11 A 39/2024– 53

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobkyně: S. R. státní příslušnost Ukrajina bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni pro nepřijatelnost ze dne 21. 3. 2024 takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že žalobkyni vrátil 21. 3. 2024 žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování žalobkyniných práv a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žalobkyniny žádosti o dočasnou ochranu.

III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci a žalobní argumentace 1. Žalobkyně se domáhá určení, že zásah spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni jako nepřijatelné dne 21. 3. 2024, byl nezákonný, a žádá, aby soud přikázal žalovanému obnovit stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „zákon č. 65/2022 Sb.“).

2. Žalovaný vyhodnotil žádost jako nepřijatelnou, neboť žalobkyně získala dočasnou ochranu v jiném členském státě EU, konkrétně v Řecku, což zjistil z Platformy pro výměnu informací o žadatelích a držitelích dočasné ochrany (dále jen „TPP“)

3. Žalobkyně uvedla, že v březnu 2023 byla na návštěvě u své sestry v Řecku, kde pobyla týden a kde se registrovala. To, že se jednalo o dočasnou ochranu, nevěděla. Následně v březnu 2024 nadobro Ukrajinu opustila se záměrem žít v České republice, kde dne 21. 3. 2024 požádala o dočasnou ochranu. Řecký doklad s platností do „9. 2023“ již žalobkyně nemá k dispozici, jelikož je exspirovaný, nadto podle informací o dočasné ochraně v Řecku, podáním žádosti o dočasnou ochranu v jiném členském státě, udělená dočasná ochrana zaniká.

4. Podle žalobkyně je odepření registrace osoby podle § 5 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu se Směrnicí Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“) i prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 Směrnice o dočasné ochraně (dále jen „prováděcí rozhodnutí“). Podle Operačních pokynů k provádění Prováděcího rozhodnutí platí, že pro okamžitou registraci osoby k dočasné ochraně postačuje, pokud prokáže svou státní příslušnost. Žalobkyně je poživatelkou dočasné ochrany již na základě toho, že spadá do kategorie osob dle čl. 2 odst. 1 Prováděcího rozhodnutí. Směrnice o dočasné ochraně nezná jako důvod pro vyloučení přístupu k dočasné ochraně skutečnost, že cizinci byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě, zákon č. 65/2022 Sb. v tomto směru odporuje Směrnici o dočasné ochraně.

5. Žalobkyně podpůrně odkázala i na další ustanovení Směrnice o dočasné ochraně a jejího recitálu, stejně jako na soft–law Evropské komise, judikaturu správních soudů a na praxi jiných členských států při udělování dočasných ochran. TPP slouží k tomu, aby bylo vyloučeno souběžné poskytnutí dočasné ochrany více státy, nikoliv jako zdroj informací o tom, komu nelze dočasnou ochranu již udělit.

2. Vyjádření žalovaného k žalobě 6. K obsahu samotné žaloby žalovaný uvedl, že postupoval zcela v souladu se zákonem. Žalobkyně figuruje v TPP jako držitelka dočasné ochrany v Řecku a tvrzený zánik ničím nedokládá. Pokud žalobkyně v žádosti něčemu nerozuměla, měla se zeptat příslušného migračního úředníka v Řecku či využít svého práva na tlumočníka. Udělení dočasné ochrany je stvrzeno vylepením vízového štítku v dokladu, tudíž není možné udělení ochrany „omylem“, když bylo na žalobkyní tvrzený týdenní pobyt vydáno povolení od 3/2023 do 9/2023. Na žalobkyni nelze pohlížet jako na osobu, která by prchala před nebezpečím vyvolaným ruskou agresí v zemi svého původu, neboť jí bylo vydáno oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany v Řecku, kde také celou dobu zřejmě pobývala. Žalovaný dovozuje ze strany žalobkyně zneužití práva, protože sice využívá svého práva na dočasnou ochranu, nicméně činí tak, nikoliv aby na území hledala ochranu, ale proto aby tu mohla pobývat se svými známými. Žalobkyně konečně ani neuvedla, že by na území pobýval některý z jejích rodinných příslušníků.

7. Žalovaný dále uznal, že převážná část rozhodovací praxe krajských soudů pokládá § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. za rozporný se směrnicí o dočasné ochraně. On sám však jako správní orgán musí postupovat v souladu se zákonem, ledaže by byl rozpor s unijním (mezinárodním) právem zjevný. Dle žalovaného však v tomto případě nejsou splněny podmínky doktríny acte clair, nebo acte éclairé. Existují i jiná rozhodnutí krajských soudů, a především Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) právě k souladu § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. s unijním právem vznesl předběžnou otázku k Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) vedenou pod sp. zn. C–753/23.

8. Směrnice o dočasné ochraně nepředpokládá, že by osoba mohla získat dočasnou ochranu ve více státech zároveň (o čemž svědčí zejména dikce čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4). To ostatně potvrdil i NSS v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46. Na držitele dočasné ochrany v jiném členském státě nemůže být pohlíženo jako na osobu vysídlenou, ale musí být na něj pohlíženo jako na osobu usazenou v jiném členském státě, ze kterého také přichází. Dohoda států, že nebudou aplikovat článek 11 směrnice o dočasné ochraně, znamená, že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Nic dalšího z ní ovšem nelze dovodit.

9. Cizinci sice mají právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají, z recitálu směrnice o dočasné ochraně však žalovaný dovozuje, že jejím cílem není, aby žadatelé požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států. Směrnice má bránit druhotnému pohybu osob, nicméně neupravuje k tomu žádný nástroj. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. tuto mezeru zaplňuje.

10. K žalobkyní citovanému soft–law pak žalovaný zdůraznil, že tyto metodické dokumenty nejsou závazné a dále, že vznikly krátce po ruské agresi, čemuž je poplatná i interpretační linie Evropské komise.

11. Žalovaný navrhl soudu řízení přerušit do skončení řízení o předběžné otázce, v opačném případě navrhl zamítnutí žaloby jako nedůvodné.

3. Posouzení věci soudem 12. Ve věci samé rozhodl soud bez nařízení jednání, s čímž obě strany výslovně souhlasily [§ 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)]. Soud neshledal potřebu nařídit jednání, neboť o skutkových okolnostech věci, jež byly podloženy i listinnými podklady obou stran, nebylo mezi účastníky řízení sporu. Vzhledem k tomu, že posouzení důvodnosti žaloby závisí na vyřešení ryze právní otázky, vzal soud shodná tvrzení účastníků za svá skutková zjištění (§ 120 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve spojení s § 64 s. ř. s.).

13. Mezi účastníky není sporu o přípustnosti žaloby. Žalovaný ve vyjádření sám připouští, že proti postupu při vyřizování žádosti o dočasnou ochranu se lze bránit žalobou podle § 82 s. ř. s., což dovodila i judikatura správních soudů (např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2024, čj. 62 A 14/2024–37, či usnesení NSS ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, či rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023–44). Pro samotné projednání věci je pak bez významu, zda je přípustnost žaloby dovozena pouze (resp. přímo) z čl. 47 pododstavce prvního Listiny základních práv EU či z čl. 29 Směrnice o dočasné ochraně (usnesení NSS č. j. 8 Azs 93/2023–37).

14. Žalobkyně se domáhá ochrany před nezákonným zásahem. Dle § 82 s. ř. s. se každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

15. Citované ustanovení vymezuje podmínky, které musí být nezbytně splněny k tomu, aby mohl soud vyslovit nezákonnost zásahu a žalobkyni poskytnout ochranu před nezákonným zásahem. Žalobkyně musí být přímo (1. podmínka) zkrácena na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti ní nebo v jeho důsledku bylo proti ní přímo zasaženo (5. podmínka). Tyto podmínky musí být splněny kumulativně. Není–li, byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobkyni ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS).

16. Soud přitom musí nejprve zkoumat splnění čtvrté podmínky, neboť neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby (rozsudky NSS ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007–68, č. 1382/2007 Sb. NSS, a ze dne 18. 12. 2019, čj. 6 As 167/2019–36, č. 3973/2020 Sb. NSS). Následně musí zkoumat včasnost žaloby a posoudit, zda došlo v posuzovaném případě k přímému zkrácení práv žalobkyně, a zda byl zásah zaměřen přímo proti žalobkyni, tj. zda byl zásah dostatečně individualizován. Teprve v případě splnění všech těchto podmínek se soud může zabývat žalobou věcně a posoudit, zda byl namítaný zásah nezákonný či nikoliv.

17. Soud se s ohledem na uvedené nejprve zabýval splněním podmínek řízení a poté nezákonností samotného zásahu. 3.1 Podmínky řízení 18. Žalobkyně spatřuje nezákonný zásah v tom, že jí její žádost o udělení dočasné ochrany žalovaný vrátil jako nepřijatelnou. Vrácení žádosti směřuje přímo proti žalobkyni a vyústilo v neudělení dočasné ochrany, o niž žalobkyně žádala. Přitom nejde o rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., ale o faktický úkon bez formalizovaného procesu spojený s vyznačením důvodu nepřijatelnosti přímo v žádosti a vrácením formuláře žadateli. Z judikatury vyplývá, že vrácení žádosti pro nepřijatelnost může být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2017, č. j. 6 Azs 236/2016–38, a ve věcech dočasné ochrany judikatura citovaná v bodě 13 tohoto odůvodnění).

19. Žaloba je též přípustná a včasná. Žalobkyně nemá k dispozici žádný jiný právní prostředek ochrany (§ 85 s. ř. s.) a žalobu podala v subjektivní dvouměsíční lhůtě od dne, kdy jí žalovaný žádost vrátil jako nepřijatelnou (§ 84 odst. 1 s. ř. s.).

20. Vzhledem ke splnění podmínek řízení se soud dále věnoval důvodnosti samotné žaloby. 3.2 Důvodnost žaloby 21. Žaloba je důvodná 22. Podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který o dočasnou nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie. Podle § 5 odst. 1 písm. d) pak v případě, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie. Podle druhého odstavce téhož ustanovení Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

23. Podle čl. 28 odst. 1 Směrnice o dočasné ochraně členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

24. Otázkou nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb., se správní soudy již opakovaně zabývaly ve skutkově obdobných případech, přičemž dospěly k závěru, že zákon je v těchto ustanoveních o nepřijatelnosti žádosti v rozporu s unijním právem. Český zákonodárce totiž vytvořil nové důvody pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice o dočasné ochraně (viz rozsudky zdejšího soudu ze dne 28. 6. 2024, č. j. 18 A 30/2024–32, ze dne 18. 7. 2024. č. j. 18 A 31/2024–28, nebo rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023–95, a ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, či rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, č. j. 30 A 70/2023–40, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 41 Az 28/2023–42, nebo ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024–37).

25. S výše uvedeným závěrem zdejší soud souhlasí, přičemž z vyjádření žalovaného k žalobě vyplývá, že je s judikaturou správních soudů nepochybně seznámen. Bylo by proto nadbytečné danou argumentaci v úplnosti opakovat. Soud proto jen ve stručnosti reaguje na zásadní námitky žalovaného.

26. Směrnice o dočasné ochraně zavádí minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (body 8, 12 a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Tato úprava je projevem tzv. minimální harmonizace. Členské státy jsou povinny zajistit osobám požívajícím dočasné ochrany minimální standard vymezený směrnicí o dočasné ochraně. Členské státy navíc mohou těmto osobám poskytnout i podmínky příznivější. Z toho a contrario vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny stanovit osobám požívajícím dočasnou ochranu podmínky, které by byly méně příznivé než ty, jež vymezuje směrnice o dočasné ochraně (rozsudek NSS ze dne 5. 9. 2024, č. j. 2 Azs 111/2024–29, bod 25).

27. Výčet důvodů uvedených v čl. 28 směrnice o dočasné ochraně, pro které je možno vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, je taxativní, přičemž mezi nimi není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státě. Důvodem nepřijatelnosti žádosti žalobkyně proto nemohlo být to, že jí dočasnou ochranu udělilo Řecko. Takový důvod nepřijatelnosti by byl v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně.

28. Žalovaný je toho názoru, že směrnice o dočasné ochraně neupravuje souběžné žádosti o dočasnou ochranu v několika členských státech, a proto tuto otázku ponechává na vnitrostátní úpravě členských států. Takový zjednodušující výklad však není na místě. Žalovaný při svých úvahách opomíjí, že směrnice zapovídá, aby národní úprava postavení cizince zhoršila.

29. I podle městského soudu platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. Nicméně v praxi se to má projevit tím způsobem, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024–37, bod 29).

30. S argumentací uvedenou v rozsudku NSS ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, se zdejší soud neztotožňuje, jelikož je podle něj na uvážení žadatele, v jakém státě o dočasnou ochranu požádá. Směrnice o dočasné ochraně nevylučuje možnost podat žádost o dočasnou ochranu poté, co již byla dočasná ochrana žadateli poskytnuta v jiném členském státě, pouze z ní vyplývá, že žadatel nemůže požívat dočasné ochrany ve vícero státech současně. Žadatel tedy má, a to i opakovaně, právo zvolit si členský stát, kde dočasné ochrany využije, a do tohoto práva žadatele žalovaný svým postupem zasáhl (obdobně též rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 10. 2023, čj. 57 A 67/2023–39). Podpůrně lze v tomto poukázat i na výše citované soft–law Evropské komise, s nímž pracují i výše citované rozsudky správních soudů – otázka doby jejich vzniku je vzhledem k neměnnosti právní úpravy v zásadě irelevantní. Z judikatury SDEU přitom plyne, že soft–law je podstatným interpretačním vodítkem, ke kterému mají soudy členských států přihlížet (viz podrobně a přehledně Hubková, P. Kdy, jak a proč se uplatní „povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi“?, Právní rozhledy 7–8/2024, s. 211 a násl.).

31. Soud konečně nepřehlédl, že žalovaný též poukazoval na zneužití práva, které vidí v tom, že Ukrajinci žádají o ochranu v několika členských státech. Nelze zpochybnit, že i když zneužití práva Směrnice o dočasné ochraně ani zákon č. 65/2022 Sb. výslovně nezmiňují, může tento institut nalézt své místo i na poli dočasné ochrany. Zákaz zneužití práva je obecnou právní zásadou (rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004 – 48, č. 869/2006 Sb. NSS), přirozený je i unijnímu právu (rozsudek SDEU ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C–321/05, bod 38). Ani v případě žadatelů o dočasnou ochranu nelze jistě vyloučit takové mimořádné okolnosti, jež by mohly dosahovat intenzity zneužití práva, a to například s přihlédnutím k neustálým změnám členských států, v nichž o dočasnou ochranu požádá, zjevnému zneužívání dávkového systému různých členských států, době, jež od počátku ruské agrese uplynula, snaze vyhnout se branné povinnosti k obraně vlastního státu apod. Zákaz zneužití práva je ovšem mimořádný institut a lze jej užít jen ve zcela krajních situacích a na základě řádného posouzení případu.

32. V nynější věci přitom zneužití práva ani nebylo důvodem pro vrácení žádosti, proto se argumentace žalovaného míjí s předmětem řízení (zneužití práva není ani zákonným důvodem pro nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu). Kvůli zneužití práva by žalovaný teoreticky mohl zamítnout žádost o dočasnou ochranu, avšak teprve po provedení správního řízení, v němž by žádost věcně přezkoumal (viz i rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 9. 2023, čj. 77 A 30/2023–68, bod 82, nebo ze dne 12. 6. 2023, čj. 55 A 12/2023–95, bod 89). Žalovaný se nemůže omezit pouze na domněnky o účelovosti žalobkynina jednání, že na území chce pobývat se svými známými. Zneužitím dočasné ochrany přitom není pouhá skutečnost, že cizinec postupně požádá o dočasnou ochranu v různých členských státech (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024–28, bod 33).

33. Na závěr soud uvádí, že ve věci žalobkyně nejprve rozhodl o přerušení řízení do rozhodnutí SDEU o předběžné otázce (v podrobnostech viz předkládací usnesení č. j. 8 Azs 93/2023–37), ale s ohledem na práva žalobkyně, obvyklou dobu řízení o předběžné otázce a na to, že přerušení v těchto případech není obligatorní, rozhodl o pokračování v řízení, přičemž se ztotožnil s dosavadní převažující judikaturou správních soudů.

4. Závěr a náklady řízení 34. Soud z výše uvedených důvodů výrokem I. deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný postupem dle § 87 odst. 2 s. ř. s. V souladu se stejným ustanovením soud výrokem II. zakázal žalovanému pokračovat v porušování žalobkyniných práv a přikázal mu obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají. Žalovaný posoudí žalobkyninu žádost tak, že není nepřijatelná dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., a bude postupovat dále dle tohoto zákona.

35. O nákladech řízení rozhodl soud výrokem III. podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně byla s žalobou v celém rozsahu úspěšná, proto má právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně však žádné náklady nepožadovala, proto jí soud jejich náhradu nepřiznal.

Poučení

1. Vymezení věci a žalobní argumentace 2. Vyjádření žalovaného k žalobě 3. Posouzení věci soudem 3.1 Podmínky řízení 3.2 Důvodnost žaloby 4. Závěr a náklady řízení