11 Af 5/2023–68

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobce: DEFIZ z. s., IČO 45251819 sídlem Chotěšovská 680/1, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 za účasti: Středočeský kraj sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2023, čj. MF–28879/2022/1203–21 takto:

Výrok

I. Ruší se rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2023, čj. MF–28879/2022/1203–21, a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč, a to 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci a dosavadní průběh 1. Žalobce se domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl jeho návrh na zahájení řízení podle § 141 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „s. ř.“), z důvodu uplynutí promlčecí lhůty. Soud se zabývá především tím, zda se promlčuje právo na podání návrhu na zahájení sporného řízení, v němž se navrhovatel domáhá určení neplatnosti výpovědi veřejnoprávní smlouvy.

2. Žalobce uzavřel dne 10. 12. 2013 se Středočeským krajem (dále též „poskytovatel dotace“) grantovou smlouvu č. 2271/REG/2013 na realizaci vzdělávacího projektu (dále jen „smlouva“). Středočeský kraj smlouvu vypověděl dne 7. 10. 2015 pro nenaplnění monitorovacích indikátorů. Výpovědní doba byla stanovena na 10 dní v souladu s čl. IX odst. 2 smlouvy a žalobce byl upozorněn na povinnost vrátit poskytnutou finanční podporu do 9. 11. 2015. Výpověď byla žalobci doručena dne 19. 10. 2015.

3. Dne 23. 10. 2015 žalobce zaslal poskytovateli dotace přípis označený jako „Odmítnutí a neplatnost výpovědi Smlouvy“. V něm uvedl, že s výpovědí nesouhlasí a bude nucen podat do 29. 10. 2015 (tj. do uplynutí výpovědní doby) žalobu, aby soud deklaroval neplatnost výpovědi.

4. Žalobce žalobu nepodal, nicméně poskytnou podporu nevrátil. Proto v červenci 2019 vydal Krajský úřad Středočeského kraje platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně. Proti výměru se žalobce odvolal, přičemž pro nyní posuzovanou věc je podstatné, že dne 5. 9. 2022 v doplnění odvolání proti platebnímu výměru uvedl kromě argumentace týkající se odvolání i to, že: „podává návrh na zahájení řízení o rozhodnutí sporu o platnost výpovědi smlouvy učiněnou prostřednictvím přípisu čj. 135708/2015/KUSK pravděpodobně Středočeským krajem“.

5. Žalovaný považoval toto vyjádření za návrh na zahájení sporného řízení. Protože návrh nesplňoval všechny zákonné náležitosti, vyzval žalobce, aby odstranil jeho vady. Žalobce dne 23. 9. 2022 upřesnil, že se domáhá, aby žalovaný v řízení podle § 10b zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „malá rozpočtová pravidla“), rozhodl, že výpověď smlouvy je neplatná, neboť nedošlo k naplnění žádného důvodu pro vypovězení smlouvy. Žalovaný poté zahájil sporné řízení o určení neplatnosti výpovědi smlouvy.

6. Středočeský kraj (jakožto odpůrce) vznesl ve vyjádření k návrhu na zahájení sporného řízení námitku promlčení. Uvedl, že na věc se podle § 170 s. ř. použijí přiměřeně ustanovení občanského zákoníku. Podle § 629 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „o. z.“), trvá promlčecí lhůta tři roky. Kraj vypověděl smlouvu dne 7. 10. 2015. Tím, že žalobce podal návrh na zahájení sporného řízení až v roce 2022, neuplatnil právo v promlčecí lhůtě u orgánu veřejné moci a lhůta marně uplynula.

7. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcův návrh na zahájení sporného řízení o určení neplatnosti výpovědi smlouvy. Uvedl, že bylo prokázáno, že žalobce podal návrh na zahájení řízení po uplynutí tříleté promlčecí lhůty, jež počala běžet dnem doručení výpovědi (16. 10. 2015). Žalovaný nezjistil žádné objektivní překážky, které by bránily žalobci ve včasném uplatnění práva. V případě nesouhlasu s výpovědí mu nic nebránilo, aby se podáním návrhu na zahájení sporného řízení domáhal její neplatnosti.

