praxi instančně nadřízeného soudu, kterou je zdejší soud vázán, a proto argumentaci v podstatných rysech přebírá a dále na ni odkazuje. Soud neshledal důvod se od závěrů odchýlit, jelikož argumentace žalobkyně i žalovaného je v zásadě totožná s již uplatněnou i vypořádanou argumentací. Ani argumenty, které žalobkyně přednesla ve svých dalších vyjádření a kterými reaguje na judikaturu NSS, na posouzení nic nezměnily. Tato argumentace se totiž v zásadních bodech překrývá s argumentací zdejšího soudu, kterou NSS ve svých rozsudcích odmítl.

27. Nejprve se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, tedy nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů, kvůli kterým skutečně nelze rozhodnutí věcně přezkoumat (např. rozsudek NSS ze 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012–45). Takovými vadami napadené rozhodnutí netrpí. NSS sice dospěl k závěru, že by rozhodnutí žalovaného mohlo být přehlednější, nepřezkoumatelné však není (rozsudek NSS z 19. 10. 2023, čj. 4 Afs 11/2023–103, body 11–14).

28. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí vysvětlil, že při rozhodování o žádosti disponuje správním uvážením, což vyplývá jednak z toho, že na dotaci není právní nárok, jednak z povinností žalovaného podle předpisů upravujících nakládání s veřejnými prostředky. Důvodem zamítnutí žádosti nebyl možný střet zájmů Ing. B. ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů, ale obava o stabilitu státního rozpočtu a dotačního programu v případě, že nebude dotace následně proplacena z evropských prostředků. Žalovaný tedy postupoval v souladu s principem prevence. Jedná se o formálně samostatný důvod pro zamítnutí žádosti o poskytnutí dotace, odlišný od zamítnutí žádosti pro nesplnění podmínky stanovené v § 4c zákona o střetu zájmů. Skutečnost, že žalovaný postupoval právě v rámci správního uvážení, je reflektována plně v odůvodnění jeho rozhodnutí, kde vysvětlil, proč přistoupil k aplikaci jiného důvodu, pro který může žalobkyninu žádost zamítnout, a nemusí se tudíž zabývat otázkou střetu zájmů podle § 4c zmíněného zákona.

29. Žalovaný popsal dosavadní závěry Auditu, včetně poukazu Komise na možnost pozastavit nebo přerušit platby, či dokonce zrušit příspěvek na nynější Operační program. Žalovaný taktéž přiznal, že neměl k dispozici definitivní rozhodnutí Komise. Následně vysvětlil, že i když rozpočtová pravidla neobsahují výslovnou možnost zamítnout žádost o dotaci pro „neexistenci zdroje financování“, musí i tak jednat v souladu s principem prevence a chránit státní rozpočet před tím, aby z něj byly financovány dotace, které měly být původně proplaceny z evropských prostředků. V závěru zopakoval a rozvedl, že si je vědom skutečnosti, že Komise nevydala definitivní rozhodnutí o proplácení dotací. Přiznal, že by např. k tzv. finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013 či k jiným krokům proti ČR a Operačnímu programu nemuselo ani v případě vyhovění žádosti o dotaci dojít. Již stávající závěry Komise však žalovaný považoval za riziko pro státní rozpočet dostatečné k tomu, aby přistoupil k zamítnutí žádosti. Rovněž s ohledem na postoj Komise varoval, že vyhovění nynější – jedné, konkrétní – žádosti může mít širší důsledky: „potenciální dopady na státní rozpočet České republiky jsou tak rozsáhlejšího charakteru než jen provedení čisté finanční opravy týkající se jednotlivé operace“.

30. Závěry žalovaného jsou tak plně přezkoumatelné, případné překročení mezí správního uvážení je otázkou zákonnosti nikoliv nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Jak ale soud rozvede níže, v recentních rozsudcích již NSS dospěl k závěru, že ani meze správního uvážení žalovaný nepřekročil, ani je nezneužil tím, že problematiku střetu zájmů neposuzoval věcně a vycházel z předběžného postoje Komise vyjádřeného v závěrech Auditu.

