14 A 42/2017 - 31

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Jana Kratochvíla a Štěpána Výborného, ve věci žalobkyně proti žalovanému P. L. N., narozená bytem zastoupena B. G. H., obecná zmocněnkyně bytem tamtéž Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2017, č.j. MV-68580-4/SO-2017, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 22. 6. 2017, č.j. MV-68580-4/SO-2017, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v částce ve výši 3 000 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Rekapitulace předchozího řízení a obsah správního spisu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“), ze dne 11. 4. 2017, č.j. OAM-2383-12/ZR- 2016 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), ve věci zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

2. Z předloženého správního spisu soud zjistil následující pro své rozhodnutí podstatné skutečnosti.

3. Prvoinstančním rozhodnutím ministerstvo zrušilo platnost povolení k trvalému pobytu žalobkyně na základě § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, neboť pobývala mimo území České republiky nepřetržitě po dobu delší než 6 let. Současně stanovilo žalobkyni lhůtu k vycestování dle § 77 odst. 3 téhož zákona. Ministerstvo vycházelo z fotokopií stránek cestovního dokladu žalobkyně, které jsou součástí spisu, a z v nich uvedených „přechodových razítek“. Z těch zjistilo, že žalobkyně opustila schengenský prostor (Francii) dne 12. 8. 2010 a přicestovala zpět na území schengenského prostoru (Německo) dne 19. 9. 2016. Z žalobkyní doložené kopie písemnosti „eTicket Receipt Vietnam Airlines“ ze dne 4. 3. 2013 nebylo patrné, že žalobkyně v roce 2013 přicestovala do České republiky, resp. vůbec nasedla do letadla. Žádné jiné důkazy, které by potvrzovaly tvrzení, že přicestovala na území, v řízení doloženy nebyly.

4. Žalovaný se se závěry ministerstva ztotožnil. Konstatoval, že ministerstvo vycházelo z veřejné listiny – cestovního dokladu a tam obsažených razítek, která tak měla charakter potvrzení, jehož pravdivost se presumuje. S ohledem na čl. 11 a 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), a § 53 odst. 3 správního řádu musela žalobkyně předložit věrohodné důkazy prokazující její přítomnost na území. Z jí doložené písemnosti však není zřejmé, zda uvedený let v roce 2013 fakticky podnikla. Navíc by tím došlo k potvrzení, že žalobkyně podnikla let mezi zemí původu a Německem, nikoli že pobývala v České republice. Z doloženého potvrzení o studiu, které označila za důkaz, vyplynulo jen to, že žalobkyně v době vytýkané nepřítomnosti studovala v zemi původu.

5. Dle žalovaného ze spisu nevyplývá, že by žalobkyně ministerstvu navrhla výslech tety nebo kohokoliv jiného. Žalobkyně uvedla, že ji z letiště vyzvedli členové rodiny, kteří trvale žijí v České republice. Tvrzení nepodložila označením důkazu. Teprve až v odvolání upřesnila, že ji v roce 2013 měla vyzvednout teta. Ministerstvo se tudíž tímto nemohlo zabývat, neboť před vydáním prvoinstančního rozhodnutí žalobkyně tuto osobu neoznačila, ačkoli tak dle § 52 správního řádu mohla a měla učinit. Po ministerstvu nelze vyžadovat, aby pátralo, který z příbuzných žalobkyni mohl vyzvednout. Čestná prohlášení opět mohla předložit před vydáním prvoinstančního rozhodnutí. Tato ale s ohledem na § 53 odst. 5 správního řádu nelze považovat za důkazní prostředek. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) o uznání studia žalobkyně v zahraničí bylo vydáno již v roce 2012 a nevyplynulo z něj, že by si jej žalobkyně osobně převzala, přičemž bylo adresováno zmocněné zástupkyni.

6. Dále žalovaný uvedl, že § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců neukládá zkoumat přiměřenost dopadů z hlediska důvodu nepřítomnosti a odkázal na judikaturu správních soudů. Obdobně neexistovala povinnost posuzovat dopad do soukromého a rodinného života žalobkyně. Test proporcionality zde provedl již zákonodárce. Nicméně pobyt žalobkyně mimo území po dobu delší než šesti let ani nemohl vést k vytvoření vazeb k České republice. Žalobkyně naopak svým dlouhodobým pobytem navázala vazby k zemi původu a v této souvislosti odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 Azs 338/2016.

