11 Af 16/2017 - 163

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Veberové a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobce: CENIA, česká informační agentura životního prostředí, IČ 45249130 se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65 zastoupen Mgr. Matějem Váchou, advokátem se sídlem v Praze 1, Újezd 450/40 proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem v Brně, Masarykova 427/31 v řízení o žalobách proti rozhodnutím žalovaného správního orgánu ze dne 29. 12. 2016, č. j. 58944/16/5000-10470-703359 a č. j. 58945/16/5000-10470-703359 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 29. 12. 2016, č. j. 58944/16/5000 10470-703359 a č. j. 58945/16/5000-10470-703359, se zrušují a věci se vracejí žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v částce 19 419 Kč do třiceti dnů od právní moci rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Matěje Váchy, advokáta.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobce se žalobou, podanou ke Krajskému soudu v Brně, která byla usnesením ze dne 24. 2. 2017, čj. 29Af 19/2017 - 105, postoupena věc Městskému soudu v Praze jako soudu věcně a místně příslušnému, domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí, kterým Odvolací finanční ředitelství (dále též „žalovaný“) změnilo rozhodnutí Finančního úřadu pro hl. m. Prahu ze dne 7. 9. 2015, č. j. 5928511/15/2000-31473-107766, tedy platební výměr č. 5928511/2015 na odvod za porušení rozpočtové kázně tak, že původně stanovený odvod do Národního fondu ve výši 18 937 284 Kč vyměřil nově v částce 115 819 414 Kč.

2. Další žalobou, podanou ke Krajskému soudu v Brně, domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí, kterým Odvolací finanční ředitelství (dále též „žalovaný“) změnilo rozhodnutí Finančního úřadu pro hl. m. Prahu ze dne 4. 9. 2015, č. j. 5928400/15/2000-31473-107766, tedy platební výměr č. 5928400/2015 na odvod za porušení rozpočtové kázně tak, že původně stanovený odvod do státního fondu ve výši 1 113 958 Kč vyměřil nově v částce 6 812 907 Kč. I v tomto případě usnesením ze dne 24. 2. 2017, čj. 29Af 20/2017 - 105, Krajský soud v Brně postoupil věc Městskému soudu v Praze jako soudu věcně a místně příslušnému. Žalobní argumentace – žalobní body 3. Žalobce v podané žalobě popsal dosavadní skutkový stav, podle něhož čerpal finanční prostředky poskytnuté Státním fondem životního prostředí České republiky na základě Smlouvy č. 09030775 ze dne 22. 6. 2010, o poskytnutí podpory Ministerstvem životního prostředí, a na základě Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 24. 11. 2009 na akci „Celostátní informační systém pro sběr a hodnocení informací o znečištění životního prostředí“, vedený pod značkou projektu CZ1.02/5.1.00/09.03718. V rámci této akce žalobce zahájil jako zadavatel tři soutěže o návrh podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). V návaznosti na uvedené soutěže o návrh žalobce jednotlivé vítěze těchto soutěží vyzval k podání nabídek v jednotlivých řízeních bez uveřejnění podle tehdy účinného § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách. Na základě těchto veřejných zakázek zadaných v řízeních bez uveřejnění daňový subjekt s dodavateli uzavřel smlouvy na plnění veřejných zakázek. Jednalo se smlouvu se společností IBM Česká republika s. r. o. ze dne 23. 3. 2010 a se společností Telefonica O2 Czech Republic a. s. ze dne 2. 4. 2010.

4. V roce 2015 proběhla u žalobce daňová kontrola. V návaznosti na její provedení Finančním úřadem pro hl. m. Prahu byl platebním výměrem Finančního úřadu pro hl. m. Prahu (dále též „správce daně“) ze dne 7. 9. 2015 žalobci vyměřen odvod do Národního fondu ve výši 18 937 284 Kč. Uvedené rozhodnutí bylo v odvolacím řízení - na základě žalobcem podaného odvolání - změněno rozhodnutím žalovaného, na jehož základě bylo žalobci uloženo odvést na účet Finančního pro hl. m. Prahu částku 115 819 414 Kč za porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech.

5. Platebním výměrem Finančního úřadu pro hl. m. Prahu (dále též „správce daně“) ze dne 4. 9. 2015 žalobci vyměřen odvod do Státního fondu ve výši 1 113 958 Kč. I toto rozhodnutí bylo v odvolacím řízení - na základě žalobcem podaného odvolání - změněno rozhodnutím žalovaného, na jehož základě bylo žalobci uloženo odvést na účet Finančního pro hl. m. Prahu částku 6 812 907 Kč za porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Porušení rozpočtové kázně bylo žalovaným spatřováno v tom, že žalobce zadal veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách, ač pro tento postup nebyly podle žalovaného splněny podmínky.

6. Žalobce namítal, že žalovaný nesprávně vyhodnotil předložené důkazy a došel k nesprávným právním závěrům, když postup žalobce jako zadavatele, kterým zadal veřejné zakázky, posoudil jako porušení zákona o veřejných zakázkách. Žalobce vyjádřil názor, že plnění nemohl zadat žádným jiným způsobem, neboť informační systém tvoří jeden celek. Žalovaný se vůbec nezabýval otázkou nezbytnosti souvisejících dodávek a pořízení licencí, pouze bez dalšího zkoumání konstatoval, že žalobce měl dodávky a licence zadat jinak v navazujícím jednání bez uveřejnění. Žalobce zdůraznil v žalobě i ve svých předchozích podáních, v nichž nabízel odlišný právní názor, že v daném případě o standardní a hardwarové vybavení v podobě standardních serverů, osobních počítačů, operačních programů a kancelářských aplikací rozhodně nešlo. Žalovaný se však žalobcovou uvedenou argumentací nijak nezabýval a bez dalšího vysvětlení ji odmítl. Žalobce přitom navrhoval ke svému tvrzení i důkaz provedení znaleckého posudku. Ten však byl žalovaným odmítnut a žalobci nebyla na žádost poskytnuta lhůta k opatření tohoto posudku jako listinného důkazu.

7. V dalším žalobním bodě žalobce namítl nepřiměřenost výše uložené sankce, která byla uložena ve výši 100% dotace. Podle názoru žalobce je zcela nepřiměřená charakteru tvrzeného porušení rozpočtové kázně a argumentace v napadeném rozhodnutí zcela přehlíží fakt, že žalobce prostřednictvím soutěží o návrh zajistil transparentní a nediskriminační soutěž a zachoval zásadu rovného zacházení. Správce sám ve zprávě o daňové kontrole výslovně připustil, že k naplnění účelu dotace došlo a že žalobce postupoval transparentně a nediskriminačně, proto nemohla žádná škoda vzniknout. S tímto tvrzením správce daně odvolací orgán nijak nepolemizoval, proto zvýšení odvodu ze strany žalovaného odvolacího orgánu podle názoru žalobce postrádá reálné zdůvodnění.

8. Dále žalobce namítal nedodržení zásad správního trestání a rozšíření předmětu řízení. Žalobce poukázal na to, že k vyjádření se k předmětu řízení na výzvu ze dne 12. 10. 2016 bylo žalobci poskytnuto pouhých patnáct dnů, což bylo s ohledem na zcela odlišnou argumentaci a shledání jiné skutkové podstaty porušení zákona o veřejných zakázkách zcela nedostatečné. Žalobce ve svém podání žádal o poskytnutí delší lhůty k provedení některých důkazů, na tuto žádost však žalovaný nijak nereagoval a záhy po doručení vyjádření žalobce vydal rozhodnutí o odvolání.