31. Poskytnutí dotace je dobrodiním ze strany státu (rozsudek NSS z 8. 9. 2023, čj. 10 Afs 53/2023–53, bod 46 a judikatura tam citovaná). Podle § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel na dotaci nebo návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. V případě dotace, o kterou žalobkyně žádala v nyní projednávané věci, zvláštní právní předpisy její nárokovost nezakládaly. Nárok na čerpání dotace by proto žalobkyni vznikl teprve okamžikem pravomocného rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť až tímto rozhodnutím vzniká příjemci dotace subjektivní právo, že mu při dodržení všech podmínek budou (až na výjimečné případy) peněžní prostředky ve stanovených termínech vyplaceny (usnesení rozšířeného senátu NSS z 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015–48, č. 3579/2017 Sb. NSS, bod 32).

32. Podle § 14 odst. 2 téhož zákona dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy a další vyjmenovaní poskytovatelé.

33. Z judikatury dále vyplývá, že nemá–li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat (ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek). Poskytovatel dotace má v takovémto případě „široký prostor pro uvážení, komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS z 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014–46, č. 3324/2016 Sb. NSS, bod 29). Slovo „může“ užité v § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel v tomto případě tedy skutečně zakládá rozsáhlou diskreci poskytovatelů dotací, která je výslovně potvrzena zněním odstavce prvého o nenárokovosti dotace.

34. To neznamená, že je vyloučena soudní ochrana neúspěšných žadatelů, nicméně případný soudní přezkum je „omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem“ (citovaný rozsudek čj. 9 Ads 83/2014–46, bod 31). Řádný proces je pak určen právními předpisy, dokumenty, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, případně základními procesními zásadami (tamtéž). Rozšířený senát v této souvislosti v bodě 33 citovaného rozsudku konstatoval, že „soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení, komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. […] Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním“. Vzhledem k tomu, že rozhodování o poskytování dotací probíhá v rámci správního uvážení, přísluší soudům při přezkumu negativních rozhodnutí toliko posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil, či je nezneužil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.).

35. Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity, které jsou stanoveny předem právními předpisy, případně je správní orgán vymezuje průběžně vlastní rozhodovací praxí, kterou je povinen následně dodržovat. Kritéria pro rozhodování ani aplikační praxe nesmějí být excesivní (např. diskriminační) a svévolná. Při rozhodování je nutné zohledňovat konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (rozsudek čj. 9 Ads 83/2014–46, bod 32).

36. Jak uvedl žalovaný a jak i vyplývá z Výzvy Operačního programu, resp. z programové dokumentace Operačního programu, poskytnutí finanční podpory probíhalo dle kapitoly 6.2 Metodického pokynu finančních toků programů spolufinancovaných z Evropských strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského námořního a rybářského fondu na programové období 2014 – 2020 tak, že příjemce dotace nejprve uhradil způsobilé výdaje ze svého, následně požádal žalovaného o vyplacení finanční podpory z rozpočtu ČR určeného k předfinancování příspěvku z rozpočtu EU, a ČR po uskutečnění projektu a jeho kontrole požádala Evropskou komisi o vyplacení finančních prostředků z fondu EU. Jedná se o systém sdíleného řízení dle nařízení č. 1303/2013 mezi EU a jejím členským státem.

37. Financování operačního programu je tudíž závislé na následném financování ze strukturálních a investiční fondů EU, a postoj unijních orgánů tak může být pro rozhodnutí o dotaci v konečném důsledku určující. Také Ústavní soud v nálezu z 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, zdůraznil potřebu respektování mezinárodních závazků, resp. závazků vyplývajících z jejího členství v EU. Při aplikaci § 4c zákona o střetu zájmů nelze ztrácet ze zřetele, že toto ustanovení nestojí osamoceně, ale v podstatné míře vychází též z unijních předpisů a v jejich duchu je třeba jej také vykládat 38. Obecně není vyloučeno nevyhovět žádosti o dotaci s odkazem na chybějící zdroj financování. Ačkoli zákon o rozpočtových pravidlech ani výzva takovou dotační podmínku výslovně neobsahují, žalovaný správně poznamenal, že operační program byl vyhlášen jako dotační program financovaný z Fondu a jako takový, tj. financovaný z unijních prostředků, byl také českou vládou a Komisí schválen (srov. str. 2 napadeného rozhodnutí). U projektů z tohoto programu se tedy nepočítá se spolufinancováním ze státního rozpočtu; ten se na vyplácení dotací podílí pouze formou dočasného předfinancování.

39. Členské státy musí podle čl. 74 odst. 2 nařízení č. 1303/2013 zajistit účinné fungování systémů řízení a kontroly programů. Podle čl. 122 odst. 2 nařízení č. 1303/2013 jsou členské státy dále povinny předcházet nesrovnalostem, tj. postupovat i preventivně. V této souvislosti soud taktéž rozumí podpůrnému odkazu žalovaného na § 45 odst. 2 rozpočtových pravidel a na § 26 odst. 1 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (zákon o finanční kontrole), a na něj navazující prováděcí vyhlášku č. 416/2004 Sb., jež rovněž zdůrazňují povinnost prevence, resp. hospodárného nakládání s rozpočtovými prostředky. Tato ustanovení mohou být jistě dotčena v situaci, kdy by měly být ze státního rozpočtu vynaloženy prostředky na dotaci, jež měla být plně proplacena EU, avšak nebyla. Ve státním rozpočtu by totiž takové prostředky k dispozici nebyly (počítá jen s předfinancováním takových dotací, po jehož provedení a následném schválení Komisí se vyplacená částka vrátí do státního rozpočtu z unijních fondů; srov. str. 2 napadeného rozhodnutí), a stát by tak musel za tímto účelem použít jiné prostředky v rozporu s jejich rozpočtovým určením, jinak řečeno, musel by je dodatečně získat na úkor někoho jiného.

40. Všechny tyto úvahy žalovaného byly i podle NSS správné. Pokud žalovaný při rozhodování zohlednil veřejný zájem na ochraně státního rozpočtu, nelze toto v rámci správního uvážení považovat za excesivní a svévolné kritérium. Žalovaný je organizační složkou státu, která je povinna dbát, aby plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem (§ 45 odst. 2 rozpočtových pravidel). Žalovaný byl jako správce kapitoly státního rozpočtu v rámci vnitřního kontrolního systému a tzv. předběžné kontroly (§ 26 zákona o finanční kontrole) povinen prověřit správnost operace zejména ve vztahu k dodržení kritérií stanovených pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy [§ 13 odst. 2 písm. b) bod 2 prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb.] a ve vztahu k dodržení opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout [§ 13 odst. 2 písm. c) vyhlášky], jakož i prověřit, zda připravovaná operace byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky, která se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout, zejména v souvislosti s dopadem uskutečnění operace na zdroje financování činnosti orgánu veřejné správy, a zda byla stanovena opatření k vyloučení nebo zmírnění těchto rizik [§ 13 odst. 4 písm. d) vyhlášky].

41. Kritérium prevence a omezení rizik pro státní rozpočet má tedy oporu v platné právní úpravě a nebylo zvoleno svévolně, jak namítala žalobkyně. Žalovaný rovněž náležitě posoudil konkrétní okolnosti případu, přičemž byl povinen zohlednit nejen to, na co konkrétně má být dotace poskytnuta, ale také kdo má být její příjemkyní. NSS neshledal důvodnou žalobkyninu námitku, že žalovaný vybočil z mezí správního uvážení porušením principu rovnosti a zákazu diskriminace, pokud žádost zamítl z důvodu, který nehodnotil u žádného jiného žadatele mimo koncern Agrofert. NSS upozornil na to, že mu není znám jiný skutkově shodný nebo obdobný případ, v němž by pro možný střet zájmů člena vlády hrozilo ze strany Komise neproplacení prostředků vyplacených na dotaci ze státního rozpočtu, a ani žalobkyně žádný takový případ neuvedla. Nelze proto dospět k závěru, že žalovaný činil nedůvodné rozdíly při posuzování žalobkynina případu a jiných případů, neboť není zřejmé, o jaké jiné srovnatelné případy mělo jít. Žalovaný naopak jasně deklaroval, že by shodným způsobem postupoval rovněž u jiných žádostí o dotace, u kterých by byl znám negativní postoj Komise k jejich následnému proplacení (rozsudek čj. 7 Afs 95/2023–86, bod 22).