II. Argumentace účastníků

7. Žalobkyně namítala nezákonnost rozhodnutí. Konkrétně, že nebyl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), neboť v době od 12. 8. 2010 do 19. 9. 2016 cestovala do České republiky – kupříkladu v březnu 2013. K prokázání tvrzení pro účely správního řízení doložila letenku a navrhla svědeckou výpověď své tety (zmocněné zástupkyně). Došlo proto k pochybením jednak vzhledem k neprovedení důkazu svědeckou výpovědí, což vychází z přílišného formalismu, a jednak odmítnutím zásadního důkazu – letenky. Absence razítka nemůže být dávána k tíži žalobkyně, neboť je na příslušných pracovnících opatřovat cestovní doklady příslušnými razítky. Přechodová razítka však nejsou spolehlivým ukazatelem a rozhodnutí opírající se pouze o razítka je porušením právních předpisů. Žalovaný si navíc protiřečí, cituje-li z čl. 12 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu, který však umožňuje vyvrátit domněnku nesplnění podmínky předložením věrohodného důkazu v podobě jízdenky či letenky, případně svědectvím o přítomnosti na území, což žalobkyně učinila.

8. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout. Zopakoval, že námitky považuje za nedůvodné a v podrobnostech odkázal na své rozhodnutí a spisový materiál.

III. Posouzení žaloby

9. Městský soud projednal věc bez nařízení jednání, neboť rozhodnutí zrušil pro vady dle § 76 odst. 1 s.ř.s.

10. Městský soud na základě žaloby v rozsahu žalobních bodů, kterým je vázán (§ 75 odst. 2 s.ř.s.), přezkoumal napadené rozhodnutí včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s).

11. Podle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců ministerstvo zruší platnost povolení k trvalému pobytu, jestliže cizinec pobýval mimo území nepřetržitě po dobu delší než 6 let.

12. Podle § 3 správního řádu postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (…).

13. Podle § 50 odst. 3 správního řádu správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

14. Podle § 52 správního řádu, účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.

15. Podle čl. 11 odst. 1 věta prvá Schengenského hraničního kodexu cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se při vstupu a výstupu systematicky opatřují otiskem razítka.

16. Podle čl. 12 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu není-li cestovní doklad státního příslušníka třetí země opatřen otiskem vstupního razítka, mohou se příslušné vnitrostátní orgány domnívat, že držitel nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky délky pobytu použitelné v dotyčném členském státě.

17. Podle čl. 12 odst. 2 Schengenského hraničního kodexu domněnku podle odstavce 1 je možné vyvrátit, pokud státní příslušník třetí země jakýmkoli způsobem předloží věrohodné důkazy, například v podobě jízdenky či letenky nebo svědectví o své přítomnosti mimo území členských států, o tom, že podmínky týkající se délky krátkodobého pobytu dodržel.

18. Spornou otázkou v projednávané věci je to, zda správní orgány dostatečně prokázaly naplnění skutečnosti uvedené v § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, tj. že se žalobkyně zdržovala mimo území ČR po dobu delší než 6 let. Dle žalobkyně pak spočívá konkrétní pochybení správních orgánů v tom, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav, neboť správní orgány vycházely pouze ze záznamů v cestovním dokladu žalobkyně, aniž by zohlednily její cestu v roce 2013 a v tomto ohledu vedly řádné dokazování.

19. Soud v prvé řadě uvádí, že odkaz žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí na čl. 11 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu považuje za nesprávný vzhledem k tomu, že žalobkyní tvrzená cesta se měla uskutečnit v roce 2013, tj. před tím, než vstoupilo nařízení v platnost. Nicméně totožná povinnost opatřovat cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí razítky vyplývala i z předchozí schengenské úpravy, konkrétně z čl. 10 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). Současně jak původní (čl. 11), tak i „nový“ Schengenský hraniční kodex (čl. 12) dávají cizinci možnost vyvrátit domněnku týkající se nesplnění délky pobytu (správnosti záznamů v cestovním dokladu), předloží-li o tom věrohodné důkazy.

20. Ve vztahu k aplikaci § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců dle judikatury platí, že ve správním řízení zahájeném z moci úřední spočívá povinnost zjištění skutečného stavu věci v míře nezbytné pro vydání rozhodnutí obligatorně na správním orgánu, fakultativně pak i na účastníku řízení. Navíc v případech, kdy správní orgán ukládá povinnost, je nad rámec obecného pravidla o zjišťování skutkového stavu věci povinen zjišťovat i skutečnosti ve prospěch účastníka řízení (§ 50 odst. 3 in fine správního řádu). Správní orgán tedy v tomto typu řízení nese odpovědnost za řádné shromáždění podkladů pro rozhodnutí a případně odpovědnost za nesplnění této povinnosti. Jakkoli vyšetřovací povinnost správního orgánu není bezbřehá, míra zjištění skutkového stavu věci správním orgánem musí obstát i za situace, pokud by účastník zůstal (jak je jeho právem) v řízení zcela pasivní (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2010, č.j. 4 Ads 44/2010-132, ze dne 19. 6. 2014, č.j. 2 As 52/2013-69, ze dne 17. 8. 2017, č.j. 2 Azs 115/2017-45, ze dne 26. 10. 2017, č.j. 5 Azs 56/2017-34, a ze dne 30. 5. 2018, č.j. 10 Azs 301/2016-44). Lze tedy konstatovat, že na správním orgánu je, aby unesl důkazní břemeno stran účastníku řízení oznámené skutečnosti, která vedla k zahájení řízení a vydání rozhodnutí.

21. Ze správního spisu soud zjistil, že ministerstvo obdrželo od Zastupitelského úřadu ČR v Hanoji, kam se žalobkyně dostavila, aby požádala o dlouhodobé vízum za účelem převzetí nového průkazu povolení k trvalému pobytu (platnost dosavadního ve formě štítku skončila dne 5. 6. 2016), poznatek, že žalobkyně zřejmě od roku 2010 nežila trvale v České republice. V tomto ohledu vycházel zastupitelský úřad ze záznamu ze dne 12. 8. 2010 v cestovním dokladu žalobkyně, č. N1376817. Učinil proto podnět k ministerstvu ke zrušení povolení k trvalému pobytu žalobkyně.

22. Součástí spisu jsou pak i fotokopie stránek z cestovního dokladu žalobkyně. Konkrétně je v cestovním dokladu uveden záznam z letiště v Roissy, Francie, ze dne 12. 8. 2010 o tom, že žalobkyně odcestovala z území schengenského prostoru a s ním časově korespondující záznam ze dne 13. 8. 2010 o přicestování žalobkyně do Vietnamu. Rovněž je zde záznam ze dne 18. 9. 2016 o vycestování žalobkyně z Vietnamu a s ním časově korespondující záznam z letiště ve Frankfurtu, Německo, ze dne 19. 9. 2016 o přicestování do schengenského prostoru. Z dalších záznamů v cestovním dokladu z období let 2010 – 2016 vyplývají cesty žalobkyně do Japonska, Jižní Koreji, Singapuru, USA.

23. Ze záznamů, jakož i z vyznačených vízových štítků, tak lze určit dobu a místo pobytu žalobkyně. Výjimkou jsou nicméně následující záznamy vietnamských úřadu o odletu / příletu žalobkyně z / do Vietnamu: - odlet dne 19. 6. 2011, přílet 25. 6. 2011, - odlet dne 16. 3. 2013, přílet dne 8. 4. 2013, ke kterým nejsou v cestovním dokladu korespondující záznamy příslušných migračních úřadů z žádného jiného státu. Právě uvedené záznamy vietnamských úřadů z roku 2013 jsou však dle soudu relevantní.

