14 A 101/2021– 445

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Jana Kratochvíla a Jaromíra Klepše ve věci žalobců: proti žalovaným: a) Klimatická žaloba ČR, z. s., sídlem V Šáreckém údolí 54, Praha 6 b) Ing. J. F., bytem X c) L. F., bytem X d) P. Š., bytem X e) K. A. S., bytem X f) Obec Svatý Jan pod Skalou, IČ: 005 09 825, sídlem Svatý Jan pod Skalou 6, g) Česká společnost ornitologická – Jihomoravská pobočka, IČ: 653 53 391, sídlem Lidická 25, Brno všichni zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Černým, sídlem Údolní 33, Brno 1. Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 65, Praha 10 2. Ministerstvo průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 32, Staré Město 3. Ministerstvo zemědělství, sídlem Těšnov 17, Praha 1 4. Ministerstvo dopravy, sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných spočívajícím v nestanovení přiměřených a nezbytných mitigačních opatření k ochraně před nepříznivými následky změny klimatu takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a dosavadního průběhu řízení

1. Žalobci se podanou žalobou domáhali ochrany před tvrzeným trvajícím nezákonným zásahem žalovaných v podobě exekutivní nečinnosti v oblasti ochrany klimatu. Zásah měl započít nejpozději dne 4. 11. 2017, kdy se ČR stala smluvní stranou Pařížské dohody ze dne 12. 12. 2015 (č. 64/2017 Sb. m. s., dále jen „Pařížská dohoda“). Dle žalobců prostupuje tato nečinnost celkovým přístupem žalovaných ke změně klimatu, ať se jedná o nastavení cílů rozhodných strategických dokumentů, přípravu dotačních politik, návrhy relevantní legislativy a usměrňování správní praxe. Žalobci namítali, že žalovaní porušují povinnost přijímat dostatečná opatření ke snižování emisí skleníkových plynů (dále jen „mitigační opatření“) a povinnost přijímat dostatečná opatření k přizpůsobení obyvatel, hospodářství a životního prostředí na následky klimatických změn (dále jen „adaptační opatření“). V důsledku nečinnosti žalovaných mělo být zasaženo do práva na příznivé životní prostředí všech žalobců. Kromě toho měli být jednotliví žalobci zkráceni na právu na život a ochranu zdraví, právu na soukromý a rodinný život, vlastnickém právu, právu vykonávat hospodářskou činnost a právu na samosprávu.

2. Městský soud v Praze vydal ve věci rozhodnutí dne 15. 6. 2022, č. j. 14 A 101/2021–248, jímž dal žalobcům za pravdu v části žaloby směřující proti nečinnosti žalovaných v oblasti mitigace změny klimatu a zakázal žalovaným pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Městský soud měl za to, že ČR je dle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody povinna provádět vnitrostátní mitigační opatření směřující k dosažení cílů tzv. Nationally Determined Contributions (národně stanovené příspěvky, dále jen „NDC“). Členské státy EU mají jednotný EU NDC, jehož cílem je snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s hodnotami v roce 1990; dílčí hodnoty pro jednotlivé státy v něm uvedeny nejsou. Česká republika je smluvní stranou Pařížské dohody a její závazky jsou stanoveny prostřednictvím EU ve smyslu čl. 4 odst. 16 a 18 Pařížské dohody. Jde jak o povinnost individuální, tak o povinnost EU jako celku. Městský soud zhodnotil dosavadní činnost žalovaných v oblasti mitigace a dospěl k závěru, že nesměřovala ke včasnému dosažení cíle EU NDC.

3. Městský soud žalobu zamítl v části směřující proti nečinnosti žalovaných při adaptaci na změnu klimatu. Povinnost adaptace upravují čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a čl. 5 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 ze dne 30. 6. 2021 (Evropský právní rámec pro klima, dále jen „EPRK“). Povinnost adaptace spočívá ve zvyšování adaptační kapacity, nikoli v dosažení konkrétních cílů k určitému datu. Žalovaní přijali v roce 2021 nový Národní akční plán adaptace na změny klimatu (dále jen „NAP AZK“), který reaguje na nedostatky zjištěné ve vyhodnocení dřívějšího NAP AZK a vychází z odborných podkladů. Žalovaní tím splnili povinnost přijmout adaptační plán o požadované jakosti. Soud z předložených podkladů dále zjistil, že byla přijata nová legislativa (novelizace vodního zákona, schválení protierozní vyhlášky) a v době rozhodnutí byla připravována novela zákona o zemědělském půdním fondu; Předběžný přehled pro povodí Labe, Odry, Dunaje zohledňuje sucho a nedostatek vody jako významný dopad lidské činnosti a u některých dílčích povodí uvádí také riziko povodní; adaptační opatření v lesnictví jsou průběžně plněna a finanční podpora tohoto sektoru se mezi lety 2020 a 2021 zvýšila; MŽP a MZ v okamžiku rozhodování soudu zpracovávala hodnocení plnění adaptačních opatření v zemědělství. Z těchto skutečností dle soudu vyplývá, že žalovaní postupují v oblasti adaptace na změnu klimatu kupředu, byť některá opatření plní s různou mírou úspěšnosti.

4. Městský soud odmítl žalobu proti vládě ČR, protože nevystupovala v pozici správního orgánu. Namítaná (ne)činnost vlády nesměřovala vůči adresátům působení veřejné správy, ale výhradně dovnitř veřejné správy.

5. Proti rozhodnutí městského soudu podali dva žalobci společnou kasační stížnost a čtyři žalovaní podali samostatné kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) o kasačních stížnostech rozhodl dne 20. 2. 2023 rozsudkem č. j. 9 As 116/2022–166 (dále jen „rozsudek NSS“). NSS neshledal překážku řízení v podobě nevyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti žalobci; rozpor mezi výroky III a IV rozsudku městského soudu; ani překročení předmětu řízení těmito výroky. NSS dal též za pravdu Městskému soudu v Praze v části týkající se pasivní procesní legitimace vlády a adaptačních opatření, a potvrdil závěry soudu ohledně splnění první, druhé, čtvrté a páté podmínky pro vyhovění zásahové žalobě na nečinnost při mitigaci změny klimatu dle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). NSS se však neztotožnil s městským soudem v posouzení nezákonnosti namítané nečinnosti žalovaných při mitigaci (třetí podmínky).

6. NSS popsal vývoj mezinárodního klimatického práva od Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (dále jen „UNFCCC“), přes Kjótský protokol k UNFCCC, až po režim Pařížské dohody. NSS upozornil, že Kjótský protokol obsahoval v příloze B individuální závazek ČR omezit emise o 8 % v prvním kontrolním období let 2008–2012, nikoli o 55 % do roku 2030 oproti roku 1990. NSS se následně podrobně zabýval režimem Pařížské dohody.

7. Podle NSS spočívá standardní postup dle Pařížské dohody v tom, že stát oznámí svůj individuální NDC ve smyslu čl. 3, a toto jednostranné prohlášení v kombinaci se zněním čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody založí danému státu mezinárodněprávní závazek zachovávat takto určený vnitrostátně stanovený příspěvek, jehož chce dosáhnout. Členské státy EU využily možnost jednat při mitigaci společně dle čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody a EU oznámila sekretariátu UNFCCC své kolektivní EU NDC. Způsob, jakým bude tento kolektivní cíl naplněn, tedy jak bude zátěž z něj plynoucí rozdělena mezi jednotlivé členské státy, je vnitřní záležitostí EU.

8. NSS poukázal na to, že EU rozdělila svou právní úpravu ochrany klimatu na tři sektory: (i) obchodování s emisemi podle směrnice 2018/410; (ii) mimo obchodování s emisemi podle nařízení 2018/842; a (iii) oblasti pokryté nařízením 2018/841, o zahrnutí emisí skleníkových plynů a jejich pohlcování v důsledku využívání půdy, změn ve využívání půdy a lesnictví do rámce politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030 (tzv. sektor LULUCF). Zatímco sektory (i) a (iii) představují společné a nerozdělené závazky členských států EU, sektor (ii) obsahuje rozpočítání společného cíle mezi jednotlivé členské státy. ČR má dle čl. 4 odst. 1 a přílohy I nařízení 2018/842 povinnost snížit emise o 14 % do roku 2030 oproti roku 2005. EU doposud tento individuální závazek ČR neupravila s ohledem na ambicióznější snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % oproti hodnotám v roce 1990. Připravovaná novela počítá s povinností ČR do roku 2030 snížit emise o 26 % oproti úrovním v roce 2005.