8. Žalovaný odkázal na závěr v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018–85, č. 4329/2022 Sb. NSS, ZŠ a MŠ Klas, o tom, že ustanovení o promlčení nejsou výslovně vyloučena v § 170 s. ř. a není důvod pro to, aby byla obecně vyloučena s ohledem na povahu a účel veřejnoprávních smluv. I pro veřejné právo je typické, že práv se lze domáhat pouze v určitých lhůtách, čímž dochází ke snížení entropie v uplatňování práv a slouží právní jistotě jako takové, která je hodnotou sama o sobě.

2. Žalobní argumentace 9. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné a navrhuje, aby ho soud zrušil.

10. Namítá, že žalovaný nesprávně aplikuje úpravu promlčení práv na žalobcovo právo zahájit sporné řízení. Odkázal na § 611 o. z., z něhož plyne, že se promlčují všechna majetková práva s výjimkou zvláštních případů a jiná práva se promlčují, pouze pokud tak stanoví zákon. Tím, že žalobci bylo odepřeno meritorní posouzení postupu poskytovatele dotace, bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

11. V řízení podle § 10b malých rozpočtových pravidel jsou řešeny spory z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, tj. nikoliv pouze spory týkající se majetkových práv. Předmětem návrhu na zahájení řízení, nebyl přitom žádný majetkový nárok, ale výhradně žádost o to, aby příslušný orgán rozhodl, zdali výpověď smlouvy byla poskytovatelem dotace učiněna po právu či nikoliv. Žalobce tedy prokazatelně v řízení nežádal o přiznání jakéhokoliv nároku, který by snad mohl promlčet. Naopak žádal o rozhodnutí de facto předběžné otázky, pro potřeby jiného řízení, v němž se bránil z pohledu žalobce neopodstatněnému nároku na vrácení poskytnuté dotace ze strany Středočeského kraje.

12. Judikatura, na kterou žalovaný odkazoval, není dle žalobce přiléhavá. Rozsudek ZŠ a MŠ Klas se týká nároku na uzavření smlouvy o poskytnutí dotace, tj. majetkového nároku žadatele na poskytnutí finančních prostředků z dotace, zatímco napadené rozhodnutí se žádného majetkového nároku, který by snad mohl být promlčen, nedotýká.

3. Vyjádření žalovaného 13. Žalovaný nepožaduje žalobu za důvodnou a navrhl, aby ji soud zamítl.

14. Shrnul svou dosavadní argumentaci a uvedl, že pokud žalobce nevyužil možnost, kterou mu zákon pro ochranu práva dal, tj. nepodal včas návrh na zahájení sporného řízení proti rozhodnutí správního orgánu, nemůže následně tvrdit, že byl na svých právech krácen, a že mu bylo odepřeno meritorní posouzení věci. Tu možnost žalobce měl od roku 2015, kdy mu byla výpověď doručena, ale nevyužil jí. Argumentace žalobce by popírá princip právní jistoty a smysl promlčení.

15. Není pravdou, že by žalobci bylo odepřeno meritorní posouzení postupu poskytovatele dotace, jelikož se žalobce na soud obrátil až po vydání dvou negativních rozhodnutí. Navíc sporné řízení je zahajováno výlučně na návrh, a žalobce tak nemohl být krácen na svém právu domáhat se ochrany vyvoláním sporu z veřejnoprávní smlouvy.

4. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení 16. Středočeský kraj uplatňuje v řízení svá práva osoby zúčastněné na řízení dle § 34 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Žalobu nepovažuje za důvodnou.

17. Stejně jako žalovaný má Středočeský kraj za to, že časově neomezené právo podat návrh na určení neplatnosti výpovědi smlouvy neodpovídá principům právního státu. Žalobce byl o povinnosti vrátit finanční prostředky vyrozuměn již ve výpovědi smlouvy, a proto již tehdy mohl zahájit sporné řízení a dožadovat se určení neplatnosti výpovědi.

5. Posouzení věci soudem 18. Ve věci se konalo ústní jednání v souladu s § 49 s. ř. s.

19. Žalobce se na jednání nedostavil, ač byla řádně předvolán. Soud proto věc projednal bez jeho účasti (§ 49 odst. 3 s. ř. s.).