24. Žalobkyně totiž zvolila procesní obranu zpochybnění vypovídací hodnoty obsahu cestovního dokladu v tom smyslu, že záznamy v něm uvedené nejsou úplné. Žalobkyně od počátku kontinuálně tvrdí, že do České republiky cestovala „kupříkladu dne 16. 3. 2013, kdy přiletěla do Frankfurtu v Německu, kde ji vyzvedli členové rodiny, která trvale žije na území České republiky a odvezli ji do Prahy“ (viz vyjádření ze dne 31. 10. 2016, ale i obsah podnětu zastupitelského úřadu, dle kterého mu měla žalobkyně uvést odcestování z ČR v roce 2013). K prokázání svého tvrzení předložila i kopii písemnosti označené jako „Vietnam Airlines eTicket Receipt“ ze dne 4. 3. 2013. Uvedená písemnost se týká letu z Hanoje dne 16. 3. 2013 s příletem do Frankfurtu, a odletu z tohoto letiště dne 7. 4. 2013 s příletem opět do Hanoje. Správní orgány tuto písemnost odmítly jako neprůkaznou, s tím, že není patrné, zda doopravdy přicestovala do Česka, či vůbec nasedla do letadla. Uvedené záznamy však podporují verzi žalobkyně o její cestě. Žalobkyní doložená písemnost koresponduje se záznamy příslušných vietnamských úřadů v cestovním dokladu žalobkyně o odletu z Vietnamu dne 16. 3. 2013 a příletu zpět dne 8. 4. 2013, které jsou rovněž součástí spisového materiálu.

25. Ministerstvo ani žalovaný však uvedené záznamy vietnamských úřadů bez uvedení důvodů nijak nezohlednily ve svých úvahách, byť je z nich zřejmé, kdy žalobkyně zemi původu opustila, a kdy se vrátila, a zejména že jsou ve prospěch jejího tvrzení. Dle soudu tak není možné stran skutkových zjištění opomenout, že doložené potvrzení žalobkyně ohledně letu Vietnam / Německo koresponduje s adekvátními záznamy ze strany vietnamských úřadů v cestovním dokladu.

26. Jakkoli pak uvedené záznamy ve spojení s písemností o letu žalobkyně stále přímo neprokazují, že skutečně přicestovala na území České republiky, dle soudu zpochybňují závěry správních orgánů o naplnění § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Zároveň není možné přehlédnout, že ve prospěch tvrzení žalobkyně, že přicestovala do České republiky, tj. v souladu s předloženou písemností a záznamy, svědčí i další doložené podklady.

27. S tvrzením žalobkyně o její cestě koresponduje i obsah čestného prohlášení, doloženého k odvolání a učiněného Jaroslavem Pickou dne 5. 5. 2017, o tom, že se s žalobkyní v dubnu 2013 dostavil na MŠMT, aby zde požádali o vydání potvrzení o úrovni vzdělání žalobkyně ve Vietnamu. K odmítnutí žalovaného přihlížet k čestnému prohlášení, jakožto důkaznímu prostředku, s odkazem na § 53 odst. 5 správního řádu, soud konstatuje, že toto ustanovení (důkaz listinou) umožňuje předložení listiny nahradit čestným prohlášením účastníka nebo svědeckou výpovědí v případě, kdy to připouští zvláštní zákon. V posuzované věci však nešlo o nahrazení předložení důkazu listinou. Nejednalo se o „náhradní“ důkazní prostředek za listinu. Navíc čestné prohlášení stále představuje jeden z podkladů rozhodnutí ve spise, byť s ohledem na jeho povahu s nižší vypovídací hodnotou. Nelze jej proto bez dalšího přejít. Bylo na úvaze správního orgánu, zda získaný poznatek nevyužije pro doplnění dokazování a zda jmenovaného nevyslechne jako svědka.

28. Soud se pak ztotožňuje s žalovaným, že žalobkyně v průběhu řízení ministerstvu před vydáním prvoinstančního rozhodnutí nenavrhla výslech konkrétní osoby, přičemž z tvrzení, že ji na letišti v Německu vyzvedli členové rodiny, nebylo možné usuzovat na konkrétní osoby. Nicméně i přes absenci návrhu mělo ministerstvo za účelem ověření naplnění skutečnosti dle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců a v souladu s § 169 odst. 2 téhož zákona, ve znění do 14. 8. 2017, možnost přistoupit k výslechu žalobkyně za účelem zjištění skutečného stavu. Této možnosti však nevyužilo. Pouze vyzvalo žalobkyni k doložení cestovního dokladu, čemuž žalobkyně nemohla vyhovět, jelikož v říjnu 2016 odcestovala opět do země původu, aby pokračovala v dalším studiu. Navíc součástí spisového materiálu byly již od samého počátku fotokopie stránek z cestovního dokladu, které si samo ministerstvo pořídilo dne 19. 9. 2016. Není tedy zřejmé, co ministerstvo uvedenou výzvou sledovalo.

29. Navíc žalobkyně osobu, která jí měla dovézt z letiště v Německu na území Česka, specifikovala v odvolání. K tomu byla žalobkyně oprávněna, neboť v dané věci šlo o řízení, ve kterém měla být stanovena povinnost z moci úřední. Neplatila v něm tedy zásada koncentrace řízení (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12.3.2015, čj. 9 Azs 306/2014-50).

30. Pro úplnost soud dodává, že ani z žalobkyní ručně psaného prohlášení ze dne 21. 9. 2016, dle kterého prohlašuje, že byla ve Vietnamu kvůli studiu, nelze dovozovat, zda byla či nebyla na území České republiky v roce 2013. Zároveň žádné vazby na jinou zemi schengenského prostoru u žalobkyně ze spisu nevyplývají, aby bylo možné usuzovat, že dobu od 16. 3. 2013 do 8. 4. 2013 mohla případně strávit v nějaké jiné členské zemi.

31. I přes absenci záznamů – přechodových razítek ze schengenského prostoru v cestovním dokladu se dle soudu na základě shromážděných podkladů ve spisovém materiálu nejeví logické, aby žalobkyně prošla ve Vietnamu pasovou kontrolou a dobu od 16. 3. 2013 do 8. 4. 2013 trávila pouze v odletové hale na letišti ve Vietnamu v situaci, kdy měla k dispozici doklady k uskutečnění letu do Německa a legitimní důvod z Německa přicestovat do České republiky. Její verzi se tak nejeví jako nelogická a účelová.

32. V situaci, kdy má správní orgán ve spise k dispozici podklady, které by mohly vést k rozdílným závěrům, je nutné v souladu s § 50 odst. 4 správního řádu přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, případně je třeba postupovat v souladu s § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, v rozsahu nezbytném s ohledem na § 2 správního řádu. Soud dospěl k závěru, že těmto požadavkům správní orgány nedostály. Z vyhodnocení obsahu spisového materiálu vyplývá, že o skutkovém stavu, který správní orgány vzaly za základ svého rozhodnutí, existují důvodné pochybnosti. Správní orgány nijak nezohlednily okolnosti, které svědčí ve prospěch verze zastávané konzistentně a od počátku řízení žalobkyní. Ta tvrdí, že Česko navštívila minimálně jednou v období 16. 3. 2013 až 7. 4. 2013.

33. Závěr žalovaného, že není prokázáno, že žalobkyně dne 16. 3. 2013 vůbec nastoupila do letadla, soud považuje s ohledem na vietnamská razítka v jejím pase za krajně nepravděpodobný a ničím nepodložený. Za tohoto stavu bylo na správních orgánech, aby okolnosti její návštěvy v Evropě v této době podrobily bližšímu zkoumání, například skrze výslech jejích příbuzných, na které žalobkyně od počátku poukazovala a v odvolání již specifikovala.

34. Vzhledem k výše uvedeným okolnostem soud dospěl k závěru, že řízení bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

35. S ohledem na výše uvedené skutečnosti soud výrokem I. rozsudku napadené rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil a podle § 78 odst. 4 s.ř.s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).

36. Tento právní názor lze shrnout tak, že bude na žalovaném, aby se řádně vypořádal s obsahem spisového materiálu, zejména přihlédl ke všem cestovním záznamům a tyto posoudil jak samostatně, tak současně i v kontextu žalobkyní doložené písemnosti, týkající se letu do Německa, jakož i s ostatními podklady. Bude poté na žalovaném, zda v dané věci není třeba doplnění dokazování, například výslechem svědků, případně aby zdůvodnil, proč tento postup neshledal potřebným.

37. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 soudního řádu správního, podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně měla v této věci plný úspěch. Náhrada nákladů řízení proto představuje žalobkyní zaplacený soudní poplatek z podané žaloby v částce 3 000 Kč.

Poučení