9. NSS shrnul, že snížení emisí skleníkových plynů o 55 % je závazek EU jako celku, který není rozpočítaný mezi jednotlivé členské státy. Rozpočítání mezi členské státy bylo podle dosavadní unijní úpravy provedeno pouze ve „zbytkovém“ sektoru (ii).

10. NSS též zkoumal, zdali konkrétní závazek snižovat emise skleníkových plynů nezakládají jiné prameny práva, a to: zvláštní klimatický zákon, lidská práva, a sektorové právní předpisy. NSS konstatoval, že ČR nepřijala klimatický zákon obsahující určitý mitigační závazek státu. Kvůli chybějícímu klimatickému zákonu nemohl NSS provést třetí a čtvrtý krok testu zásahu do práva na příznivé životní prostředí, proto se zabýval pouze tím, zdali tvrzená nečinnost nezasahovala do samotného esenciálního jádra tohoto ústavně zaručeného práva. NSS vymezil zásah do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí jako nemožnost uskutečňovat základní životní potřeby člověka a shledal, že žalobci neosvědčili tento následek. Dle NSS není možné dovodit přímo z čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zásah do práva na příznivé životní prostředí v podobě porušení povinnosti žalovaných dosáhnout v určitém čase snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % oproti hodnotám v roce 1990. Mezinárodní právo lidských práv neobsahuje zvláštní právo na příznivé životní prostředí, tím méně pak právo na klimatickou stabilitu. Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) sice vykládá čl. 2 a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) tak, aby chránily některé aspekty životního prostředí, ale doposud nezašel tak daleko, aby konstatoval porušení těchto práv v důsledku nedostatečných mitigačních či adaptačních opatření některou ze smluvních stran EÚLP. NSS vyjmenoval sektorové právní předpisy unijního a vnitrostátního práva a dodal, že tyto předpisy je nutné číst ve světle zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen „ZŽP“), jakož i obecných ústavních a mezinárodních závazků.

11. NSS proto vyslovil následující závazný právní názor: Pařížská dohoda v kombinaci s EU NDC z roku 2020 přímo nezavazuje ČR ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 %. Pro ČR přímo vyplývá výrazně méně ambiciózní závazek obsažený v Kjótském protokolu (snížení o 8 % v kontrolním období let 2008–2012), nebo v příloze I nařízení 2018/842 (snížení do roku 2030 o 14 % oproti roku 2005). Má–li zásahová žaloba uspět, je při nynějším stavu právního řádu nutné, aby tvrzení žalobců byla posouzena předně optikou sektorových předpisů, nikoli pomocí obecných klimatických závazků ČR. Pokud městský soud neshledá žalobní tvrzení dostatečně konkrétní k posouzení případné nezákonnosti zásahu z hlediska sektorových předpisů, pak bude na místě, aby vyzval žalobce k doplnění konkrétních oblastí, v nichž dle jejich mínění došlo k porušení zákonných povinností žalovaných jejich tvrzenou nečinností zasahující do práv žalobců. V tomto směru bude zapotřebí upravit žalobní petit.

II. Argumentace účastníků

12. Městský soud v Praze se přípisem ze dne 17. 5. 2023 dotázal žalobců, zdali budou s ohledem na rozsudek NSS doplňovat žalobu o oblasti, v nichž mělo dojít k porušení zákonných povinností žalovaných, a měnit žalobní petit. II. a) Doplnění zásahové žaloby 13. Žalobci zaslali soudu vyjádření ze dne 23. 6. 2023, kterým doplnili svou žalobu. Žalobci doložili šestou hodnotící zprávu Mezivládního panelu pro změnu klimatu (dále jen „IPCC“), dle níž lze udržet globální oteplování na přijatelné úrovni a vyhnout se překročení kritické hranice 1,5 °C pouze dodržením nejambicióznějších opatření. V roce 2018 IPCC odhadoval zbývající globální uhlíkový rozpočet na 900 Gt CO2. Podle nedávno vydané vědecké studie Indikátory globální změny klimatu 2022: každoroční aktualizace rozsáhlých ukazatelů stavu klimatického systému a vlivu člověka (Piers M. Foster a kol., Earth System Science Data, č. 15, s. 2295–2327, 2023) zbývá dnes z globálního uhlíkového rozpočtu jen 250 Gt CO2, aby lidstvo udrželo alespoň 50% šanci, že se vyhne nebezpečnému oteplení o více než 1,5 °C. To znamená, že za posledních 5 let lidstvo spotřebovalo více než dvě třetiny svého uhlíkového rozpočtu. Aktuálně plánovaným tempem vypouštění emisí skleníkových plynů bude tento zbývající uhlíkový rozpočet vyčerpán do roku 2029. Nejnovější zpráva o stavu emisí National Greenhouse Gas Inventory Report of the Czech Republic (dále jen „NIR 2023“) shrnuje údaje o vypouštění skleníkových plynů v ČR do roku 2021 a ukazuje, že emise na území ČR byly v tomto roce vyšší než v roce 2020 a se započtením sektoru LULUCF za posledních 10 let prakticky neklesaly (tabulka na str. 46). Žalovaní na tyto trendy od podání žaloby nijak nereagovali.

14. Žalobci uvedli, že NSS neurčil, zdali se žalovaní dopustili nezákonného zásahu, zda lze povinnosti žalovaných při ochraně klimatu vyčíslit jiným způsobem, a nezabýval se porušením ostatních základních práv žalobců. Dle žalobců může městský soud zaujmout v těchto věcech vlastní právní stanovisko.

15. Žalobci spatřovali nezákonnost zásahu v porušení pozitivních závazků (rozsudek ESLP ve věci Eremiášová a Pechová proti České republice, č. 23944/04, ze dne 16. 2. 2022, odst. 110) plynoucích ze základních práv žalobců, mezinárodního a unijního práva (zejména Pařížské dohody), a vnitrostátních a unijních sektorových předpisů. Pozitivní závazky dle žalobců zahrnují např. povinnost vytvořit a aplikovat odpovídající zákonný a institucionální rámec k ochraně práv. Tato povinnost může spočívat v přijímání opatření k řešení změn klimatu. Závazky žalovaných z lidských práv 16. Žalobci popsali, že klimatická krize může mít fatální následky pro lidský život a zdraví. Teplotní extrémy mohou vést ke zvýšení úmrtnosti a ohrožují celou populaci, zejména zranitelné jedince jako jsou děti a senioři. Změny klimatu dramaticky dopadají na možnosti vlastníků pečovat o svůj majetek a udržovat jej v dobrém stavu – lesy i zemědělské pozemky jsou zasaženy suchem, přemnoženými škůdci a dalšími dopady změny klimatu. Obdobně tyto dopady ohrožují i samosprávné celky, jejichž hlavním posláním je péče o rozvoj svého území a blahobyt občanů. V projednávané věci se navíc nejedná pouze o práva žalobců, ale také o práva budoucích generací, která jsou integrální součástí základních práv žalobců.

17. Žalobci byli přesvědčeni, že žalovaní prokazatelně věděli o bezprostřední hrozbě změny klimatu, což potvrzuje například přistoupení ČR k Pařížské dohodě, přesto v mezích svých pravomocí nepřijali opatření k ochraně práv žalobců na život (čl. 6 Listiny a čl. 2 EÚLP), na soukromý a rodinný život (čl. 10 Listiny a čl. 8 EÚLP), na samosprávu (čl. 100 Ústavy) a na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny a čl. 1 dodatkového protokolu k EÚLP). Tato práva jsou přímo aplikovatelná (čl. 41 Listiny a contrario) a jsou dostatečně jasná a bezpodmínečná, aby z nich městský soud mohl dovodit nezákonnost zásahu. Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a právo na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny), žalobci namítají, že bylo zasaženo do jejich esenciálního jádra, protože zásahy do těchto práv jsou natolik významné, že přímo ohrožují jejich požívání. Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí, žalobci dále upozorňují, že žalovaní porušují předpisy na zákonné úrovni, které toto právo provádějí ve smyslu čl. 41 Listiny.

18. Žalobci spatřovali nezákonnou nečinnost žalovaných ve třech oblastech: 1) žalovaní nezkoumali, jaký konkrétní závazek či závazky odpovídají spravedlivému podílu ČR na mitigaci změny klimatu v souladu s mezinárodním klimatickým právem, pozitivními závazky státu k ochraně základních lidských práv a principy práva životního prostředí (princip prevence, předběžné opatrnosti, spravedlnosti, atd.); 2) žalovaní nepřijali žádný ambiciózní závazek ke snižování emisí skleníkových plynů, který by dostačoval k ochraně práv jednotlivců a dalších osob, včetně žalobců, před důsledky klimatické změny (Politika ochrany klimatu, dále jen „POK“, není dostatečně ambiciózní); a 3) v důsledku výše uvedeného žalovaní žádný takovýto závazek ani v praxi nenaplňují.

