11 Ad 6/2023–40

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobce: P. V. bytem X zastoupený advokátem JUDr. Janem Burešem, Ph.D. sídlem Václavské náměstí 807/64, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministr vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2023, čj. MV–47052–5/SO–2023 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného ve věcech služebního poměru (dále jen „služební funkcionář“) ze dne 3. 2. 2023, čj. OSZ–150158–7/D–Jš–2023. Tímto rozhodnutím služební funkcionář rozhodl ve věci žalobcova služebního poměru tak, že podle § 162 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), jeho nárok na výplatu výsluhového příspěvku zanikl dnem 5. 8. 2016.

II. Obsah správního spisu

2. Ze správního spisu vyplývá, že byl žalobce dne 4. 8. 2016 propuštěn ze služebního poměru na základě předchozího kázeňského rozhodnutí. Žalobce následně požádal o výsluhový příspěvek, který mu byl přiznán rozhodnutím služebního funkcionáře ze dne 6. 10. 2016, čj. OSZ–150158/Z–Že–2016, zpětně od 5. 8. 2016.

3. Žalobce napadl výše zmíněné kázeňské rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který ho rozsudkem ze dne 11. 5. 2021, čj. 65 Ad 8/2020–75, zrušil a věc byla vrácena k novému projednání. Následně dne 29. 11. 2021 došlo ke zrušení prvostupňového kázeňského rozhodnutí a řízení ve věcech kázeňských bylo zastaveno.

4. Dne 26. 10. 2022 došlo k zastavení řízení o propuštění žalobce podle § 179 zákona o služebním poměru a dne 30. 11. 2022 byla výplata výsluhového příspěvku zastavena. Na žalobce je tak nahlíženo, jako by jeho služební poměr neskončil a nárok na výplatu výsluhového příspěvku ve smyslu § 162 odst. 1, resp. § 157 zákona o služebním poměru, nikdy nevznikl.

5. Dne 3. 2. 2023 vydal služební funkcionář prvostupňové rozhodnutí, v jehož odůvodnění uvedl, že s ohledem na skutečnost, že služební poměr nadále trvá, žalobce nesplňuje podmínky nároku na výplatu výsluhového příspěvku podle § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru a jeho výplata byla zastavena dnem 30. 11. 2022.

6. Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které bylo zamítnuto napadeným rozhodnutím. Žalovaný uvedl, že prvostupňové rozhodnutí reaguje na situaci, kdy v důsledku usnesení o zastavení řízení o propuštění došlo k „obživnutí“ služebního poměru žalobce. Služební funkcionář postupoval správně, když konstatoval, že nárok žalobce na výplatu příspěvku dnem 5. 8. 2016 zanikl. Není totiž možné, aby byl žalobci na základě pravomocného rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku vyplácen výsluhový příspěvek, a současně by mu na základě usnesení o zastavení řízení o propuštění náležel služební příjem. Rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem a není nicotné.

III. Obsah žaloby

7. Žalobce považuje napadené, resp. prvostupňové rozhodnutí za nicotné a nezákonné v důsledku jeho nepřezkoumatelnosti, nesprávného skutkového a právního posouzení.

8. Žalobce namítá, že v jeho případě neměl být aplikován § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru, které dopadá na případy, kdy bývalí příslušníci opětovně vstupují do služebního poměru, což není jeho případ. V žalobcově věci došlo k aplikaci § 44 zákona o služebním poměru, které zakotvuje, že pokud dojde ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky. Ve vztahu k aplikaci § 162 zákona o služebním poměru odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ničeho neuvádí, a je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důkazů. Napadené rozhodnutí tuto vadu nezhojilo a ani zhojit nemohlo.

9. I pokud by se na žalobcův případ vztahoval § 162 zákona o služebním poměru, bylo by prvostupňové i napadené rozhodnutí nicotné, jelikož účinky předvídané tímto ustanovením nastávají přímo ex lege a není třeba vydávat dalších rozhodnutí.

10. Pokud by služební funkcionář zánik toliko akademicky konstatoval, pak by zřejmě žalobce dále proti prvostupňovému rozhodnutí nebrojil. Prvostupňové rozhodnutí však pouze nekonstatuje zánik nároku na výplatu výsluhového příspěvku, ale zpětně zasahuje v neprospěch žalobce do jeho práv nabytých v dobré víře z titulu pravomocného a vykonatelného, dosud nezrušeného rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku.

11. Žalobce nikdy netvrdil, že by mu měl být vyplácen zároveň služební příjem a zároveň výsluhový příspěvek. Má však za to, že mu nárok na výplatu výsluhového příspěvku zanikl ex lege, prvostupňovým rozhodnutím vůbec nemělo být rozhodováno o zániku jeho nároku, nota bene za situace, kdy již k zániku došlo a výplata výsluhového příspěvku byla od listopadu 2022 zcela správně zastavena, a kdy se služební funkcionář i žalovaný snaží retrospektivně rušit po uplynutí všech myslitelných promlčecích a prekluzivních lhůt pravomocná a vykonatelná rozhodnutí. Tím je zasahováno do principu právní jistoty ve vztahu k právům žalobce nabytým v dobré víře.

IV. Vyjádření žalovaného

12. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby jako nedůvodné. Rozhodnutí byla vydána v souladu s judikaturou i právními předpisy, na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu věci a v mezích správního uvážení.

13. Žalovaný nezpochybňuje, že na žalobce vzhledem k usnesení o zastavení řízení o propuštění dopadá § 44 zákona o služebním poměru, a že se v plném rozsahu obnovuje původní stav, který byl dán před rozhodnutím o propuštění. Toto ustanovení však nijak neřeší otázku výsluhového příspěvku bývalého příslušníka, který se opětovně stává příslušníkem majícím nárok na služební příjem. Ustanovení § 162 zákona o služebním poměru výslovně upravuje situaci, kdy příslušníkovi vznikne opětovně služební poměr; nárok na výplatu výsluhového příspěvku mu v takovém případě zaniká. Z uvedeného je zřejmé, že zákon o služebním poměru souběh služebního příjmu a výsluhového příspěvku nepředpokládá.

14. K námitce nicotnosti žalovaný odkázal na správní řád a uvedl, že nebyl shledán absolutní nedostatek věcné příslušnosti služebního funkcionáře k vydání rozhodnutí podle § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru. Ve vztahu k námitce, že účinky tímto ustanovením nastávají ze zákona a není třeba vydávat samostatné rozhodnutí, žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“) ze dne 14. 3. 2017, čj. 4 As 238/2016–42.

V. Posouzení věci soudem

15. Ve věci samé rozhodl soud bez nařízení jednání, s čímž obě strany výslovně souhlasily [§ 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)]. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, a vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

16. Žalobu podala včas osoba k tomu oprávněná.

17. Žaloba není důvodná.

18. Podle § 44 zákona o služebním poměru platí, že dojde–li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky. Toto ustanovení zavádí fikci trvání služebního poměru a plyne z něj, že v případě zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru je třeba navodit a zrekonstruovat stav, jaký by tu byl, kdyby zde ono rozhodnutí vůbec nebylo. Fikce trvání služebního poměru způsobí, že má příslušník nárok na služební příjem za dobu, po kterou nevykonával službu, ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu, ale i na změnu ve výši služebního příjmu například v důsledku změny tarifního stupně. Pokud došlo v době trvání překážky ve službě k organizačním změnám ohledně místa vykonávaného dotyčným příslušníkem, má nárok taktéž na převedení jiné služební místo (viz rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 3 As 192/2016–61).

19. Podle § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru platí, že při opětovném vzniku služebního poměru podle tohoto zákona zaniká příslušníkovi nárok na výplatu výsluhového příspěvku dnem, který předchází dni opětovného vzniku služebního poměru. Z ustanovení plyne, že nezaniká nárok na výsluhový příspěvek jako celek, ale zaniká nárok na jeho výplatu v přiznané výši. Skutečnost, že výsluhový příspěvek jako celek nezaniká, je třeba chápat tak, že při opětovném skončení služebního poměru není nutné, aby bývalý příslušník splnil veškeré předpoklady vyžadované zákonem pro přiznání výsluhového příspěvku jen ve vztahu k poslednímu služebnímu poměru, ale zohledňují se i doby trvání předchozích služebních poměrů, v opačném případě by nárok zanikal jako celek.

20. Předmětem nynějšího sporu je rozhodnutí, které bylo vydáno v době, kdy již nastoupila fikce podle § 44 zákona o služebním poměru o tom, že služební poměr žalobce nikdy nezanikl. Tato fikce nastala okamžikem pravomocného zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, resp. v případě žalobce se jedná o vydání usnesení o zastavení řízení o jeho propuštění. Do tohoto časového bodu svědčila rozhodnutí o propuštění presumpce správnosti.

21. Soud se nejprve zabýval možnou namítanou nicotností napadeného, resp. prvostupňového rozhodnutí, přičemž došel k závěru, že takovou vadou netrpí.

22. Nicotnost způsobují pouze mimořádně závažné vady správních aktů jako např. pro absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí atd. (přiměřeně srov. rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2020, čj. 8 Ads 194/2019–27, č. 3994/2020 Sb. NSS, bod 17, či aktuální rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 12. 2023, čj. 9 Ao 37/2021–57, bod 36 až 49). Žádné takové vady napadené rozhodnutí nevykazuje. Služební funkcionář vydal rozhodnutí na základě a v mezích zákona, má všechny podstatné náležitosti (nezaměnitelné označení účastníků, správního orgánu, číslo jednací, podpis, razítko, datum vyhotovení atd.) a je z něj patrné, jak bylo o věci rozhodnuto.

23. Žalobce nicotnost dovozuje z faktu, že rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno, jelikož zastavením výplaty výsluhového příspěvku pozbylo jeho vydání smyslu. Účinky, které rozhodnutí předvídá, nastaly ex lege, a proto rozhodnutí nemůže ničeho změnit. K tomu soud jednak uvádí, že tyto žalobcem tvrzené důvody nemohou způsobit nicotnost tohoto rozhodnutí, jednak, že faktické zastavení výplaty výsluhového příspěvku není totéž jako zánik nároku na jeho výplatu.

24. Pokud nastanou skutečnosti předvídané v § 162 zákona o služebním poměru, služební funkcionář je v takové situaci povinen z úřední povinnosti rozhodnout o tom, že příslušníkovi již výplata výsluhového příspěvku dále nenáleží (viz § 126 Zánik nároku na výplatu výsluhového příspěvku. In: Chrobák, J. a kol. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer). Pokud tedy služební funkcionář zánik nároku na výsluhový příspěvek deklaruje rozhodnutím, nejedná se o vadu, která by způsobovala nicotnost (viz rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2023, čj. 2 As 29/2023–32, body 31 až 33).

25. První žalobní bod není důvodný.

26. Dále se soud zabýval nepřezkoumatelností prvostupňového rozhodnutí, přičemž došel k závěru, že takovou vadou netrpí. Nepřezkoumatelnost znamená nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, protože nelze zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006–76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno nejzávažnějším vadám, kdy skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012–45, bod 28). Soud takové vady rozhodnutí neshledal.

27. Žalobce namítá nepřezkoumatelnost v tom smyslu, že prvostupňové rozhodnutí neuvádí ničeho k aplikaci § 162 zákona o služebním poměru. K tomu soud uvádí, že žalovaný v napadeném rozhodnutí doplnil, z jakého důvodu bylo rozhodnutí vydáno podle daného ustanovení, a z jakého důvodu byla právní úprava aplikována (str. 3 a 4 napadeného rozhodnutí). Platí přitom, že rozhodnutí správních orgánů prvního a druhého stupně tvoří jeden celek (srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads 97/2012–66, bod 41 a judikatura tam citovaná).

28. Žalobce dále tvrdí, že toto ustanovení nemělo být vůbec aplikováno, jelikož se vztahuje k opětovnému vzniku služebního poměru, přičemž taková situace v žalobcově případě nenastala. V tom dává soud a ostatně i žalovaný žalobci za pravdu, z textace žaloby je však zřejmé, že si žalobce uvědomuje, že na něj § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru dopadalo analogicky. Užití analogie ostatně není ve věcech služebních poměrů neobvyklé (např. rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2016, čj. 9 As 69/2016–31, č. 3478/2016 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015–17, č. 3383/2016 Sb. NSS).

29. Použití analogie se váže na absenci právní úpravy či konkrétní otázky v zákoně a žalovaný správně uvedl, že § 44 zákona o služebním poměru a ani žádné jiné ustanovení nijak neřeší otázku výsluhového příspěvku bývalého příslušníka, který se fikcí opět stává příslušníkem majícím nárok na služební příjem. Přitom § 162 zákona o služebním poměru obsahuje komplexní úpravu nároku na výplatu výsluhového příspěvku v obdobném případě, tj. kdy opětovně vzniká služební poměr příslušníkovi, na kterého bylo doposud nahlíženo jako na bývalého, a kterému byl vyplácen výsluhový příspěvek. Jinými slovy toto ustanovení obsahuje procesní úpravu střetu nároku na služební příjem a nároku na výplatu výsluhového příspěvku.

30. Z výše uvedeného je patrné, že se v obou případech jedná o situace, které jsou blízké a podstatně podobné (výplata výsluhového příspěvku, obnova služebního poměru, výsluhový příspěvek nahrazen služebním platem). Taktéž úmysl zákonodárce a celkový smysl právní úpravy je zřejmý. Z § 157 a násl. zákona o služebním poměru vyplývá, že výsluhový příspěvek je vázán na skončení služebního poměru a pokud je obnoven, zaniká nárok na výplatu příspěvku.

31. Jak správně uvedl žalovaný, pokud bývalému příslušníku zaniká podle § 162 zákona o služebním poměru nárok na výplatu výsluhového příspěvku při opětovném vzniku služebního poměru, tím spíš nárok na výplatu výsluhového příspěvku zaniká za posuzované situace. Žalobce optikou skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí, nikdy nebyl bývalým příslušníkem a nesplňuje tak jednu ze základních podmínek pro přiznání výsluhového příspěvku. Z tohoto důvodu služební funkcionář postupoval správně, pokud konstatoval zánik nároku na výplatu výsluhového příspěvku žalobce za pomocí § 162 odst. 1 zákona o služebním poměru. Pokud by žalobce pobíral současně služební příjem i výsluhový příspěvek, bylo by to nejen v rozporu se smyslem výsluhového příspěvku, jako kompenzace související s ukončením služebního poměru, ale založilo by to nerovnost mezi ostatními příslušníky.

32. Ani druhý žalobní bod proto není důvodný.

33. Dále žalobce namítá, že i když se jedná o akademické rozhodnutí, kterým je potvrzován již dříve nastalý zánik nároku, jde o nepřípustný retrospektivní zásah do jeho práv nabytých v dobré víře.

34. Žalobce uvádí, že nikdy netvrdil, že by mu měl být vyplácen služební příjem a zároveň výsluhový příspěvek, ale že mu nárok na výplatu výsluhového příspěvku zanikl ex lege a že jeho služební poměr nikdy neskončil. Soudu tak není zřejmé, proč se žalobce domáhá zrušení deklaratorního rozhodnutí, s jehož závěry se ztotožňuje, resp. ztotožňuje se s tím, že mu nárok na výplatu výsluhového příspěvku zanikl. Je třeba připomenout, že z důvodu fikce je na žalobce pohlíženo jako na příslušníka, který byl ve služebním poměru po celou dobu, po kterou pobíral výsluhový příspěvek (tj. od 5. 8. 2016 do 26. 10. 2022, resp. 30. 11. 2022), a za tuto dobu mu náleží služební příjem. Není možné, aby mu byl za tuto dobu podle § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru vyplacen dodatečně služební příjem a zároveň, aby mu náležel výsluhový příspěvek, na který mu optikou fikce nikdy nevznikl nárok. Žalobce správně tvrdí, že mu nárok zanikl ex lege, nelze však přistoupit na jeho výklad, že zánik nároku měl účinky ex nunc, tj. od 26. 10. 2022, ale je nutné trvat zániku s účinky ex tunc, tj. od 5. 8. 2016. Proto ani žalobcův poukaz na rozsudek NSS čj. 4 As 238/2016–42 není k jeho situaci přiléhavý.

35. Co se týká žalobcovy námitky, že deklaratorním rozhodnutím je retrospektivně zasahováno do jeho práv nabytých v dobré víře, soud uvádí, že je tato námitka vnitřně rozporná. Ani dodatečné vyřčení porušení práva, což v případě žalobce znamená zrušení rozhodnutí o ukončení služebního poměru, nemůže žalobci založit právo vytěžit více, než by mu náleželo při neporušení právního vztahu (služebního poměru), který byl ex post obnoven s účinky ex tunc (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 2. 2012, čj. 10 Ca 21/2009–38). Jinými slovy není možné, aby žalobce profitoval z rozhodnutí, pro jehož vydání nikdy nebyly splněny podmínky a současně, aby mu byl vyplacen služební příjem, na který má jako příslušník nárok. Nad rámec soud uvádí, že pro případné posouzení žalobcovy povinnosti vydat bezdůvodné obohacení není relevantní ani otázka jeho případné dobré víry (viz rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2021, čj. 1 As 46/2021–30, body 24 až 27).

36. Soud uzavírá, že žalobci nikdy nárok na výplatu výsluhového příspěvku nevznikl, jelikož vůbec nebyla splněna podmínka přiznání takového nároku stanovená v § 157 zákona o služebním poměru (obdobně srov. závěry rozhodnutí NSS ze dne 23. 1. 2013, čj. 3 Ads 51/2012–48, které se sice vztahuje k dřívější právní úpravě, nicméně s ohledem na podobnost právní úpravy lze tyto závěry aplikovat i nyní). Rozhodnutí o skončení služebního poměru je, resp. bylo jediným možným právním titulem pro přiznání a pobírání výsluhového příspěvku, toto rozhodnutí však bylo zrušeno. Nutno dodat, že vznik nároku na výsluhový příspěvek znamená naplnění podmínek, za nichž je možné o něj úspěšně žádat. Nárok na vlastní výplatu vzniká až v návaznosti na podání žádosti a vykonatelnosti na to navazujícího rozhodnutí správního orgánu (viz rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2017, čj. 4 As 238/2016–42, č. 3555/2017 Sb. NSS, bod 22).

37. Pro vydání pravomocného rozhodnutí o přiznání nároku na výplatu, o které žalobce opírá svou argumentaci, nebyly splněny podmínky. Nyní tedy nemůže vyvolat zamýšlené účinky, i když formálně nebylo odstraněno proto, že v době, kdy odpadl právní důvod pro jeho vydání, již uplynuly lhůty pro zahájení přezkumného řízení. Žalovaný tak postupoval správně, když napadeným rozhodnutím deklaroval, že nárok na jeho vlastní výplatu žalobci dnem přiznání vlastně zanikl, tudíž jakoby ani nikdy nevznikl. Tím nebylo zasaženo do žalobcových práv, jelikož mu náleží za dobu, za kterou mu byl vyplácen výsluhový příspěvek, vyšší služební příjem. Lze očekávat, že pokud dojde k ukončení služebního poměru žalobce, bude vydáno nové rozhodnutí, kterým mu bude založen nárok na výplatu služebního poměru, jelikož ustanovení § 181 odst. 7 zákona o služebním poměru stanoví zákaz opětovného rozhodnutí o téže věci výslovně jen pro případy, kdy nedošlo ke změně skutkového stavu. V případě opětovného rozhodování o nároku na výplatu ke změně rozhodných skutečností dochází, protože k okamžiku podání opětovné žádosti o výplatu výsluhového příspěvku se mění (prodlužuje) doba rozhodná pro výsluhové nároky dle § 165 zákona o služebním poměru.

VI. Závěr a náklady řízení

38. Soud z uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

39. O nákladech řízení rozhodl soud výrokem II. podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný byl ve věci plně úspěšný, avšak nevznikly mu žádné náklady řízení nad rámec běžného výkonu úřední činnosti.