42. Pokud žalobkyně zpochybňuje relevantnost a míru rizika následného neproplacení poskytnuté dotace ze strany Komise, soud uvádí, že úvahy žalovaného o existenci rizika považuje za racionální a s ohledem na skutková zjištění za logická.

43. Skutečnost, že závěry Auditu vtělené do závěrečné zprávy z 29. 11. 2019 a tzv. follow–up dopisu z 22. 10. 2020 definitivně neurčují pozici Komise a nemají závazné právní účinky v tom smyslu, že by vylučovaly společnosti koncernu Agrofert z možnosti financování z evropských fondů (srov. rozhodnutí Tribunálu, body 82 až 85), neznamená, že by poskytnutí dotace žalobkyni nepředstavovalo riziko pro státní rozpočet. Jakkoli měly auditní výstupy předběžný charakter, nelze odhlížet od toho, že vnitrostátní orgány neuspěly s námitkami uplatněnými proti závěrečné zprávě, a tedy nic nenasvědčovalo tomu, že se pozice Komise bude od auditních výstupů v budoucnu výrazněji odchylovat. Formální nezávaznost a předběžnost výstupů nerelativizuje riziko neproplacení dotace Komisí natolik, aby je žalovaný při rozhodování v rámci správního uvážení nesměl zohlednit. Přestože měla ČR (a její orgány) právo neztotožnit se se závěry Auditu, popř. i jim navzdory dotace žalobkyni poskytnout, a tedy se vystavit hrozícím právním následkům, nebylo to její povinností. Správní orgány v tomto ohledu disponovaly ve vztahu k žadatelům správním uvážením.

44. Česká republika a její orgány současně nebyly povinny vyčkávat závazného rozhodnutí Komise a podstupovat riziko provedení konečné závazné finanční opravy dle čl. 85 nařízení č. 1303/2013, která, jak přiléhavě vysvětlil žalovaný, se nemusela dotýkat toliko finančních prostředků vyplacených žalobkyni a dalším společnostem koncernu Agrofert, ale z důvodu zvýšené chybovosti se v krajním případě mohla týkat celého Operačního programu. Jinými slovy, rozhodnutí žalovaného preventivně neposkytovat dotace žalobkyni a dalším společnostem koncernu Agrofert nebylo podmíněno „materializací“ předběžné pozice Komise v jejím dalším (závazném) rozhodnutí a již vůbec nebylo podmíněno iniciací soudního sporu s Komisí, pokud by k provedení finanční opravy vůči ČR přistoupila, včetně případného neúspěchu v něm. Na tomto místě je třeba opětovně zdůraznit, že na poskytování dotací není právní nárok a že žalovaný disponoval správním uvážením při rozhodování, zda dotaci poskytnout, či nikoli. Důraz na opatrnost a prevenci při poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu přitom nelze považovat za vybočení z mezí správního uvážení, natož za jeho zneužití.

45. K žalobkyninu tvrzení, že případné neproplacení dotace z evropských fondů by nepředstavovalo ohrožení státního rozpočtu, protože její projekt odpovídal cílům dotační výzvy, a tedy by se nejednalo o neefektivní alokaci veřejných zdrojů, neboť prostředky alokované v Operačním programu by ČR mohla použít na podporu jiného projektu, soud uvádí, že dotační dokumenty předpokládaly výhradní spolufinancování projektů z evropských zdrojů a se spolufinancováním z národních prostředků pravidla nepočítala. Žalobkynina představa o možnosti vynutit si poskytnutí nenárokové dotace (u níž hrozilo neprofinancování z evropských zdrojů) prostřednictvím argumentace, že by v rozporu s dotační výzvou a dalšími relevantními dokumenty měla být dotace financována ze státního rozpočtu, nemá oporu v žádném právním předpise ani v jiném dokumentu, který byl vydán v souvislosti s příslušným Operačním programem.

46. Důvodná není ani žalobkynina námitka, že žalovaný porušil její právo na spravedlivý proces tím, že vycházel ze závěrů Auditu, proti kterým se nemohla bránit a nemohla vyvracet právní posouzení ani zjištěný skutkový stav, přičemž žalovaný se otázkou střetu zájmů v řízení věcně nezabýval. Nejednalo se totiž o situaci, kdy by došlo k negaci žalobkynina právního nároku na již přiznanou (poskytnutou) dotaci, např. v řízení o nevyplacení dotace dle § 14e rozpočtových pravidel (tzv. krácení dotace), v řízení o odnětí dotace dle § 15 rozpočtových pravidel nebo v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 44a rozpočtových pravidel. V těchto typech řízení by správní orgán byl povinen s ohledem na veřejné subjektivní právo příjemce dotace (právo na obdržení finančních prostředků při dodržení stanovených podmínek) odůvodnit rozhodnutí konkrétním a prokázaným porušením právních předpisů. O takový typ řízení se však v nyní souzené věci nejednalo. Porušení právních předpisů totiž nebylo podmínkou ani důvodem pro zamítavé rozhodnutí žalovaného; jak bylo opakovaně řečeno, na poskytnutí dotace není právní nárok a žalovaný měl prostor pro správní uvážení, zda dotaci poskytne či nikoli. Žalovaný opřel svůj závěr o neposkytnutí dotace o riziko neproplacení poskytnutých prostředků státního rozpočtu Komisí, což nepředstavuje vybočení z mezí správního uvážení.

47. Ani vlastní posouzení střetu zájmů žalovaným by nemohlo nic změnit na zásadním důvodu, o který žalovaný opřel vydané rozhodnutí, a sice posouzení situace Komisí s potenciálem ohrozit státní rozpočet neplánovanými výdaji. I v případě, že by žalovaný sám posoudil střet zájmů a dal za pravdu žalobkyni, nijak by tato skutečnost nesnižovala míru popsaného rizika pro státní rozpočet, kvůli kterému žalovaný žalobkyni dotaci neposkytl (rozsudek NSS z 24. 5. 2024, čj. 8 Afs 42/2023–104, bod 27). S ohledem na nenárokovost dotace nelze prostřednictvím soudního přezkumu nutit žalovaného, aby dotaci poskytl za existence rizika finančních oprav Komisí, pokud tato hrozba byla podložena a odůvodněna auditnímu výstupy a pokud finanční opravy navíc mohly v krajním případě postihnout celý operační program. Napadené rozhodnutí tak není založeno na eurokonformním výkladu českého práva (§ 4c zákona o střetu zájmů), jak se domnívá žalobkyně, ale na vyhodnocení auditních výstupů jako relevantního důvodu, pro který nelze dotaci žalobkyni poskytnout.

48. Z téhož důvodu nemůže obstát ani žalobkynina námitka dovolávající se aplikace § 14 s. ř. ohledně podjatosti osob podílejících se na auditní proceduře. Auditní šetření není správním řízením podléhajícím vnitrostátní úpravě dle správního řádu a úřední osoby podílející se na auditu, pokud jimi vůbec byli členové těch politických stran ČR, k nimž se námitka vztahuje, nejsou úředními osobami rozhodujícími v přezkoumávaném řízení o žádosti o dotaci. Tuto námitku je třeba spíše chápat jako zpochybnění zákonnosti celé auditní procedury, tj. zpochybnění auditních výstupů jako podkladu použitelného k posouzení žádosti žalobce. Tímto aspektem věci se však soud již shora zabýval.

49. Žalobkyně měla podle názoru NSS ve správním řízení také dostatečný prostor vyjádřit se k auditním výstupům představujícím ohrožení státního rozpočtu, jež jsou součástí správního spisu. Skutečnost, že se žalovaný nezabýval existencí střetu zájmů věcně, nepředstavuje porušení žalobkynina práva na spravedlivý proces, neboť rozhodnutí o neposkytnutí dotace nebylo (a nemuselo být) založeno na prokázání střetu zájmů, nýbrž na objektivním riziku, že dojde k neproplacení dotace ze strany Komise.

50. Žalovaný se proto nemohl řídit rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje jako rozhodnutím o předběžné otázce, že Ing. B. neovládá společnosti náležející do koncernu Agrofert. Ostatně již v bodu 67 rozsudku čj. 18 A 6/2020–224 zdejší soud uvedl: „Na výše uvedeném závěru ničeho nemění ani žalobcem předložené rozhodnutí KÚSK, které dospělo k závěru, že nebylo prokázáno žádné jednání Ing. A. B., které by svědčilo o tom, že se dopustil přestupku podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů. K tomu je potřeba předně uvést, že příslušný orgán rozhodoval pouze ve věci přestupku podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů, tedy ve věci jednání, jež mělo být v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů, omezujícího ‚vlastnictví médií‘ veřejnými funkcionáři, a nijak se přímo nevyjadřoval k naplnění podmínky § 4c zákona o střetu zájmů z pohledu rozhodování o poskytnutí dotace. Jeho závěry tudíž nejsou pro nyní posuzovanou věc rozhodující. […]; nehledě na skutečnost, že tyto závěry byly zpochybněny i NSZ, jež rozhodnutí KÚSK označilo za nezákonné, byť nakonec nejvyšší státní zástupce nepodal žalobu ve veřejném zájmu podle § 66 odst. 2 s. ř. s.“.

51. Soud neshledal důvod předložit SDEU předběžné otázky navržené žalobkyní. Předně městský soud není soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie. Podání předběžných otázek tak není jeho povinností, nýbrž toliko možností (rozsudek NSS z 24. 3. 2023, čj. 3 Azs 275/2022–28, body 17 až 21). Navíc žádná z navržených předběžných otázek není pro rozhodování soudu relevantní z důvodů, na nichž je rozhodnutí žalovaného založeno a vystavěno (princip prevence a ohrožení státního rozpočtu).

52. Za nadbytečné soud považuje věnovat se výkladu čl. 61 finančního nařízení, jako to činí žalobkyně, jelikož by šel nad rámec rozhodovacích důvodů žalovaného (rozsudek NSS čj. 6 Afs 71/2023–87, bod 46).

53. Soud uzavírá, že žalovaný zvážil všechna podstatná a relevantní kritéria pro aplikaci správního uvážení, v jehož rámci o žádosti o dotace rozhodoval, tedy nenárokovost dotace, stanovené financování projektu z evropských fondů, závaznost nařízení č. 1303/2013 o povinnosti předcházet nesrovnalostem, povinnosti zakotvené vnitřními národními předpisy k posouzení finančních rizik a zajištění hospodárného výkonu státní správy. Tyto okolnosti představovaly dostatečný důvod pro nepřiznání dotace, a žalovaný sám nebyl povinen posoudit případný střet zájmů Ing. B. ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů, neboť to by nemohlo nic změnit na zásadním důvodu napadeného rozhodnutí, vyvozeném z posouzení střetu zájmů v rámci administrace operačního programu Komisí, v jehož důsledku by vyplacením dotace mohl být ohrožen státní rozpočet. Tímto zásadním důvodem je žalovaným zdůrazňovaná opatrnost a prevence při poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu ČR, vycházející z okolností, které ve svém souhrnu důvodně nasvědčují tomu, že takovou dotaci vyplacenou ze státního rozpočtu by EU neproplatila.

VII. Závěr a náklady řízení

54. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zjistil všechny relevantní skutkové okolnosti i právní předpoklady, jež byly nezbytné pro posouzení žalobkyniny žádosti o dotace. Ve svém správním uvážení nevybočil z mezí logického usuzování a správní uvážení nijak nezneužil. Soud z uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

55. O nákladech řízení rozhodl soud výrokem II. podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný požadoval náhradu nákladů řízení spočívajících v zastoupení advokátem, avšak k tomu soud odkazuje na setrvalou judikaturu správních soudů, potvrzenou také Ústavním soudem, podle níž náklady správního orgánu na zastoupení advokátem v soudním řízení v zásadě nejsou důvodně vynaloženým nákladem, pokud správní orgán vystupuje v tomto řízení v oboru své působnosti. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí před soudem je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je správní úřad (tím spíše ústřední správní úřad) dostatečně vybaven. Jinými slovy, jde o samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobkyni, aby hradila náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc advokátovi (usnesení rozšířeného senátu NSS z 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014–47, č. 3228/2015 Sb. NSS; shodně postupoval vůči žalovanému NSS též v rozsudcích čj. 6 Afs 71/2023–87, čj. 7 Afs 96/2023–90 a čj. 7 Afs 95/2023–83). Soud proto žalovanému náhradu nákladů nepřiznal.