19. Žalobci upozornili, že z dostupných vědeckých poznatků a mezinárodního práva vyplývá, že za nebezpečnou míru oteplení je třeba považovat hranici 1,5 °C. Cíl omezení nárůstu globální teploty do 1,5 °C potvrzuje také Pařížská dohoda a UNFCCC. Žalovaní jsou proto povinni směřovat svou aktivitu v oblasti mitigace změny klimatu k tomu, aby byl tento cíl dosažen. Pokud tak nezákonně nečiní, je úlohou soudu, aby jim uložil povinnost nezákonný zásah do práv žalobců ukončit.

20. Dle žalobců lze určit míru odpovědnosti každého jednotlivého státu za dosažení společných cílů ochrany klimatu pomocí principů stanovených v Pařížské dohodě a také z obecných principů klimatického práva, tj. z principu suverenity (jehož hranicí je no–harm principle, odst. 8 preambule UNFCCC), spolupráce (odst. 6 preambule a čl. 4 UNFCCC), proporcionality, prevence (čl. 3 odst. 3 UNFCCC), předběžné opatrnosti (tamtéž), udržitelnosti (čl. 2 a 4 Pařížské dohody), a společné, ale rozdílné odpovědnosti států (odst. 6 preambule a čl. 4 UNFCCC, odst. 5 a 6 preambule a čl. 4 Pařížské dohody). Městský soud měl závazek žalovaných konkretizovat s ohledem na výše popsané principy, judikaturu Ústavního soudu (kupř. nálezy ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07, a ze dne 2. 10. 2012, sp. zn. I. ÚS 3314/11) a Spolkového ústavního soudu (rozsudek ze dne 24. 3. 2021 ve věci Neubauer a ostatní proti Německu, body 219 a 225).

21. Dle žalobců by spravedlivý podíl ČR na globálním úsilí při mitigaci změny klimatu měl vycházet ze závěrů IPCC z roku 2018, který pro účely udržení nárůstu globální teploty definoval tzv. globální uhlíkový rozpočet ve výši 900 Gt CO2. Pro ČR lze uhlíkový rozpočet vypočítat trojím způsobem: 1) podle posudku Kvantifikace dopadů Pařížské dohody pro Českou republiku (dále jen „univerzitní posudek“), který je založený mj. na přepočtu pomocí tzv. grandfatheringu, a vede k výsledku, že podíl ČR na globálním uhlíkovém rozpočtu od roku 2021 je 800 Mt CO2, což při rovnoměrném snižování emisí (o 11,4 % ročně) představuje snížení emisí CO2 o 84 % do roku 2030 oproti roku 1990 (viz tabulku č. 3 v posudku); 2) dle metodiky Carbon Action Tracker, která je rovněž založená na principech Pařížské dohody a tzv. fair share (odpovědnost, rovnost, rovné kumulativní emise per capita, schopnost snižovat emise, atd.), a vede k závěru, že pro udržení nárůstu globální teploty do 1,5 °C by bylo nezbytné, aby ČR snížila emise skleníkových plynů (kromě sektoru LULUCF) o 81 % do roku 2030 oproti roku 1990; 3) dle metodiky Rajamani et al., která je založena na agregaci dostupných metodických přístupů k výpočtu závazků jednotlivých států, ale modifikuje celkový výsledek v souladu s principy mezinárodního práva. Tento výpočet vede k závěru, že pro zachování nárůstu globální teploty do 1,5 °C do konce století a pro udržení vrcholu nárůstu globální teploty do 1,7 °C by bylo nezbytné, aby ČR snížila emise skleníkových plynů o 89,76 % do roku 2030 oproti roku 1990.

22. Žalobci vysvětlili, že pokud by soud nebyl s to sám, na základě výše uvedených podkladů stanovit přiměřenou míru snižování emisí skleníkových plynů, měl by si k této otázce vyžádat nezávislé odborné posouzení, případně znalecký posudek. Pokud by z nějakého důvodu nebylo možné postupovat ani takto, měl by žalovaným alespoň uložit povinnost za jasně stanovených podmínek provést analýzu potřebného snížení emisí skleníkových plynů a následně v souladu s touto analýzou přijmout potřebná přiměřená opatření ke snižování těchto emisí.

23. Podle žalobců musí být celkové množství emisí skleníkových plynů konečné, jako je tomu kupř. v závazku klimatické neutrality nebo nepřímo v závazku dodržet uhlíkový rozpočet. Pokud nebudou žalovaní směřovat ke klimatické neutralitě, nikdy nebude ukončen nezákonný zásah do práv žalobců, protože bude nadále docházet ke zvyšování globální teploty a dopady na práva žalobců i budoucích generací se budou prohlubovat. NSS ohledně závazku klimatické neutrality, plynoucího z EPRK, konstatoval, že jej nezpochybňuje, ale považuje jej za příliš obecný pro dovození konkrétních povinností jednotlivých členských států EU. Avšak žalobci závazek klimatické neutrality nedovozují pouze z EPRK, ale také z pozitivních závazků státu v oblasti lidských práv a z Pařížské dohody. Závazky žalovaných z mezinárodního a unijního práva 24. Žalobci podotkli, že podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody mají všechny smluvní strany, včetně ČR, povinnost připravit, sdělit a zachovávat vnitrostátně stanovené příspěvky ke snižování emisí skleníkových plynů. ČR však k dnešnímu dni nepřijala vlastní NDC, neboť jedná společně s ostatními členskými státy EU ve smyslu čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody. Závazek EU NDC navíc nesplňuje podmínku čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody, protože není stanoven „včetně úrovně emisí přidělené každé smluvní straně v příslušném časovém období.“ Právní povinnost ČR připravit, sdělit a zachovávat NDC (ať už samostatně dle čl. 4 odst. 2 nebo společně dle čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody) proto nebyla splněna. Funkci NDC vůči ČR neplní ani požadavek na snížení emisí o 14 % dle čl. 4 odst. 1 a přílohy I nařízení EU č. 2018/842, protože se netýká emisí všech skleníkových plynů, ale pouze sektorů mimo obchodování s emisními povolenkami. Žalobci proto považují za nezbytné, aby ČR stanovila své NDC tak, aby vedl k udržení nárůstu globální teploty do 1,5 °C, jak vyžaduje čl. 2 Pařížské dohody, a následně aby žalovaní přijali opatření k jeho dosažení. Závazky žalovaných z unijních a vnitrostátních sektorových předpisů 25. Cílem směrnice o energetické účinnosti 2012/27 a povinností stanovených jejím čl. 7 je především snižování emisí skleníkových plynů a mitigace změny klimatu (bod 1. preambule). Čl. 7 směrnice o energetické účinnosti stanovuje pro ČR závazný cíl energetické účinnosti (tj. snižování spotřeby energií a zvyšování účinnosti při jejich spotřebovávání) pro rok 2020 ve výši 1) 51,1 PJ (roční úspory) – tento cíl nebyl splněn, ČR dosáhla ročních úspor pouze ve výši 48,5 PJ; 2) 204,4 PJ (kumulované úspory) – tento cíl nebyl splněn, ČR dosáhla kumulovaných úspor pouze ve výši 144,8 PJ. Tyto závěry plynou ze zprávy MPO o pokroku v oblasti plnění vnitrostátních cílů energetické účinnosti v České republice.

26. Směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů 2018/2001 zavedla pro rok 2020 cíl 13 % podílu energie z obnovitelných zdrojů v dopravě (příloha 1 této směrnice). Dle údajů Eurostatu a MPO (2022) byl přitom podíl obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě v dopravě v ČR v roce 2021 pouze 7 %. Emise skleníkových plynů z dopravy v ČR navíc dlouhodobě narůstají, mezi lety 1990 a 2018 došlo podle údajů Eurostatu v tomto sektoru k nárůstu emisí CO2 o 69 %. Mezi lety 2008 a 2018 došlo k nárůstu o 3,6 %. Nárůst emisí skleníkových plynů v tomto sektoru je v přímém rozporu se závazkem dosažení klimatické neutrality, k němuž se všechny státy EU zavázaly v EPRK.