9. Ve čtvrté žalobní námitce žalobce namítl neprovedení navrhovaných důkazů. V rámci svého vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění totiž navrhoval provedení důkazů znaleckým posudkem či odborným vyjádřením, kterým by měla být odborně posouzena otázka toho, zda účelem zakázky bylo provedení služeb či dodávek licencí. Správce daně se k tomuto návrhu nijak nevyjádřil, navržený důkaz neprovedl a ani neodůvodnil, z jakého důvodu tak neučinil. Stejně tak navrhovaný důkaz odmítl i žalovaný, přitom žalobce po doručení výzvy ze dne 12. 10. 2016 s ohledem na nový právní názor žalovaného opět navrhoval provedení důkazů znaleckým posudkem z oblasti informačních technologií, kterým by prokázal nezbytnost souvisejících dodávek i licencí. Žalovaný bez dalšího provedení tohoto důkazu odmítl a na výzvu poskytnutí přiměřené lhůty k opatření posudku jako listinného důkazu, nereagoval. Podle názoru žalobce přitom jde o významný důkaz, bez kterého žalovaný ke svým tvrzeným závěrům nemohl dospět. Neprovedením důkazu a neodůvodněním rozhodnutí tento důkaz neprovést byla porušena ústavně zaručená zásada spravedlivého procesu a pouhé odůvodnění, že navržení důkazu považuje žalovaný za nadbytečné, nepředstavuje naplnění zásady spravedlivého procesu.

10. V páté žalobní námitce žalobce namítl, že mu nebylo umožněno vyjádřit se ke Zprávě o daňové kontrole ve smyslu § 88 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, v platném znění („daňový řád“). Žalobce využil možnosti vyjádřit se k výsledku kontrolního zjištění a navrhnout jeho doplnění, podal včasné vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění a uvedl rozsáhlou argumentaci, proč jsou zjištění orgánu prvého stupně (správce daně) nesprávná. Zároveň navrhl provedení některých důkazů. Správce daně se s veškerými vznesenými námitkami žalobce ve vyjádření ke kontrolním zjištěním vypořádal pouze krátkým tvrzením, které ohodnotil slovy „Nebyly doloženy žádné nové skutečnosti, vznesené námitky nemají vliv na výsledek kontrolního zjištění a proto se obsah zprávy nemění“. Správce daně se tedy argumenty žalobce vůbec nezabýval, s čímž žalobce nemůže souhlasit. To uvedl i ve svém odvolání, navrhoval možnost dalšího vyjádření ke způsobu vyřízení jeho námitek k projednání zprávy o kontrole, nicméně správce daně na vyjádření daňového subjektu navzdory očekávání nepočkal a vydal předmětný platební výměr. Uvedený postup je podle názoru v příkrém rozporu se zásadou spolupráce podle § 6 odst. 2 daňového řádu, když daňový subjekt legitimně očekával, že správce daně slib učiněný na ústním jednání o poskytnuté možnosti vyjádřit se ke způsobu vyřízení námitek a k tvrzením správce daně také dodrží. Pochybení správce daně nebylo ani v odvolacím řízení jakkoli odstraněno a žalovaný se tímto pochybením vůbec nezabýval. Vyjádření žalovaného k žalobě 11. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě zopakoval průběh dosavadního řízení a zabýval se vymezením předmětu soudního sporu, přičemž k jednotlivým žalobním námitkám a argumentaci žalobce uvedl následující:

12. V prvé řadě žalovaný poukázal na to, že v podstatě všechny žalobní námitky byly žalobcem vzneseny již v odvolacím řízení, proto se jimi žalovaný v rámci odůvodněním napadeného rozhodnutí podrobně zabýval. Pokud jde o konkrétní námitky vůči právnímu posouzení nesprávnosti zadání zakázky, žalovaný odkázal na text v odůvodnění napadeného rozhodnutí na stranách 16 - 28, přičemž žalobce neuvedl žádný relevantní argument, ze kterého by mělo vyplývat, že žalovaný mohl či měl při svém rozhodování v jeho konkrétním případě postupovat v rozporu s tehdy aktuální judikaturou. V případě žalobce měl žalovaný ještě před vydáním rozhodnutí k dispozici posouzení sporné otázky podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2013, čj. 62Af 48/2012 – 160, proto byl žalovaný ve vlastním zájmu povinen se tímto právním názorem řídit. Uvedený právní názor Krajského soudu v Brně byl potvrzen i rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2014, čj. 9Afs 93/2013 - 32. Žalovaný má za to, že se ke všem žalobním námitkám vyjádřil a své stanovisko podrobně odůvodnil.

13. Pokud jde o námitky žalobce proti nepřiměřené výše sankce, žalovaný již v písemnosti ze dne 12. 10. 2016, v níž žalobce seznámil s důvody zvýšeného odvodu, poučil žalobce o tom, že žalovaný zastává názor, že žalobce nesplnil ani jednu ze tří podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný zvýšil oproti prvostupňovému platebnímu výměru odvod na 100% hodnoty prostředků, které byly poskytnuty z národního fondu na úhradu faktur za služby a dodávky dodavateli, který nebyl vybrán v řádně provedeném výběrovém řízení, to vše i při vědomí toho, že uvedenou formulací se nerozumí automaticky odvod v 100% výši takových prostředků, zejména s ohledem na závažnost porušení rozpočtové kázně. Žalovaný ze své pozice není oprávněn jakékoli finanční opravy, které byly v rozporu s Rozhodnutím o dotaci či Smlouvou o dotaci stanoveny, a zákon o rozpočtových pravidlech také neobsahuje odkaz na žádný prováděcí předpis, kterým by se snad žalovaný mohl či měl při ukládání výše odvodu řídit. V šetřeném případě poskytovatel dotace v Rozhodnutí stanovil, že v případě porušení zákona o veřejných zakázkách bude následovat postih ve smyslu zákona o rozpočtových pravidlech. Proto je námitka žalobce nedůvodná.

14. K námitkám žaloby ohledně nedodržení zásad správního trestání a nedovoleného rozšíření předmětu řízení žalovaný uvedl, že kontrolu dodržení podmínek dotace provádí pouze orgán finanční správy podle § 10 odst. 1 písm. h) zákona č. 456/2011 Sb., o finanční správě, ve znění pozdějších předpisů. Při zjištění porušení rozpočtové kázně správní orgány ukládají povinnosti odvodů za jeho porušení, jsou tedy povinny odvod uložit a v jaké výši ho uloží, to pak záleží na změně konkrétního rozhodnutí o poskytnutí dotace, které může v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech stanovit odvod za konkrétní porušení v procentní výši nebo procentním rozmezí. To však poskytovatel dotace v případě žalobce neučinil, když za porušení zákona o veřejných zakázkách stanovil odvod ve výši, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.

15. Žalovaný zdůraznil, že odvod za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt, jak se žalobce nesprávně domnívá, neboť porušení rozpočtové kázně není podle aktuální potvrzené judikatury správních soudů správním deliktem. Výše odvodu koresponduje s prostředky použitými na úhradu služeb či dodávek, takže odvod za porušení rozpočtové kázně má činit podle rozpočtových pravidel částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Ta je pak korigována v souladu se zásadou proporcionality, přičemž v nyní posuzovaném případě došlo k porušení rozpočtové kázně ve výši použitých prostředků poskytnutých z fondu na úhradu faktur za služby a dodávky dodavateli, který nebyl vybrán v řádně provedeném výběrovém řízení.

16. K námitce neprovedení navrhovaných důkazů a k námitce nesprávného ukončení daňové kontroly žalovaný odkázal na strany 15 a 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde se k těmto námitkám již podrobně vyjádřil. Poukázal na zásadu volného hodnocení důkazů a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2012, čj. 8Afs 36/2011 - 108, to vše se závěrem, že daňový řád umožňuje správci daně posoudit závažnost jednotlivých důkazních prostředků, a správce daně však není povinen vyhledávat důkazní prostředky svědčící ve prospěch poplatníka ani respektovat všechny důkazy předložené nebo navržené daňovým subjektem. Žalovaný má za to, že srozumitelně uvedl, že žalobce žádný důkaz vyvracející porušení rozpočtové kázně nepředložil, tudíž se jím ani nemohl zabývat.

17. Závěrem svého vyjádření žalovaný poukázal na to, že daňová kontrola u žalobce byla zahájena na podnět poskytovatele dotace. Přílohou podnětu byly výsledky auditu Evropského účetního dvora vztahující se k danému projektu, v němž bylo zjištěno využití nesprávného druhu zadávacích řízení. Součástí auditního zjištění byla i odpověď členského státu – České republiky – k těmto zjištěním, analýza odpovědi a stanovisko Evropské komise. Správce daně i žalovaný se v daném případě ztotožnili s hodnocením Ministerstva životního prostředí vyplývajícím z auditu Evropské komise, ke kterému jsou oprávněny z titulu svých zákonných kontrolních kompetencí. Porušení rozpočtové kázně bylo konstatováno v souladu se zákonem i s Rozhodnutím o dotaci, respektive Smlouvou o dotaci, odvod za porušení rozpočtové kázně byl stanoven ve správné výši a řízení před správcem daně i žalovaným proběhlo zcela v souladu s daňovým řádem. Žalobce podal dne 13. 1. 2017 žádost o prominutí uložených odvodů, zároveň mu rozhodnutím ze dne 2. 2. 2017 bylo povoleno posečkání těchto odvodů do doby rozhodnutí Generálního finančního ředitelství o prominutí. Replika žalobce 18. Žalobce využil svého práva a podal k vyjádření žalovaného správního orgánu repliku, v níž setrval na svých žalobních námitkách, přičemž k otázce porušení zákona o veřejných zakázkách poukázal na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 3. 2009, v němž úřad uvedl, že jde-li návrh z informačního systému, je neobvyklé, aby ho realizoval jiný dodavatel než autor. Informační systém jako předmět návrhu sice lze zachytit a popsat, avšak popis nemůže být vyčerpávajícím způsobem úplný. Oddělení návrhu informačního systému od jeho realizace se v praxi vyskytuje zřídka a někdy je i neproveditelné. Podle svého názoru žalobce nepochybil, když poptal nezbytný hardware v případě informačního systému jako nezbytnou dodávku v rámci zakázky, zadávané v návaznosti na soutěž o návrh. K námitce stanovení výše odvodu žalobce poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž nelze uplatnit sankční odvod vůči příjemci dotace ve výši nezohledňující závažnost porušení rozpočtové kázně a případné ohrožení naplnění účelu poskytnuté dotace. Žalovaný se vůbec nezabýval tím, zda byl naplněn účel, pro který byla dotace poskytnuta, zda porušení povinností podle rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo do té míry významné, aby vedlo k sankčnímu odvodu. Žalobce soutěž o návrh realizoval při zachování maximální transparentnosti a otevřenosti, což konstatoval i Finanční úřad pro hl. m. Prahu. Samotné hodnocení neslo silnější prvky transparentnosti a objektivnosti, než hodnocení v otevřeném řízení, neboť probíhalo anonymně. Účel dotace byl naplněn zcela, byl dosažen stanovený monitorovací indikátor projektu a všechny systémy jsou v rutinním provozu a slouží svému účelu, takže žádná škoda nevznikla a nedošlo ani k ohrožení či ke zpoždění realizace projektu. Pokud jde o námitku změny kvalifikace tvrzeného pochybení žalobce během daňového řízení, žalobce i nadále má za to, že nemohl využít všech obranných nástrojů proti žalovaným tvrzenému pochybení, když se proti nové skutkové podstatě mohl bránit poprvé až ve svém vyjádření k odlišnému právnímu názoru, tedy až v rámci rozhodování o odvolání, přičemž s ohledem na průběh odvolacího řízení po vydání seznámení s odlišným právním názorem měl již velmi málo času na svoji vlastní obranu. Z časových důvodů neměl možnost opatřit jakýkoli odborný posudek, předkládal žalovanému přesvědčivé argumenty, na které však žalovaný nereagoval a nijak se k nim nevyjádřil. Průběh řízení před správními orgány 19. Ze spisového materiálu, který byl soudu předložen žalovaným správním orgánem, byly zjištěny následující, pro rozhodnutí ve věci samé podstatné skutečnosti:

20. Dne 24. 11. 2009 vydalo Ministerstvo životního prostředí Rozhodnutí o poskytnutí dotace č. 09030775-SFŽP, o poskytnutí podpory na spolufinancování projektu v rámci Operačního programu Životní prostředí z prostředků Státního fondu prostředí České republiky, kterým rozhodlo o poskytnutí dotace z tohoto fondu žalobci.

21. Žalobce čerpal dotaci na základě Rozhodnutí, které vydalo Ministerstvo životního prostředni ve dnech 23. 6. 2010, 4. 6. 2012 a 14. 11. 2013, všechny na akci „Celostátní informační systém pro sběr a hodnocení informací o znečištění životního prostředí“, přičemž přílohou č. 1 rozhodnutí jsou podmínky poskytnutí dotace a přílohou č. 2 technická a finanční příloha. Státní fond životního prostředí poskytl žalobci podporu na základě Smlouvy č. 09030775, o poskytnutí podpory ze státního fondu životního prostředí v rámci Operačního programu Životní prostředí, která byla mezi účastníky uzavřena dne 22. 6. 2010.

22. Dne 26. 11. 2013 byl správci daně doručen podnět Ministerstva životního prostředí, který byl upřesněn podklady zaslanými v písemné podobě. Přílohou podnětu byly výsledky auditu Evropského účetního dvora vztahující se k projektu. V rámci tohoto auditu bylo zjištěno využití nesprávného druhu zadávacích řízení. Součástí auditního zjištění byla odpověď členského státu – České republiky – k těmto zjištěním, analýza odpovědi a konečné stanovisko Evropské komise.

23. Správce daně na základě podnětů zahájil dne 15. 7. 2014 u žalobce daňovou kontrolu zaměřenou na zjištění uvedená v podnětu. Protokolem ze dne 11. 6. 2015 správce daně seznámil příjemce dotace s výsledkem kontrolního zjištění a na žádost žalobce stanovil v tomto protokolu lhůtu do 25. 6. 2015, ve které se mohl daňový subjekt výsledku kontrolního zjištění vyjádřit a navrhnout jeho doplnění.

24. Dne 25. 6. 2015 bylo správci daně doručeno vyjádření žalobce ke kontrolnímu zjištění, které obsahovalo téměř identické výhrady ke kontrolnímu zjištění, které uplatnila Česká republika vůči auditu Evropského účetního dvora.

25. Dne 21. 8. 2015 sepsal správce daně se žalobcem protokol o projednání Zprávy o daňové kontrole, ve kterém seznámil žalobce s výsledkem kontrolního zjištění. Ve Zprávě o daňové kontrole správce daně konstatoval, že žalobce použitím nesprávného druhu zadávacího řízení u veřejných zakázek na systém „Integrovaný systém plnění ohlašovacích povinností“ a „Geoportál“ porušil ustanovení § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách a rozhodnutí část B bodu 3 písm. a) a čl. 7 bodu 1 Směrnice, čímž došlo k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech.

26. Žalobce dne 21. 8. 2015 vyjádřil do protokolu nesouhlas se způsobem vyřízení jeho tvrzení návrhu a výhrad.

27. Na základě kontrolních zjištění a závěru, že žalobce použitím nesprávného druhu zadávacího řízení u veřejných zakázek porušil zákon o veřejných zakázkách, vyměřil správce daně platebním výměrem ze dne 4. 9. 2015 na odvod do Státního fondu ve výši 1 113 958 Kč a dále vydal platební výměr ze dne 7. 9. 2015 na odvod do Národního fondu ve výši 18 937 284 Kč. Žalobce proti oběma platebním výměrům podal odvolání, která jsou v podstatných rysech totožná s žalobní argumentací žalobce v řízení před soudem.

28. Žalovaný v odvolacím řízení dospěl k závěru, že správce daně nepostupoval správně, když u veřejné zakázky „Environmentální helpdisk“ neshledal pochybení a nevyměřil ve vztahu k této zakázce odvod za porušení rozpočtové kázně. Proto uložil správci daně povinnost doplnit podklady rozhodnutí a odstranit vady řízení, následně se změnou svého právního názoru seznámil žalobce písemně před vydáním rozhodnutím. Žalobou napadeným rozhodnutím pak žalovaný změnil výši odvodu tak, že odvody za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu, a do Státního fondu životního prostředí zvýšil na 115 819 414 Kč, respektive 6 812 907 Kč. Řízení před Městským soudem v Praze 29. Při ústním jednání u Městského soudu v Praze dne 12. 10. 2018 soud nejprve dovodil, že obě žaloby vedené u zdejšího soudu pod spisovými značkami 11Af 16/2017 a 11Af 17/2017 se shodují v osobě žalobce a žalované, týkají se jednoho skutkového děje a shodně vydaná rozhodnutí napadená žalobou vycházejí z téhož skutkového i právního základu, tedy spolu souvisejí. Soud proto uvedená řízení podle § 39 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), spojil ke společnému projednání pod sp. zn. 11Af 16/2017.

30. Zástupce žalobce u jednání soudu odkázal na podanou žalobu a na repliku k vyjádření žalovaného. Žalovaný odděluje soutěž o návrh, která proběhla zcela bez námitek, transparentně, od navazujícího jednacího řízení bez uveřejnění, což je druhá fáze téhož výběrového řízení, u níž i Úřad na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) konstatoval, že proběhla transparentně a žalobce nikoho nepoškodil, nikdo se necítil postupem žalobce postižen, přičemž doporučil snížení výše odvodu. Celý problém spočívá v tom, jak vykládat zákon o veřejných zakázkách, žalovaný však na argumentaci žalobce nijak nereagoval. Plnění bylo tvořeno jednak hardwarem, jednak službami v podobě nějakých licencí. Změnou právního názoru až v odvolacím řízení byl žalobce zkrácen na svých právech, protože měl možnost pouze se vyjádřit, byla mu však odňata možnost přezkumu názoru žalovaného v rámci dvojinstančního správního (daňového) řízení. Žalobce má za to, že argumentace rozsudkem Krajského soudu v Brně není přiléhavá, protože už při zadání se žalobce snažil oddělit ty části zakázky, které bylo možno soutěžit zvláště, jde o různé komponenty jednoho velkého a složitého informačního systému. Žalobce i nadále tvrdí, že v tehdejších legislativních podmínkách ani žádnou jinou možnost vlastně neměl, postup žalobce byl tehdy běžný a schválený příslušnými orgány. Systém je velmi úspěšný, plně funkční a s ohledem na cenu podobných systémů a projektů v zemích EU byl i velmi levný. Proto má žalobce za to, že v tomto konkrétním případě k porušení zákona o rozpočtových pravidlech nedošlo.

31. Zástupkyně žalovaného poukázala na odůvodnění napadených rozhodnutí s tím, že na základě provedené daňové kontroly bylo u žalobce zjištěno porušení rozpočtové kázně spočívající ve výdeji prostředků státního rozpočtu na úhradu faktur dodavatele, který nebyl vybrán v řádně provedeném výběrovém řízení, čímž došlo k neoprávněnému použití finančních prostředků ze státního rozpočtu. Žalobce nesplnil všechny tři podmínky zadávacího řízení bez uveřejnění podle stávající judikatury Soudního dvora EU a Nejvyššího správního soudu. Výše stanoveného odvodu odpovídá jednomu z nejzávažnějších porušení zákona a jeho obcházení. Posouzení důvodnosti žalobních bodů soudem 32. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před správními orgány obou stupňů z hlediska žalobních námitek, uplatněných v podané žalobě a při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí (ustanovení § 75 s. ř. s.).

33. Soud považuje za vhodné nejprve v obecné poloze poukázat na právní úpravu a judikaturu k ní. Podstatou projednávané věci je spor o právní posouzení, konkrétně spor žalobce a žalovaného o výklad výjimky (z jinak povinného „přísnějšího typu“ zadávacího řízení) pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách ve znění před účinností zákona č. 179/2010 Sb.).

34. Podle uvedeného ustanovení může v jednacím řízení bez uveřejnění zadavatel zadat veřejnou zakázku na služby v případě, že se jedná se o veřejnou zakázku na služby; že k jejímu zadávání dochází v návaznosti na soutěž o návrh a že již v soutěži o návrh bylo stanoveno pravidlo, podle něhož musí být (navazující) veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi nebo jednomu vybraných účastníků této soutěže.

35. Uvedené ustanovení transponuje čl. 31 odst. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/18/ES, podle kterého veřejní zadavatelé mohou zadávat své veřejné zakázky ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění oznámení o zakázce v případě veřejných zakázek na služby, pokud daná zakázka následuje po veřejné soutěži na určitý výkon a musí být podle platných pravidel zadána vítěznému účastníku nebo jednomu z vítězných účastníků; v případě více vítězných účastníků musí být k účasti na vyjednávání vyzvání všichni vítězní účastníci.

36. Z právě uvedeného je patrno, že česká vnitrostátní úprava je věcně shodná s úpravou komunitární. Za tohoto stavu lze bezpochyby při výkladu pravidel uvedených v zákoně o veřejných zakázkách aplikovat výklad, jaký zastává Soudní dvůr ve vztahu k pravidlům podávaným z uvedené směrnice.

37. Tu je třeba zabývat se možností použít jednacího řízení bez uveřejnění v obecnější rovině i konkrétně ve vztahu k řízení navazujícímu na předchozí soutěž o návrh. Obecnější rovina je určující z pohledu aplikace pravidla, podle něhož je použití jednacího řízení bez uveřejnění jednou z výjimek z jinak povinného použití „otevřenějších“ zadávacích řízení – zásadně řízení otevřeného podle § 21 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Konkrétní rovina, bezprostředně ve vztahu k věci nyní posuzované, je pak dána naplněním konkrétních podmínek plynoucích z § 23 odst. 6 tohoto zákona.

38. Pokud jde o obecnější rovinu, lze vycházet ze stanoviska Soudního dvora o potřebě restriktivního výkladu výjimky spočívající v možnosti použít jednací řízení bez uveřejnění, jak plyne z rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 9. 2004 ve věci C-385/02 (Komise proti Itálii). Přestože se v této věci Soudní dvůr nevyjadřoval ke stavu skutkově totožnému, jaký je ve věci právě posuzované, plyne z něj, že ustanovení (směrnic), která umožňují výjimky z pravidel zadávání veřejných zakázek (a za takovou výjimku v dané věci Soudní dvůr považoval právě „odklon“ od přísnějšího postupu formou jednání bez uveřejnění), musí být vykládána restriktivně, přitom důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky nese ten, kdo se jich dovolává (tj. zadavatel).

39. Nadto i tuzemská rozhodovací praxe v případech podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění akcentuje potřebu jejich restriktivního výkladu. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2012 ve věci sp. zn. 1Afs 23/2012 z tohoto pojetí vycházel, když konstatoval, že z druhů zadávacích řízení, které upravuje § 21 zákona o veřejných zakázkách, je jednací řízení bez uveřejnění, v porovnání s ostatními postupy, bezesporu postupem nejméně formalizovaným a nejméně kontrolovatelným (jedním z důvodů je např. skutečnost, že zadavatel v rámci tohoto postupu přímo oslovuje konkrétního zájemce bez jakkoliv formalizovaného výběru; dále je zadavatel oprávněn dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci apod.). I z takto podaného východiska je tedy důvodu vycházet.

40. Toto východisko, které se stalo základem úvah žalovaného, ostatně ani žalobce žádnou konkrétní argumentací nezpochybňuje. Potřebou restriktivního výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění není tedy třeba se dále podrobněji zabývat; toto obecné východisko žalovaného je oprávněné.

41. V této otázce lze skutečně aplikovat právní názor obsažený v rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 10. 2004 ve věci C-340/02 („Komise proti Francii“), který se týkal použití jednacího řízení bez uveřejnění po předchozí soutěži o návrh. Interpretují-li žalobce a žalovaný závěry pramenící z tohoto rozsudku odlišně a je-li tato odlišná interpretace klíčovou otázkou v jejich vzájemném sporu ohledně podmínek použití jednacího řízení bez uveřejnění v právě posuzované věci, pak je třeba předeslat, že v uvedené věci Soudního dvora se Komise domáhala, aby Soudní dvůr určil, že Francie nesplnila povinnosti, jež pro ni vyplývaly z tehdejší směrnice 92/50/EHS, neboť Communauté urbaine du Mans (městská aglomerace Le Mans) nepřikročila při zadávání zakázky na studie, jejichž předmětem byla mimo jiné pomoc investorovi týkající se čističky odpadních vod v Chauviniere, ke zveřejnění vyhlášení zakázky v Úředním věstníku. Čl. 11 odst. 3 písm. c) této směrnice přitom upravoval stejné pravidlo, jak je podáváno z čl. 31 odst. 3 shora uvedené pozdější směrnice i z § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách, tj. že zadavatelé mohou zadat veřejné zakázky na služby ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky (mimo jiné tehdy), pokud musí být na základě daných pravidel zakázka zadána po pořádané veřejné soutěži na určitý výkon úspěšnému zájemci nebo jednomu z úspěšných zájemců.

42. Právě výklad Soudního dvora podaný k čl. 11 odst. 3 dřívější směrnice je tedy dobře určující pro výklad § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách (a čl. 31 odst. 3 pozdější směrnice). Soudní dvůr (v bodu 38. uvedeného rozsudku) uvedl, že toto ustanovení, které je výjimkou ze základního pravidla (Smlouvy), musí být vykládáno restriktivně a je na tom, kdo se ho hodlá dovolávat, aby prokázal, že je výjimka odůvodněna skutečně existujícími výjimečnými okolnostmi (odkázal přitom na prejudikaturu – rozsudek ve věci C-20/21 a C-28/01, Komise proti Německu). V bodech 40. a 41. rozsudku pak doplnil (a to je podle zdejšího soudu pro výklad § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách podstatné), že podmínky pro uplatnění výjimky upravené v čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice nebyly splněny, neboť ze znění tohoto ustanovení jasně vyplývá, že výjimka z povinnosti zveřejnit vyhlášení zakázky je možná, pouze pokud zadávaná zakázka následuje po pořádané veřejné soutěži a pokud musí být zadána úspěšnému zájemci nebo jednomu z úspěšných zájemců. Spojení „po pořádané veřejné soutěži na určitý výkon" ve smyslu čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice (podle Soudního dvora) znamená, že musí být zachován přímý funkční vztah mezi veřejnou soutěží na určitý výkon a navazující zakázkou. Jelikož se (v tamní věci Soudního dvora) veřejná soutěž týkala první etapy a byla pořádána za účelem zadání zakázky vztahující se k této etapě, u zakázky z druhé etapy nelze mít za to, že následuje po pořádané veřejné soutěži. V bodu 42. rozsudku pak Soudní dvůr akcentoval, že klauzule ve vyhlášení (původní) zakázky stanoví pouze možnost, a nikoli povinnost, svěřit druhou etapu uchazeči úspěšnému ve veřejné soutěži týkající se etapy první. Nelze tudíž tvrdit, že zakázka vztahující se k druhé etapě musí být zadána úspěšnému uchazeči nebo jednomu z úspěšných uchazečů. Proto se výjimka z povinnosti zveřejnit vyhlášení zakázky upravená v čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice na projednávaný případ nepoužila.

43. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalovaného, kterými byly žalobci pravomocně vyměřeny odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně a odvod do Národního fondu podle § 116 odst. 1 písm. c) daňového řádu a podle zákona o rozpočtových pravidlech. Žalobce použitím nesprávného druhu zadávacího řízení u veřejných zakázek „Integrovaný systém plnění ohlašovacích povinností – ISPOP“ a „Geoportál“ porušil ustanovení § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách, část B bodu 3 písm. f/ Rozhodnutí o poskytnutí dotace a článek 7 bod 1 Směrnice, čímž došlo k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. a/ zákona o rozpočtových pravidlech.

44. Jak již bylo výše uvedeno, zákonné podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění (§ 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách) jsou následující: 1. jedná se o veřejnou zakázku na služby; 2. k jejímu zadávání dochází v návaznosti na soutěž o návrh; 3. již v soutěži o návrh bylo stanoveno pravidlo, podle něhož musí být (navazující) veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi nebo jednomu vybraných účastníků této soutěže.

45. O veřejnou zakázku na služby (první podmínka) jde v případech, které jsou pokryty § 10 zákona o veřejných zakázkách. Určujícím je přitom samotný předmět – věcný charakter poptávaného plnění. Je-li třeba zkoumat hranici mezi veřejnou zakázkou na dodávky a veřejnou zakázkou na služby (podle věcného charakteru plnění), pak o veřejnou zakázku na dodávky jde podle § 8 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v případě veřejné zakázky, jejímž předmětem je pořízení věci (dále jen „zboží“), a to zejména formou koupě, koupě zboží na splátky, nájmu zboží nebo nájmu zboží s právem následné koupě (leasing); podle § 8 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách je veřejnou zakázkou na dodávky je rovněž veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě pořízení zboží podle § 8 odst. 1 téhož zákona rovněž poskytnutí služeb nebo stavebních prací spočívajících v umístění, montáži či uvedení takového zboží do provozu, nejedná-li se o zhotovení stavby, pokud tyto činnosti nejsou základním účelem veřejné zakázky, avšak jsou nezbytné ke splnění veřejné zakázky na dodávky. O veřejnou zakázku na služby se pak podle § 10 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách jedná v případě veřejné zakázky, která není veřejnou zakázkou na dodávky nebo veřejnou zakázkou na stavební práce, přitom podle § 10 odst. 2 písm. a) téhož zákona platí, že veřejnou zakázkou na služby je též veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě poskytnutí služeb rovněž poskytnutí dodávky podle § 8 zákona, pokud předpokládaná hodnota poskytovaných služeb je vyšší než předpokládaná hodnota poskytované dodávky.

46. Ke druhé podmínce z rozsudku Soudního dvora ve věci „Komise proti Francii“ soud dovozuje, že návaznost na soutěž o návrh musí být vykládána ve smyslu přímého funkčního vztahu mezi soutěží o návrh a navazující veřejnou zakázkou.

47. Ke třetí podmínce pak z rozsudku Soudního dvora ve věci „Komise proti Francii“ zdejší soud dovozuje, že k jednacímu řízení bez uveřejnění lze přistoupit tehdy, pokud pravidlo, podle kterého navazující veřejná zakázka musí být zadána vítězi soutěže o návrh, je stanoveno již v podmínkách (pravidlech) původní soutěže o návrh, přitom jde o pravidlo stanovené důvodně (zakázka na soutěž o návrh věcně navazuje a s ohledem na charakter plnění, které je předmětem navazující veřejné zakázky, musí být zadána vítězi soutěže o návrh). Nestačí tedy, že zadavatel v podmínkách soutěže o návrh pouze formálně stanoví, že navazující veřejná zakázka bude realizována vítězem soutěže o návrh, nýbrž i z věcného hlediska musí vítězství v soutěži o návrh nutně předurčovat realizátora plnění, které je předmětem na soutěž o návrh navazující veřejné zakázky.

48. První podmínka je tedy dána charakterem veřejné zakázky z pohledu jejího rozdělení na veřejné zakázky na dodávky, na služby a na stavební práce, zbylé dvě podmínky se nutně odvíjejí od přesného charakteru plnění, jež zadavatel poptával původní soutěží o návrh a navazujícím jednací řízení bez uveřejnění. Ve vztahu k právě posuzované věci je tedy zapotřebí zkoumat, zda jsou všechny tři právě uvedené podmínky splněny, resp. zda se jimi žalovaný zabýval a zda je správně vyhodnotil 49. Z odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí je zřejmé, že správní orgány v postupu žalobce spatřují porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel, kvalifikovaly je tedy jako neoprávněné použití peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu. Porušením rozpočtové kázně se podle ustanovení § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 rozumí „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.“ Pojem „neoprávněného použití finančních prostředků“ je třeba vykládat s použitím ustanovení § 3 písm. e) citovaného zákona, které v posuzovaném období výslovně stanovilo, že: „pro účely tohoto zákona se rozumí neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci“. Na tomto zákonném požadavku musí být tedy založeno a v souladu s ním vykládáno každé individuální rozhodnutí o poskytnutí dotace. Neoprávněným použitím, respektive neoprávněným výdejem, je tak nutno rozumět vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu nejen s podmínkami vztahujícími se přímo k deklarovanému a schválenému účelu, ale také takové vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu s dalšími podmínkami stanovenými právním předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, na základě kterých byla dotace příjemci poskytnuta.

50. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, z jakého skutkového stavu správní orgán vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Z rozhodnutí jednoznačně vyplývají důvody, které správní orgán vedly k zamítnutí podaného odvolání. K tvrzenému porušení zákona o veřejných zakázkách 51. Není důvodné tvrzení žalobce o tom, že se žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí nevypořádal s charakterem daného řízení (strana 10 napadeného rozhodnutí), ani tvrzení žalobce o tom, že se žalovaný nevypořádal s argumentací žalobce. Námitku nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí neshledal soud důvodnou. Pokud jde o vlastní posouzení otázky, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, odkazuje soud na další část odůvodnění tohoto rozsudku.

52. Žalobce nedůvodně namítal nepřezkoumatelnost platebních výměrů. Tvrdil, že správce daně se nevypořádal s jeho námitkami, vznesenými v průběhu daňové kontroly a že porušení rozpočtové kázně shledal pouze na základě podnětu poskytovatele dotace na základě šetření orgánů Evropské unie.

53. K uvedené námitce soud uvádí, že podle § 147 odstavec 4 daňového řádu dojde-li ke stanovení daně (zde odvodu) výlučně na základě výsledku daňové kontroly, považuje se za odůvodnění zpráva o daňové kontrole. Uvedená informace je v nyní posuzovaných platebních výměrech ze dne 7. 9. 2015 obsažena, ze spisového materiálu soud ověřil, že Zpráva o daňové kontrole byla se žalobcem projednána dne 21 8. 2015, žalobce tedy byl seznámen s výsledky kontrolního zjištění uvedenými ve Zprávě o kontrole a převzal stejnopis této Zprávy. Na závěru o souladnosti postupu správce daně se zákonem nemění podle názoru soudu ničeho ani skutečnost, že zástupce žalobce do protokolu o projednání zprávy o daňové kontrole uvedl, že se s výsledky zprávy neztotožňuje.

54. V daňovém řízení přísluší hodnocení důkazů výhradně správci daně. Způsob provedeného hodnocení důkazů v napadeném rozhodnutí by mohl být úspěšně napadán jen v případech, kdy došlo k takovému hodnocení důkazů, které je v rozporu s obsahem spisu, takže závěry správce daně nejsou podloženy dostatečně skutkovými zjištěními nebo jsou s nimi v rozporu, anebo že se správce daně nevypořádal se všemi důkazy, anebo že závěry, k nimž správce daně dospěl při hodnocení důkazů, odporují zásadám logického myšlení a uvažování. Pouhý odlišný náhled účastníka řízení na způsob hodnocení důkazů rozhodujícím orgánem však není důvodem ke zrušení rozhodnutí, pokud hodnocení odpovídá zásadám, uvedeným shora. Stanovisko správce daně se s podstatným obsahem vyjádření žalobce vypořádalo uvedením závěru, v jakém konkrétním jednání žalobce spatřuje jeho pochybení a na základě jakých důkazních prostředků toto jednání považuje za dostatečně zjištěné.

55. Skutečnost, že se žalobce s podrobným zdůvodněním obou stupňů správních orgánů neztotožňuje, nemůže sama o sobě činit rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Pokud se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku nevypořádá se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, je pravdou, že to způsobuje podle ustálené judikatury nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8Afs 66/2008 – 71, všechna dále citovaná rozhodnutí NSS jsou dostupná i na www.nssoud.cz). Zároveň však nelze institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztahovat i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabýval a vysvětlil, proč nepovažuje argumentaci účastníka správnou, i když výslovně v odůvodnění nereaguje na všechny aspekty vznesené námitky.

56. Smyslem soudního přezkumu pravomocného rozhodnutí správního úřadu není polemika o souladnosti jednotlivých obecně závazných právních předpisů, ale posouzení zákonnosti a věcné správnosti žalobou napadeného rozhodnutí z hlediska uplatněných žalobních bodů. Na základě tohoto vymezení konstatuje městský soud, že žalovaný správní orgán se v odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí dostatečně určitě, srozumitelně, podrobně a vyčerpávajícím způsobem vyjádřil ke všem žalobou namítaným skutečnostem. Soud jeho úvahy neshledal v rozporu se zásadami správního uvážení. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání je patrno, že se správní orgány konkrétním jednáním žalobce podrobně zabývaly a toto jednání vyhodnotily z pohledu zákonem stanovených podmínek.

57. Pokud jde o vlastní právní posouzení rozhodné právní otázky, tj. zda v nyní posuzované věci došlo k porušení rozpočtové kázně v důsledku nesprávného zadání navazujících v jednacím řízení bez uveřejnění po provedených jednotlivých soutěžích o návrh realizovaných v rámci projektu „Celostátní informační systém pro sběr a hodnocení informací o znečištění životního prostředí“, soud žalobní námitku neshledal důvodnou. Předně je třeba uvést, že žalovaný odvolací orgán se k totožným námitkám žalobce podrobně vyjádřil v části III na stranách 16 – 28 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

58. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2Afs 55/2010 – 173, pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami, je rozhodující věcný charakter takového plnění; poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné (plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění), pak takové plnění musí zadávat jako jedinou veřejnou zakázku podle zákona o veřejných zakázkách. Není však v případě zadávání takové jediné veřejné zakázky vyloučeno připustit podávání nabídek jen na její jednotlivé části. Zadáním jedné veřejné zakázky je podle stanoviska soudu nutno rozumět i zadání relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění, která spolu úzce souvisí z hledisek místních, časových nebo funkčních (věcných).

59. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 1As 256/2015 – 95, poukázal na skutečnost, že v souvislosti s citovanou komunitární úpravou veřejných zakázek Soudní dvůr EU ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že jednací řízení bez uveřejnění by mělo být používáno „ve zcela výjimečných případech, neboť je to jediný způsob, jak zabránit zneužití ze strany zadavatelů a zohlednit cíl sledovaný směrnicí v oblasti veřejných zakázek, a sice rozvoj hospodářské soutěže.“ Zásadní je v tomto ohledu rozsudek ve věci C-199/85, Komise versus Itálie, ve kterém Soudní dvůr dovodil přísně restriktivní charakter všech podmínek použití tohoto řízení, jakož i existenci důkazního břemene k ospravedlnění podmínek použití na straně subjektu, který se na tyto podmínky odvolává (rozsudek ze dne 10. března 1987, Komise vs. Itálie, 199/85, Recueil, s. 1039, bod 14; obdobně rovněž rozsudek ze dne 28. března 1996, Komise vs. Německo, C-318/94, Recueil, s. I-1949, bod 13).

60. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1As 256/2015-95 dále uvedl, že z podmínek upravených v čl. 31 Směrnice 2004/18/ES, jakož i v § 23 odst. 4 zákona, lze jednoznačně dovodit závěr, že „stav exkluzivity“ (tj. nezbytnost splnění zakázky pouze určitým dodavatelem) nemůže zadavatel sám vytvořit. Opačný závěr by byl zcela v rozporu se smyslem a účelem zásad, na kterých je právní úprava veřejných zakázek postavena (tj. zásadami transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace). K tomu srov. zejména rozsudek ze dne 11. 1. 2013, č. j. 5Afs 42/2012 - 53, kde Nejvyšší správní soud uzavřel, že „jednací řízení bez uveřejnění lze využít, pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní, tedy nezávislé na vůli zadavatele. Není sporu o tom, že pokud by se zadavatel svým vlastním zaviněným postupem dostal do situace, kdy musel přidělit zakázku pouze jedné určité společnosti, porušil by tím zákon o veřejných zakázkách. Zadavatel se tak nemůže dovolávat existence pouhého jediného dodavatele (právně nebo fakticky) schopného realizovat předmět veřejné zakázky, pakliže sám tento „stav exkluzivity“ vytvořil, a to navíc teprve ve chvíli, kdy již není možné nastalou situaci dostupnými právními prostředky změnit.“ (Obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2013, č. j. 5 Afs 43/2012 - 54, publikovaný pod č. 2790/2013 ve Sbírce NSS).

61. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí zcela podrobně, určitě a srozumitelně vyjádřil, že sám zadavatel musí požadavky na technickou kvalifikaci stanovit s ohledem na požadovaný předmět plnění. V nyní posuzované věci sám žalobce oddělil již v předmětu soutěže o návrh zajištění hardware a software, přičemž uvedl, že součástí soutěžního návrhu bude i návrh zajištění hardware a software v rozsahu nezbytného technologického zabezpečení. Žalovaný rovněž podrobně odůvodnil, proč v případech jednotlivých veřejných zakázek „ISPOP“, „Environmentální helpdisk“ a „Geoportál“ nebyl žalobce oprávněn při zadání veřejné zakázky v části dodávek hardware a software licencí třetích stran postupovat podle § 23 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách. Bylo tomu tak proto, že část plnění uvedených veřejných zakázek zahrnovala dodávku hardware a software licencí třetích stran. Vůči těmto částem pak nelze dovodit právě onu výše zmíněnou existenci přímého funkčního vztahu mezi výsledkem soutěže o návrh a následným plněním. Není důvod domnívat se, že tyto dodávky musí být realizovány právě autorem vítězného návrhu. Správní orgány totiž zjistily, že se jedná o zboží, které je na trhu výpočetní techniky běžně dostupné a které tedy – podle technických parametrů stanovených ve vítězném návrhu – mohlo realizovat vícero dodavatelů pohybujících se v dané oblasti. Správní orgány ostatně připomněly zejména účel soutěže o návrh, jímž není nalezení konkrétního dodavatele technického vybavení (hardware i software), ale získání návrhu, plánu či projektu (strana 20 žalobou napadených rozhodnutí). Nadto pravidlo, podle něhož by navazující veřejná zakázka musela být zadána vítězi soutěže o návrh, není obsaženo ani v zadávací dokumentaci k soutěži o návrh.

62. Vždy je třeba přihlédnout mj. k ustanovení § 6 zákona o veřejných zakázkách, který stanoví zásady postupu zadavatele. Zde je uvedeno, že zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1Afs 45/2010 - 159, dospěl k závěru, že zásada transparentnosti je porušena tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Význam zásady transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli slouží rovněž zásada transparentnosti (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1Afs 20/2008 - 152, publikovaný pod č. 1771/2009 ve Sbírce NSS). Samotný pojem „transparentnosti“, jak uvedl Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1Afs 107/2004 - 48, publikovaný pod č. 869/2006 ve Sbírce NSS), se vyznačuje obsahovou pružností, aby mohl reagovat na nekonečné množství životních situací, na něž nemůže ve své obecnosti jakákoliv konkrétněji formulovaná právní norma pamatovat.

63. Právní úprava v článku 32 odst. 2 písm. b) Směrnice č. 2014/24/EU již tedy výslovně počítá s tím, že jednací řízení bez uveřejnění může být použito pro veřejné zakázky na stavební práce, dodávky a služby mj. v případě ochrany výhradních práv, včetně práv duševního vlastnictví, jestliže „neexistuje přiměřená alternativa nebo náhrada“ a jestliže „neexistence soutěže není výsledkem umělého zúžení parametrů veřejné zakázky“.

64. Vzhledem k právní úpravě platné a účinné v době zadávání posuzovaných zakázek a k ní se vztahující judikatuře nemá soud pochybnost o charakteru použití institutu jednacího řízení bez uveřejnění. Omezení vztahující se k možnosti využít tento typ řízení byla odvoditelná a předvídatelná již v době zadávání původní zakázky. Správní orgány obou stupňů tak vycházely ze správné premisy, že institut jednacího řízení bez uveřejnění nelze využít, pokud zadavatel stav exkluzivity způsobí sám svým jednáním, aplikované ustanovení tak vyložily v souladu s judikaturou a se smyslem a účelem zákona. Námitka nesprávného právního posouzení věci není důvodná. K námitce nepřiměřenosti výše sankce 65. Uvedenou žalobní námitku soud shledal důvodnou. Po provedeném řízení totiž shledal, že žalovaný odvolací správní orgán se v napadených rozhodnutích nedostatečně vypořádal s otázkou přiměřenosti rozsahu stanovených odvodů.

66. Městský soud v Praze nemá pochybnosti o tom, že řízení ve věci soutěže o návrh a navazujících řízení bez uveřejnění se týkaly komplexního projektu. Ostatně i správce daně ve Zprávě o daňové kontrole konstatoval, že k naplnění účelu dotace v posuzované věci došlo, že všechny vytvořené regionální a celostátní informační systémy jsou v rutinním provozu a slouží svému účelu, k žádným škodám a k ohrožení či zpoždění realizace projektu rovněž nedošlo. Žalovaný v odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí rovněž připouští, že jen část plnění ve vztahu ke každé jednotlivé veřejné zakázce (ISPOP, Environmentální helpdisk a Geoportál – poznámka soudu) nesplnila podmínku přímé funkční souvislosti mezi plněním a výsledkem soutěže o návrh. Žalovaný přitom právě od tohoto závěru odvozuje porušení podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotace a tím i rozpočtových pravidel žalobcem.

67. Podle názoru městského soudu se žalovaný v napadených rozhodnutích nevypořádal s posouzením, jaký byl rozsah plnění zasažený porušením rozpočtových pravidel ve vztahu k celkovému plnění, tj. k nákladům na projekt „Celostátní informační systém pro sběr a hodnocení informací o znečištění životního prostředí“. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5Afs 90/2012 - 33, totiž nelze uplatnit sankční odvod vůči příjemci dotace ve výši nezohledňující závažnost porušení rozpočtové kázně a případné ohrožení naplnění účelu poskytnuté dotace. Je-li v ustanovení § 44 odst. 2 rozpočtových pravidel stanovena povinnost odvést při porušení rozpočtové kázně zpět do státního rozpočtu odvod ve stejné výši, v jaké byla tato kázeň porušena, je z uvedeného ustanovení zřejmý úmysl zákonodárce zohlednit při stanovení výše takového odvodu i tu část peněžních prostředků, které byly čerpány v souladu s dohodnutými či stanovenými podmínkami (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 7 Afs 107/2008 - 100). Jestliže tedy došlo k uskutečnění plnění, systém je funkční, pouze v případě části plnění byl daňovými orgány shledán rozpor s podmínkami Rozhodnutí o poskytnutí dotace a s právními předpisy, pak nejde o komplexní porušení, které by odůvodnilo navýšení odvodu až na hranici 100% poskytnutých dotačních finančních prostředků. K námitce nedodržení zásad správního trestání a rozšíření předmětu řízení 68. Uvedenou námitku soud neshledal důvodnou. Soud se zcela ztotožnil s názorem žalovaného odvolacího orgánu, podle něhož odvod za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt, neboť porušení rozpočtové kázně není podle aktuální potvrzené judikatury správních soudů správním deliktem. Výše odvodu musí korespondovat s prostředky použitými na úhradu služeb či dodávek, takže odvod za porušení rozpočtové kázně má činit podle rozpočtových pravidel částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Ta je pak korigována v souladu se zásadou proporcionality (viz odůvodnění výše), což v praxi znamená, že výše odvodu by se měla v zásadě rovnat výši použitých prostředků poskytnutých z fondu na úhradu faktur za služby a dodávky tomu dodavateli, který nebyl vybrán v řádně provedeném výběrovém řízení.

69. Městský soud v Praze neshledal, že by v nyní posuzované věci došlo k nepřípustnému rozšíření předmětu řízení. Řízení ve věci daňové kontroly před správcem daně a řízení před odvolacím orgánem tvoří jeden celek. Pokud odvolací správní orgán nabyl při posouzení věci jiný právní názor než správce daně, byl povinen na možnost odlišného právního posouzení věci účastníka řízení upozornit a umožnit mu, aby se k změně právní kvalifikace vyjádřil před vydáním napadeného rozhodnutí. Uvedené předpoklady byly v nyní posuzované věci naplněny, k zásahu do práv žalobce v rozsahu, který by měl za následek nezákonnost vydaných rozhodnutí o odvolání, podle názoru soudu nedošlo a výše popsaným postupem odvolacího orgánu nebyla ani porušena zásada dvojinstančnosti řízení. Neprovedení navržených důkazů a neumožnění vyjádřit se ke Zprávě o kontrole 70. Zásadám spravedlivého procesu odpovídá nejen možnost účastníka řízení vyjádřit se k provedeným důkazům, nýbrž také navrhnout důkazy vlastní. Správní orgán sice není povinen provést veškeré důkazy, které účastník řízení navrhne, je však povinen o vznesených návrzích rozhodnout, a tedy pokud návrhu na jejich provedení nevyhoví, ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl, resp. pro základ svých skutkových zjištění je nepřevzal. Uvedeným požadavkům správní orgány dostály. Žalobce navrhoval v rámci svého vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění provést důkaz znaleckým posudkem či odborným vyjádřením k posouzení otázky, zda účelem zakázky bylo provedení služeb či dodávek licencí. Správní orgány obou stupňů navrhované důkazy neprovedly. Nejedná se však o porušení procesních práv žalobce, neboť v dané konkrétní věci návrh na doplnění dokazování směřoval k posouzení otázky nikoli skutkové, ale k právnímu posouzení. To je však správní orgán oprávněn (a povinen) provést sám a své úvahy srozumitelně vyjádřit v rozhodnutí. Žalobce ostatně ode dne 25. 6. 2015, kdy podal vyjádření ke kontrolním zjištěním, až do dne 29. 12. 2016, kdy byla vydána žalobou napadená rozhodnutí, žádný listinný důkaz ohledně posouzení předmětné otázky nepředložil, ač tak učinit mohl, byl-li mu předmět sporu ohledně právního posouzení věci nepochybně znám. Za dané situace soud nepřisvědčil námitce, že by správní orgány opomenutím vypořádání žalobcem navržených důkazů zatížily řízení vadou, která by měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí.

71. K námitce nesprávného ukončení daňové kontroly Městský soud v Praze zjistil, že žalovaný odvolací správní orgán se totožnou námitkou zabýval na stranách 15 a 16 odůvodnění napadených rozhodnutí, kde se k těmto námitkám podrobně vyjádřil. V této souvislosti je třeba poukázat na zásadu volného hodnocení důkazů a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2012, čj. 8Afs 36/2011 - 108, podle něhož se zásada volného hodnocení důkazů projevuje v tom, že správce daně není povinen vzít v úvahu všechny důkazy navržené daňovým subjektem, neboť má právo je nejprve samostatně posoudit, a tedy i vyloučit ze svého rozhodování. Takto může postupovat, pouze pokud náležitě odůvodní své úvahy, proč navržený důkaz nepovažuje za relevantní. Tím, že správce daně odůvodněně neosvědčí některý důkazní prostředek jako důkaz, nepřebírá odpovědnost za prokázání skutečného stavu věci. Správce daně totiž není povinen vyhledávat důkazní prostředky svědčící ve prospěch daňového subjektu. Daňový řád umožňuje správci daně posoudit závažnost jednotlivých důkazních prostředků, a žalovaný srozumitelně vyjádřil, že žalobce žádný důkaz vyvracející porušení rozpočtové kázně nepředložil, tudíž se jím ani nemohl zabývat. Závěr a náklady řízení 72. Ze všech výše uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že žaloba je zčáti důvodná. Soud proto postupoval podle § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s., napadená rozhodnutí pro vady řízení zrušil a věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle § 78 odstavec 5 s. ř. s. je správní orgán v dalším řízení vázán právním názorem soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku.

73. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náhrada nákladů řízení je představována zaplacenými soudními poplatky z obou podaných žalob ve výši celkem 6 000 Kč a náklady právního zastoupení žalobce advokátem Mgr. Matějem Váchou. Odměna advokáta žalobce a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. V daném případě se jednalo o dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení v každé věci ze dne 6. 9. 2018) ve výši dvakrát 3 100 Kč a dva režijní paušály, ve výši dvakrát 300 Kč (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 3 advokátního tarifu), a jeden úkon po spojení věcí ke společnému projednání a rozhodnutí (účast u jednání soudu) ve výši 3 990 Kč (§ 12 odst. 3 ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu) a jeden režijní paušál ve výši 300 Kč, tedy celkem 11 090 Kč. Tato částka byla podle § 57 odst. 2 s. ř. s. navýšena o částku 2 329 Kč rovnající se 21% dani z přidané hodnoty (DPH), neboť zástupce žalobce soudu doložil, že je plátcem této daně. Celkem tedy byla žalobci vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 19 419 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou třicetidenní lhůtu k plnění (§ 64 s. ř. s. ve spojení s § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů).

Poučení