20. Žalovaný odkázal na svoji písemnou argumentaci, na níž setrval.

21. Osoba zúčastněná na řízení též odkázala na svoji písemnou argumentaci.

22. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

23. Žalobu podala včas osoba k tomu oprávněná.

24. Žaloba je důvodná. 5.1 K povaze sporného řízení 25. Mezi stranami není sporu o tom, že žalobce (subjekt soukromého práva) a poskytoval dotace (subjekt veřejné správy) mezi sebou uzavřeli smlouvu o finanční podpoře, jejímž předmětem byla realizace grantového projektu a která je veřejnoprávní smlouvou ve smyslu § 10a odst. 3 malých rozpočtových pravidel, resp. části páté správního řádu. Jedná se o smlouvu subordinační podle § 161 odst. 1 s. ř., jež založila žalobci právo čerpat dotaci za splnění dojednaných podmínek. Rozhodování o finančních prostředcích ve smyslu § 10a odst. 1 písm. b) malých rozpočtových pravidel patří do oblasti veřejné správy.

26. Podle § 166 odst. 2 s. ř. veřejnoprávní smlouvu lze vypovědět jen písemnou formou a jen tehdy, jestliže to bylo ve veřejnoprávní smlouvě smluvními stranami dohodnuto a jestliže byla dohodnuta výpovědní lhůta.

27. Malá rozpočtová pravidla stanoví v § 10b odst. 1 písm. a), že spory z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci rozhoduje podle správního řádu Ministerstvo financí, je–li jednou ze smluvních stran kraj, svazek obcí, jehož členem je hlavní město Praha, nebo Regionální rada regionu soudržnosti.

28. Podle § 141 s. ř. ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.

29. Pojem spor z právního poměru při poskytnutí dotace se neomezuje pouze na spory o plnění z veřejnoprávní smlouvy, ale zahrnuje také další spory s takovou smlouvou související jako např. spory ohledně změny obsahu veřejnoprávní smlouvy či výpovědi a zrušení veřejnoprávní smlouvy. Ze systematiky části páté správního řádu vyplývá, že se všechny tyto spory řeší v rámci sporného řízení podle § 141 s. ř., nikoliv v řízení o určení právního vztahu podle § 142 s. ř. či v řízení o přezkumu veřejnoprávní smlouvy dle § 165 s. ř. (rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013–53, č. 2984/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 Afs 49/2016–33, č. 3438/2016 Sb. NSS, body 10, 12 a judikatura tam citovaná).

30. Sporné řízení se zahajuje výlučně na návrh, který je žádostí ve smyslu § 44 s. ř. a řízení iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany (shodně komentářová literatura – srov. § 141 Sporné řízení. In: Kopecký, M. a kol. Správní řád: Komentář [Systém ASPI], nebo § 141 Sporné řízení In: Fiala, M. a kol. Správní řád: Praktický komentář [Systém ASPI]). Řízení je zahájeno dnem, kdy návrh, kterým se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Zákon nestanoví žádnou lhůtu, ve které musí strana zahájit sporné řízení. 5.2 Přezkoumatelnost rozhodnutí 31. Před vlastním meritorním přezkoumáním napadeného rozhodnutí považuje soud za vhodné zastavit se u formulace jeho výroku a odůvodnění.

32. Návětí výroku a výrok napadeného rozhodnutí zní (zkráceně) tak, že: „Ministerstvo financí rozhodlo podle § 141 s. ř. o návrhu na zahájení sporného řízení o určení neplatnosti výpovědi smlouvy tak, že ho zamítá“. V odůvodnění žalovaný uvedl, že rozhodl v neprospěch žalobce, neboť „neprokázal oprávněnost svého nároku“ (str. 7 napadeného rozhodnutí), a že důvodem pro „zamítnutí návrhu na zahájení řízení“ je jeho podání až po uplynutí promlčecí lhůty 3 let. Proto je dle žalovaného návrh nedůvodný (bod VI. str 8. napadeného rozhodnutí). Dále uvedl, že promlčecí lhůta se má vztahovat „k obraně proti vypovězení smlouvy“, kterou však žalobce neuplatnil včas (str. 6 napadeného rozhodnutí), aby následně meritorně zkoumal, zda byly naplněny zákonné požadavky pro výpověď veřejnoprávní smlouvy (str. 7 napadeného rozhodnutí).

33. Formulace v záhlaví rozhodnutí „o návrhu na zahájení sporného řízení o určení neplatnosti výpovědi Smlouvy“ není dle soudu vhodně zvolena, jelikož implikuje, že žalovaný rozhodoval podle § 141 s. ř. o tom, zda vůbec sporné řízení zahájí či nikoliv, což zákon nepředpokládá. Sporné řízení je zahájeno doručením perfektního návrhu a žalovaný nemůže rozhodovat o jeho zahájení, ale musí již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit. Výsledkem sporného řízení, nedojde–li k jeho zastavení dle § 66 s. ř., je rozhodnutí ve věci samé. Podle § 141 odst. 7 s. ř. rozhodnutím ve sporném řízení správní orgán návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhoví, anebo jej zamítne, popřípadě ve zbylé části zamítne.

34. I přesto má soud s ohledem na odůvodnění rozhodnutí za to, že je zřejmé, že primárním důvodem zamítnutí návrhu byl závěr žalovaného o promlčení práva podat návrh na určení neplatnosti smlouvy. Žalovaný ve skutečnosti nerozhodoval o tom, zda sporné řízení zahájí či nikoliv, ale o tom, zda je návrh na určení neplatnosti výpovědi důvodný. K tomuto závěru soud vede i to, že žalovaný v daňovém řízení žalobce vydal rozhodnutí ze dne 10. 3. 2023, čj. MF–26473/2019/1203–9, kde na straně 9 v odrážce ix, k nyní napadenému rozhodnutí uvedl, že „Po podání korektního návrhu na zahájení sporného řízení v této věci (nyní projednávané sporné řízení – pozn. soudu) bylo řízení zahájeno. Ukončeno bylo vydáním rozhodnutí o platnosti výpovědi (nyní napadené rozhodnutí – pozn. soudu), které nabylo právní moci dne 24. 2. 2023“. 5.3 Nesprávné právní posouzení 35. Mezi účastníky je primárně sporné, zda se promlčelo žalobcovo právo na podání návrhu na určení neplatnosti výpovědi veřejnoprávní smlouvy. Soud dospěl k závěru, že žalovaný tuto otázku nesprávně posoudil.

36. Žalovaný vyšel z rozsudku ZŠ a MŠ Klas. V něm opravdu rozšířený senát uzavřel, že i u sporů z veřejnoprávních smluv se aplikuje institut promlčení (bod 96 citovaného rozsudku). Rozšířený senát však na stejném místě zdůraznil, že se promlčují (pouze) majetková práva a dal tehdejšímu stěžovateli za pravdu, že „návrh na zahájení sporného řízení správního není nijak časově omezen“. Žalovaný si byl těchto východisek vědom, i přesto došel k závěru, že se žalobcovo právo promlčelo. Soud s tímto závěrem nesouhlasí.

37. Jak již soud uvedl výše, žalobce se svým návrhem domáhal určení, že výpověď smlouvy byla neplatná. K promlčení by mohlo dojít buď tehdy, pokud by se žalobce domáhal uplatnění majetkového práva, nebo tehdy, pokud by se promlčoval samotný návrh na zahájení sporného řízení.

38. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je patrné, že žalovaný souhlasil s žalobcem, že „podání návrhu na zahájení řízení není majetkovým právem“ (str. 4 napadeného rozhodnutí). S tím souhlasí i zdejší soud a dodává, že nejen podání návrhu na zahájení řízení, ale ani návrh na určení neplatnosti výpovědi veřejnoprávní smlouvy není uplatněním majetkového práva.

39. Jak podání návrhu na zahájení sporného řízení, tak právo na určení existence či neexistence právního poměru není hmotněprávním, ale procesním právem. Skutečnost, že se taková procesní práva nepromlčují, potvrzuje v kontextu občanského práva i odborná literatura (srov. Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1–654) Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 611, str. 1977, marg. č. 31). Ve vztahu k žalobě o určení dle § 80 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), to dovodila též judikatura (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2023, sp. zn. 21 Cdo 3503/2022, bod 13 a judikatura tam citovaná).

40. Uplatnění obdobných práv lze vázat na (prekluzivní) lhůtu, a to jak v případě práv hmotných (např. přezkum oprávněnosti výpovědi z nájmu dle § 2290 o. z. nebo přezkum platnosti ukončení pracovního poměru dle § 72 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce), tak procesních (např. § 72 odst. 1 s. ř. s.). V takovém případě zaniká právo uplynutím lhůty ze zákona a příslušný rozhodující orgán k tomu přihlíží z úřední povinnosti.

41. Zákonodárce však v případě sporného řízení nestanovil žádnou lhůtu, kterou je navrhovatel svázán, a nelze ji dovozovat prostřednictvím institutu promlčení.

42. Závěr žalovaného, že se promlčelo žalobcovo právo na podání návrhu na určení neplatnosti výpovědi veřejnoprávní smlouvy, je nesprávný. Toto právo se totiž nepromlčuje.

43. Závěr soudu nijak nepředjímá, zda byla výpověď platná či ne, ani to, zda se nemohla promlčet majetková práva související s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou (např. právo na plnění ze smlouvy). Tyto otázky totiž nyní nebyly předmětem řízení.

44. Nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že nepřehlédl, že u obdobných „určovacích“ návrhů zákonodárce zpravidla zavádí podmínku existence právního zájmu. U žaloby dle § 80 o. s. ř. jde o naléhavý právní zájem, který musí být dán v době rozhodování soudu (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 3503/2022, bod 12 a 13). V případě řízení o určení právního vztahu dle § 142 odst. 1 s. ř. musí žadatel prokázat, že určení je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Právě tyto podmínky tvoří určitý filtr, který zabraňuje vedení zbytečných sporů. Žádná taková podmínka není u sporného řízení stanovena a ani z dosavadní judikatury neplyne, že by správní orgány či soudy vyžadovaly, aby navrhovatelé prokazovali, že vydání rozhodnutí o určení neplatnosti výpovědi veřejnoprávní smlouvy je nezbytné pro uplatnění jejich práv (např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 5. 9. 2023, čj. 8 A 1/2022–58, a rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2023, čj. 7 Afs 31/2022–48). Soud se proto blíže nezabýval možností, zda by tento požadavek bylo možné analogicky dovodit i pro spory z veřejnoprávních smluv.

6. Závěr a náklady řízení 45. Žalovaný nesprávně uzavřel, že žalobcovo právo je promlčené. Soud proto výrokem I. jeho rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil pro nezákonnost.

46. O nákladech řízení rozhodl soud výrokem II. podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žalobci, který byl ve věci plně úspěšný, přiznal právo na jejich náhradu.

47. Žalobcovy náklady sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a odměny za zastupování advokátem, který žalobce zastupoval při podání žaloby a k ukončení právního zastoupení došlo až před nařízeným ústním jednáním. Advokát ve věci učinil dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a podání žaloby), za které mu náleží částka 3 100 Kč/úkon [§ 9 odst. 4 písm. d) a § 7 bod 5. vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu]. Zástupci dále náleží náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč/úkon. Tato částka se zvyšuje o sazbu DPH, která je ve výši 21 %, neboť bývalý žalobcův zástupce doložil, že je jejím plátcem. Ústního jednání se žalobce nezúčastnil. Celková výše nákladů, které žalobci v tomto řízení vznikly, tedy činí 11 228 Kč.

48. Lhůta k platbě náhrady nákladů řízení je stanovena podle § 160 odst. 1 v části věty za středníkem o. s. ř., ve spojení s § 64 s. ř. s.

49. Výrokem III. rozhodl soud o nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení. Ta nemá dle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na jejich náhradu, neboť jí soud v tomto řízení žádnou povinnost neuložil.

Poučení

1. Vymezení věci a dosavadní průběh 2. Žalobní argumentace 3. Vyjádření žalovaného 4. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení 5. Posouzení věci soudem 5.1 K povaze sporného řízení 5.2 Přezkoumatelnost rozhodnutí 5.3 Nesprávné právní posouzení 6. Závěr a náklady řízení