27. V ČR přestaly lesy plnit svoji funkci v klimatickém systému. Kvůli nedostatečné aktivitě žalovaných se sektor LULUCF namísto ukládání skleníkových plynů stal jejich emitentem. Tím žalovaní porušili nařízení 2018/841 a EPRK. V dubnu 2023 bylo novelizováno nařízení LULUCF, které stanoví nové závazné vnitrostátní cíle pro propad uhlíku v sektoru LULUCF do roku 2030. ČR má podle novelizovaného znění nařízení LULUCF dosáhnout –827 kt emisí skleníkových plynů v sektoru lesů – lesy tedy mají pohltit 827 kt emisí. V současnosti přitom více než 10x větší množství emisí z tohoto sektoru ČR produkuje (zpráva NIR, str. 46). Potřeba snižování emisí v sektoru LULUCF vyplývá také z nařízení EPRK, které stanovuje závazek všech států EU dosáhnout do roku 2050 vyrovnané bilance emisí skleníkových plynů, a to právě za pomoci jejich pohlcování v sektoru LULUCF (odst. 12 a 20 preambule EPRK).

28. Ustanovení § 11 ZŽP stanoví, že území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení. Únosné zatížení území je přitom dle § 5 ZŽP takové zatížení území lidskou činností, při kterém nedochází k poškozování životního prostředí, tj. dle § 8 odst. 2 ZŽP nedochází zhoršování jeho stavu znečišťováním nebo jinou lidskou činností nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Za zvláštní předpis upravující limity pro poškozování životního prostředí v oblasti klimatu ve smyslu § 8 odst. 2 ZŽP lze považovat Pařížskou dohodu, která je dle čl. 10 Ústavy součástí českého právního řádu a má aplikační přednost před zákonem. Ustanovení Pařížské dohody jsou dostatečně jasná, určitá a bezpodmínečná, takže je lze považovat za samovykonatelná (self–executing), což je dle doktríny implicitní podmínkou pro aplikační přednost mezinárodní úmluvy v českém právním řádu. Tím, že žalovaní nezjistili, nestanovili a nedodržují cíl snižování emisí skleníkových plynů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody, porušují § 11 a 8 odst. 2 ZŽP. Závěrečný žalobní návrh 29. Žalobci pro ochranu svých práv před nezákonným zásahem považují za stěžejní, aby byl stanoven konečný termín pro dosažení klimatické neutrality, tedy stavu, kdy bude vyrovnaná bilance emisí a pohlcování skleníkových plynů. Jen takový stav může skutečně vést k ochraně práv žalobců, protože pokud bude nárůst emisí skleníkových plynů pokračovat, bude přímo úměrně dále narůstat i globální teplota. Všechny státy EU včetně ČR se přitom v EPRK zavázaly k dosažení klimatické neutrality do roku 2050.

30. Žalobci upozorňují, že podstatný není jen cílový stav (klimatická neutralita), ale také cesta, jíž ČR k tomuto cíli dospěje. Není možné udržovat nadměrné emise skleníkových plynů s vírou, že jim všem budeme schopni v budoucnu ze dne na den zamezit. Žalobci proto navrhují, aby soud stanovil žalovaným také povinnost přijmout opatření k dostatečnému snížení emisí skleníkových plynů k roku 2030, který je dle dostupného vědeckého poznání klíčové pro efektivní řešení změny klimatu.

31. Žalobci mají za to, že by k ochraně jejich práv vedlo jak stanovení cíle klimatické neutrality společně s průběžným cílem snižování emisí, tak stanovení uhlíkového rozpočtu.

32. Žalobci nově požadovali, aby soud vyslovil, že zásah žalovaných spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o (alternativně) 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo hodnotu stanovenou soudem v % do roku 2030 a k následnému dosažení klimatické neutrality do roku 2050 je nezákonný, a zakázal žalovaným pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o (alternativně) 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo hodnotu stanovenou soudem v % do roku 2030 a následnému dosažení klimatické neutrality do roku 2050.

33. Alternativně k tomuto návrhu pak žalobci požadovali, aby soud rozhodl, že zásah žalovaných do práv žalobců, spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva, zejm. s tzv. no–harm principem, principem prevence, předběžné opatrnosti, spolupráce, mezigenerační spravedlnosti, proporcionality, udržitelnosti a společné, ale diferencované odpovědnosti států, je nezákonný, a zakázal žalovaným pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva, zejm. s tzv. no–harm principem, principem prevence, předběžné opatrnosti, spolupráce, mezigenerační spravedlnosti, proporcionality, udržitelnosti a společné, ale diferencované odpovědnosti států. II. b) Vyjádření žalovaných k doplnění zásahové žaloby 34. Městský soud požádal dne 29. 6. 2023 žalované o vyjádření k upravenému žalobnímu návrhu. Vyjádření MŽP 35. MŽP uvedlo, že žalobci neoznačili správní akty, které žalovaní nevydali, ani zákonná ustanovení, která měla být nečinností žalovaných porušena. Žalobci v žalobě ani ve svém vyjádření nepředložili soudu konkrétní obsah zákonných povinností žalovaných v oblasti mitigace na změnu klimatu, které by přímo vyplývaly ze závazných ustanovení vnitrostátních právních předpisů nebo kogentních přímo použitelných ustanovení evropského nebo mezinárodního práva. Subjektivní pocit žalobců, že se žalovaní dopouštějí obecné exekutivní nečinnosti při ochraně klimatu, nestačí k přiznání důvodnosti zásahové žaloby.

36. MŽP nesouhlasilo s tvrzením žalobců, že žalovaní neprovedli od podání žaloby žádné změny klimatické politiky. Od doby podání žaloby, tj. od dubna 2021, byla v ČR vyhlášena řada programů, které spadají do oblasti klimatické politiky a povedou ke snížení emisí skleníkových plynů, např. Modernizační fond, program NZÚ light nebo Operační program spravedlivá transformace. V druhé polovině roku 2021 pak vláda schválila Vodíkovou strategii ČR a Strategický rámec cirkulární ekonomiky České republiky 2040. Stávající vláda se v programovém prohlášení zavázala hledat řešení omezující lidský vliv na klimatické změny a k vytváření podmínek pro energetickou transformaci a rozvoj uhelných regionů tak, aby byl možný odklon od uhlí do roku 2033. Skutečnost, že emise v ČR za posledních 10 let neklesly (zpráva NIR, 2023), je způsoben probíhající kůrovcovou kalamitou, která je projevem neodvratitelné vyšší moci.

37. ČR má jako členský stát EU již stanoveny dostatečně ambiciózní závazky a politiky týkající se ochrany klimatu v EPRK a své závazky plní, což je např. zřejmé ze zpráv Evropské agentury pro životní prostředí (https://climate–energy.eea.europa.eu/).

38. MŽP odkázalo na odůvodnění rozsudku NSS. V bodu 156 NSS uvedl, že je jen stěží představitelné, že by o lidskoprávní závazky bylo možné opřít výroky městského soudu, stanovící procentuálně konkrétní rozsah mitigačních opatření ze strany žalovaných. Takto konkrétní závazek nelze dovodit ani z obecných principů (bod 133 rozsudku NSS). MŽP konstatovalo, s odkazem na bod 136 rozsudku NSS, že správní soudy musí mít při posuzování třetí podmínky testu zásahu jasné měřítko zákonnosti v podobě konkrétní právní úpravy, nemohou samy stanovit závazek žalovaných. To znamená, že mitigační cíl nelze stanovit výpočtem z globálního uhlíkového rozpočtu. Dle NSS nepřísluší správnímu soudu hodnotit, zda aktuálně přijatý EU NDC a jeho následné promítnutí do povinností jednotlivých členských států dostačuje v daném okamžiku k naplnění globálních cílů Pařížské dohody. Tuto pravomoc má dle čl. 14 Pařížské dohody Konference smluvních stran, která provádí pravidelné globální hodnocení.

39. MŽP dále uvedlo, že EU NDC neporušilo čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody, který vyžaduje, aby společné NDC obsahovalo úrovně emisí přidělené každé smluvní straně v příslušném časovém období. EU NDC takové rozdělení obsahuje v podobě konkrétních závazků pro jednotlivé členské státy v rámci sdílení úsilí v sektorech mimo EU ETS a zároveň společného stropu pro EU ETS. Závazek snížení emisí o 14 % pro ČR dle nařízení 2018/842 byl již navýšen na 26 % nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/857 ze dne 19. dubna 2023.

