11 A 84/2016 - 109

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Veberové a soudců JUDr. Jitky Hroudové a Mgr. Marka Bedřicha v právní věci navrhovatelů: a) V. B., bytem O., b) Čisté nebe o.p.s., se sídlem Ostrava, Heřmanická 1648/5, IČ 28642996, c) Frank Bold Society, se sídlem Brno, Údolní 567/33, IČ 65341490, všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Brno, Údolní 567/33, proti odpůrci: Ministerstvo životního prostředí ČR se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A, vydaného dne 14.4.2014, čj: 23967/ENV/16 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Navrhovatelé ( dále též „žalobci“) se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhají přezkoumání a zrušení opatření obecné povahy - Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A, vydaného dne 14.4.2014, čj: 23967/ENV/16 ( dále též „Opatření“), neboť jím byli zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí a navrhovatel 1 dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví a právu vlastnickém. Žalobci jsou přesvědčeni o tom, že odpůrce ( dále též „žalovaný“) nesplnil svou povinnost vydat program obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Program neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnost nepřesahujících imisní limity) a zda se skutečně jedná o „co nejdříve možný“ termín dosažení imisních limitů. Není zde ani přezkoumatelně odůvodněno proč žalovaný stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31.12.2020, ani že k tomuto datu ke splnění limitů může skutečně dojít. Jsou zde také nedostatečně vymezeny emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. Od rozporu se zákonem vymezuje program okruhu zdrojů, významně přispívající k překročení emisního limitu, pro něž má být prověřena možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních limitů doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních limitů podle zákona č. 76/2002 Sb. o integrované prevenci. Žalobci napadají i procesní pochybení v řízení o vydání programu, spočívající ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, dále rovněž vady tohoto vyhodnocení. Žalobci v podané žalobě zdůrazňují, že na území města Ostravy i v celé ostravské aglomeraci jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek v ovzduší stanovené právními předpisy a často zde dochází ke smogovým situacím. Žalobci vyjmenovávají látky, u kterých jsou překračovány imisní limity. A zdůrazňují, že s expozicí obyvatel znečišťujícími látkami, jako jsou polétavé částice prachu a benzo(a)pyren je spojená řada významných zdravotních rizik. Překračování imisních limitů znečištění ovzduší má dle žalobců úzkou souvislost se zásahy do ústavně zaručených subjektivních práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu (tedy zejména osob, které trvale bydlí v oblastech, kde jsou imisní limity dlouhodobě překračovány. Překračování imisních limitů představuje zásah do práva na příznivé životní prostředí osob, které úzce souvisí s právem na ochranu soukromého a rodinného života. Překračování imisních limitů představuje rovněž zásah do práva na ochranu zdraví a práva vlastnického. K aktivní legitimaci žalobců poukázali žalobci na to, že žalobce a) je vlastníkem pozemků v obci Radvanice, na něm se nachází jeho rodinný dům. Zde bydlí se svou ženou, dvěma dětmi a se svou matkou a je tak spolu se svou rodinou dlouhodobě vystaven nadlimitní úrovní koncentrací uvedených látek znečišťujících ovzduší. Vydáním programu byl zkrácen na svých právech ve smyslu § 101a odst. 1 s.ř.s. Žalobce b) je obecně prospěšnou společností, jejímž cílem je podle článku III jejího statutu zlepšení životního prostředí, zejména ovzduší v moravskoslezském regionu. Při posuzování aktivní legitimace spolku je nutno vycházet z rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30.5.2014 sp.zn. 1 ÚS 59/14, který stanovil kritéria, která musí být při posuzování aktivní legitimace spolku zohledněna. Těmi jsou: tvrzení zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce, místní vztah spolku k lokalitě, regulované opatření obecné povahy, předmět činnosti spolku a délka časového působení spolku, a proto je přesvědčen, že uvedená kritéria splňuje. Žalobce c) je spolkem (dříve občanským sdružením), jehož hlavním cílem je dle článku III ochrana přírody a krajiny. Již od roku 1995 (původně pod jménem Ekologický právní servis), poskytuje bezplatné právní rady v oblasti životního prostředí. I on dle žalobců kritéria splňuje. Podle žalobců program neodpovídá požadavkům § 9 a dalších ustanovení zákona č. 201/2012, zejména nesplňují požadavek přijmout při zpracování programu taková opatření, aby emisního limitu bylo dosaženo co nejdříve. Žalobci přitom odkazují na relevantní právní úpravu i judikaturu vztahující se k požadavkům na obsah Programu zlepšování kvality ovzduší žalobci zdůraznili, že na území aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek Místek jsou dlouhodobě a výrazně překračovány imisní limity koncentrací několika druhů škodlivých látek znečišťujících ovzduší a tento stav je v rozporu s požadavky právních předpisů České republiky Evropské unie. Aby mohlo být dosaženo základního cíle, kterým je zajistit v co nejkratší době snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů, měl program obsahovat časový plán prováděných opatření, z něhož by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot, tedy hodnot nepřesahujících imisní limity. Program tyto požadavky ale nesplňuje z následujících důvodů: Stanovení roku 2020 jako cílového je neodůvodněné a navržení plnění imisních limitů do roku 2020 nepodložené a nerealistické. V programu je stanoven pouze obecný cíl, kterým je dosáhnout na celém území aglomerace splnění imisních limitů, a to do roku 2020, dále je pouze uvedeno, že cíl programu je stanoven tak, aby došlo ke snížení koncentrací znečišťujících látek v ovzduší, aby kvalita byla zlepšena tam, kde jsou imisní limity na území překračovány, aby byla kvalita ovzduší udržena a zlepšována tam, kde jsou současné koncentrace znečišťujících látek pod hodnotami imisních limitů. K stanovení roku 2020 uvedl žalovaný, že se jedná „o nejkratší možný „termín“ pro splnění úkolů, ale chybí zde analýza, ze které by jasně vyplývalo, že rok 2002 je rokem, kdy lze skutečně odůvodněně předpokládat splnění zákonných imisních limitů. Žalovaný měl možnost uvedené analýzy provést, neboť byl již dříve vyzván Evropskou komisí ke snížení množství prachových částí v ovzduší. Dále žalobci poukazují na to, že v jiných částech programu je rok 2020 zpochybněn, když např. na straně 245 přílohy č. 1 Programu v části F.1 je uvedeno, že by se do roku 2020 mělo projevit zlepšení splněním imisních limitů řešených znečišťujících látek. Znovu vytýká, že program nekonkretizuje časový plán provádění jednotlivých opatření. Tento nedostatek potvrzuje i vyhodnocení vlivů koncepce dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí z října 2015, na straně 96. Stejně tak nedostatečnost prováděných opatření vyplývá i ze strany 167 přílohy č. 1 k programu. Žalobci zdůraznili, že povinnost vydat plán neobsahující opatření, díky kterým by bylo v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší zajištěno dodržování imisních limitů, má Česká republika již od vstupu do Unie, tj. od 1.1.2004. Požadavek na vydání akčních plánů byl do českého právního řádu transponován ke dni 1.10.2005 zákonem č. 385/2005. Povinnost dodržovat imisní limity, nesmí být přímo účinná opatření k její dosažení je dle soudního dvora objektivní povinností. Z příloh k programu vyplývá, že pouze aplikací všech stanovených opatření v plném rozsahu by mělo být dle modelových výpočtů dosaženo požadované kvality ovzduší do 31.12.2020. Rozsah, na který odkazuje žalovaný, není v programu nikdy konkrétně stanoven. Vzhledem k povaze a obsáhlostí katalogu opatření obsažených v části e) přílohy č. l, se lze domnívat, že do roku 2020 nedojde k realizaci všech opatření a potom nelze očekávat ani snížení imisních limitů. Žalobci poukázali např. na část opatření tzv. Park and Ride, která jsou součástí opatření AAl a AB6), kde je uvedeno, že neví se, zda města budou ochotna je stavět a v jakém časovém horizontu. Dále poukázaly na neurčitá opatření a nereálná např. opatření AB4 (výstavba a rekonstrukce železničních tratí, opatření AB5), výstavba a rekonstrukce tramvajových a trolejbusových tratí AB11 (zajištění preference veřejné hromadné dopravy) a mnoho dalších. Za překvapivé považuje opatření BD1 (zpřísňování podmínek provozu), které se vztahuje k velkým stacionárním zdrojům, jejíž regulace může rychle přinést výsledky je uvedeno, že kompetentní orgán bude stanovovat, pokud je to možné a ekonomicky přijatelné technické podmínky provozu, které jsou definovány a kterých lze dosáhnout nejlepšími dostupnými technikami, nebo nejlepším běžně dostupným technickým řešením. Stejná formulace „pokud je to možné“, je uvedena i u opatření DB1 (Podpora přeměny topných systémů v domácnostech – Instalace a využívání nových nízkoemisních či bezemisních zdrojů energie). Opatření nereflektují různorodost jednotlivých obcí v aglomeraci. Žalobci tak vytýkají, že žalovaný stanovil jako termín dosažení imisních limitů 31.12.2020, aniž by z programu vyplývalo, proč tak učinil. Zároveň žalovaný dostatečně neprokázal, že k tomuto datu ke splnění imisních limitů může skutečně dojít. Žalovaný naopak dokonce sám v rámci programu pochybuje, že se tak skutečně stane. Vzhledem k uvedenému program neplní podmínku, aby imisních limitů bylo dosaženo „co nejdříve“ a jeho obsah tak není v souladu s požadavky obsaženými v § 9 odst. 2 a v příloze č. 5 zákona o ochraně ovzduší. Z programu nelze dovodit, která opatření je třeba realizovat a kdy. Program je tedy nejasný, neboť jeho adresáti, včetně krajských a obecních úřadů, z něj nemohou dovodit, jaké konkrétní kroky je třeba činit, aby na jejich území došlo ke splnění interních limitů. To vede také k nemožnosti kontroly jeho implementace a případné revizi jeho implementace v budoucnosti. Pokud jde o termíny realizace jednotlivých opatření, ty jsou stanoveny v tabulce č.73 na str. 172 přílohy č. 1 programu, ta stanoví pro všechna opatření jako termín 31.12.2020, případně průběžně do 31.12.2020. Takový časový plán je dle žalobců nedostatečný. Dále žalobci poukazují na to, že v záznamu z 10. kontrolního dne …jako střednědobá strategie ze dne 28.5.2014 vyplývá, že žalovaný si byl vědom, že neexistence priority v délce jednotlivých opatření představuje vadu programu, ale přesto program vydal. Prioritizací se zabývá pouze tabulka 125 na str. 246 přílohy č. 1 Programu, která je nedostatečná, neboť se jedná pouze o hodnocení jednotlivých katalogových opatření ve vztahu k řešeným znečišťujícím látkám a prioritním skupinám zdrojů, nikoli k časovému hledisku ani dalším kritériím, která by umožnila opatření prioritizovat, jako např. náklady potřebné na realizaci opatření. Žalovaný ve vypořádání připomínek veřejnosti uvádí, že není možné z pozice ministerstva stanovovat priority (příloha č. 3 str. 23), avšak na druhé straně při veřejném projednání hovořil o tvrdých opatření kterým je nutné začít. Žalobce jen tak zdůraznil, že opatření je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16.12.2008, č.j. 1 Ao 3/2008 – 136. Žalovaný svůj závěr, resp. předpoklad, podle nějž bude imisních limitů dosaženo do 31.12.2020 opřel o skutečnosti řízení nezjišťované. Program je nepřezkoumatelný i pro nesrozumitelnost, resp. pro vnitřní rozpornost, neboť výrok je v rozporu s těmi částmi odůvodnění, které přiznávají nereálnost cíle dosažení imisních limitů do 31.12.2020. Dalším důvodem nezákonnosti je nedostatečné stanovení emisních stropů. Pro skupiny vyjmenovaných stacionárních zdrojů a emisních stropů pro dopravu. Emisním stropem je podle § 2 písm. j) zákona č. 201/2012 nejvýše přípustné množství znečišťující látky vnesené do ovzduší za kalendářní rok. Emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje jsou stanoveny v části E.1.2 přílohy č. 1 programu a jsou navrhovány v lokalitách (na úrovni obcí s rozšířenou působností, kde je pro některou ze znečišťujících látek překračován imisní limit a současně zde byl dospělou studií identifikován významný příspěvek skupiny vyjmenovaných stacionárních zdrojů k průměrným ročním imisním koncentracím. V důsledku metodiky, která je uvedena v programu jsou emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje limitovány pouze pro úzkou skupinu zdrojů z kategorie výroby a zpracování kovu a plastu. Ostatní skupiny potenciálně významných zdrojů metodika vyloučila, což je vidět z přílohy č. 2 k zákonu č. 201/2012 (tabulka 59 na str. 167 č. 1 Programu). Dle žalobců ale by mohlo dojít ke zlepšení kvality ovzduší, musí se emisní stropy aplikovat na řadu dalších zdrojů, které mají významný vliv na znečištění ovzduší v zatížených lokalitách, tedy dle žalobců na všechny stacionární zdroje, které Moravskoslezský kraj eviduje dle § 10 odst 3 zákona č. 201/2012 jako zdroje, které v lokalitě významně přispívají k úrovni znečištění a mají stanoveny zvláštní podmínky provozu pro případ překročení regulační prachové hodnoty dle přílohy č. 6 zákona. Žalobce považují za nesmyslné plnění emisních stropů až do roku 2020, když efektivnější by bylo postupné meziroční snižování. Způsob stanovení emisních stropů pro stacionární zdroje v Programu je v rozporu s § 9 odst. 2 a 3 a přílohou č. 5 k zákonu k ochraně ovzduší, neboť se nejedná o opatření, které by přispívalo k tomu, že emisních limitů bude dosaženo co nejdříve. Případný pozitivní efekt se může dostavit až v roce 2020 a nebude možné implementaci emisních stropů průběžně každoročně vyhodnocovat. Obecní stropy měly být nastaveny tak, že se budou postupně snižovat až na finální hodnotu r. 2020. Není z programu ani patrné, kterým způsobem budou stanovené emisní stropy kontrolovány, především pro fugitivní emise. Z programu totiž není vůbec jasné, jakými mechanismy pro uplatňování emisních stropů fugitivních emisí, které je neurčitě a nevymahatelně řešeno v části E.1 přílohy č. 1 Programu. Žalobci dále poukazují na to, že součástí programu je i stanovení emisních stropů pro silniční dopravu, a to na straně 166 přílohy č. 1 Programu. Jejich stanovení je založeno na předpokladu maximálního využití dostupného potenciálu snížení emisí (s několika výjimkami) všech opatření obsažených v příloze č. 1 Programu. Jedním z hlavních nástrojů snížení emisí ze silniční dopravy má být vyvedení dopravy z intravilánu, tj. vybudování obchvatů, což jsou opatření značně náročná na čas a jejich realizace do roku 2020 je prakticky nemožná. V hustě obydlených oblastech je navíc výstavba obchvatů často jen „převáděním znečištěním na jiné místo“. Žalobci poukazují na rozsudek Krajského soudu v Ostravě, č.j. 22 A 208/2007 ze dne 21.3.2013 a zdůrazňují, že vzhledem k tomu, že imisní limity jsou překračovány na celém území aglomerace, hrozí riziko, že snahy o budování obchvatu a tím sesuny znečištění do jiných lokalit budou soudy rušeny, což může vést k dalšímu prodloužení doby potřebné k jejich výstavbě. Žalobci jsou přesvědčeni, že stanovené emisní stropy jsou nedostatečné, když do roku 2020 neproběhne zásadní změna vozového parku a zásadně nepokročí ani výstavba obchvatu měst. Ve většině sídel byl emisní strop uměle snížen o 5 %, čehož má být dosaženo pomocí relativně nenáročných technických opatření, jako je např. intenzivnější čištění komunikací, výraznější odzelenění města, přísnější regulace nákladní dopravy ve městě apod. Část programu E.1.3. obsahuje popis postupu ustanovení a tabulku procentního snížení oproti současnému stavu, neobsahuje ale žádné specifické kroky, kterými má být snížení dosaženo. Příloha č. 3 na tuto připomínku reaguje na str. 37 obecným konstatováním, že „pro naplnění dopravního stropu lze využít i jiná opatření, než pouze ta stanovená ve ovzduší budou aplikovat opatření uvedená v programu způsobem, jak ji zákon předvídal např. v ustanovení § 13 odst. 1 a § 9 odst. 3 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. U ostatních opatření budou příslušné orgány veřejné správy aplikovat vždy způsobem přiměřeným jejich povaze. Bude-li v průběhu implementace programu vyhodnoceno, že ani aplikací veškerých relevantních dopravních opatření ustanovených v programu, případně jiných dle dostupných kompetencí, není možné dopravní emisní strop splnit, bude tato skutečnost podnětem pro aktualizaci programu a úpravu nastavení opatření, která program stanovuje (např. prostřednictvím stanovení dodatečných opatření, či rozšíření opatření, jejichž implementace byla vyhodnocena jaoko úspěšná). Takovýto postup žalobci zcela odmítají, neboť z emisních stropů se tak stává pouhý monitorovací indikátor pro ostatní v programu obsažených opatření a samy o sobě nepřinášejí žádný efekt a nejsou tedy opatřením, jak vyžaduje příloha č. 5 zákona o ochraně ovzduší. Jedná se o zcela neurčité opatření z nejasnou implementací, které není možno kontrolovat, ani postihovat. Současná podoba je proto v rozporu s přílohou č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší. Dále žalobci poukazují na nesrovnalosti ve výchozích hodnotách, podle nového způsobu výpočtu emisí z mobilních zdrojů (REZZO-4) se do celkové sumy započítává tzv. resuspenze, tj. víření prachu vozidly. Tudíž zatím co podle původní metodiky vyprodukovaly mobilní zdroje v roce 2011 1.205 t TZL, nově připadá pouze na resuspenzi 1.042 t PM 2,5 a 2.383 t PM 10, přičemž většina z tohoto množství připadá na silniční dopravu na komunikacích nepokrytých sčítáním dopravy“ (viz tabulka 39 na str. 81-82 přílohy č. 1 Programu). Z prezentovaných dat ovšem není jasné, o jaký druh dopravy se vlastně jedná, jelikož emise z vlastní dopravy (především výfukové zplodiny) a emise z resuspenze jsou u komunikací pokrytých/nepokrytých sčítáním dopravy ve vzájemném nepoměru. Může se snad jednat o emise vzniklé vířením půdy při polních pracích, není pak jasné, proč by v takovém množství měly vznikat právě jemné částice PM 10/2,5. Roční množství resuspendovaných částic PM10 z dopravy, je tak podle tabulky 39 na str. 81-82 Přílohy č. l Programu výrazně větší než množství emisí z velkých zdrojů (REZZO 1) – 1.430 t nebo z malých lokálních zdrojů (REZZO 3 /-770 t (doprava celkem 2.724 t). To dle žalobců neodpovídá skutečnému stavu a hodnoty nejsou nikde vysvětleny. Dle žalobců došlo k nadhodnocení významu znečištění v důsledku resuspenze emisí z dopravy. Žalobci zdůrazňují, že silniční doprava je prakticky neregutovatelná. Pro mobilní zdroje navrženo celkem 22 opatření snížení emisí (AA1-AA2, AB1-AB19, AC1). Za mobilní zdroje emisní zátěž ostravské aglomerace je v rámci programu silně přeceněn a analogicky je přeceňována efektivita většiny navrhovaných opatření. Některá z navrhovaných opatření jsou sice teoreticky účinná (AA2 –podpora veřejné dopravy, AB8 – plošné zákazy vjezdu), nicméně velmi obtížně aplikovatelná, neboť jsou závislé na vůli občanů, které nelze k žádoucímu chování nutit, a v Programu jsou popsána jen obecně. Žalobci tak namítají, že způsob stanovení emisních stropů pro dopravu má v programu pouze charakter cílové hodnoty, jejíž dosažení žalovaný v jednotlivých oblastech předpokládá, resp. plánuje dosáhnout, bez toho, aby bylo uvedeno jakými opatřeními a v jakém časovém horizontu bude dosaženo této cílové hodnoty a jakým způsobem se bude realizace kontrolovat. Tato podoba je v rozporu s § 9 a přílohou č. 5 zákona o ochraně ovzduší nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Žalobci pak dále namítají, že regulace dle § 13 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší je stanovena pouze pro omezený počet stacionárních zdrojů. Pokud žalovaný použil pro identifikaci zdrojů s významným příspěvkem metodiku, kdy klíčovou je hraniční hodnota 4µg/m3 je tato metodika dle žalobců nesprávná, neboť tak nebude emisních limitů dosaženo co nejdříve. Zdroje tzv. kategorie REZZO 1 (tedy zvláště velké a velké zdroje – spalovací zdroje s tepelným výkonem nad 5 MW a zvláště významné technologie, viz tabulka 27 na str. 51 přílohy č. 1 Programu), mají dle obrázku č. 52 na str. 83 Přílohy č. 1 v Programu podíl cca 34 % emisí PM 2.5, 29 % PM 10, 95 % u SO2 a 78 % u NO x, 61 % u benzo(a)pyrenu. Tyto zdroje mají také významný podíl na emisích těžkých kovů jako arsen (80%), kadminum (96 %), nikl (92%) nebo olovo (91%). Tyto zdroje dle žalobců jsou dobře regulovatelné, to celou aplikaci zbytečně zužuje na malé množství zdrojů. Pro zdroje REZZO 1 by měl být jako výchozí kritérium zvolen soulad s nejlepšími dostupnými technikami, případně též zvážení uložení dodatečných podmínek nad rámec nejlepších dostupných technik, tedy běžně dostupných technologií s nejmenším vlivem na životní prostředí a zdraví obyvatel. Žalobci dále namítají, že proces přijímání programu byl nezákonný a došlo k porušení principu účasti veřejnosti. Dne 3.7.2015 byl zveřejněn návrh programu jako opatření obecné povahy a proběhlo řízení o tomto návrhu dle § 172 správního řádu. Teprve následně byl zahájen proces posuzování vlivu na životní prostředí (SEA), přičemž vyhodnocení vlivů programu podle zákona č. 100/2001 bylo zveřejněno až dne 4.11.2015. Stanovisko k návrhu programu dle § 10 g) zákona č. 100/2001 Sb., ( stanovisko SEA) vydal žalovaný dne 4.4.2016, bezprostředně poté dne 14.4.2016 bez jakékoli další příležitosti k vyjádření dotčených osob, resp. veřejnosti vydal program jako opatření obecné povahy. V průběhu řízení o návrhu programu dle § 172 správního řádu tak nebylo k dispozici stanovisko SEA, ani vyhodnocení vlivu programu na životní prostředí. Vyhodnocení i stanovisko SEA tvoří ale dle žalobců nezbytné podklady, které musí existovat, a být součástí správního procesu v době řízení o návrhu opatření obecné povahy, jež je zároveň koncepcí ve smyslu § 3 b) a § 10 zákona č. 100/2001. Uvedený průběh řízení nekoresponduje s účelem posuzování vlivu koncepcí na životní prostředí a je v rozporu s principem účasti veřejnosti – tzv. Aarhuskou úmluvou, která v čl. 7 ve spojení s čl. 6 odst. 4 stanoví, že strany zajistí účast veřejnosti v počátečním stádiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. V opačném případě se z procesu SEA stává pouhá formalita. Postup žalovaného postrádá procesní logiku, o čemž svědčí i úprava vztahů řízení o vydání opatření obecné povahy podle § 36 odst. 1 a § 37 odst. 7, resp. § 47 odst. 3 a § 50 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona. Postup žalovaného neodpovídá také posloupnosti zpracování vyhodnocení a následného projednání návrhu koncepce podle § 10 e) a 10 f) zákona č. 100/2001 Sb., Žalobci pak dále poukazují na vady při vyhodnocení SEA a jako první uvádí rozpor v obsahu programu a vyhodnocení. Dle tabulky 124 na str. 245 přílohy č. 1 Programu má největší potenciál reálného snížení imisního příspěvku v průměrné roční koncentraci PM 10 v aglomeraci Ostrava, Karviná, Frýdek-Místek, realizace aktivit vedoucích ke snížení vlivu průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší (do 20µg.m3 PM 10 až do 0,5ng.m-3 benzo (a) pyrenu). V kapitole 12.2 vyhodnocení je na str. 158 uvedeno, že nejvýznamnějším zdrojem emisí PM10 a PM 2,5 jsou bodové zdroje znečišťování ovzduší, velmi významné jsou příspěvky polských zdrojů a zdrojů fugitivních emisí a významné jsou rovněž příspěvky dopravy a místně i lokální topeniště. Do řešené aglomerace by dle vyhodnocení měla být primárně cílená opatření navrhovaná v sektoru průmysl. Ve stejné části Vyhodnocení na str. 156 je uvedeno, že na znečištění ovzduší emisemi benzo(a)pyrenu v městě Ostravě mají jednoznačně dominantní vliv místní, zvláště velké a velké zdroje znečišťování ovzduší, konkrétně pak ocelárny a koksovny. Vyhodnocení, tedy dle žalobců do značné míry přebírá analýzu situace a odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění obsaženou v částech c) a f) přílohy č. 1 Programu. Navzdory tomu se v části 6 3 vyhodnocení na str. 106 uvádí, že dopad opatření týkajících se bodových zdrojů (zejména emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje) na celkovou imisní situaci v aglomeraci „bude málo významný a měřitelné se projeví především lokálně v závětří podniku“ a jako klíčová jsou označena opatření podporující snížení emisí s automobilové dopravy a s individuálního vytápění domácností pevnými palivy. Na str. 173 dále vyhodnocení v rámci souhrnného vypořádání obdržených vyjádření uvádí, že „podle názoru hodnotitele představuje emisní změna v sektoru dopravy a individuálního vytápění domácnosti v podstatě vyšší potenciál zlepšení kvality ovzduší a snížení zdravotních rizik pro obyvatelstvo, než další snižování emisí z průmyslových zdrojů, zejména markantní je to u látky představující nejvyšší zdravotní riziko spojené se znečištěním ovzduší v ČR, a tj. v případě benzo(a)pyrenu. Žalobci namítají, že není patrné, na základě čeho si hodnotitel tento závěr vytvořil. Podle žalobců je v rozpadu s odhadem vývoje úrovně znečišťování, konkrétně s tabulkou 124 na str. 245 Přílohy č. 1 Programu s výše citovaným rozborem citovaným vlivu koncepce na veřejné zdraví. Žalobci pak dále namítají nesoulad vyhodnocení s bodem 14 závěrů zjišťovacího řízení, dle kterého požadoval sám žalovaný, aby bylo vyhodnocení zpracováno se zaměřením na vyhodnocení veškerých cílů a opatření z hlediska jejich vlivu na životní prostředí: je zřejmé, že pro naplnění tohoto cíle nemůže postačovat popis průměrného snížení emisí na území celé aglomerace, ale musí být zohledněna situace v konkrétních nejhůře postižených lokalitách, jako jsou např. Radvanice a Bartovice. Vyhodnocení ale proběhlo pouze pro aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek Místek jako celek a dopad jednotlivých opatření na lokality, pro které jsou stanovena, tedy byl vyhodnocen pouze v měřítku celé aglomerace. To považují žalobci za nedostatečné. Vyhodnocení mělo být provedeno tak, aby byla zodpovězena otázka, zda jsou hodnoty snižování imisních příspěvků nastaveny tak, aby bylo uvedeného hlavního účelu koncepce dosaženo Vyhodnocení totiž na str. 95 uvádí, že: „hodnocení koncepce je provedeno na základě matice logického rámce navržené v Programu. Výsledky a výstupy v této matici vycházejí z matematického modelování (rozptylové studie, vlivu opatření, které bylo provedeno při vypracování střednědobé strategie zlepšení kvality ovzduší v ČR. Jeho správnost je předpokládána na základě souladu s odborným odhadem hodnotitele (hlavní výstupy, tj. predikovaná velikost imisních příspěvků a podílu zdrojů na znečištění ovzduší v různých místech aglomerace odpovídají zkušenostem a předpokladům hodnotitele). Z uvedených důvodů není v rámci SEA hodnoceno, zda je výše potřebného snížení imisních příspěvků a emisí v programu správně navržena. „ Bod 14 tak nebyl ani v tomto ohledu naplněný, neboť pokud není hodnocena správnost navrženého snížení, nelze tvrdit, že došlo k vyhodnocení veškerých cílů a opatření z hlediska jejich vlivu na životní prostředí. Dále žalobci poukazují na to, že dle bodu 12 přílohy č. 9 zákona č. 100/2001 je vyhodnocení vlivu koncepce na veřejné zdraví také součástí vyhodnocení. Dle vyhodnocení na str. 165 však „podrobná kvantifikace vlivu na veřejné zdraví u každého opatření není možná, nelze odhadnout rozsah jejich realizace, není imisní model“. To je ale zcela v rozporu s bodem 12 přílohy č. 9 zákona i s bodem 14 závěru zjišťovacího řízení. Stejně tak je dle bodu 6 přílohy č. 9 zákonu náležitostí vyhodnocení i vyhodnocení synergetických vlivů. Ve vyhodnocení na str. 179 se ale uvádí, že „SEA není schopna hodnotit jednotlivé projekty a jejich dopad na kvalitu ovzduší, to by mělo být předmětem jednotlivých EA. Program se však přesto na toto hodnocení zaměřil. Dopad navržených opatření, vzhledem k relevantním skupinám zdrojů – synergické efekty se v programu ohodnocovaly v kapitole F.1 – remodelací“. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21.6.2012, č.j. 1 Ao 7/2011 – 526, poukazují na to, že vyhodnocení SEA by mělo část věnovanou vyhodnocení synergických vlivů jednotlivých navržených opatření obsahovat. Hodnocení obsažené v části F.l Přílohy č. 1 Programu, považují žalobci za nedostatečné a chybné z důvodů uvedených výše v bodě 1.3.2 tohoto návrhu. Vyhodnocení vlivu programu na životním prostředí tak trpí vadami a neodpovídá požadavkům § 10 b) odst. 1 a 4 zákona č. 100/2001. Dále žalobci poukazují na to, že cílem programu je zlepšování kvality ovzduší nejen ve vztahu k lidskému zdraví, ale též ve vztahu k ochraně Ekosystémů a vegetace, neboť příloha č. 1 zákona stanoví v bodech 1 a 3 imisní limity pro ochranu zdraví a v bodě 2 a imisní limity pro ochranu Ekosystému a vegetace. V kapitolách B.3.1. a B.3.2. jsou sice cílové Ekosystémy definovány (severní část CHKO Poodří), ale dále již v Programu není cílovým Ekosystémům věnována žádná pozornost, zejména pokud jde o předpokládané vlivy navržených opatření. Tento fakt je závažnou metodickou chybou. Vyhodnocení účinnosti opatření je nutné provádět samostatně, jelikož pro ochranu Ekosystému jsou stanoveny odlišné imisní limity, než pro ochranu lidského zdraví. Absence zohlednění tohoto aspektu Programu je v rozporu s § 9 odst 2 zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě navrhl, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou, neboť OOP po vydání Programu bylo vydáno zcela v souladu se zákonem č. 201/2012 Sb. Nejdřív odkázal na platnou právní úpravu a poukázal na to, že Program navazuje na Nový národní program snižování emisí v ČR zpracovaný dle § 8 zákona č. 201/2002, který byl schválen Vládou v prosinci 2015 prostřednictvím usnesení vlády ČR č. 978/2015. Rovněž je obsahově navázán na střednědobou strategii (do roku 2020) zlepšování kvality ovzduší ČR, jejichž zpracování si vyžádala Evropská komise, zejména jako podklad pro vystavení jednotné státní politiky ochrany ovzduší pro čerpání finančních prostředků s Fondu EU prostřednictvím operačních programů v programovém období 2014 – 2020), která byla schválena vládou taktéž v prosinci 2015 prostřednictvím Usnesením č. 979/2015. Žalovaný zdůraznil, že Programem se sice stanovují limity využití území (emisní stropy apod.) a navrhují opatření, avšak ty jsou následně promítány do povinností osob v dílčích rozhodnutích, či jednotlivých činnostech jeho adresátů při realizaci opatření. Přímý zásah do práv a povinností žalobců, tedy vydání opatření obecné povahy samo o sobě podle názoru žalovaného nepředstavuje s ohledem na svou obecnou povahu. To dovozuje žalovaný i z toho, že ze zákonné osobou oprávněnou podat námitky proti návrhu Programu zlepšování kvality ovzduší pouze provozovatel stacionárního zdroje, u kterého byl při zpracování Programu zlepšování kvality ovzduší identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu, a který tak může být OOP o vydání programu skutečně určen na svých právech. Žalovaný se pak dále vyjádřil k jednotlivým žalobním bodům a znovu zdůraznil, že Program je de facto koncepcí stanovující rámec pro realizaci budoucích záměrů. Požadavku obecnosti okruhu adresátů plně odpovídá část I a II výroku opatření obecné povahy. Emisní stropy se stanovují dle § 4 odst. 4 zákona č. 201/2012 pro stacionární zdroj skupiny stacionárních nebo mobilních zdrojů, provozovnu nebo vymezené území. OOP stanoví emisní stropy v souladu s přílohou č. 5 zákona pro vybrané skupiny stacionárních zdrojů a emisní stropy pro silniční dopravu. Jde tedy o konkrétní povinnost v podobě emisního stropu, přičemž okruh této povinnosti je obecně vymezen. Tato povinnost je od konkrétních adresátů vymahatelná v návaznosti na postup dle § 9 odst. 3 zákona. Skutečnost, že realizace některých opatření je závislá na vydání povolení a jejich realizace bude obtížná, popř. „na vůli občanů, které nelze k nežádoucímu chování nutit“, neznamená, že by od jejich uvedení v Programu mělo být upuštěno. Žalovaný také zdůraznil, že ochranou ovzduší se rozumí předcházení znečišťování ovzduší a snižování úrovně znečišťování tak, aby byla omezena rizika pro lidské zdraví, způsobená znečištěním ovzduší, snížení zátěže životního prostředí látkami vnášenými do ovzduší a poškozující ekosystémy a vytvoření předpokladu pro regeneraci složek životního prostředí postižených v důsledku znečištění ovzduší. Práva a povinnosti osob a působnost orgánů veřejné správy při ochraně ovzduší a nástroje, kterými má být realizována vymezuje zákon o ochraně ovzduší poměrně jednoznačně. K námitce nedostatečnosti a neurčitosti navržených opatření uvedl žalovaný s odkazem na Evropské směrnice, že za náležitý je z pohledu SDEU považován pouze takový soubor opatření, který povede k dodržení všech imisních limitů na celém území aglomerace, proto nelze v rámci „přiměřenosti opatření ve vztahu ke sledovanému cíli“ jakoukoli volnou úvahou hodnot faktickou účinnost opatření OOP o vydání programu, jejich dostatečný dosah pro dosažení imisních limitů, či skutečnost, zda se jedná o všechna opatření, která bylo možné přijmout pro dosažení stanoveného cíle. Účinnost opatření může být ověřena výhradně na základě příslušných údajů o kvalitě ovzduší. Namítané nenaplnění požadavků na obsah programu by tak mělo být posuzováno výhradně z hlediska požadavků kladených na obsah dokumentů právním řádem, tj. zákonem o ochraně ovzduší. Opatření obecné povahy nemůže nahrazovat podzákonnou normotvorbu ani nad rámec zákona stanovovat své povinnosti. Slouží pouze ke konkretizaci již existujících povinností vyplývajících ze zákona, nikoli k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje, přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.9.2005, č.j. 1 Ao1/2005-98. Z analýzy Programu je zřejmé, že v případě uvedení řady opatření nelze regulovat provoz těchto zdrojů znečišťování jinak, než např. vytváření motivačního nástroje vedoucího ke snížení znečišťování, např. dotačních programů. Je rovněž zřejmé, že kompetence k realizaci některých opatření a k řešení problémů s nimi související jsou k dispozici nikoli na lokální či regionální úrovni, ale na národní celorepublikové úrovni. Opatření stanovená v části IV výroku OOP se tak na rozdíl od výroku 1 a 2 a 3 váží na vyšší programové dokumenty a vyznačující se vyšší mírou obecnosti. I z toho důvodu byla do Programu zahrnuta opatření, která jsou např. podmíněna vydáním dalších povolení, či jejichž realizace má dlouhodobý charakter, přesto však z pohledu zajištění dlouhodobého cíle udržitelnou mírou jsou nevhodnější (např. výstavba obchvatů). Nesouhlasí tak s námitkou žalobce o nekonkrétnosti Programu s tím, že je přesvědčen, že odpovídá kritériu stanovenému v § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný také nesouhlasí s námitkou žalobce o nekonkrétnosti opatření a uvádí příklady, ze kterých vyplývá, jejich jednoznačná konkrétnost. Zdůraznil, že opatření uvedená v OOP o vydání Programu pod kódem BB2 – ED2 (viz výroková část OOP o vydání Programu bod 4 nebo viz kapitola E.3 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu) jsou aplikovatelná již dnem nabytí účinnosti OOP o vydání Programu, jelikož specifikují výkon správní činnosti v oblasti ochrany ovzduší. Opatření pod bodem III výrokové části OOP musí být zahájeny do 6 měsíců od nabytí účinnosti OOP o vydání Programu. Emisní stropy definované v bodu I a II výroku OOP o vydání Programu, stejně jako dopravních opatření v bodu 4 výroku OOP o vydání Programu (opatření s kódem AA1-AC1-viz. kapitola E.3 přílohy č. 1 OOP) jsou technicky náročnější na přípravu realizací (týkají se realizace dopravní infrastruktury, nebo technického vybavení stacionárních zdrojů), v těchto případech je nutné očekávat realizaci nejpozději do roku 2020. Žalovaný se pak vyjádřil k časovému aspektu dosažení imisních limitů, s tím, že doba, kterou v § 9 odst. 2 zákona, či směrnice 008/50 v čl. 23 odst. 1 považuje za „co nejdříve“ není nikde specifikována, ani není nikde specifikováno, jak má být stanovena. Stanovený termín 31.12.2020 reflektuje několik aspektů, zejména je cílovým rokem dosažení imisních limitů definovaný Evropskou komisí a tato doba se shoduje s novým programovým obdobím strukturálních fondů (tj. 2014 – 2020) Vláda také schválením Národního programu snižování emisí ČR stanovila cíl dosáhnout imisní limity do r. 2020, k čemuž určila v Hlavě III opatření pro snížení úrovně znečištění na národní úrovni. Termín realizace opatření i nejzazší termín dosažení imisních limitů je vázán na cíle Evropské komise, strategické dokumenty řízení kvality ovzduší ČR a dostupné finanční prostředky. Také respektuje dobu potřebnou k realizaci opatření a zároveň vytváří vhodný tlak na urychlení rozhodování kompetentních orgánů. K námitce, že chybí hodnocení dopadu opatření ve všech sektorech, uvádí žalovaný, že kapitola f) v příloze č. I OOP obsahuje na str. 246 v tabulce č. 125 podrobné vyhodnocení dopadu jednotlivých opatření s ohledem na jednotlivé sektory zdrojů znečišťování a znečišťující látky (efektivita a dopady opatření jsou zde uvedeny těsností vazby pomocí škály od + do 3 +). Dále v tabulce 124 a v textu kapitoly F 1 v příloze č. 1 OOP je uveden potenciál skupin opatření rozdělený dle sektorů zdrojů znečišťování ovzduší snížit emisní koncentrace jednotlivých znečišťujících látek. Grafické vyhodnocení dopadu opatření je pak zobrazeno v kapitolách F 1. 1, F.1.2 a F.1.3. opět pro jednotlivé sektory zdrojů. Kapitola F vyhodnocuje účinnost skupiny opatření právě dle sektorů, jak požadují žalobci. K dalším námitkám žalobců zdůrazňuje, že obrázek 52 (příloha č. 1) zobrazuje emisní podíl dané kategorie zdrojů na celkových emisích v roce 2011. Tabulka 125 (příloha č. 1) naproti tomu zobrazuje vztah zdrojů znečišťování ovzduší (resp. opatření pro daný zdroj) z hlediska imisních koncentrací. Žalobci tak zřejmě zaměnili významnost z hlediska emisí i z hlediska imisí. Žalobci dále namítají, že v OOP není uvedena prioritizace opatření a časový plán jejich realizace. Žalovaný zdůrazňuje, že tyto obsahové náležitosti nejsou zákonem o ochraně ovzduší explicitně požadovány a uvedl důvody, pro které nepřekročil k uvedení priority c) opatření a časového plánu OOP. Poukázal na to, že sami žalobci tvrdí, že pro dosažení imisních limitů je třeba aplikovat všechna opatření dle výroku IV OOP prioritizace proto nemá valného smyslu a naopak by mohla být mylně interpretována tak, že k dosažení cíle OOP o vydání programu potřeba aplikovat pouze opatření prioritní. Proto je adekvátní harmonogram, který je v OOP o vydání v programu již uveden, který předpokládá aplikovat opatření průběžně až do 31.12.2020 s výjimkou emisních stropů, se uplatnil do roku 2029 včetně a opatření uvádějící seznam stacionárních zdrojů s významným příspěvkem k překročení imisního limitu, jejíž prověření musí být krajským úřadem zahájeno do 6ti měsíců od nabytí účinnosti OOP o vydání Programu. Pro realizaci je nutné, začít realizovat opatření neprodleně. Konkrétní termíny realizace se budou lišit dle konkrétního zdroje znečištění. Ke stanovení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje uvedl žalovaný, že emisní stropy jsou stanoveny skupinám vyjmenovaných stacionárních zdrojů dle přílohy č. 2 zákona o ochraně ovzduší, ( tj. kategorie vyjmenovaných zdrojů) pomocí rozptylové studie v závislosti na výši imisního příspěvku celé skupiny. Dále uvedl, jakým způsobem byl stanoven emisní strop a zdůraznil, že metodika identifikace zdrojů pro potřeby stanovení emisních stropů byla zcela v souladu s dikcí zákona o ochraně ovzduší. Emisní strop byl stanoven, pokud imisní příspěvek celé skupiny (tj. nikoli individuálního zdroje, dle rozptylové studie přesáhnul hodnotu 4µg/m3 k ročním koncentracím PN 10. Tato hodnota byla stanovena v rámci střednědobé strategie (do r. 2020) zlepšení kvality ovzduší v ČR schválené usnesením vlády ČR ze dne 2.12.2015 č.

979. Za iracionální považoval žalovaný i návrh žalobců na rozšíření emisních stropů na zdroje regulované při smogových situacích dle § 10 zákona o ochraně ovzduší. K emisním stropům pro silniční dopravu uvádí žalovaný, že nesouhlasí s tím, že by emisní stropy byly pouhým monitorovacím indikátorem pro ostatní opatření a že samy o sobě nepřinášejí žádný efekt, a že tedy nejsou opatřením dle přílohy č. 5 zákona. Z kapitoly E.1.3. přílohy č 1 jednoznačně vyplývá, že jsou emisní stropy stanoveny v přímé vazbě na dopravní opatření uvedená v bodu 4 výroku OOP (a v kapitole E.3.1. přílohy č. 1 Programu), tj. s ohledem na dopravní opatření označená kódem AA1 – AC1. Citace s vypořádáním připomínek OOP, na kterou odkazují žalobci, se týká pouze dopravních opatření uvedených v bodu IV výroku opatření, nikoli hodnotu emisního stropu v bodu II. Výroku Programu. Žalovaný dále zdůraznil, že není na místě obava žalobců, že realizací dopravních opatření bude přesunuto znečištění na jinou lokalitu, jelikož Program se zabývá dopravou komplexně a mimo vyvádění dopravy ze zastavěných územích řeší rovněž omezení dopravy jako takové. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením žalobců, že je přeceňována efektivita většiny navrhovaných opatření a poukázal na výsledek projektu „identifikace zdrojů znečištění ovzduší v Moravskoslezském kraji“, jehož hlavním řešitelem je Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě, který také dospěl k závěru, že doprava ovlivňuje i místní zatížení Moravskoslezského kraje velmi významně, tedy, že doprava může za 1/3 i místního zatížení. Dále se pak žalovaný vyjádřil k regulaci zdrojů dle § 13 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší. Uvedl, že metodika stanovení zdrojů, které budou regulovány dle § 13, byla identická jako v případě emisních stropů pro stacionární zdroje. To vyplývá z kapitoly E.2 na str. 168 přílohy č.

1. Nesouhlasí s názorem žalobců, že opatření o vydání Programu nevyužilo nástroj v § 13 odst. 1 dostatečně nebo, že jej použil na zbytečně úzkou množinu stacionárních zdrojů. Množina významných zdrojů byla v Programu vybrána na základě jednotné metodiky. Zdůraznil, že aplikace nejlepších dostupných technik na stacionární zdroje je upravena zákonem č 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů v platném znění, a není proto třeba tyto povinnosti podvojně ukládat rovněž v OOP o vydání Programu. Žalovaný se pak vyjadřuje k námitkám žalobců, že Program nestanovuje opatření pro dodržení imisních limitů stanovených pro ochranu ekosystému a vegetace a uvedl, že na žádné monitorovací stanici v aglomeraci Ostrava /Karviná/Frýdek Místek nebyl imisní limit pro ochranu vegetace a ekosystému ve sledovaném období překročený. Cílový ekosystém chráněné krajinné oblasti Poodří má specifický předmět ochrany, oblast byla vyhlášena za účelem zajištění ochrany Nivy řeky Odry. Posláním chráněné krajinné oblasti je uchování a obnova jejího přírodního prostředí, zejména ekosystému, včetně volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, zachování obnova ekologických funkcí a procesu v území a zachování typického charakteru krajiny za současného rozvíjení ekologicky optimálního systému využívání krajiny a jejích přírodních zdrojů. Ochrana přírody a péče v území je však realizována samotnými cílenými nástroji podle zákona č. 114/1992, o ochraně přírody a krajiny (cílená opatření jsou obsažena v plánu péče o zvláště chráněné území podle § 38 tohoto zákona). S ohledem na povahu zdrojů emisí přispívající k překročení imisních limitů se dle žalovaného projeví opatření uvedená v Programu pozitivně i na dalším zlepšení imisní situace s ohledem na imisní limity stanovenými na ochranu ekosystému a vegetace. K námitkám týkajícím se procesu přijímání Programu zlepšování kvality ovzduší uvedl žalovaný, že ani z podané žaloby nevyplývá žádné konkrétní tvrzení, z něhož by bylo možno dovodit zkrácení porušení pravidel práva na účasti veřejnosti. Naopak zdůraznil, že Program byl podroben procesu posuzování vlivu koncepce na životní prostředí a veřejné zdraví, v jehož rámci mohli navrhovatelé zasílat svá vyjádření de facto opakovaně, neboť seznam opatření v bodu IV výroku Programu byl podroben posouzení již ve fázi strategického posuzování nadřazené koncepce, střednědobé strategie. Veřejnost mohla uplatnit připomínku v Programu jak v rámci řízení o návrhu opatření obecné povahy, tak v rámci procesu SEA a to již k upravenému návrhu PZKO vzešlému z projednání návrhu opatření obecné povahy, když nedošlo k zamítanému zkrácení práv účasti veřejnosti spočívající v nemožnosti ovlivnit podobu koncepce. Je prokazatelné, že všichni tři žalobci se v rámci procesu SEA i v rámci připomínkování návrhu opatření obecné povahy vyjádřili a zaslali své připomínky. Veškeré připomínky byly řádným způsobem vypořádány. Není také pravdou, že by žalobci neměli k dispozici podklady k vyjádření před vlastním vydáním OOP, nebo že by podklady byly nedostatečné. Žalovaný řádně zveřejnil na úřední desce návrh opatření obecné povahy o vydání Programu na webových stránkách žalovaného, byly zveřejněny rovněž průběžné verze NPSE a střednědobé strategie. Žalobci 2 a 3 se mohli seznámit s podkladovými materiály k přípravě Programu v rámci regionálního řídícího výboru. Tyto podkladové materiály si mohl nicméně vyžádat kdokoli, jelikož se na ně návrh Programu odkazoval. Podklady potřebné pro vyjádření v rámci procesu SEA byly rovněž zveřejněny na webovém portálu SEA řádně. K namítaným rozporům v obsahu Programu a vyhodnocení SEA odkázal žalovaný na vyhodnocení SEA a dodal, že v sektoru průmyslu postačí na rozdíl od jiných typů zdrojů pokračovat ve stávajících aktivitách zaměřených na snižování emisí zejména, proto, že trend velikosti průmyslových emisí v řešené aglomeraci je prokazatelný, dlouhodobý a strmě klesající (relativně strmější v porovnání s dopravou a individuálním vytápěním), přesto na základě prokazatelných naměřených dat nedochází k významnému poklesu imisních koncentrací, zejména ne v případě látek, které jsou prioritní pro lidské zdraví (benzo(a)pyren, suspendované částice). Hlavní příčina znečištění tedy musí ležet v jiném sektoru zdrojů znečišťování ovzduší. Ani při poklesu produkce průmyslových podniků v době hospodářské krize v roce 2010 se to neprojevilo na imisích koncentrací naměřených v aglomeraci Ostrava, Karviná, Frýdek Místek a z hlediska imisní situace se jednalo o jeden z horších roků po roce 2000. Navíc žalovaný poukazuje na to, že tuzemský průmysl není hlavním původcem znečištění ovzduší těmito polutanty v aglomeraci, neboť je zřejmý velmi významný vliv polských zdrojů. Poukázal také na to, že imisní limity jsou výrazně překračovány i v lokalitách, kde průmyslové zdroje mají zanedbatelný nízký imisní vliv, což hovoří jednoznačně o potřebě snižování emisí z místních zdrojů, přičemž se většinou jedná o individuální vytápění domácnosti, nebo o dopravu. Závěry vyslovené ve vyhodnocení SEA jsou v souladu s rozptylovou studií, která byla pořízena v rámci přípravy Programu. Nejsou v rozporu s tabulkou 124 na str. 245 přílohy v Programu, jak tvrdí žalobci. K námitce nesouladu vyhodnocení SEA a bodem 14 závěru zjišťovacího řízení uvedl žalovaný, že cílem koncepce má být snížení znečištění ovzduší na úroveň zákonných imisních limitů. Vzhledem k bodu 14 závěrů zjišťovacího řízení mělo být vyhodnocení provedeno tak, aby byla zodpovězena otázka, zda jsou hodnoty snižování imisních příspěvků nastaveny tak, aby bylo uvedeného hlavního účelu koncepce dosaženo. Žalovaný zdůraznil, že posuzovaný koncepční dokument řeší předmětné území jako celek. Řešení vlivu dopadu na životní prostředí konkrétních lokalit přísluší procesům EA pro konkrétní záměry. Nicméně s přihlédnutím ke koncepčnímu charakteru PZKO byla místní specifika v rámci SEA adekvátně vzata v úvahu a zohledněna, včetně Radvanic a Bartovic, které jsou typickou lokalitou v závěsu průmyslového podniku. Podrobně se vyjádřil k vyhodnocení SEA a uvedl, že tento dokument splňuje veškeré legislativní požadavky a byl zpracován v souladu s dobrou prací SEA oprávněnými subjekty. U jednání soudu setrvali účastníci na svých dosavadních stanoviscích. Ze správního spisu předloženého žalovaným správním orgánem soud zjistil, že návrh Programu byl zveřejněn dne 3.7.2015 na úřední desce MŽP s výzvou k uplatnění námitek a připomínek. Téhož dne byl rozeslán všem obcím v předmětné aglomerací, jíž se Program týká a Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje s žádostí o zveřejnění návrhu OOP a o vyvěšení Programu na úředních deskách obcí. K návrhu byly zaslány připomínky. Dne 10.7.2015 byla na ministerstvo zaslána žádost o zahájení zjišťovacího řízení ke koncepci Program zlepšování kvality ovzduší – zóna CZ08A - Ostrava/Frýdek-Místek na základě § 10c zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Dne 22.7.2015 bylo oznámení koncepce rozesláno na dotčené územní samosprávné celky a správní úřady se žádostí o neprodlené zveřejnění informace o oznámení koncepce spolu s poučením o možnosti podat vyjádření ve stanovené lhůtě. Zjišťovací řízení bylo zahájeno dne 31.7.2015. Své připomínky zaslali kromě jiných i Čisté nebe o.p.s. a Frank Bold. Dne 27.8.2015 předalo ministerstvo závěr zjišťovacího řízení samosprávným celkům, opět se žádostí o zveřejnění. a s upozorněním, že do závěru je možno nahlédnout i na internetových stránkách. Dne 3.11.2015 rozeslalo ministerstvo na příslušné úřady a samosprávné celky návrh koncepce včetně vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a veřejné zdraví se žádostí o zveřejnění a s poučením o možnosti se k návrhu koncepce vyjádřit.do 5 dnů ode dne konání veřejného projednání návrhu koncepce. Dne 16.11.2015 proběhlo veřejné projednání návrhu koncepce.( Ze zápisu je patrné, že se zde osobně účastnil i první žalobce Vladimír Burda.) Svá další vyjádření k návrhu koncepce zaslali opět i navrhovatelé, tedy Čisté nebe a Frank bold society. Dne 30.3.2016 vydal odbor posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevence MŽP k návrhu koncepce Programu souhlasné závěrečné stanovisko, které bylo rozesláno na dotčené územní samosprávné celky se žádostí o zveřejnění na úředních deskách. Dne 14.4.2016 vydalo ministerstvo životního prostředí Program zlepšování kvality ovzduší dané aglomerace ve formě OOP , které bylo oznámeno veřejnou vyhláškou a účinnosti nabylo dne 29.4.2016. V projednávané věci není sporu o tom, že žalobou napadený Program zlepšování kvality ovzduší je skutečně opatřením obecné povahy, neboť přímo z ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012, o ochraně ovzduší ( dále jen „ zákona o ochraně ovzduší“) vyplývá, že Program zlepšování kvality ovzduší vydává ministerstvo formou opatření obecné povahy a vyhlašuje ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí. Ministerstvo v projednávané věci postupovalo, pokud jde o vydání opatření, zcela v souladu s tímto zákonem nastaveným postupem. Městský soud přezkoumal opatření obecné povahy k návrhu žalobců dle ustanovení § 101a a násl. soudního řádu správního a neshledal důvody pro jeho zrušení. Pokud jde o aktivní legitimaci navrhovatelů, považuje soud za nutné zdůraznit, že žalovaný jejich aktivní legitimace v zásadě nezpochybňoval a posouzení oprávněnosti navrhovatelů k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ponechal na úvaze soudu. Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“ (body 31 a 34 usnesení). V projednávané věci soud dospěl k závěru, že žalobce a) je jako vlastník pozemků a rodinného domu v obci Radvanice, kde bydlí se svou rodinou a je tak dlouhodobě vystaven nadlimitní úrovní koncentrací uvedených látek znečišťujících ovzduší, aktivně legitimován k podání žaloby, neboť jeho právo na příznivé životní prostředí je dlouhodobým znečištěním životního prostředí dotčeno a žalobce má tak právo vyjadřovat se k Programu zlepšování kvality ovzduší. Pokud jde o aktivní legitimaci žalobců b) a c), vyšel soud ze závěrů Nejvyššího správního soudu uvedených v rozsudku ze dne 13.10.2010, č.j. 6 Ao 5/2010 ( dostupný na www.nssoud.cz) a aktivní legitimaci žalobce b) odvodil z toho, že žalobce b) je obecně prospěšnou společností, zabývající se ochranou životního prostředí a má místní vztah k dané lokalitě – předmětné aglomeraci Ostrava /Karviná/Frýdek Místek. Žalobce c) je spolkem, jehož hlavním cílem je ochrana přírody a krajiny, který poskytuje právní rady v oblasti životního prostředí a zapojuje se do právních řízení za účelem ochrany přírody a krajiny. Ochrana ovzduší je natolik propojena s ochranou přírody a krajiny, že ji nelze funkčně oddělovat. Soud při posouzení aktivní legitimace žalobců vycházel i z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, která široce garantuje přístup veřejnosti k soudům a otázkám práva na životní prostředí. Z uvedených důvodů dospěl k závěru o aktivní legitimaci všech tří žalobců. Městský soud v Praze na základě výše uvedeného přistoupil k meritornímu projednání a rozhodnutí o návrhu, tj. k posouzení zákonnosti předmětného OOP ve smyslu § 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.), podle kterého je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Podle § 101b odst. 3 s.ř.s. přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy a dospěl k závěru, že návrh není důvodný. Soud považuje na úvod za nutné zdůraznit, že Opatření obecné povahy není standardním správním rozhodnutím, přezkoumatelným soudem podle § 65 a násl. s.ř.s. Je zvláštním rozhodnutím, při jehož přijímání a vydáváni se uplatňují postupy právní i odborné povahy. V případě napadeného Opatření nelze odhlédnout od toho, že jeho účelem a cílem, což má ostatně uvedeno již ve svém názvu, je zlepšování kvality ovzduší v aglomeraci. Svou povahou je koncepčním plánem dlouhodobé strategie pro zlepšení kvality ovzduší, který ale není nástrojem pro řešení situací mimořádně znečištěného ovzduší. Podmínky pro vydání předmětného opatření stanoví zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, který v § 3 definuje přípustnou úroveň znečištění charakterizovanou imisními limity a přípustnou četností jejich překročení uvedenými v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Podle § 5 odst. 1 zákona za účelem vyhodnocení úrovně znečištění ministerstvo zajišťuje posuzování úrovně znečištění a porovnání výsledné úrovně znečištění s imisními limity stanovenými v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Podle odst. 2 posuzování a vyhodnocení úrovně znečištění se provádí pro území vymezené pro účely posuzování a řízení kvality ovzduší (dále jen „zóna“) a pro zónu, která je městskou aglomerací s počtem obyvatel vyšším než 250 000 (dále jen „aglomerace“). Seznam zón a aglomerací je uveden v příloze č. 3 k tomuto zákonu. Pokud je tedy na základě shora uvedeného postupu vyhodnoceno, že došlo v určité zóně či aglomeraci k překročení přípustné míry znečištění, tedy že jsou překročeny imisní limity v bodě 1 až 3 přílohy č. 1 zákona o ochraně ovzduší, zpracuje ministerstvo ve spolupráci s příslušným krajským nebo obecním úřadem Program zlepšování kvality ovzduší, který je definován v § 9 tohoto zákona. Mezi účastníky není sporu o tom, že k překročení zákonem daných limitů došlo, a žalovaný tak vydal Opatření obecné povahy ve formě programu zlepšování kvality ovzduší zcela v rámci své zákonem dané pravomoci.. V ustanovení § 9 odstavce 2 zákon stanoví, že požadavky na obsah programu zlepšování kvality ovzduší jsou uvedeny v příloze č. 5 k tomuto zákonu a že při zpracování programu zlepšování kvality ovzduší ministerstvo přijme taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve. V příloze č. 5 zákona jsou uvedeny požadavky, které jsou kladeny na obsah programu zlepšování kvality ovzduší, a to a) Základní informace - vymezení a typ zóny, popis regionu, příslušné klimatické a topografické údaje a další údaje, např. hustota zástavby a lokace měst (včetně mapy), - popis způsobu posuzování úrovní znečištění, umístění stacionárního měření (mapa, geografické souřadnice), - informace o charakteru cílů vyžadujících v dané lokalitě ochranu, - odhad rozlohy znečištěných oblastí (v km2) a velikosti exponované skupiny obyvatelstva, - odpovědné orgány, jména a adresy osob odpovědných za vypracování a provádění programu. b) Analýza situace - úrovně znečištění zjištěné v předchozích letech, aktuální úrovně znečištění a odhad vývoje úrovně znečištění ovzduší, - celkové množství emisí v oblasti (t/rok), - výčet významných zdrojů znečišťování ovzduší doplněný jejich geografickým vyznačením, - informace o znečištění dálkově přenášeném z okolních oblastí. c) Podrobnosti o opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší - opatření přijatá před zpracováním programu na lokální, regionální, národní a mezinárodní úrovni, která mají vztah k dané zóně a hodnocení účinnosti těchto opatření, - seznam a popis nově navrhovaných opatření, zejména emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje; v rámci těchto vymezených území se emisní stropy stanoví pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu a pro silniční dopravu, - identifikace stacionárních zdrojů, které mají významný příspěvek k překročení imisního limitu, u kterých bude krajský úřad postupovat podle § 13 odst. 1, - odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů. d) Seznam relevantních dokumentů a dalších zdrojů informací. Ustanovením § 9 zákona o ochraně ovzduší jsou do českého právního řádu transponovány povinnosti, které stanoví směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES v článku 23 a v příloze XV, kde jsou uvedeny informace, které je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší.

1. Místo nadměrného znečištění a) region; b) město (mapa); c) měřicí stanice (mapa, zeměpisné souřadnice).

2. Obecné informace a) typ zóny (město, průmyslová nebo venkovská oblast); b) odhadovaná znečištěná plocha (km2) a odhadovaný počet obyvatel vystavených znečištění; c) užitečné klimatické údaje; d) důležité topografické údaje; e) dostatečné informace o charakteru cílů, které v zóně vyžadují ochranu.

3. Příslušné orgány Jména a adresy osob pověřených vypracováním a prováděním plánů pro zlepšování.

4. Povaha a posuzování znečištění: a) koncentrace naměřené v předcházejících letech (před provedením opatření ke zlepšení); b) koncentrace naměřené od zahájení projektu; c) metody použité pro posuzování.

5. Původ znečištění a) seznam hlavních zdrojů emisí způsobujících znečištění (mapa); b) celkové množství emisí z těchto zdrojů (tuny/rok); c) informace o znečištění pocházejícím z jiných oblastí.

6. Rozbor situace a) podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení (například přenos včetně přeshraničního přenosu, vznik sekundárních znečišťujících látek v atmosféře); b) podrobnosti o možných opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší.

7. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech pro zlepšování, které existovaly před 11. červnem 2008, tj.: a) místní, regionální, celostátní, mezinárodní opatření; b) zjištěné účinky těchto opatření.

8. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice v platnost: a) seznam a popis všech opatření stanovených v projektu; b) časový plán provádění; c) očekávané zlepšení kvality ovzduší a předpokládaná doba potřebná k dosažení uvedených cílů.

9. Podrobnosti o plánovaných nebo dlouhodobě zkoumaných opatřeních nebo projektech.

10. Seznam publikací, dokumentů, prací atd., které doplňují informace požadované podle této přílohy. Z ustanovení § 101d s.ř.s. je patrné, že soud přezkoumává vydané opatření obecné povahy k návrhu žalobce z hlediska, zda bylo opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem a zákonem stanoveným způsobem a zda odpovídá požadavkům, které na něj klade příloha č. 5 zákona o ochraně ovzduší. Z jednotlivých citovaných ustanovení vyplývá, že v převážné míře zákon o ochraně ovzduší nestanoví konkrétní postupy ani nezakládá ministerstvu pravomoc, aby určité otázky a postupy v rámci opatření obecné povahy závazně upravilo; jinými slovy, povinnosti jsou v zákoně (ale i ve směrnici) vymezeny neurčitě. Činnost veřejné správy ve formě opatření obecné povahy přitom slouží pouze ke konkretizaci zákona, a proto správní orgán nemůže v opatření obecné povinnosti uložit osobám povinnosti nad rámec zákonného zmocnění (srov. tzv. výhradu zákona dle čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). K tomu je třeba zdůraznit, že řada dílčích opatření se týká samostatné působnosti obcí a krajů (zejména v oblasti dopravy jako např. dopravní stavby, parkování, veřejná hromadná doprava), přičemž dle čl. 101 odst. 4 Ústavy do jejich činnosti mohou státní orgány zasahovat jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a stanoví- li tak zákon. Jelikož zákon o ovzduší žádnou takovou pravomoc konkrétních zásahů do samosprávy územních samosprávných celků pro ministerstvo nezakládá, mohl odpůrce přijmout OOP prakticky pouze v současné podobě. Odpůrce tak mohl v rámci své pravomoci nanejvýše stanovit závazné cíle pro sebe, vytvořit „směrný materiál“ pro třetí osoby, jak postupovat při snižování imisí na úrovni obcí a krajů a kde na to získat finanční prostředky, a nabídnout ze své strany koordinaci těchto činností prostřednictvím implementačního výboru. Soud pak k námitkám žalobců přezkoumával pouze, zda ministerstvo v Opatření těmto požadavkům dostálo. Opatření obecné povahy, které je předmětem přezkumu v projednávané věci, stanovuje ve výrokové části pod bodem I. Emisní stropy pro skupinu stacionárních zdrojů, které se uplatní od roku 2020 včetně., pod bodem II. Emisní stropy pro silniční dopravu pro vymezená území, pod bodem III. Stacionární zdroje, u nichž byl identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu v aglomeraci CZ08A – OV/KA/FM a u nichž bude postupováno dle §13 odst. 1 zákona, a pod bodem IV. Opatření ke snížení emisí a ke zlepšení kvality ovzduší v dané aglomeraci. Ve všech citovaných bodech je uveden odkaz na příslušnou kapitolu Programu, který je nedílnou součástí opatření obecné povahy a tvoří jeho přílohu. Současně je zde uvedeno, že veškerá opatření stanovená v opatření obecné povahy budou realizována nejen v souladu s tímto Programem, ale také v souladu se stanoviskem ministerstva životního prostředí ze dne 30.3.2016 podle § 10g zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, které tvoří přílohu Opatření. Žalobci v podaném návrhu namítají, že opatření nedostálo požadavkům uvedeným v odstavci 8. části A přílohy citované směrnice, ani požadavkům stanoveným v příloze č. 5 zákona o ochraně ovzduší. Žalovanému zejména vytýkají, že Program neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnot nepřesahujících imisní limity), zda se skutečně jedná o „co nejdříve možný“ termín dosažení imisních limitů či z jakého důvodu stanovil předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31.12.2020 a zda je tento termín reálný. Dále považuje za nedostatečné vymezení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. S ohledem na obsah vznesených námitek považuje soud za podstatné zdůraznit, že opatření obecné povahy je svým charakterem koncepcí, která stanovuje rámec pro realizaci budoucích záměrů, čemuž také odpovídá jeho uspořádání a obsah. Opatření o vydání Programu tak sice stanovuje limity využití území ( emisní stropy apod.) a navrhuje opatření, avšak ta jsou následně promítána do povinností osob v dílčích rozhodnutích či jednotlivých činnostech adresátů tohoto Opatření při jejich další realizaci. Z Opatření je např. patrné, že v části I. a II. stanovuje emisní stropy pro vybrané skupiny stacionárních zdrojů a emisní stropy pro silniční dopravu, to vše zcela v souladu s § 4 odst. 4 zákona o ovzduší a s přílohou č. 5 k tomuto zákonu. Okruh adresátů je z podstaty samotného Opatření obecné povahy vymezen pouze obecně, když tato část opatření dopadá na vybranou skupinu stacionárních zdrojů a pro silniční dopravu na vymezeném území. Stanovené povinnosti jsou od konkrétních adresátů vymahatelné až na základě postupu stanoveného v § 9 odst. 3 zákona o ovzduší, podle kterého emisní stropy stanovené v programu zlepšování kvality ovzduší zohlední krajský úřad v podmínkách povolení provozu podle § 11 odst. 2 písm. d) a ministerstvo v podmínkách závazného stanoviska podle § 11 odst. 1 písm. b). Část III. výroku OOP vychází z požadavků daných v ustanovení § 13 odst. 1 zákona o ovzduší, když je v této části uveden seznam stacionárních zdrojů, u nichž byl identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu v dané aglomeraci a u kterých bude postupováno právě dle tohoto ustanovení. Pokud byl totiž u stacionárního zdroje identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu, je zdroj zahrnut v Programu zlepšování kvality ovzduší podle § 9 odst. 1, jako je tomu i v projednávané věci, a krajský úřad na základě této skutečnosti v povolení provozu stacionárního zdroje zpřísní nebo stanoví další specifické emisní limity, případně zpřísní nebo stanoví doplňující technické podmínky provozu či stanoví emisní stropy. Zákon stanovuje, že při stanovení emisního limitu musí úřad přihlížet k přínosům a nákladům, které toto stanovení vyvolá. Krajský úřad by k tomuto měl přistupovat se znalostí území, dopadu emisí z daného zdroje na toto území a se znalostí výše dodatečných nákladů, které vyvolá stanovení nové podmínky nebo zpřísnění stávající podmínky provozu. Velmi důležité v těchto případech bude správní řízení (o změně povolení provozu), v rámci kterého všechny aspekty včetně stanovisek provozovatele zdroje musí být posouzeny. Snížení úrovně znečištění krajský úřad prokazuje na základě rozptylové studie zpracované autorizovanou osobou podle § 32 odst. 1 písm. e) zákona o ovzduší. Z uvedeného je patrné, že existují nástroje, které umožňují uvést provoz zdroje do souladu s novými skutečnostmi a jedním z nich je právě možnost přizpůsobovat povolení provozu zpřísněným podmínkám provozu vyjmenovaných zdrojů. I část IV. OOP vychází z požadavků daných v § 9 odst. 2 a přílohy č. 5 zákona o ovzduší, když je zde uveden seznam nově navrhovaných opatření ke snížení emisí a zlepšení kvality ovzduší v uvedené aglomeraci, jejichž adresáti a časový rámec provádění jsou specifikovány v kapitole E.3 Programu, který je přílohou OOP. Již ve výroku IV. OOP je uvedeno, v gesci kterého orgánu státní správy je realizace zde uvedených opatření s tím, že je poukázáno také na nutnou součinnost ze strany vlastníků nemovitostí a provozovatelů zdroje znečištění ovzduší, kterého se dané opatření dotýká, poskytovanou orgánům veřejné správy předmětná opatření realizující. V kapitole E.3 Programu pak jsou u jednotlivých opatření týkajících se daných sektorů tato opatření konkretizována s tím, že jsou zde uvedeny konkrétní způsoby, kterými mají být jednotlivá opatření aplikována. Popis těchto opatření spolu s popisem doporučených akcí v jednotlivých aglomeracích k aplikaci navržených opatření dle soudu zcela odpovídá požadavkům zákona o ovzduší. Nelze proto souhlasit se žalobci pokud namítají, že soubor opatření obsažený v této kapitole je velmi obsáhlý a zároveň nekonkrétní, neboť daná opatření byla stanovena a dále rozvedena v rámci požadavků kladených zákonem na Opatření obecné povahy. Zde je nutné znovu zdůraznit, že ani v zákoně o ovzduší, ani ve směrnici 2008/50/ES není nikde vymezeno, jaká konkrétní opatření by měla být považována za náležitá a přiměřená, umožňující dosažení imisního limitu co nejdříve. Ostatně takový závěr nevyplývá ani z rozsudků SDEU C-237/07 a C- 404/13, na které odkazuje žalobce. Přesto soud pro příklad uvádí některá z přijatých opatření, na důkaz toho, že v mezích koncepčního pojetí Programu jsou zde uvedená opatření dostatečně konkrétní. Týká se to například žalobci zmiňovaného opatření pod kódem AB5 - výstavba a rekonstrukce tramvajových a trolejbusových tratí. Pokud bychom na toto opatření nahlíželi pouze z hlediska obecného vymezení v katalogu opatření obsaženého v kapitole E.3 Programu, bylo by možné dát žalobcům za pravdu, že působí celkem obecně. Takto uvedené opatření je ale nutno vykládat v kontextu s konkretizací tohoto opatření tak, jak je uvedena v Tabulce č. 80, se kterou souvisí i uvedení konkrétních úseků tramvajových a trolejbusových tratí, které je nutno prodloužit či vystavět. Obecně lze konstatovat, že u každého opatření je uveden popis opatření, gesce, časový rámec a u většiny z nich i konkrétní místo realizace. Soud znovu zdůrazňuje, že Opatření obecné povahy vytváří pouze koncepci pro další postup správních orgánů a je tak zcela v souladu se zákonem, pokud ministerstvo v Opatření stanovilo seznamu opatření v obecnější rovině s tím, že každé jednotlivé opatření bude vyžadovat pro svou realizaci jiný zákonný postup tak, jak jej vyžadují příslušné zákony. K námitce žalobců, kteří považují za zcela nepochopitelný závěr žalovaného uvedený v opatření BD1 – Zpřísňování podmínek provozu, a to, že „ kompetentní orgán bude stanovovat, pokud to bude možné, a ekonomicky přijatelné …..“ a že v důsledku těchto formulací nelze katalog dle žalobců považovat za dostatečně určité vymezení, uvádí soud, že ani s tímto názorem žalobců nesouhlasí. Jak již shora uvedl, k realizaci většiny opatření uvedených v katalogu bude nutné vést příslušná správní řízení. Stejně tak tomu je i při realizaci opatření BD1, když stanovení závazných podmínek provozu je možné jen ve správním řízení, jehož výsledek ale není možné předjímat, neboť je, jako v každém správním řízení, ovlivněn řadou faktorů. Uvedení slovního spojení pokud to bude možné, a ekonomicky přijatelné proto dle soudu nezpůsobuje nekonkrétnost daného opatření, pouze odráží skutečnost, že výsledek správního řízení bude záviset na mnoha okolnostech. Tuto skutečnost zohledňuje i zákon o ovzduší v § 13 odst. 1, ve kterém ukládá krajskému úřadu, aby při rozhodnutí o změně povolení provozu zajistil, aby nedošlo k vynaložení nepřiměřených nákladů ze strany provozovatele, jinými slovy, že opatření bude možné učinit v případě, že to bude možné a ekonomicky přijatelné. Citované slovní spojení proto nezpochybňuje možnost realizace opatření DB1,případně dalších opatření, když je patrné, že má oporu v zákoně. Stejně tak jako není v zákoně o ovzduší, ani ve směrnici nebo v žalobci citovaných judikátech stanoveno, jaká konkrétní opatření by měla být považována za náležitá a přiměřená, není zde uvedeno ani, jaká doba odpovídá pojmu „co nejdříve“ a v jakém časovém horizontu by tedy měla být opatření realizována, aby vyhovovala požadavkům žalobců. Z odůvodnění Opatření vyplývá, že ministerstvo v souladu se s ustanovením § 9 odst. 1 vydává Program zlepšování kvality ovzduší s cílem v co možná nejkratší době dosáhnout zákonem požadované kvality ovzduší pro vymezené znečišťující látky. Žalobci namítají, že žalovaný neodůvodnil přezkoumatelným způsobem, z jakého důvodu stanovil předpokládaný termín dosažení imisních limitů na 31.12.2020. Soud se proto zabýval otázkou, zda žalovaný dostatečně odůvodnil, proč přistoupil ke stanovení právě tohoto termínu jako nejkratšího možného, když jak již soud konstatoval výše, neexistují žádná zákonem daná kritéria, která by určila, který termín je možný považovat za správný. Žalovaný v odůvodnění uvedl, že termín stanovil s ohledem na dobu potřebnou k realizaci opatření stanovených Programem a také, že respektuje balíček Evropské komise z prosince 2013, která v materiálu Clean Air Policy Package stanovila na úrovni celé Evropské unie dosáhnout kvality ovzduší dle evropské legislativy do roku 2020. Jako další důvod uvedl, že Program obsahuje opatření na regionální úrovni, která vychází ze Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice, jež byla schválena Usnesením Vlády ČR č. 979/2015 a že opatření Programu jsou úzce provázána s národními opatřeními stanovenými Národním programem snižování emisí České republiky, jež byl schválen Usnesením Vlády ČR č. 978/2015. Soud tedy nesouhlasí se námitkou žalobců, že žalovaný stanovení roku 2020 neodůvodnil. Dle soudu postačí, že žalovaný odkázal v Opatření na dokumenty, ze kterých vycházel, když se jedná o dokumenty veřejně přístupné. Není možné, a ani to není smyslem vydaného Opatření, po žalovaném požadovat, aby v Opatření podrobně citoval jednotlivé pasáže předmětných dokumentů. Takový požadavek by byl dle soudu zcela nesmyslný a v důsledku by přispěl pouze k nepřehlednosti vydaného dokumentu. Pro úplnost soud uvádí, že se s obsahem těchto dokumentů seznámil a konstatuje, že z nich vyplývají úkoly, které se vztahují k datu 31.12.2020, když např. v usnesení vlády č. 978/2015 bylo v bodě II. 1. písm. c) bylo uloženo ministru dopravy umožnit do 31. prosince 2020 z Operačního programu Doprava podporu výstavby obchvatů měst a obcí uvedených v čl. 18 Programu a v programech zlepšování kvality ovzduší pro jednotlivé zóny a aglomerace, nebo v bodě I. 11 písm. c) ministryni pro místní rozvoj umožnit do 31. prosince 2020 z Integrovaného regionálního operačního programu podporu výstavby obchvatů měst a obcí uvedených v programech zlepšování kvality ovzduší pro jednotlivé zóny a aglomerace. Z Programu je patrné, že právě tyto usnesením vlády zmiňované úkoly velmi úzce souvisí s opatřeními uvedenými v OOP. Stejně tak soud zjistil, že i odkaz žalovaného na usnesení vlády č. 979 ze dne 2. prosince 2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice je při stanovení termínu pro splnění úkolů uvedených v Opatření patřičný, neboť vláda tímto usnesením schválila Střednědobou strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice, uvedenou v části III materiálu čj. 1424/15 (dále jen „Strategie“); uložila ministrům životního prostředí, dopravy, průmyslu a obchodu, zemědělství a ministryni pro místní rozvoj 1. zohlednit Strategii při realizaci resortních politik a strategií, a 2.umožnit v rámci realizace Operačního programu Životní prostředí, Operačního programu Doprava, Integrovaného regionálního operačního programu, Operačního programu Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost a Programu rozvoje venkova podporu opatření uvedených ve Strategii s cílem realizovat maximum opatření k dosažení imisních limitů do roku 2020 s tím, že tato opatření budou realizována v souladu se Strategií a v souladu s požadavky a podmínkami vyplývajícími ze stanoviska o posuzování vlivů na životní prostředí (SEA), uvedeným v části II materiálu čj. 1424/15. Pokud tedy ze všech uvedených dokumentů, a to jak z dokumentů České republiky, tak i z dokumentů vydaných Evropskou komisí, vyplývá, že imisních limitů má být dosaženo do roku 2020, lze s ohledem na uvedené považovat dobu pro dosažení imisního limitu nejpozději v roce 2020 stanovenou v Opatření za zcela odpovídající požadavku směrnice EU i zákona o ovzduší, tj. aby plány kvality ovzduší stanovily náležitá opatření tak, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Z Programu vyplývá, že žalovaný při stanovení termínu realizace opatření respektoval kromě již zmíněných cílů Evropské komise a strategických dokumentů řízení kvality ovzduší ČR, i dobu nutnou pro realizaci opatření i skutečnost, že je nutné pro realizaci stanovených opatření získat dostatečné finanční prostředky. Soud považuje za nutné poukázat také na to, že žalobci na jedné straně namítají, že výběr a nastavení jednotlivých opatření nesplňuje základní zákonný požadavek, aby bylo imisních limitů dosaženo „co nejdříve“, s čímž, jak soud již výše uvedl, nesouhlasí, a na druhé straně vytýkají žalovanému, že závazek k naplnění cílů je velmi ambiciózní a že v některých částech Programu splnění opatření zpochybňuje. Přitom poukazují na závěry Stanoviska SEA. K tomu je nutné uvést, že Program specifikuje celou řadu opatření, která mají přispět ke zlepšení kvality ovzduší, tedy k předcházení znečišťování ovzduší a snižování úrovně znečišťování tak, aby byla omezena rizika pro lidské zdraví způsobená znečištěním, snížení zátěže životního prostředí a vytvoření předpokladů pro regeneraci složek životního prostředí. Opatření jsou různého charakteru a budou mít proto i různé dopady na ovzduší. A právě vzhledem k množství navrhovaných opatření, je nutné připustit, že ne všechna opatření budou zrealizována přesně tak, jak byla navržena. Pokud proto žalovaný tuto skutečnost připouští, svědčí to spíše o tom, že o vydaných opatřeních uvažuje realisticky v souvislostech s dalšími ovlivňujícími faktory, ale v žádném případě v tom není možné spatřovat zpochybnění reálnosti uvedeného termínu. Mohou totiž nastat situace, kvůli kterým nedojde k naplnění některého z opatření z objektivních důvodů, například proto, že nebude vydáno územní rozhodnutí pro stavbu obchvatu nebo jiné rozhodnutí, bez kterého nebude možné opatření realizovat. I ve vyhodnocení SEA je konstatováno, že opatření jsou ambiciózní, ale současně je zde uvedeno, že vysoká ambicióznost cílů snížení imisních koncentrací není nedostatkem Programu, protože vyplývá ze správně vyhodnoceného nezbytného snížení imisních koncentrací pro dosažení imisních limitů. Soud považuje za nutné vyzdvihnout, že Program byl přijat, předmětná opatření obsahuje, uvádí, které správní orgány mají jednotlivá opatření realizovat, v kterých oblastech a územích aglomerace a že v důsledku jeho přijetí bude moci být vytvářen tlak na správní orgány, případně i na občany, tak, aby všichni přispěli k co nejefektivnější realizaci jednotlivých opatření. Žalobci v podaném návrhu dále zpochybňují účinnost vydaných opatření, když vyjadřují přesvědčení o tom, že do roku 2020 nedojde k realizaci všech opatření, a proto nelze dle Programu očekávat ani dosažení imisních limitů. Tento závěr považuje soud za předčasný, neboť teprve v průběhu realizace opatření bude možné posuzovat jejich faktickou účinnost. Jak soud již uvedl výše, při soudním přezkumu soud posuzuje pouze, zda soubor opatření uvedených v Programu a Program jako celek naplňují požadavky dané zákonem o ovzduší a směrnicí EU. Žalobci také namítají, že z kapitoly F Programu nevyplývá, že by aplikací opatření měl dojít ke splnění imisních limitů a že hodnocení očekávaných dopadů realizace navržených opatření je chybné a nedostatečné. Soud zjistil, že tabulka 125, na jejíž nedostatečnost poukazují žalobci, obsahuje podrobné vyhodnocení dopadu jednotlivých opatření s ohledem na jednotlivé sektory zdrojů znečišťování a znečišťující látky. V tabulce č. 124 je vyčíslen potenciál reálného snížení imisního příspěvku k průměrné roční koncentraci dle jednotlivých sektorů. Žalobci sice namítají, že pouze aplikací všech opatření v plném rozsahu by mohlo být dosaženo požadované kvality ovzduší. Zde je nutné opět konstatovat, že v zájmu všech obyvatel aglomerace je právě to, aby byla všechna opatření realizována v co nejširší míře. Vzhledem k tomu, že mnohá opatření jsou navzájem provázána, je zcela logické, že Program stanovuje jejich společnou realizaci. K námitkám týkajícím se rozporu údajů uvedených v tabulce č. 125 s obr. č. 52 konstatuje soud, že obr. č. 52 zobrazuje podíl dané kategorie zdrojů na celkových emisích bilancovaných znečišťujících látek v roce 2011, zatímco tabulka 125. zobrazuje vztah zdrojů znečišťování ovzduší z hlediska imisních koncentrací. Každá z těchto tabulek hodnotí významnost zdrojů z jiného hlediska, když emisní mohutnost zdroje není přímo úměrná jeho imisní významnosti. Lze proto přijmout vysvětlení žalovaného, že důležitou roli hraje zejména výška, ve které k emisi dochází, také tvar okolního terénu a rozptylové podmínky v dané výšce. Nedůvodná je i námitka žalobců, že není jasné, která opatření byla součástí modelování předpokládaných dopadů obsažených v části F.

1. Programu, neboť v kapitole F.1.

1. Programu je jednoznačně uvedeno, že vyhodnocení vlivu opatření bylo provedeno pro opatření AA1 až AC1, v kapitole F.1.2. pro opatření DB1a kapitole F.1.3. pro opatření BB1 až BD2. Z obsahu kapitoly F je patrné, že se v ní žalovaný podrobně zabýval odhady plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečistění, vykreslil modely, ve kterých vyhodnotil dopad realizace uvedených nově stanovených opatření. Tento postup je dle soudu také zcela v souladu s Přílohou č. 5 zákona o ovzduší, konkrétně s bodem c) této přílohy. Žalobci také poukazují na to, že v OOP chybí časový plán realizace opatření a jejich prioritizace, když v katalogu opatření je stanoven termín pro všechna opatření 31.12.2020 či průběžně do 31.12.2020. Soud považuje za nutné znovu zdůraznit, že v rámci posuzování důvodnosti podaného návrhu zkoumá pouze soulad OOP se zákonem a že zákon žalovanému nestanoví dostatečně konkrétní povinnost k realizaci jednotlivých opatření, V bodě c) Přílohy č. 5 je vyjádřen požadavek, aby byl v Programu uveden seznam a popis nově navrhovaných opatření. Z uvedeného vyplývá, že zákon žádný požadavek na časový plán realizace opatření a jejich prioritizaci nevznáší. Proto postačí, pokud OOP stanovuje termíny pro realizaci opatření, když termín realizace uvádí u každého opatření jednotlivě. Nelze také přehlédnout, že např. v případě opatření uvádějících seznam stacionárních zdrojů s významným příspěvkem k překročení imisního limitu, tak jak jsou stanoveny v bodu III. výroku OOP, musí být prověření zahájeno krajským úřadem do 6 měsíců od nabytí účinnosti OOP o vydání Programu. Pokud jde o realizaci dalších opatření, zdůrazňuje soud opětovně, že realizace mnohých opatření bude závislá na dalších faktorech, doba realizace se bude u jednotlivých opatření lišit dle konkrétního zdroje znečištění a nelze tedy žalovanému vytýkat, pokud v OOP o vydání Programu stanovil buď nejzazší termín pro realizaci, tj. 31.12.2020, nebo konstatoval, že opatření budou prováděna průběžně právě do tohoto termínu, ale nestanovil přesný časový harmonogram k provedení jednotlivých opatření. Lze poukázat i na to, že žalovanému nebyla dána zákonem pravomoc k tomu, aby se zavázal za to, že třetí subjekty ( zejména obce a kraje) budou podle jeho plánu v otázkách samostatné působnosti postupovat ve stanovených termínech. Soud proto dospěl k závěru, že časový rámec vymezení realizace jednotlivých opatření tak, jak je v Opatření uvedl, zcela odpovídá požadavkům zákona. Přitom soud poukazuje i na ustanovení § 9 zákona o ovzduší, který jakožto určitou pojistku stanovuje žalovanému povinnost v případě potřeby program aktualizovat. Žalobci dále namítají, že emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje byly stanoveny nedostatečně, neboť jsou přesvědčeni, že metodika výpočtu emisních stropů vylučuje některé zdroje znečišťování ovzduší z aplikace tohoto nástroje a také, že by měly být emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje aplikovány na všechny zdroje, které jsou regulovány Moravskoslezským krajem při smogových situacích dle § 10 odst. 3 zákona o ovzduší. K uvedeným námitkám soud uvádí, že v § 9 zákona o ochraně ovzduší není žádný bližší postup pro stanovení emisních limitů stanoven. Proto lze vycházet pouze ze zde stanoveného cíle, tedy aby bylo imisního limitu dosaženo co nejdříve. Z Programu, který je přílohou OOP soud zjistil, že žalovaný zde vysvětlil, jak vybral konkrétní stacionární zdroje a proč stanovil konkrétní výše imisních příspěvků těchto zdrojů, když uvedl m.j., že emisní stropy byly stanoveny dle rozptylové studie v závislosti na výši imisního příspěvku celé skupiny. Tento postup vychází z přílohy č. 2 zákona o ovzduší, kde ale také není stanoveno, jak mají být významné skupiny stacionárních zdrojů pro stanovení emisních stropů identifikovány, tedy na základě jakého imisního příspěvku. Soud tedy v postupu žalovaného, který vycházel ze Střednědobé strategie ( do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v ČR a svůj postup v Programu odůvodnil, rozpor se zákonem neshledal. Zde soud považuje za nutné zdůraznit, že není povolán ve správním soudnictví k tomu, aby hodnotil odbornou stránku věci, neboť takový přezkum mu nepřísluší. Analogicky přitom městský soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, když i v projednávané věci dospěl k závěru, že z předložené spisové dokumentace je zjevné, že do pořízení napadeného opatření obecné povahy bylo investováno nezměrné úsilí i značný objem finančních prostředků a je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně. Pokud žalovaný zvolil určitý plán k dosažení imisního limitu, jedná se o projev jeho pravomoci, kterou může soud přezkoumat pouze s jistou zdrženlivostí. Pokud jde o námitky rozporující termín účinnosti emisního stropu, zde soud odkazuje na své předchozí vypořádání se s námitkou, ve které žalobci vytýkali chybějící časový plán. Pro úplnost uvádí, že emisní strop dle zákona č. 201/2012 Sb. zohlední krajský úřad dle § 9 odst. 3 v podmínkách povolení provozu podle § 11 odst. 2 písm. d). To znamená, že krajský úřad bude ukládat pro účely splnění emisního stropu do povolení provozu vhodná opatření, která budou muset provozovatelé stacionárních zdrojů naplnit. Ve stanoveném termínu je pak zohledněno i to, že opatření uložená provozovatelům k plnění emisního stropu budou vyžadovat určitý čas na přípravu jejich realizace. Žalobci dále namítají nejasnost mechanismu pro uplatňování emisních stropů fugitivních emisí. Ani při stanovení emisních stropů fugitivních emisí zákon nestanovuje žádné mechanismy. Z OOP o vydání Programu je patrné, že si žalovaný pro potřeby výpočtu fugitivních emisí nechal Českým hydrometeorologickým ústavem vypočítat emisní faktory, na základě kterých byly fugitivní emise v OOP o vydání Programu vypočítány, a na které je zde odkazováno (viz str. 86 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu - Analýza možnosti a dopadů rozšíření emisní databáze o evidenci fugitivních emisí a využití těchto údajů ke zpřesnění prostorové interpretace naměřených dat, ČHMÚ 2015) I v tomto případě platí, že se jedná o odbornou stránku věci, kterou soud není povolán přezkoumávat. Podstatné je, že závěry, které na základě uvedené studie žalovaný učinil, uvedl v Opatření a svůj postup odůvodnil. Další námitky směřují do stanovení emisních stropů pro silniční dopravu. I zde soud konstatuje, že zákon nestanovuje ani metodiku pro stanovení těchto emisních stropů. Soud zjistil, že emisními stropy pro silniční dopravu se zabývá kapitola E.1.3 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu, ze které jednoznačně vyplývá, že emisní stropy byly stanoveny v přímé vazbě na dopravní opatření uvedená v bodu IV výroku OOP o vydání Programu (a v kapitole E.3.1 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu), tj. s ohledem na dopravní opatření označená kódem AA1 až AC1. Nedůvodná je proto námitka žalobců, že příslušná kapitola neobsahuje žádné specifické kroky, kterými má být snížení dosaženo, když nelze přehlédnout ani to, že kapitola E.3.1 na str. 175 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu k tomu uvádí, že ke snížení imisní zátěže z dopravy v konkrétním území je navíc nutno vždy uplatňovat soubor více vzájemně provázaných nástrojů, směřujících jednak k redukci objemu automobilové dopravy a současně i k jejímu převedení na komunikace vedené mimo obytnou zástavbu, i to, že opatření pro snížení objemu dopravy ve městech je tak nutno vnímat jako funkční celek, kdy k dosažení potřebného zlepšení je nutno obvykle realizovat větší počet vzájemně provázaných aktivit. Jako u předchozích námitek soud zdůrazňuje, že vlivy konkrétních záměrů dopravních staveb jsou řešeny v rámci rozhodovacích procesů spojených s umístěním a realizací těchto staveb. Žalobci dále namítají, že žalovaný v Programu použil pro identifikaci zdrojů s významným příspěvkem výše popsanou metodiku, kdy klíčovou je hraniční hodnota 4pg/m3. Tuto metodiku považují za nesprávnou a odporující § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší, neboť stanovení tohoto opatření pouze v limitovaném rozsahu bude mít podíl na skutečnosti, že imisních limitů nebude dosaženo co nejdříve. Jak soud již shora uvedl, ustanovení § 9 odst. 2 žádnou metodiku pro identifikaci zdrojů s významným příspěvkem nestanovuje. Z Programu je patrné, že žalovaný pro stanovení zdrojů, které budou regulovány dle § 13 zákona č. 201/2012 Sb. použil stejnou metodiku jako v případě emisních stropů pro stacionární zdroje. Tato skutečnost vyplývá z kapitoly E.2 přílohy č. 1 OOP o vydání Programu. Zde soud opět zdůrazňuje, že není povolán k přezkoumání odborné stránky věci, a proto pouze shrnuje, že žalovaný v Programu dostatečným způsobem uvedl, za jakých podkladů vycházel a jaké závěry na jejich základě učinil. Rozptylovou studií byly stanoveny skupiny významných stacionárních zdrojů, a to zcela v souladu s přílohou č. 2 zákona o ochraně ovzduší. V této souvislosti lze poukázat i na úpravu stanovenou zákonem č 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, který upravuje aplikaci nejlepších dostupných technik na stacionární zdroje a není je proto nutné znovu upravovat v OOP o vydání Programu. Žalobci také namítají, že v průběhu procesu přijímání Programu zlepšování kvality došlo ke zkrácení práv účasti veřejnosti, neboť v průběhu řízení o návrhu Programu podle § 172 správního řádu nebylo k dispozici stanovisko SEA ani Vyhodnocení vlivů na životní prostředí a veřejnost nemohla ovlivnit podobu koncepce. Soud tvrzené procesní pochybení neshledal. Soud považuje za nutné zdůraznit, že posuzování vlivů koncepce na životní prostředí je samostatným procesem, který je upraven zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPV"). Ze zákona vyplývá, že se veřejnost může do procesu SEA zapojit ve třech fázích, a to: 1/ V rámci zjišťovacího řízení, kdy je každému umožněno zaslat svá písemná vyjádření k oznámení koncepce (§ 10c odst. 3 ZPV) 2/ Při zveřejnění návrhu koncepce spolu s vyhodnocením SEA, kdy je každému umožněno zaslat svá písemná vyjádření k návrhu koncepce i k vyhodnocení SEA (§ 10f odst. 5 ZPV) 3/ Při veřejném projednání, kdy každý může vznést své vyjádření k návrhu koncepce též přímo na veřejném projednání, kde je mu zpravidla okamžitě poskytnuta zpětná vazba. Program zlepšování kvality ovzduší podléhá posouzení vlivů koncepce na životní prostředí na základě ust. § 10a odst. 1 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Ze správního spisu soud k průběhu řízení zjistil, že návrh Programu byl zveřejněn dne 3.7.2015 na úřední desce MŽP s výzvou k uplatnění námitek a připomínek. Téhož dne byl rozeslán všem obcím v předmětné aglomerací, jíž se Program týká a Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje s žádostí o zveřejnění návrhu OOP a o vyvěšení Programu na úředních deskách obcí. K návrhu byly zaslány připomínky. Dne 10.7.2015 byla na ministerstvo zaslána žádost o zahájení zjišťovacího řízení ke koncepci Program zlepšování kvality ovzduší – zóna CZ08A - Ostrava/Frýdek-Místek na základě § 10c zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Dne 22.7.2015 bylo oznámení koncepce rozesláno na dotčené územní samosprávné celky a správní úřady se žádostí o neprodlené zveřejnění informace o oznámení koncepce spolu s poučením o možnosti podat vyjádření ve stanovené lhůtě. Zjišťovací řízení bylo zahájeno dne 31.7.2015. Své připomínky zaslali kromě jiných i Čisté nebe o.p.s. a Frank Bold. Dne 27.8.2015 předalo ministerstvo závěr zjišťovacího řízení samosprávným celkům, opět se žádostí o zveřejnění. a s upozorněním, že do závěru je možno nahlédnout i na internetových stránkách. Dne 3.11.2015 rozeslalo ministerstvo na příslušné úřady a samosprávné celky návrh koncepce včetně vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a veřejné zdraví se žádostí o zveřejnění a s poučením o možnosti se k návrhu koncepce vyjádřit.do 5 dnů ode dne konání veřejného projednání návrhu koncepce. Dne 16.11.2015 proběhlo veřejné projednání návrhu koncepce. Ze zápisu je patrné, že se zde osobně účastnil i první žalobce Vladimír Burda. Svá další vyjádření k návrhu koncepce zaslali opět i navrhovatelé č. 2 a 3, Čisté nebe a Frank bold society. Zápis z veřejného projednání obdrželo MZP dne 1. 12. 2015. Vypořádání doručených připomínek, které je jedním z nezbytných podkladů pro vydání tohoto stanoviska, obdrželo MZP od předkladatele koncepce dne 19. 2. 2016. Dne 30.3.2016 vydal odbor posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevence MŽP k návrhu koncepce Programu souhlasné závěrečné stanovisko, které bylo rozesláno na dotčené územní samosprávné celky se žádostí o zveřejnění na úředních deskách. Dne 14.4.2016 vydalo ministerstvo životního prostředí Program zlepšování kvality ovzduší dané aglomerace ve formě OOP , které bylo oznámeno veřejnou vyhláškou a účinnosti nabylo dne 29.4.2016. Z uvedeného přehledu řízení je patrné, že žalobci měli možnost uplatňovat své připomínky v rámci procesu SEA ve všech třech fázích, což učinili. Jejich připomínky byly řádně vypořádány, když je patrné, že veškeré vznesené připomínky a vyjádření byla předkladatelem a posuzovatelem vypořádána a případně též promítnuta, a to jak do návrhu koncepce, tak i do vyhodnocení SEA. Z uvedeného vyplývá jednoznačný závěr, že Program byl podroben procesu posuzování vlivů koncepce na životní prostředí a veřejné zdraví (SEA), v jehož rámci mohli žalobci zasílat svá vyjádření, a to opakovaně, neboť seznam opatření v bodu IV výroku OOP o vydání Programu byl podroben posouzení již ve fázi strategického posuzování nadřazené koncepce, Střednědobé strategie. Veřejnost mohla uplatnit připomínku k Programu jak v rámci řízení o návrhu opatření obecné povahy, tak v rámci procesu SEA a to již k upravenému návrhu PZKO vzešlému z projednání návrhu opatření obecné povahy, což jak je patrné, prokazatelně učinila. Z uvedeného vyplývá, že se žalobci mohli procesu SEA účastnit a mohli se i seznámit s výsledným stanoviskem. Stanovisko SEA proto nelze považovat za podklad OOP, který nemohli mít k dispozici. Soudu pak navíc nepřipadá účelné, aby byl před vydáním OOP znovu zveřejněn návrh OOP, tentokráte doplněný o požadavky SEA a aby probíhalo další kolo námitek. Stane-li se, že závazné požadavky SEA nejsou dostatečně promítnuty ve vydaném OOP, je právě návrh na zrušení OOP podaný u soudu dostatečným prostředkem právní ochrany, který mají dotčené osoby k dispozici. Žalobci dále namítají vady Vyhodnocení SEA, když spatřují jeho rozpor s obsahem Programu. Poukazují na to, že dle tabulky 124 na str. 245 Přílohy č. 1 Programu má největší potenciál reálného snížení imisního příspěvku k průměrné roční koncentraci PM10 v aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek Místek realizace aktivit vedoucích ke snížení vlivu průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší (do 20 mg.m-3 PM10 a až do 0,5 ng.m-3 benzo(a)pyrenu). V kapitole 12.2 Vyhodnocení (Popis hlavních problémů veřejného zdraví souvisejících s řešenou koncepcí) je na str. 158 uvedeno, že nejvýznamnějším zdrojem emisí PM10 i PM2,5 jsou bodové zdroje znečišťování ovzduší, velmi významné jsou příspěvky polských zdrojů a zdrojů fugitivních emisí a významné jsou rovněž příspěvky dopravy a místně i lokální topeniště. Do řešené aglomerace by dle Vyhodnocení měla být primárně cílená opatření navrhovaná v sektoru průmysl. Ve stejné části Vyhodnocení na str. 156 je uvedeno, že na znečištění ovzduší emisemi benzo(a)pyrenu v městě Ostravě mají jednoznačně dominantní vliv místní zvláště velké a velké zdroje znečišťování ovzduší, konkrétně pak ocelárny a koksovny. Na str. 173 dále Vyhodnocení v rámci souhrnného vypořádání obdržených vyjádření uvádí, že „podle názoru hodnotitele představuje emisní změna v sektoru dopravy a individuálního vytápění domácností podstatně vyšší potenciál zlepšení kvality ovzduší a snížení zdravotních rizik pro obyvatelstvo, než další snižování emisí z průmyslových zdrojů. Zejména markantní je to u látky představující nejvyšší zdravotní riziko spojené se znečištěním ovzduší v ČR, tj. v případě benzo(a)pyrenu.“ Není přitom vůbec jasné, na základě čeho si hodnotitel tento závěr vytvořil. Z uvedených námitek je patrné, že žalobci napadají zejména odborné závěry uvedené ve Vyhodnocení SEA. Proto městský soud odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16.5.2016, č.j. 2 Aos 2/2013 – 120( dostupný na www.nssoud.cz) , ve kterém uvedl, že věcné vyhodnocení či snad přehodnocování ryze odborných závěrů uvedených ve vyhodnocení SEA soudům rozhodně nepřísluší. Pokud tedy žalobci zpochybňují závěry hodnotitele, nelze k této námitce přihlížet a soud se proto zabýval pouze otázkou, zda žalovaný v Programu zohlednil žalobci namítané závěry uvedené v tomto Vyhodnocení SEA, či zda je Program s nimi výslovně v rozporu. K námitce vznesené žalobci je ale nutné uvést, že ačkoli namítají rozpor, je z návrhu patrné, že pouze bez bližší argumentace citují pasáže z Programu a z vyhodnocení SEA. Soud poukazuje na to, že Vyhodnocení SEA je dokumentem velmi obsáhlým ( 214 stránek ), a proto má za to, že argumentace vytržením z kontextu několika pasáží nemůže zpochybnit celý Program a to i proto, že žalobci pouze poukázali na rozpor s údaji uvedenými v jedné tabulce. Žalobci zřejmě nesouhlasí se závěrem žalovaného, který vyplývá z tabulky 124 na str. 245 Přílohy č. 1 Programu, že největší potenciál reálného snížení imisního příspěvku k průměrné roční koncentraci PM10 v aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek Místek má realizace aktivit vedoucích ke snížení vlivu průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší (do 20 mg.m-3 PM10 a až do 0,5 ng.m-3 benzo(a)pyrenu). Tento závěr ale zpochybňují pouze tím, že citují jimi vybrané body z Vyhodnocení SEA, ale svá tvrzení nedokládají žádnými konkrétními doklady. Soud proto ve stejně obecné rovině uvádí, že kromě žalobci uvedených pasáží obsahuje Vyhodnocení SEA i mnoho dalších částí, ze kterých žalovaný ve svých závěrech vycházel, jak vyplývá z Programu. Nelze než znovu zdůraznit skutečnost, že opatření obecné povahy řeší danou situaci komplexně, z čehož vyplývá, že obsahuje opatření na obecné úrovni. Pro úplnost soud znovu zdůrazňuje, že z jeho obsahu je patrné, že je v podstatě pouze jedním z počátečních kroků, který má vést ke zlepšení situace ohledně kvality ovzduší, tedy k tomu, aby byl odstraněn nežádoucí stav. Prioritou celého Opatření je zjednání nápravy a z jednotlivých opatření vyplývá, že se jedná o prvotní kroky, které vedou ke společnému cíli. Soud dále uvádí, že neshledal ani rozpor mezi obsahem stanoviska SEA a závěry zjišťovacího řízení. Dle článku 14 Závěru zjišťovacího řízení veškeré navrhované cíle, opatření atd., které budou součástí návrhu koncepce, je nutné vyhodnotit z hlediska jejich vlivů na životní prostředí a zvolené hodnocení je třeba řádně odůvodnit. V případě návrhu konkrétních investičních záměrů jako možných zvolených opatření vybrat takovou lokalitu na území aglomerace, která by byla nejvhodnější pro jejich možné budoucí umístění s ohledem na limity využití území a zvolenou lokalizaci odůvodnit. Žalobci trvají na tom, že z tohoto článku vyplývá, že musí být zohledněna situace v konkrétních nejhůře postižených lokalitách, což ve Vyhodnocení učiněno nebylo. Zde je nutné uvést, že Opatření obecné povahy skutečně řeší vlivy na životní prostředí v dané aglomeraci jako celku. Teprve v případě konkrétních záměrů bude řešen vliv dopadu na životní prostředí konkrétních lokalit, a to prostřednictvím procesů EIA. Pokud je v čl. 14 Závěrů zjišťovacího řízení poukazováno na výběr konkrétní lokality, je tak učiněno v souvislosti s návrhem konkrétních investičních záměrů jako možných zvolených opatření. Žalobce neuvádí, jaké konkrétní investiční záměry jsou ve Vyhotovení uvedeny a u kterých tedy daný rozpor shledává. Soud proto opět v obecné rovině poukazuje na to, že pokud je ve Vyhodnocení zmíněno, k jakým částem území se Vyhodnocení vztahuje tak, že je zde uveden typ území, považuje soud toto vymezení za dostačující. Nelze si totiž představit, že by v dokumentu byla uvedena jednotlivá lokální opatření s uvedením všech lokalit´, na kterých by měla být realizována. To bude opět úkolem dalších kroků, které budou následovat. K celkem obecné námitce nedostatečného vyhodnocení synergických vlivů konstatuje soud , že bod 6. Vyhodnocení SEA se zabývá závažnými vlivy navrhovaných variant koncepce na životní prostředí, a to včetně vlivů synergických. Není tedy pravdivé tvrzení žalobců, že vyhodnocení SEA neobsahuje část věnovanou vyhodnocení synergických vlivů jednotlivých navržených opatření. K namítané absenci opatření ve vztahu k ochraně ekosystémů a vegetace soud uvádí, že pokud byl program naplánován ve vztahu k celému území aglomerace, plošné zlepšení kvality ovzduší se projeví i na dalším zlepšení imisní situace s ohledem na imisní limity stanovené pro ochranu ekosystémů a vegetace. Soud nepochybuje o tom, že zdroji posuzovaného znečištění ovzduší jsou především lidská osídlení, doprava a průmysl, tedy v souhrnu aktivity lidí, nikoli přírodní ekosystémy. Žalovaný proto přirozeně cílil opatření k regulaci zdrojů a činností, které jsou hlavními zdroji znečištění. Vzhledem k tomu, že soud neshledal důvody pro zrušení opatření obecné povahy žalobu – návrh na zrušení opatření obecné povahy jako nedůvodnou dle ustanovení § 101d odst. 2 soudního řádu správního zamítl. O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst.1 soudního řádu správního, podle něhož žalobci, kteří neměli ve věci úspěch, nemají právo na náhradu účelně vynaložených nákladů v řízení a žalovaný správní úřad, jemuž by právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení podle výsledku řízení náleželo, náhradu nákladů řízení nepožadoval.. Z tohoto důvodu Městský soud v Praze vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení