11 A 25/2015 - 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Sabola a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobce: Vysoké učení technické v Brně, IČ 00216305, se sídlem v Brně, Antonínská 548/1, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem v Praze 1, Karmelitská 7, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28.11.2014 č.j.: MŠMT-17327/2013-3 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 28.11.2014, č.j. MŠMT-17327/2013-3, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 2.000,- Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal soudní ochrany proti nezákonnému zásahu in eventum proti rozhodnutí ze strany žalovaného Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, a to ve věci oznámení č. S-0002/01/02 o nevyplacení části dotace, č.j. MSMT-17327/2013-3, ze dne 28.11.2014. Žalobce v podané žalobě uvedl, že je právnickou osobou a veřejnou vysokou školou, žalovaný je ve vztahu k žalobci správním orgánem, resp. poskytovatelem dotace (výkonem funkce řídícího orgánu Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, dále jen OP VaVpl), kdy žalovaný byl v souladu s usnesením vlády ČR č. 175 ze dne 22.2.2006 pověřen ministrem, a to konkrétně Sekce řízení Operačních programů EU. Na základě žádosti žalobce vydal dne 24.11.2009 rozhodnutí o poskytnutí dotace č. 0002/01/01, č.j. 11736/2009-45, dále pak ve znění pozdějších dodatků, a to podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „ zákon o rozpočtových pravidlech“). V souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace nárokoval žalobce mj. částku 9.302.669,50 Kč. Žalovaný po provedeném auditu operace č. VaVpl/PAS/0/23/2013 auditním orgánem Ministerstva financí ze dne 11.12.2012, č.j. MSMT- 16796/2012-M1, kdy tento orgán vyčíslil tzv. korekci ve shora uvedené částce, uznal jako nesrovnalost. Po vydání oznámení o pozastavení plateb č. P0002/01/02 podal žalovaný podnět k provedení daňové kontroly, kterou pověřil Finanční úřad pro Jihomoravský kraj. Kontrola byla zahájena dne 11.9.2013, kdy výsledkem bylo konstatování, že nebylo zjištěno porušení rozpočtové kázně. I přes učiněný závěr příslušným finančním úřadem vydal žalovaný oznámení č. S-0002/01/02 o nevyplacení části dotace, č.j. MSMT-17327/2013-3, ze dne 28.11.2014, kdy žalovaný trval na jím zjištěných nesrovnalostech týkající se částky 9.302.669,50 Kč. Žalobce se ve vztahu k uvedenému oznámení domáhal ochrany před nezákonným zásahem in eventum podal žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce namítl, že postup žalovaného při vydání oznámení je nesrozumitelný, vnitřně rozporný a zmatečný. Žalovaný se svým jednáním dopustil porušení základních zásad činnosti správních orgánů, konkrétně zásady postupu v souladu se zákonnými a ostatními právními předpisy, jakož i s mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, zásady šetření práv nabytých v dobré víře a zásady souladu s veřejným zájmem. Žalovaný své rozhodnutí jasně neodůvodnil, kdy zejména se nevypořádal s otázkou nerespektování výsledku daňové kontroly provedené finančním úřadem. Finanční úřad neshledal žádné pochybení, kontrola byla navíc provedena na základě podnětu žalovaného. Rovněž tak byla vydaným rozhodnutím porušena zásada dvojinstančnosti řízení, kdy žalobci bylo znemožněno vydané oznámení napadnout opravným prostředkem. Žalobce je přesvědčen, že vydaný akt je správním rozhodnutím, neboť je v něm rozhodováno o právech a povinnostech žalobce. Vydání oznámení nelze akceptovat, neboť proti případné libovůli při vydání rozhodnutí je příjemci znemožněno napadnout akt opravným prostředkem a zhojit případné vady při vydání rozhodnutí. Žalobce uvedl, že žalovaný, jakožto řídící orgán nastavil pravidla při poskytování a přijímání dotací natolik zmatečně, že ani on sám je není schopen správně interpretovat a aplikovat. Přitom právě žalovaný je odpovědný za řádné řízení a provádění operačního programu, jak mu vyplývá z čl. 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. Července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj. Žalovaný včas neupozornil žalobce, že při aplikaci pravidel nepostupuje dle jejich souladu (i přes kontroly plnění programu ze strany žalovaného). Výsledkem bylo finanční poškození žalobce, kdy nepředvídatelným a vadným postupem žalovaný zkrátil žalobce na jeho majetkových právech, kdy tímto postupem bylo porušeno právo žalobce vlastnit majetek dle čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Žalovaný navíc nerespektoval judikaturu soudů, na kterou ve svém žalobním návrhu odkázal. Žalovaný ve vyjádření se k žalobě s žalobou nesouhlasil a navrhl její zamítnutí. Uvedl, že nemohlo dojít k zásahu do práv žalobce, neboť oznámení vydané žalovaným bylo v souladu s § 14e zákona o rozpočtových pravidlech. Napadané oznámení nelze považovat rovněž za úkon správního orgánu z předcházejícího řízení, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce. Žalovaný z daného důvodu uvedl, že žalobce není aktivně legitimován k podané žalobě, proto by žaloba měla být odmítnuta. Žalovaný postupoval v souladu s Operačním manuálem OP VaVpl a dle Metodiky finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondů soudržnosti a Evropského rybářského fondu pro období 2007 – 2013, vydávané Ministerstvem financí. Žalovaný poukázal, že z dikce zákona o rozpočtových pravidlech vyplývá, že žalovaný má právo nevyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných Evropskou unií. Kompetentní k rozhodování o vyplacení či nevyplacení dotace je zcela a jen poskytovatel dotace. Ze správního spisu vyplývá, že žalobci byla rozhodnutím o poskytnutí dotace č. 0002/01/01, č.j. 11736/2009-45, ze dne 24.11.2009 poskytnuta žalovaným dotace za účelem realizace Projektu NETME Centre a to na základě Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, prioritní osy 2 – Regionální VaV centra, oblast podpory 2.1 – Regionální VaV centra, a to v maximální možné výši 767.502.287,- Kč. Skutečná výše dotace bude poskytnuta na základě skutečně vynaložených, odůvodněných a řádně prokázaných výdajů. K odnětí dotace, jak vyplývá z Oznámení, konkrétně z čl. XXII. může dojít, a to v souladu s § 15 zákona o rozpočtových pravidlech. Dané Rozhodnutí bylo doplněno Dodatkem č. 0002/01/02 ze dne 17.2.2010, Dodatkem č. 0002/01/01 ze dne 9.5.2012, Dodatkem č. 0002/01/05 ze dne 23.11.2012, Dodatkem č. 0002/01/01 ze dne 23.9.2013 a Dodatkem č. 0002/01/01 ze dne 2.12.2013. Ze zprávy o daňové kontrole č.j. 3386489/13/3000-04702-707986, provedené Finančním úřadem pro jihomoravský kraj u žalobce jakožto kontrolovaného subjektu vyplývá, že nebylo zjištěno porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 zákona o rozpočtových pravidlech. Ze zprávy vyplývá, že žalobce, jakožto zadavatel veřejné zakázky (a příjemce dotace) zvolením základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti neporušil zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31.3.2012, kdy dílčí hodnotící kritéria stanovil v poměru 70% nabídková cena bez DPH, 15% smluvní pokuta za nedodržení termínů jakékoliv z jednotlivých etap stavby a 15% smluvní pokuta za nedodržení termínu provedení díla. Teprve novelizace zákona o veřejných zakázkách omezuje možnost používání smluvních pokut jakožto hodnotících kritérií. Zpráva podrobně reflektuje skutkové okolnosti případu, rovněž tak obsahuje detailní právní rozbor, o který Finanční úřad opřel své hodnocení. Oznámením č. S-0002/01/02 o nevyplacení části dotace, č.j. MSMT-17327/2013-3, ze dne 28.11.2014 bylo žalobci žalovaným oznámeno, že v návaznosti na oznámení o pozastavení plateb č. P-0002/01/02 a na základě zprávy o auditu operace č. VaVpl/PAS/O/23/2012 dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace ze dne 24.11.2009 a v souladu s výsledkem šetření podezření na nesrovnalost dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, nebude vyplacena část přiznané dotace, jež je v souladu s částkou vyčíslenou auditním orgánem, konkrétně ve výši 9.302.669,50 Kč, kdy auditoři nepovažují ekonomickou výhodnost vítězné nabídky za dostatečně prokázanou, protože auditovaná osoba dostatečně nedoložila, že smluvní pokuta, jakožto dílčí hodnotící kritérium, nevedla k diskriminaci účastníků, kteří respektovali rozhodnutí Nejvyššího soudu ohledně přiměřené smluvní pokuty. Z odůvodnění vydaného oznámení pak vyplývá, že auditem operace bylo prokázáno, že u veřejné zakázky žalobce bylo zvoleno jako hodnotící kritérium ekonomická výhodnost dle § 78 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Dílčí hodnotící kritéria nastavená žalobcem pak ovlivnila pořadí vyhodnocovaných nabídek ve prospěch nabídek s mimořádně vysokými smluvními pokutami. Dle pokynů DG Regio a Ministerstva pro místní rozvoj ČR tímto žalobce porušil čl. 53 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31.3.2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Žalobce byl poučen, že dle § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech se na uvedené opatření nevztahují obecné předpisy o správním řízení, a je vyloučené jeho soudní přezkoumání. Městský soud v Praze rozhodl ve věci samé bez nařízení ústního jednání, neboť postupoval podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Podle § 68 odst. 1, odst. 2 věta první a odst. 3 správního řádu (ve znění účinném do 30.6.2012) rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst.

1. V odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Ustanovení § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění (účinném do 19. 2. 2015) stanoví: (1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. (2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění. (3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace. (4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. K povaze aktu označeného jako oznámení o nevyplacení části dotace soud předně vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 16.6.2015, sp.zn. Pl.ÚS 12/14, kterým byla výluka ze soudního přezkumu předmětného opatření zakotvená v § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel v rozhodném znění prohlášena za protiústavní. Ústavní soud tak uzavřel, že opatření (nazvané oznámení) o nevyplacení části dotace vydané dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je rozhodnutím v materiálním slova smyslu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení vydaném dne 18.4.2017, č.j. 6 Afs 270/2015-48, konstatoval, že „je nutné dovodit, že rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Je zde adresát tohoto rozhodnutí (příjemce dotace), jehož práva založená rozhodnutím o poskytnutí dotace se tímto aktem závazně mění, resp. ruší, je zde také předepsaný závazný postup předcházející vydání tohoto aktu. Zákon výslovně stanoví i písemnou formu tohoto úkonu a jeho oznámení adresátovi.“ Zároveň uvedl, že „Ustanovení § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel je formulováno tak, že nejprve obsahuje dispozici (poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu (domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie). Mohlo by se jevit, že vyplácení dotace je faktickou činností, kterou se poskytovatel dotace rozhodne před jejím započetím nebo v jejím průběhu změnit tak, že dotaci nebo její část nevyplatí a příjemce dotace o tom pouze neformálně informuje. Pak by nezákonné nevyplacení dotace představovalo spíše nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit žalobou dle § 82 s. ř. s. Rozpočtová pravidla, ale výslovně stanoví, že je třeba příjemci dotace nevyplacení dotace nejen oznámit, ale oznámení musí obsahovat i určité formální náležitosti. V oznámení musí poskytovatel uvést rozsah krácení dotace a důvody, pro které ke krácení došlo. Musí přihlédnout i k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace (srov. § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel). Nejedná se tedy o neformální úkon, který by pro nedostatek předepsané formy nemohl být považován za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.“ Rozhodnutí poskytovatele dotace o krácení dotace je tedy individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Soud ve vztahu k žalovanému rozhodnutí dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 a násl. s.ř.s, a žalovaným namítaný nedostatek aktivní legitimace žalobce, který byl v důsledku rozhodnutí na svých právech zkrácen, soud proto shledal nedůvodným. Žalovaný rozhodl o nevyplacení části dotace podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech (ve znění účinném do 19.2.2015). Ačkoliv se na postup správního orgánu podle tohoto ustanovení výslovně nevztahují ustanovení správního řádu, jedná se o veřejnoprávní vztah mezi příjemcem a poskytovatel dotace, přitom vystupuje-li poskytovatel dotace vůči příjemci (v pozici vrchnostenské), musí se řídit základními zásadami činnosti správních orgánů, jak jsou definovány v hlavě II. správního řádu. Mezi základní principy správního rozhodování podle ustálené soudní judikatury patří i úplnost, respektive dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolají i jeho přesvědčivost. Správní orgán je tak povinen se při své činnosti zabývat podrobně všemi hledisky, které zákon předkládá, a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečné rozhodnutí vzhledem ke konkrétním okolnostem individuálního případu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2Afs 226/2015 – 39). Úvaha poskytovatele o nevyplacení části dotace při postupu podle § 14e rozpočtových pravidel tedy musí být podložena zjištěním porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, zároveň musí být při úvaze o tom, zda část dotace nevyplatit, hodnocena kriteria závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Využije-li poskytovatel možnosti část dotace nevyplatit, pak z rozhodnutí o nevyplacení části dotace musí být zřejmé, v čem je spatřováno porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a to včetně hodnocení závažnosti zjištěného porušení a zhodnocení, zda bude možné v důsledku rozhodnutí cíl dotace dodržet či nikoliv. V napadeném rozhodnutí nebyla kriteria závažnosti a dopadů na cíl dotace hodnocena, není z něj tedy zřejmé, zda a jak na ně žalovaný bral zřetel. Výše uvedený deficit brání soudu žalované rozhodnutí (již jen k žalobnímu tvrzení o porušení zásady postupu v souladu se zákony a ostatními právními předpisy) věcně přezkoumat. Z tohoto pohledu je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. Soud shledal důvodný i žalobní bod, v němž je namítáno nerespektování výsledků daňové kontroly prováděné na základě oznámení o opodstatněném podezření na nesrovnalosti/ porušení rozpočtové kázně. Na základě tohoto podezření poskytovatele bylo také vydáno oznámení o pozastavení plateb č. P-0002/01/02. Podle § 44a odst. 9 věta první a druhá rozpočtových pravidel (ve znění účinném do 19.2.2015) ve spojení s § 10 odst. 1 písmeno g) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, vykonávají správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále finanční úřady podle daňového řádu. Porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu. Pokud tedy žalovaný pojal podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, přitom ve vztahu k těmto skutečnostem byla u žalobce provedena daňová kontrola, byl následně povinen její výsledky respektovat. Zákon svěřil pravomoc autoritativně rozhodnout o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, správci daně, jeho závěry je pak poskytovatel dotace vázán. Došel-li v daném případě správce daně k závěru, že se žalobce porušení rozpočtové kázně nedopustil, byl žalovaný povinen platbu dotace v souladu se závěry správce daně vyplatit (k tomu viz také výše uvedené usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 6 Afs 270/2015-48). Žalovaný výsledky zprávy o daňové kontrole nerespektoval, v tomto ohledu lze i přes nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí učinit dílčí závěr o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Obecně formulovaná námitka žalobce, že žalovaný nemá definitivní pravomoc rozhodovat o vyplacení či nevyplacení dotace, je, pokud jde o určení, zda jde o rozhodnutí definitivní či nikoliv, teoretická, přitom soud v tomto ohledu odkazuje na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 6 Afs 270/2015-48): „Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod ve smyslu § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením.“ Pro rozhodnutí o žalobě je relevantní posouzení, zda bylo v pravomoci žalobce podle § 14e rozpočtových pravidel rozhodnout. Tato pravomoc bezpochyby z tohoto ustanovení vyplývá, námitku žalobce soud v její obecné formulaci neshledal důvodnou. Jiná je otázka, zda byl žalovaný v daném případě oprávněn rozhodnutí vydat i s ohledem na závěry správce daně, k tomu viz argumentaci výše. Městský soud v Praze ze shora popsaných důvodů napadené rozhodnutí bez nařízení jednání zrušil pro vady řízení, a to pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], částečně pak pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s.ř.s. V souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem, který soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věta prvá s. ř. s. Žalobci, který měl ve věci plný úspěch, náleží právo na náhradu nákladů řízení. Ty představuje žalobcem zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč.

Poučení