40. MŽP uznalo, že se ČR nepodařilo splnit závazek dle čl. 7 směrnice 2012/27/EU (závazný cíl energetické účinnosti), a je možné, že Evropská komise zahájí proti České republice řízení o porušení Smlouvy podle čl. 258 Smlouvy o fungování EU. Žalobci však nijak konkrétně neuvedli, jakým způsobem zasáhlo nesplnění uvedeného závazného cíle energetické účinnosti přímo do jejich veřejných subjektivních práv. MŽP také uznalo, že se sektor LULUCF stal významným emitentem skleníkových plynů. Stalo se tak ale v důsledku kůrovcové kalamity, nikoli kvůli nedostatečné činnosti žalovaných. ČR bude mít nejspíš i s využitím příslušných možností flexibility dle nařízení 2018/841 problém se splněním cíle pro období 2021–2025 a nejspíše i nově stanového cíle pro rok 2030. V tuto chvíli není možné konstatovat, že ČR tyto cíle neplní, když jsou v současnosti k dispozici pouze data pro rok 2021.

41. MŽP se také vyjádřilo k tvrzenému porušení směrnice EU č. 2018/2001 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů. Žalobci chybně uvádějí, že podle přílohy I směrnice o podpoře obnovitelných zdrojů energie by měla ČR v roce 2020 dosáhnout cíle 13 % podílu OZE v dopravě. Tento cíl se však vztahuje na podíl OZE na celkové konečné spotřebě, nikoliv pouze v dopravě. V dopravě byl pro ČR relevantní cíl 10 % podílu na hrubé konečné spotřebě energie v dopravě. Pro plnění cíle v roce 2020 není rozhodný údaj za rok 2021. V roce 2020 činil podle MPO příslušný podíl OZE na hrubě spotřebě energie v dopravě 9,38 %; 10 % cíl dle směrnice se tak sice nepodařilo zcela naplnit, ale s nepatrným rozdílem. Vyjádření MZ 42. Úspěšné zvládnutí kůrovcové kalamity předpokládalo zpracování kůrovcových stromů s cílem zabránit dalšímu šíření kůrovce. Tento úkol byl splněn a od letošního roku již bude opět plněno průběžné kritérium ukládání uhlíku v lesích. K prokazatelnému zvýšenému uvolňování uhlíku v důsledku zvýšené nahodilé těžby za účelem zvládnutí kůrovcové kalamity v ČR nedošlo. Existuje pouze vyčíslená hodnota v rámci výpočtu LULUCF, která počítá přechod dříví ze sektoru LULUCF do navazujících sektorů jako prostou emisi. Takové zjednodušení však vůbec neodpovídá skutečnosti, dřevo v procesu jeho zpracování na výrobky trvalé hodnoty naopak napomáhá k ukládání uhlíku. Citovaná emisní bilance ČR v sektoru LULUCF je výpočtem bilanční rovnice pro tento sektor, sama o sobě není ani porušením unijních předpisů, ani skutečnou emisí uhlíku do atmosféry. ČR směřuje k naplnění závazků citovaných nařízení EU, významným signálem je bezodkladná obnova lesů po kůrovcové kalamitě, a to ve významně změněné dřevinné skladbě ve prospěch smíšených lesů stanovištně vhodných dřevin s podstatným zastoupením listnáčů, které se tak stávají významným uložištěm uhlíku do budoucna. Vyjádření MPO 43. MPO navrhlo, aby soud nepřipustil změnu žalobního návrhu, protože nemá žádné věcné a právní opodstatnění. Pařížská dohoda nezakládá konkrétní povinnosti smluvních stran, stanovuje pouze cíl, kterého mají dosáhnout. Vyjádření MD 44. MD odkázalo na body 164 a 165 rozsudku NSS, v nichž je mj. uvedeno, že EPRK považuje klimatickou neutralitu pouze za obecný cíl a nezakládá kvantifikované povinnosti pro členské státy v jasném časovém rámci. Žalobci neuvádějí, které konkrétní sektorové předpisy na unijní nebo vnitrostátní úrovni a která jejich konkrétní ustanovení Ministerstvo dopravy porušuje.

45. Ve zbytku MD odkázalo na svá předchozí vyjádření k žalobě. II. c) Replika žalobců 46. Žalobci uvedli, že POK je stěžejním dokumentem obsahujícím klimatické cíle a její aktualizace má proběhnout až v červenci roku 2024. Ani dílčí posuny v resortních strategiích a dotačních programech nejsou pro ochrany klimatu dostatečné, protože nadále směřují k naplňování neambiciózního cíle snižování emisí skleníkových plynů dle stávající POK.

47. Dle žalobců není kůrovcová kalamita zásahem vyšší moci, který by žalovaní nemohli žádným způsobem ovlivnit. Naopak, jedná se o následek změny klimatu způsobené nedostatečnou aktivitou žalovaných při ochraně klimatu.

48. Žalobci poukázali na to, že MŽP potvrdilo porušení směrnic 2012/27 a 2018/2001, a nařízení 2018/841.

49. Ve zbytku žalobci shrnuli podstatné body své dosavadní argumentace. II. d) Průběh jednání před soudem 50. Dne 25. 10. 2023 se ve věci konalo jednání před soudem. Žalobci shrnuli stěžejní body svého vyjádření ze dne 23. 6. 2023. Žalobci tvrdili, že byli zkráceni na svých lidských právech v důsledku klimatické změny a požadovali po žalovaných přijetí opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo o hodnotu stanovenou soudem, do roku 2030. Žalovaní odkázali na svá vyjádření k žalobě a zdůraznili, že žalobní návrh nemá oporu v právu. Zástupkyně MŽP poukázala na nařízení 2018/1999, o správě energetické unie a opatření v oblasti klimatu, které ukládá ČR povinnost předložit vnitrostátní plán v oblasti energetiky a klimatu, který obsahuje konkrétní mitigační opatření. ČR předložila aktualizovaný plán v říjnu 2023 Evropské komisi k posouzení. ČR navíc každé dva roky podává tzv. zprávu o pokroku při plnění klimatických povinností.

51. Městský soud při jednání provedl listinný důkaz (strana 46 NIR 2023), z něhož zjistil výši emisí ze sektoru LULUCF v roce 2021 (127 393 kt CO2 ekvivalentu). Soud též provedl důkaz Metodikou EUROSTAT – SHARES: Podíl OZE na hrubé konečné spotřebě, z níž zjistil, že v roce 2021 činil podíl OZE na hrubé spotřebě energie 17,67 % a na spotřebě v dopravě 7,49 %. Z aktualizace EU NDC ze dne 16. 10. 2023 soud zjistil, že EU setrvala na svém dosavadním závazku snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 a uložila ČR povinnost snížit emise ve zbytkovém sektoru (ii) o 26 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 2005.

52. Soud neprovedl jako důkaz Šestou hodnotící zprávu IPCC, ani vědeckou studii Indikátory globální změny klimatu 2022: každoroční aktualizace rozsáhlých ukazatelů stavu klimatického systému a vlivu člověka, protože tyto písemnosti neobsahují informace k prokázání okolností rozhodných pro posouzení předmětu řízení, tj. k nalezení rozhodné právní úpravy. Šestá hodnotící zpráva měla vypovídat o vyšší míře nepříznivých projevů klimatické změny a o potřebě splnit nejambicióznější scénáře snižování emisí skleníkových plynů za účelem dosažení cílů Pařížské dohody. Vědecká studie měla doložit stávající stav globálního uhlíkového rozpočtu. III. Posouzení žaloby III. a) Podmínky řízení 53. Městský soud v Praze posoudil podmínky řízení v bodech 157 až 191 rozsudku ze dne 15. 6. 2022, č. j. 14A 101/2021–248. NSS mu dal v bodě 93 svého rozsudku za pravdu, že žalobci splnili první a druhou podmínku aktivní procesní legitimace dle § 82 s. ř. s. a v bodě 176 konstatoval, že žalobci nebyli povinni vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti. Žaloba byla podána včas; osobami oprávněnými; směřovala vůči správním orgánům; a splňovala ostatní zákonné náležitosti. Soud proto přikročil k věcnému přezkumu žaloby. III. b) Věcný přezkum 54. NSS zrušil výroky III a IV dřívějšího rozhodnutí městského soudu, protože shledal, že neexistovala právní úprava zakládající závazek žalovaných snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 (bod 136 rozsudku NSS). Mezi účastníky soudního řízení správního je nadále sporné, zdali byl zásah do veřejných subjektivních práv žalobců nezákonný. Z tohoto důvodu se městský soud zabýval splněním třetí podmínky testu zásahu dle § 82 s. ř. s.

55. Žalobci spatřovali zásah žalovaných v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo o hodnotu stanovenou soudem v % do roku 2030 a k následnému dosažení klimatické neutrality do roku 2050. Žalobci alternativně považovali za nezákonný zásah nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva.

56. Zásah spočívající v nečinnosti je nezákonný, pokud žalovaní měli zákonnou povinnost konat a přesto nekonali. Městský soud proto v dalším řízení zjišťoval, zdali žalovaní měli zákonnou povinnost konat v rozsahu požadovaném žalobci. V případě kladné odpovědi by se soud zabýval tím, zdali žalovaní dostáli této povinnosti. Soud se při své úvaze držel struktury pramenů práva dle vyjádření žalobců: lidská práva, mezinárodní a unijní právo, vnitrostátní a unijní sektorové právní předpisy. Lidská práva 57. Žalobci mají za to, že se NSS nezabýval namítaným porušením jejich základních práv, pročež městský soud může v této věci zaujmout vlastní právní názor. Tento náhled není správný. NSS podrobně posuzoval lidská práva jako případný pramen povinnosti mitigace v bodech 140 až 156 rozsudku a městský soud je jeho právním názorem vázán.

58. NSS vyslovil následující závěry. Vzhledem k neexistenci klimatického zákona nebylo možné provést třetí a čtvrtý krok testu zásahu do práva na příznivé životní prostředí. Tvrzení žalobců nesvědčilo o zásahu žalovaných do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí spočívajícího v zajištění životního prostředí umožňujícího uspokojování základních životních potřeb člověka. Z práva na příznivé životní prostředí nelze dovodit povinnost žalovaných snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990. Mezinárodní lidskoprávní závazky ČR nezakotvují zvláštní právo na příznivé životní prostředí, právo na klimatickou stabilitu, právo na určitou úroveň emisí skleníkových plynů, nebo právo na svobodu od nepříznivých dopadů klimatické změny. ESLP doposud nerozhodl o tom, že nedostatečná mitigační opatření porušují čl. 2, 3, 8, 6 nebo 13 EÚLP. Z judikatury ESLP k čl. 2 a 8 EÚLP sice vyplývají pozitivní závazky států při ochraně životního prostředí, ale ESLP ponechává státu široký prostor pro uvážení, jakými nástroji ochrání život a soukromí osob. Pevný mezinárodněprávní závazek na poli klimatické mitigace nelze dovodit ani z obecných principů. Je stěží představitelné, že by z lidskoprávních závazků vyplývala povinnost dosáhnout v určitém čase procentuálně určité míry mitigace klimatické změny.

59. Městský soud upozorňuje, že je rozdíl mezi zásahem do základních práv a stanovením pozitivního závazku státu pomocí základního práva. V prvním případě se jedná o podmínku aktivní procesní legitimace (druhý bod testu zásahu), která je splněna, je–li tvrzený zásah do základního práva žalobců ze strany žalovaných alespoň myslitelný; zatímco ve druhém případě jde o stanovení právního základu pro posouzení zákonnosti zásahu (třetí podmínka testu zásahu). Aby mohl správní soud vyhovět žalobnímu návrhu, musí mít jeho znění jednoznačnou oporu v hmotném právu. Požadují–li žalobci po žalovaných přijetí mitigačních opatření majících určitou jakost (časovou, množstevní), pak musí z právního předpisu vyplývat povinnost žalovaných přijmout právě tato opatření. Z obecné povahy mezinárodních či vnitrostátních lidských práv však nelze bez dalšího dovodit závazek žalovaných snížit emise skleníkových plynů o určité procento do určitého roku, ani povinnost dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050, jak to činí žalobci (bod 156 rozsudku NSS).

60. Městský soud podotýká, že dle NSS žalobci neosvědčili zásah do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí, tj. že by důsledky klimatické změny na území ČR byly již nyní natolik závažné, že by „znemožňovaly realizaci základních životních potřeb člověka“ (bod 145 rozsudku NSS). Žalovaní proto nezákonně nezasáhli do práva na příznivé životní prostředí žalobců. Ve věci zkrácení práva na zdraví, život, soukromí, podnikání, samosprávu, a práva vlastnického platí závěr vyjádřený v bodech 152 až 154 rozsudku NSS: ESLP zatím nekonstatoval porušení EÚLP kvůli nedostatečným mitigačním opatřením a NSS nepřísluší předjímat závěry ESLP týkající se „zelenání práv“. Nejde o odmítnutí spravedlnosti. I kdyby totiž městský soud shledal, že žalobci byli v důsledku klimatické změny zkráceni na právech chráněných EÚLP nebo Listinou, nebyl by za současného stavu právního řádu s to zjednat nápravu způsobem, který žalobci požadují, neboť z pozitivního závazku chránit základní práva nevyplývá, že cestou ke zmírnění klimatické krize je přijímání mitigačních opatření dosahujících ve svém souhrnu určitého snížení emisí skleníkových plynů v konkrétním čase a směřujících ke klimatické neutralitě. Z tohoto důvodu se soud blíže nezabýval přepočtem globálního uhlíkového rozpočtu na národní uhlíkový rozpočet, ani výpočtem míry mitigace pomocí metodiky Carbon Action Tracker, nebo dle metodiky Rajamani et al.

61. Odkaz žalobců na judikaturu Ústavního soudu týkající se regulovaného nájemného, církevních restitucí či materiální publicity katastru nemovitostí není přiléhavý. Z této judikatury vyplývá povinnost soudní moci poskytnout právní ochranu v případě flagrantní protiústavnosti zasahující do základních práv stěžovatelů a spočívající v chybějící či nedostatečné právní úpravě. Avšak hlavní argument žalobců nespočíval v zásahu do lidských práv legislativní nečinností žalovaných, nýbrž v nepřijímání dostatečných opatření k předejití nebezpečné změně klimatu dle Pařížské dohody. Ústavní soud nevyslovil v citovaných nálezech právní názor k ochraně práv stěžovatelů při rozsáhlé exekutivní nečinnosti v určité oblasti veřejné správy.

62. Městský soud je obeznámen s rozsudkem Ústavního soudu Spolkové republiky Německo (dále jen „BverfG“) ze dne 24. 3. 2021, 1 BvR 2656/18. BverfG v bodě 225 rozsudku konstatoval, že národní podíl na zbývajícím globálním rozpočtu CO2 lze vypočítat pomocí různých přerozdělovacích kritérií. Městský soud podotýká, že tato úvaha byla adresována zákonodárci, nikoli soudu. BverfG přezkoumával soulad německého klimatického zákona, konkrétně části týkající se způsobu snižování emisí po roce 2030, s čl. 20a Základního zákona (GG). BverfG dospěl k závěru, že klimatický zákon je částečně protiústavní, neboť dostatečně nechrání osoby před budoucím omezením jejich práv, které by mohlo být nezbytné s ohledem na postupující změnu klimatu. BverfG rozhodl, že zákonodárce musí sám přijmout potřebná ustanovení, která upřesní celkové množství emisí povolených pro určitá období, a vysvětlil mu, jakým způsobem může snižování emisí spravedlivě rozpočítat. Podle BverfG je zákonodárný proces odpovídajícím nástrojem nápravy nezákonného stavu. Městský soud nemůže v řízení o zásahové žalobě uložit povinnost zákonodárci, protože správní soudy kontrolují činnost veřejné správy, nikoli zákonodárství. Soudním orgánem ochrany ústavnosti je dle čl. 83 Ústavy pouze Ústavní soud (model koncentrovaného ústavního soudnictví).

63. Městský soud jsa vázán názorem NSS nevyhověl požadavku žalobců na určité procentuální snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 a dosažení klimatické neutrality do roku 2050, který odvozovali z lidských práv. Pro posouzení oprávněnosti žalobního návrhu je rozhodné zejména sekundární právo EU zakládající konkrétní povinnosti na poli mitigace změny klimatu. Mezinárodní a unijní právo 64. NSS se podrobně zabýval povinností dle čl. 4 odst. 2 a 16 až 18 Pařížské dohody a právem EU v bodech 109 až 137 rozsudku. Městský soud je právním názorem NSS vázán a shrnuje jej následovně.

65. Standardní postup dle Pařížské dohody spočívá v tom, že stát oznámí svůj individuální NDC, jímž se zaváže k dosažení určitého příspěvku na snižování emisí skleníkových plynů. ČR využila možnost jednat společně s EU dle čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody skrze EU NDC. Kolektivní závazek spočívá v možnosti vnitřního rozdělení povinnosti z něj plynoucí mezi jednotlivé členské státy. Rozdělení této zátěže mezi členské státy je pak otázkou politického vyjednávání, přijetí legislativních a jiných nástrojů a vnitřní kontroly, to vše v rámci EU. Totéž platí pro vynucování této povinnosti vůči jednotlivým členským státům. Správním soudům nepřísluší posuzovat, zdali je EU NDC dostatečná pro naplnění cílů Pařížské dohody a zda způsob jejího oznámení splňuje všechny požadavky čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody. Tato pravomoc náleží Konferenci smluvních stran, která provede v roce 2023 své první globální hodnocení. Správní soudy nemohou nahradit probíhající politická jednání o výši vnitrostátních příspěvků v rámci EU svou úvahou. Výše uvedené znamená, že závazek snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 je závazkem EU jako celku, jenž nezavazuje jednotlivé členské státy. Individuální rozpočítání bylo provedeno pouze v sektoru (ii), což odpovídá skutečnosti, že v řadě oblastí upravených právem EU nelze závazek rozpočítat mezi členské státy, neboť emise z některých činností nejsou pevně spojeny s územím jednoho státu. Dostatečnost mitigačních opatření lze poměřovat optikou závazku plynoucího z Kjótského protokolu (snížení o 8 % v kontrolním období let 2008–2012) nebo nařízení 2018/842 (snížení o 14 % oproti roku 2005 do roku 2030).

66. Městský soud podotýká, že od okamžiku vydání rozsudku NSS bylo přijato nařízení 2023/857, které zvýšilo dosavadní cíl ČR v oblasti mimo obchodování s emisními povolenkami (ii) na 26 %. Ze str. 15 nového EU NDC publikovaného dne 19. 10. 2023 vyplývá, že povinnost ČR snížit emise skleníkových plynů o 26 % do roku 2030 oproti roku 2005 představuje úroveň emisí přidělenou smluvní straně ve smyslu čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody. Povinnosti ze sektorů (i) a (iii) jsou celounijní, nelze je rozpočítat mezi jednotlivé členské státy, neboť emise pocházející z některých činností nejsou striktně vázány na území jednoho státu (rozsudek NSS, bod 124). EU NDC splňuje požadavek čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody, protože uvádí konkrétní povinnost ČR v oblasti, v níž lze závazek individuálně vyčíslit. Žalobci v doplnění žaloby netvrdili, že mitigační opatření přijatá ČR nesplňují tento konkrétní individuální cíl. Městský soud se proto touto otázkou nezabýval. Žalobci byli přesvědčeni, že závazek ČR na poli mitigace je podstatně vyšší (81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %). Z žádného předpisu EU nevyplývá individuální povinnost ČR snížit emise skleníkových plynů o 55 %, tím méně povinnost snížit emise ve výši požadované žalobci.

67. Městskému soudu nepřísluší přezkoumávat dostatečnost EU NDC a způsob jeho promítnutí do sekundární unijní legislativy. Městský soud je vázán zákonem a unijním právem (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a nemůže posuzovat, zdali míra mitigace stanovená právem EU odpovídá cílům Pařížské dohody. Nemluvě o tom, že nedostatečná legislativa na unijní úrovni bez dalšího neznamená nečinnost žalovaných při ochraně klimatu. Námitky vznesené žalobci překračují rámec zásahové žaloby, neboť spadají do oblasti unijní normotvorby a jejich řešení přísluší orgánům EU.

68. Soud nemůže žalovaným přikázat, aby ČR přijala vlastní, dle žalobců dostatečně ambiciózní, NDC. ČR není dle čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody povinna jednat samostatně, může se zavázat společně s organizací regionální hospodářské integrace.

69. Městský soud shrnuje, že žalovaným neplyne z mezinárodního a unijního práva povinnost snižovat emise skleníkových plynů o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %. EU NDC představuje společný závazek EU a členských států. Samostatný závazek ČR zakládá Kjótský protokol a nařízení 2023/857, ale žalobci jejich porušení nenamítali. Vnitrostátní a unijní sektorové právní předpisy 70. NSS v bodě 167 rozsudku konstatoval, že za stávajícího stavu právního řádu je nutné posuzovat žalobní tvrzení prostřednictvím sektorových právních předpisů. Žalobci namítali porušení § 5, § 8 odst. 2 a § 11 ZŽP; EPRK; čl. 7 směrnice o energetické účinnosti 2012/27; přílohy I směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů 2018/2001; a nesplnění míry pohlcení emisí skleníkových plynů lesy dle přílohy IIa nařízení 2018/841.

71. Městský soud souhlasí s žalobci, že podle § 11 ve spojení s § 5 a § 8 odst. 2 ZŽP nesmí být území zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení, čímž se rozumí míra, při níž nedochází k zhoršování stavu životního prostředí znečišťováním nebo jinou lidskou činností nad úroveň stanovenou zvláštními předpisy. Jedná se o obecné pravidlo, které musí blíže vymezit zvláštní právní předpis. Tímto předpisem není Pařížská dohoda. Čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody zakotvující cíl v podobě udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a usilování o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí, není samovykonatelný. Stanovení nepřekročitelných teplot samo o sobě nepostačuje k soudnímu přezkumu, protože z nich na první pohled není zřejmé, jaký podíl má ten který stát. Soud připomíná, že EU NDC, které specifikuje povinnost dle Pařížské dohody, nezakládá ČR individuální závazek snížit emise o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990, tím méně závazek snížit emise o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %. Povinnost dle § 11 ZŽP není v oblasti mitigace změny klimatu vymezena zvláštním právním předpisem. ZŽP sám o sobě nedostačuje k posouzení zákonnosti (ne)činnosti žalovaných.

72. Shodný závěr platí v případě EPRK, který zakotvuje pouze obecný cíl klimatické neutrality do roku 2050, nikoli určitou kvantifikovanou povinnost pro ČR v jasném časovém rámci (bod 164 rozsudku NSS).

73. Žalobci dále poukazovali na to, že ČR nesplnila závazný cíl energetické účinnosti pro rok 2020 dle čl. 7 směrnice 2012/27, a MŽP tuto skutečnost potvrdilo. Městský soud přesto nemohl zásahové žalobě ve stávajícím znění vyhovět, neboť tato žalobní námitka nemá odraz v žalobním návrhu. Městský soud se dotázal žalobců přípisem ze dne 17. 5. 2023, zdali budou s ohledem na rozsudek NSS doplňovat žalobu o oblasti, v nichž mělo dojít k porušení zákonných povinností žalovaných, a měnit žalobní petit s ohledem na nová tvrzení. Z bodu 73 doplnění zásahové žaloby plyne, že žalobci požadují všestrannou ochranu proti změně klimatu a splnění sektorových povinností k tomuto cíli nestačí. Toto přesvědčení se odráží v upraveném žalobním návrhu, z něhož je patrné, že žalobci žádají přijetí mitigačních opatření k dosažení určitého celkového snížení emisí skleníkových plynů; nechtějí snížení emisí produkovaných v konkrétních odvětvích, nebo přijetí jiných zvláštních úsekových opatření. Nejde o překvapivý procesní postup, neboť soud umožnil žalobcům reagovat na odlišné posouzení rozhodné právní úpravy ze strany NSS. Soud je vázán vymezením zásahu v žalobě a není jeho úlohou žalobce opětovně vyzývat, aby uvedli žalobní petit do souladu s žalobními námitkami.

74. Soud se následně zabýval podílem OZE v dopravě dle směrnice 2018/2001. Dle MŽP nevyžadovala směrnice podíl 13 %, ale 10 % v roce 2020 a ČR dosáhla podílu 9,38 %. Městský soud dává za pravdu MŽP, z přílohy I směrnice 2018/2001 bodu A vyplývá, že cíl 13 % se vskutku týká podílu OZE na hrubé konečné spotřebě energie v roce 2020, což je něco jiného než podíl OZE v dopravě. Dle Metodiky EUROSTAT – SHARES: Podíl OZE na hrubé konečné spotřebě činil podíl OZE na hrubé spotřebě energie v roce 2021 17,67 %, což bylo více než si žádala směrnice (13 %). Žalobci mají pravdu, že v roce 2021 byl podíl OZE na spotřebě v dopravě 7,49 %, což nedosáhlo celkového závazného cíle ve výši 14 % dle čl. 25 odst. 1 směrnice. To však nevadí, protože se nejedná o okamžitý závazek, ale závazek postupný, který směřuje k tomu, aby v ČR nejpozději v roce 2030 činil podíl OZE na konečné spotřebě energie v odvětví dopravy alespoň 14 %. Aby byli žalobci úspěšní, museli by tvrdit a doložit, proč žalovaní v roce 2023 nečiní zřetelné, konkrétní a promyšlené kroky směřující k dosažení cíle v roce 2030. To však žalobci neučinili, neboť jen poukázali na současné nedosažení cíle vzdáleného 7 let. Kromě toho nelze odhlédnout od toho, že ČR splnila závazek v podobě 13 % podílu OZE na konečné spotřebě energie. Žalobci nevysvětlili, jakým způsobem byli zkráceni na svých právech tím, že podíl OZE na dopravě prozatím nedosáhl cíle plánovaného pro rok 2030.

75. Žalobci poukazovali též na nedostatečné pohlcování emisí skleníkových plynů lesy v rozporu s přílohou IIa nařízení 2018/841. MŽP potvrdilo, že v důsledku kůrovcové kalamity se lesy staly významným emitentem CO2, ale dodalo, že žalobci svá tvrzení prokázali grafem na str. 46 NIR 2023, který obsahoval hodnoty v sektoru LULUCF z roku 2021. Městský soud podotýká, že z čl. 4 odst. 3 nařízení 2018/841 vyplývá, že cíl uvedený ve sloupci C přílohy IIa (snížení ekvivalentu CO2 v kilotunách) musí být splněn v rámci inventury skleníkových plynů za rok 2030. Tento cíl spočívá v dosažení propadu o 827 kt ekvivalentu CO2 oproti průměrným údajům z inventur skleníkových plynů za roky 2016 až 2018 dle sloupce B přílohy IIa nařízení (propadu ve výši 401 kt). Městský soud opakuje, že jde o postupný závazek, neboli závazek dosáhnout konkrétního cíle v budoucnu, který se uskutečňuje prostřednictvím povinnosti k tomuto cíli zřetelně, konkrétně a promyšleně směřovat.

76. Z tabulky na str. 46 NIR 2023 vyplývá, že emise ze sektoru LULUCF v roce 2021 dosáhly výše 8358 kt ekvivalentu CO2 (rozdíl mezi hodnotami celkových emisí bez LULUCF a včetně LULUCF). Správní soud rozhoduje o žalobě proti trvajícímu zásahu podle § 87 odst. 1 s. ř. s. dle skutkového stavu v okamžiku svého rozhodování. Hodnoty z roku 2021 samy o sobě nevypovídají o stávajících hodnotách a tím méně o budoucích hodnotách v roce 2030. Městský soud nepopírá, že jde o výrazné překročení konečného cíle snížení emisí ze sektoru LULUCF v roce 2030. Nic však nenasvědčuje tomu, že by již nyní bylo možné s vysokou mírou pravděpodobnosti uzavřít, že ČR svůj závazek v roce 2030 nesplní, protože postupně nepřijímá dostatečná opatření. Pouhé tvrzení MŽP, že „ČR bude mít nejspíš i s využitím příslušných možností flexibility problém se splněním cíle pro období 2021–2025 a nejspíše i nově stanového cíle pro rok 2030“, nedostačuje. Z vyjádření MŽP a MZ vyplývá, že sektor LULUCF se stal významným emitentem skleníkových plynů v důsledku kůrovcové kalamity. MZ předpokládá výrazné zlepšení v oblasti LULUCF v návaznosti na zvládnutí kůrovcové kalamity a obnovu lesů ve změněné dřevinné skladbě ve prospěch smíšených lesů, které budou významným uložištěm uhlíku do budoucna. Toto směřování odpovídá Koncepci státní lesnické politiky do roku 2035, která jako prioritní problém uvádí obnovu lesa na kalamitních holinách a zajištění druhové rozmanitosti lesních porostů. Žalobci, stejně jako v případě podílu OZE v dopravě, pouze zmínili stávající nedostatky v sektoru LULUCF, aniž by blíže rozvedli, jakým konkrétním způsobem žalovaní nedostáli svému postupnému závazku. Ani v tomto případě žalobci neuzpůsobili žalobní návrh porušení nařízení 2018/841. Městský soud proto žalobní námitce nevyhověl.

77. Soud uzavírá, že žalovaní neporušili sektorové právní předpisy způsobem, který namítali žalobci. III. c) Celkové shrnutí 78. Městský soud posuzoval, zda se žalovaní dopustili nezákonné nečinnosti v podobě nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 % do roku 2030 a k následnému dosažení klimatické neutrality ČR do roku 2050 (3 podmínka testu zásahu). Městský soud vycházel ze závazného právního názoru NSS vyjádřeného ve zrušovacím rozsudku a zjistil, že žalobní návrh nemá oporu v právním řádu.

79. Lidskoprávní závazky ČR jsou příliš obecné. Povšechnost základních práv nelze překlenout pomocí trendu zelenání lidských práv, protože ESLP doposud nerozhodl, že nedostatečná mitigační opatření jsou způsobilá zasáhnout do některého z práv chráněných EÚLP. Z lidských práv nelze za současného stavu dovodit ani konkrétní závazek dosáhnout klimatické neutrality do určitého data. Relativně neurčitý obsah základních práv není možné upřesnit pomocí národního uhlíkového rozpočtu získaného z globálního uhlíkového rozpočtu, nebo pomocí výpočetních metod založených na principech Pařížské dohody či mezinárodního klimatického práva.

80. Kjótský protokol, Pařížská dohoda a sekundární právo EU (EPRK, nařízení 2018/841, nařízení 2023/857, směrnice 2018/410 aj.) zakládají klimatické závazky ČR o různém rozsahu.

81. Pařížská dohoda nezakládá ČR povinnost snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990. Česká republika využila možnost podílet se na ochraně klimatu společně s EU dle čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody skrze EU NDC. Konkrétní povinnosti ČR stanoví sekundární unijní legislativa, kupř. povinnost snížit emise v sektoru mimo obchodování s emisními povolenkami o 26 % do roku 2030 oproti roku 2005 dle nařízení 2023/857. Žalobci nenamítali porušení tohoto závazku, pročež se jím městský soud nezabýval.

82. Žalobní návrh nelze opřít o § 11 ve spojení s § 5 a § 8 odst. 2 ZŽP, protože čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody, který upravuje obecné teplotní cíle smluvních stran, nezakládá povinnost snížit emise o 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 % do roku 2030. EPRK sice obsahuje povinnost dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050, ale tato povinnost není pro ČR množstevně vymezena, pročež není bez podrobnější právní úpravy soudně vymahatelná.

83. Žalobci neupravili žalobní návrh tak, aby odpovídal novým žalobním tvrzením v pasáži žaloby týkající se sektorových právních předpisů. Soud je žalobním návrhem vázán, proto nemohl vyhovět námitce nesplnění závazného cíle energetické účinnosti pro rok 2020 dle čl. 7 směrnice o energetické účinnosti 2012/27. Podíl OZE v dopravě dle čl. 25 odst. 1 směrnice 2018/2001 a pohlcování emisí skleníkových plynů lesy dle přílohy IIa nařízení 2018/841 jsou postupné závazky do roku 2030. Žalobci neprokázali, že žalovaní v těchto odvětvích v roce 2023 nepřijímají opatření směřující k včasnému splnění cílových hodnot.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

84. Městský soud z výše uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou, proto ji podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítl. Soud nevyhověl ani alternativnímu žalobnímu návrhu, protože nezbytným předpokladem soudní ochrany dle § 82 a násl. s. ř. s. je nezákonná nečinnost žalovaných spočívající v nesnížení emisí skleníkových plynů o určité množství do určitého okamžiku. Případný rozpor s doporučením odborného či znaleckého posudku zpracovaného na vyžádání soudu nepředstavuje nezákonnou nečinnost, protože tyto posudky nejsou pramenem práva ve smyslu § 2 odst. 1 a 2 správního řádu.

85. NSS zamítl kasační stížnost žalobců směřující proti výroku V dřívějšího rozsudku městského soudu, jímž městský soud zamítl žalobu v části týkající se neprovedení dostatečných adaptačních opatření. Městský soud následně žalobu zamítl také v části směřující proti nedostatečným mitigačním opatřením. Žalobci nebyli ve sporu úspěšní. Žalovaným nevznikly žádné náklady nad rámec jejich běžné činnosti. Městský soud proto ve druhém výroku rozhodl o náhradě nákladů řízení (včetně náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti) tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci a dosavadního průběhu řízení II. Argumentace účastníků II. a) Doplnění zásahové žaloby Závazky žalovaných z lidských práv Závazky žalovaných z mezinárodního a unijního práva Závazky žalovaných z unijních a vnitrostátních sektorových předpisů Závěrečný žalobní návrh II. b) Vyjádření žalovaných k doplnění zásahové žaloby Vyjádření MŽP Vyjádření MZ Vyjádření MPO Vyjádření MD II. c) Replika žalobců II. d) Průběh jednání před soudem III. Posouzení žaloby III. a) Podmínky řízení III. b) Věcný přezkum Lidská práva Mezinárodní a unijní právo Vnitrostátní a unijní sektorové právní předpisy III. c) Celkové shrnutí IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení