14 A 6/2023 - 39

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného, soudce Martina Bobáka a soudkyně Karly Cháberové ve věci žalobce: statutární město Kladno, IČO: 00234516 sídlem náměstí starosty Pavla 44 zast. advokátem Mgr. Jaroslavem Dvořákem sídlem Gorkého 502, Kladno proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 3, poštovní schránka 21, Praha 7 o žalobě proti nezákonnému zásahu žalovaného takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se spoří se Středočeským krajem o rozsah úkolů v samostatné působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti, a to v souvislosti se zaváděním tzv. Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje (SDO) a s omezením linek autobusové dopravy vztahujících se k městu Kladnu, které Středočeský kraj avizoval a poté i realizoval s účinností od 1. 9. 2022. Zastupitelstvo Středočeského kraje v této souvislosti vydalo usnesení ze dne 25. 10. 2021, č. 015–10/2021/ZK, a na něj navazující usnesení ve věci aplikace zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících (zákon o službách v přepravě), které soud bude souhrnně označovat jako usnesení. Žalobce měl za to, že Středočeský kraj zneužil svou pečovatelskou úlohu ve veřejné správě, nepostupoval transparentně a objektivně. Účelovým jednáním obešel právě zmíněný zákon, který neobsahuje procesní prostředek, na jehož základě by bylo možné věcně přezkoumat rozsah dopravní obslužnosti zajišťované krajem.

2. Žalobce se mimo jiné podnětem ze dne 26. 8. 2022 domáhal u žalovaného provedení dozoru nad postupem Středočeského kraje dle § 82 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Tento podnět doplnil dalším podáním ze dne 5. 9. 2022, 7. 9. 2022 a 14. 10. 2022. V návaznosti na to mu žalovaný zaslal vyrozumění ze dne 18. 10. 2022, v němž uvedl, že neshledal důvody k uplatnění dozorových opatření ve smyslu § 82 krajského zřízení. Žalobce považuje tento způsob vyřízení podnětu za nezákonný. Žalobce se dále bránil podáním podnětu k opatření proti nečinnosti. Na ten ministr vnitra reagoval sdělením ze dne 5. 12. 2022, v němž žalobci vysvětlil, že postup ministerstva neshledal nezákonným, jelikož zde nebyl důvod k uplatnění dozorových opatření vůči usnesením Středočeského kraje.

3. V žalobě žalobce tvrdí, že žalovaný rezignoval na své dozorové povinnosti, postupoval pouze formálně, jelikož se věcí odmítl zabývat. V rámci svých dozorčích kompetencí nezakročil proti neřádnému výkonu samostatné působnosti Středočeského kraje. Dále namítá, že žalovaný řádně nevyhodnotil podnět ze dne 26. 8. 2022 ve znění jeho následných doplnění a pozdější podnět k opatření proti nečinnosti. Neprovedl ani prvotní fázi dozorčího šetření, které by případně mohlo vést k pozastavení usnesení vydaných v samostatné působnosti, tj. usnesení Středočeského kraje. Bez dalšího popisným způsobem s odkazem na stanovisko Ministerstva dopravy uvedl, že § 3 odst. 2 zákona o službách v přepravě nezakládá povinnost Středočeského kraje zajišťovat ve svém územním obvodu dopravní obslužnost, nýbrž se jedná o veřejnou pečovatelskou správu, ve které je samostatnou působností a věcí subjektivního názoru Středočeského kraje, v jakém rozsahu bude zajišťovat dopravní obslužnost. Dle žalobce žalovaný zcela pominul existenci veřejných subjektivních práv účastníků – adresátů veřejné péče v oblasti dopravní obslužnosti a jejich právo na legitimní očekávání, že tato veřejná správa bude vykonávána transparentně, objektivně a nediskriminačně a že smlouvy v rámci jejího výkonu uzavírané budou odpovídat § 159 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád), tedy že budou v souladu se zákonem a veřejným zájmem, a že zákon nebudou obcházet. Žalobce se domnívá, že žalovaný jeho věc odpovídajícím způsobem neprošetřil, což považuje za nezákonný zásah do jeho veřejných subjektivních práv a do práva na účinné vyšetřování. K tomu cituje z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Závěrem žaloby uvedl následující petity: I. Určuje se, že provedený zásah Žalovaného spočívající ve způsobu vyřízení podnětu Žalobce ze dne 26. 8. 2022 a ze dne 20. 10. 2022 plynoucí ze sdělení ministra vnitra ze dne 5. 12. 2022 a vyrozumění Žalovaného ze dne 14. 10. 2022, jejichž důsledkem bylo nezahájení řízení o přijetí dozorových opatření dle § 82 krajského zřízení, je nezákonný. II. Žalovanému se přikazuje provést účinné vyšetřování podnětu Žalobce ze dne 26. 8. 2022 ve spojení s jeho podnětem k přijetí opatření proti nečinnosti ze dne 20. 10. 2022 týkajícího se obnovení rozsahu dopravní obslužnosti zajišťované Středočeským krajem ve stavu před zásahem spočívajícím v omezení dopravní obslužnosti účinném od 1. 9. 2022 a zahájit příslušné řízení o přijetí dozorových opatření dle § 82 krajského zřízení se Středočeským krajem.

4. Žalovaný s žalobou nesouhlasí.

II. Právní hodnocení

5. Soud předně zjišťoval, zda jsou splněny procesní předpoklady věcného projednání žaloby. Předesílá, že právní situací, jak je ta, kterou žalobce nastínil v žalobě, se správní soudy dosud nezabývaly.

6. Žaloba není přípustná. Obecně k přípustnosti zásahové žaloby proti nezahájení řízení, které se zahajuje z moci úřední 7. Úvodem soud připomíná, že podle § 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), soudy ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.

8. Dle § 82 odst. 1 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

9. Nejvyšší správní soud (NSS) původně vytyčil pravidla pro posuzování zásahové žaloby rozsudkem ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS. V něm mj. vyložil, že žaloba je důvodná, jen pokud jsou kumulativně splněny podmínky § 82 s. ř. s. Tedy žalobce „musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). […] Není–li tedy byť jen jediná ze zákonných podmínek splněna, nelze ochranu před zásahem správního orgánu poskytnout“.

10. Pozdější judikatura se musela vyrovnat ze spletí nejrůznější situací, v níž žalobci prostřednictvím zásahových žalob vytýkali orgánům veřejné správy nezákonnost jejich postupů či např. i nečinností vzniklých mimo vedené správní řízení apod. Ostatně i proto správní soudy zkoumaly, zda je u každé zásahové žaloby nutně detailně zkoumat její důvodnost ve smyslu shora v bodě 9 uvedených kritérií, nebo některé žaloby lze na první pohled již jen na základě žalobních tvrzení považovat za nepřípustné.

11. Judikatura se postupně dopracovala k závěru, že pokud je „zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015–160, Eurovia, bod 63; tento rozsudek rozšířeného senátu zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/2018, nicméně důvody tohoto zrušení se nevztahují na výše uvedený závěr; stěžejní závěr naopak pozdější judikatura NSS převzala – např. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019–21, bod 12, a je jednotně dosud uplatňován – např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019–39, č. 4178/2021 Sb. NSS, Žaves, bod 115).

12. Tento nyní uplatňovaný závěr přijal NSS po pečlivé úvaze, zda je ve všech případech, a to i pokud jde o na první pohled nepřípustnou zásahovou žalobu, třeba žalobu pustit do věcného přezkumu, jak původně vyžadoval rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007–247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Dle právě cit. usnesení 8 Aps 6/2007 totiž posouzení toho, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ř. s., bylo otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Přísná aplikace tohoto původního názoru pak vedla k tomu, že i v případech, kdy soud již od počátku žalobního řízení měl za to, že tvrzený zásah nemůže za jakýchkoli okolností být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musel ve věci nařizovat jednání, vést řádné dokazování a posléze žalobu zamítnout. Tzn., nikoli odmítnout, jak činí dnes v souladu s názorem uvedeným v bodě 11 shora. Tato překonaná praxe se jednak dostávala do napětí se zásadou procesní ekonomie, jednak nepříznivě ovlivňovala účastníky sporu, kteří se účastnili ústního jednání, jakkoli již před nařízením jednání bylo soudu jasné, že žalobě nelze za žádných okolností vyhovět. Tomu se více či méně správní soudy bránily. Mnohé z nich navzdory usnesení rozšířeného senátu 8 Aps 6/2007 žaloby odmítaly, jiné tento původní názor pokorně následovaly. Až v roce 2017 rozšířený senát v kauze Eurovia rozjetou judikaturu opět sjednotil a založil praxi, že zjevně nepřípustné zásahové žaloby je třeba bez dalšího odmítnout, tzn. rozhodnout o žalobě bez nutnosti vyčkávat zdlouhavějšího meritorního posouzení věci.

13. Odmítnout je třeba také nynější žalobu. Soud si je rovněž vědom závěrů rozšířeného senátu NSS v již shora odkazovaném rozsudku Žaves. V tomto rozsudku NSS na půdorysu zásahové žaloby proti nezahájení řízení o odstranění stavby z podnětu žalobce vyslovil, že „nelze akceptovat, že na zahájení řízení z moci úřední není nikdy právní nárok a že je na libovůli veřejné správy, zda objektivní právo (a tím někdy i právo subjektivní) ochrání. Byť pravomoci správního orgánu, které vykonává z moci úřední, slouží v prvé řadě k ochraně objektivního práva (a jistě mohou být uplatněny i v rozporu s vůlí všech dotčených osob), v konkrétním případě mohou být jediným nástrojem k ochraně právní sféry jednotlivce“ (bod 74). Za splnění dalších podmínek, které dále konstruoval, tedy NSS připustil, aby se správní soudy zabývaly zásahovými žaloby, jimiž se žalobci domáhají ochrany před nezahájením řízení, které dle zákona lze zahájit jen z moci úřední, tedy nikoli na žádost.

14. V obecné rovině městský soud nezpochybňuje potřebu věcně projednat zásahové žaloby, jimiž žalobci míří proti nezákonné nečinnosti správního orgánu, který měl z jejich podnětu zahájit ex officio řízení. Avšak jak uvedl sám rozšířený senát ve věci Žaves, bod 80, jeho závěry je třeba vykládat restriktivně, resp. s přiměřenou zdrženlivostí. Navíc v bodech 81 až 101 stanovil několik podmínek, jejichž nesplnění bez dalšího vylučuje přípustnost tohoto subtypu zásahové žaloby (k nesplnění byť jen jedné z těchto vstupních „kvalifikačních“ podmínek viz bod 36 a násl. tohoto usnesení).

15. Žalobce dále odkazuje na rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2021, č. j. 2 As 416/2018–52, Proteco Agro, v němž druhý senát ve specifické situaci navázal na závěry rozsudku Žaves. V rozsudku Proteco Agro dovodil NSS potřebu věcného přezkumu zásahové žaloby, jejímž prostřednictvím tehdejší žalobci zamýšleli označit za nezákonný zásah postup Energetického regulačního úřadu, který z jejich podnětu nezahájil sektorové šetření podle § 18a zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon). Druhý senát ve zvláštním případě extenzivně (jak ostatně uvedl i žalobce v bodu 11 žaloby) vyložil závěry rozsudku Žaves, jelikož dovodil, že přípustnou je nejen taková zásahová žaloba, kterou se žalobce domáhá zahájení řízení, jež správní orgán zahajuje jen z úřední činnosti, ale také žaloba, kterou žalobce požaduje po správním orgánu, aby zahájil v konkrétní věci šetření, jakkoli výsledkem šetření není zahájení žádného konkrétního správního řízení, resp. vydání správního rozhodnutí (tamtéž, bod 41 a násl.).

16. Městský soud nijak nezpochybňuje ani tento poněkud velkorysý a rozšiřující výklad přípustnosti zásahové žaloby. Avšak má za to, že posuzovaná kauza je natolik odlišná a v jádru řešeného problému specifická, že na ni nelze volně a bez dalšího přenášet závěry druhého senátu z rozsudku Proteco Agro.

17. V nyní řešeném případu totiž nejde ani o zahájení řízení, na které není právní nárok (obdobně jak v rozsudku Žaves), ani se věc nedá volně připodobnit ani k zahájení sektorového šetření řešeném v rozsudku Proteco Agro, a to z následujících důvodů.

18. Soud připomíná, že rozšířený senát v rozsudku Žaves jednoznačně označil za nepřípustnou zásahovou žalobu v situaci, v níž nejde o veřejné subjektivní hmotné právo (bod 83 tamtéž), které v důsledku nečinnosti správního orgánu nebylo ochráněno. Nepřípustná je i zásahová žaloba, jež podal žalobce, který by se nemohl bránit proti rozhodnutí vzešlému z řízení, bylo–li by jím kýžené řízení zahájeno (tamtéž, bod 84). Dále je třeba za nepřípustnou označit zásahovou žalobu, která nesplní podmínku subsidiarity. Nepřípustnou je ve smyslu závěrů uvedených v bodu 85 rozsudku Žaves zásahová žaloba, v níž má žalobce k ruce také jiné správní řízení ani jiný moment, kdy v minulosti mohl nebo teprve v budoucnu bude moct chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem. Tato podmínka rovněž vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo. Zjevná nepřítomnost veřejných subjektivních práv žalobce 19. Prvním specifikem tohoto případu, které odlišuje nynější věc od rozsudku Proteco Agro je skutečnost, že na počátku této kauzy nestojí žádný vrchnostenský zásah, ale neschopnost žalobce a Středočeského kraje najít shodu při zabezpečování dopravní obslužnosti. A tedy je zde z žalobcových tvrzení jen mlživé, pokud vůbec nějaké, dotčení veřejných subjektivních práv.

20. Skutečnou podstatou nynější věci totiž není ani tak tvrzený zásah žalovaného, ale spor mezi žalobcem a Středočeským krajem o rozsah jejich kompetencí a úkolů v samostatné působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti. Podstatná část žalobní argumentace se totiž na podkladě § 2 a § 3 zákona o službách v přepravě zabývá otázkou, v jakém rozsahu je povinen zajišťovat (a financovat) dopravní obslužnost výhradně kraj a do jaké míry se naopak na zajišťování dopravní obslužnosti mohou a mají podílet (i finančně) obce. Jádrem sporu není, zda žalovaný jakožto orgán vykonávající dozor nad výkonem samosprávy zasáhl do (veřejných subjektivních) práv žalobce, nýbrž to, kde leží hranice mezi samostatnou působností kraje a samostatnou působností obce při zajišťování dopravní obslužnosti a veřejných služeb v přepravě cestujících.

21. K řešení této otázky však nejsou povolány soudy ve správním soudnictví, což žalobci srozumitelně vysvětlil již Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 12. 12. 2022, č. j. 54 A 77/2022–85. Na závěry tohoto usnesení městský soud žalobce plně odkazuje. Soud si je vědom toho, že v současnosti u NSS probíhá řízení o kasační stížnosti proti usnesení 54 A 77/2022, a to pod sp. zn. 6 As 285/2022, avšak toto řízení je přerušeno za účelem vyřešení otázky, která s posuzovaným sporem přímo nesouvisí[1]. S ohledem na to, že v nynější věci žalobce podal zápůrčí zásahovou žalobu, jeví se soudu jako neúčelné vyčkávat rozhodnutí NSS v této související právní věci. Naléhavá potřeba urychleně o žalobě rozhodnout, jak stanoví § 56 odst. 3 s. ř. s., převážila nad informací o potvrzení či vyvrácení právních závěrů pravomocného usnesení Krajského soudu v Praze.

22. Městský soud se přiklonil k závěrům shora odkazovaného usnesení 54 A 77/2022, v němž Krajský soud v Praze důkladně vysvětlil, že základ sporu mezi žalobcem a Středočeským krajem leží v rovině, která se nemůže dotýkat veřejných subjektivních práv žalobce.

23. Dle § 2 zákona o službách v přepravě se dopravní obslužností rozumí zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu.

24. Podle § 3 zákona o službách v přepravě platí následující: (1) Kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením. (2) Kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu a se souhlasem jiného kraje v jeho územním obvodu. Kraj může zajišťovat veřejné služby v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou v sousedícím územním obvodu jiného státu po předchozí dohodě s příslušným orgánem veřejné moci jiného státu, pokud je to potřeba pro zajištění dopravní obslužnosti kraje. (3) Obec zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu nad rámec dopravní obslužnosti území kraje. Obec může zajišťovat veřejné služby v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou mimo svůj územní obvod, pokud je to potřeba pro zajišťování dopravní obslužnosti obce a se souhlasem kraje a obcí, které mají uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících a jejichž územní obvod je zajišťováním služeb dotčen. (zvýraznění doplněno)

25. Zastupitelstvo Středočeského kraje v rámci zajišťování dopravní obslužnosti na území kraje, kterou na základě § 2 a 3 zákona o službách v přepravě vnímá jako společný úkol kraje a obcí, schválilo SDO (viz bod 1 shora). Tyto SDO vymezují tři úrovně dopravní obslužnosti a podíl kraje a obcí na jejich financování. Konkrétní parametry této spolupráce v rámci systému SDO mezi Středočeským krajem a obcemi určují smlouvy o zajišťování a financování dopravní obslužnosti (smlouvy o dopravní obslužnosti). Žalobce měl k SDO výhrady a odmítl podepsat smlouvu o dopravní obslužnosti se Středočeským krajem. Odmítl se podílet na financování dopravní obslužnosti ve zvýšené míře. Proto dle něj Středočeský kraj snížil rozsah jím zajišťované dopravní obslužnosti na nejnižší úroveň podle SDO (plně hrazena Středočeským krajem), avšak tato nejnižší úroveň neodpovídá rozsahu, jaký žalobci dosud Středočeský kraj zajišťoval. Dopravní obslužnost v původním (žalobcem požadovaném) rozsahu by obnášela dodatečné výdaje na straně žalobce na základě uzavřené smlouvy o dopravní obslužnosti. Žalobce toto odmítl, jelikož má za to, že na základě § 3 zákona o službách v přepravě je Středočeský kraj povinen zajišťovat dopravní obslužnost v rozsahu vymezeném § 2 zákona o službách v přepravě. Za tento zákonný stav žalobce považuje původní stav před spornými změnami a tyto změny tedy vnímá jako nezákonné snížení úrovně dopravní obslužnosti.

26. Je nabíledni, že zajišťování dopravní obslužnosti a veřejných služeb v přepravě cestujících je úkolem spadajícím do samostatné působnosti jak krajů (na území kraje), tak obcí (na území obce a, je–li to potřeba pro zajišťování dopravní obslužnosti obce, i mimo něj). Ostatně § 3 zákona o službách v přepravě v tomto nedává prostor k jinému výkladu. Žalobce i Středočeský kraj zde tedy vystupují v roli vykonavatele tzv. pečovatelské, nevrchnostenské veřejné správy, v jejímž případě jde o „plnění úkolů vyplývajících z pojetí veřejné správy jako služby (péče) veřejnosti“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 7). Přitom platí, že „samostatná působnost obcí a krajů je vzájemně autonomní, každý z těchto samosprávných subjektů vykonává své vlastní záležitosti, obce přitom nejsou krajům ani jejich orgánům podřízené, vzájemně jsou při výkonu své působnosti nezávislé“ (srov. Kopecký, M. Právní postavení obcí a krajů. Základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer, 2017, kapitola VII, § 2; zvýraznění doplněno).

27. Městský soud plně souhlasí se závěrem usnesení Krajského soudu v Praze 54 A 77/2022, v tom, že změny „rozsahu zajišťované dopravní obslužnosti ve formě sporných změn, k níž Středočeský kraj přistoupil v rámci výkonu své samostatné působnosti, tak nelze považovat za vrchnostenský zásah do samostatné působnosti žalobce“. Tyto změny neomezují žalobce při zajišťování dopravní obslužnosti v své samostatné působnosti ani jej nezavazují k tomu, aby dopravní obslužnosti zajišťoval v určitém rozsahu. Nenutí ho ani uzavřít smlouvu o dopravní obslužnosti se Středočeským krajem. Žalobce se v rámci své samostatné působnosti může sám rozhodnout, jakým způsobem, v jakém rozsahu a ve spolupráci s kým bude zajišťovat dopravní obslužnost. Vynaložení prostředků z vlastního rozpočtu je přirozenou součástí realizace samostatné působnosti. Žalobci však spornými změnami nevznikla povinnost vynaložit prostředky v konkrétní výši. Středočeský kraj tedy nijak vrchnostensky nezasáhl do autonomního rozhodování žalobce o tom, jak se „svými“ veřejnými prostředky naloží (podobně rozsudek ze dne 30. 9. 2021, č. j. 5 As 211/2021–31, v němž NSS čelil otázce, zda se usnesení rady obce dotýká veřejných subjektivních práv tehdejšího žalobce, jemuž byla v souvislosti s tímto usnesením rady dána výpověď z nájmu). Z § 3 odst. 2 zákona o službách v přepravě, který stanoví, že kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu, nelze obdobným způsobem dovodit odpovídající veřejné subjektivní právo obcí na to, aby kraj v určitém rozsahu zajišťoval dopravní obslužnost (podrobněji viz usnesení Krajského soudu v Praze 54 A 77/2022, bod 28).

28. Středočeský kraj tedy nemohl v oblasti samostatné působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti vystupovat vůči žalobci z vrchnostenské (nadřízené) pozice jako vůči podřízenému, a tedy ani jako správní orgán při výkonu veřejné správy (obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2020, č. j. 1 As 193/2020–32, č. 4087/2020 Sb. NSS). Středočeský kraj (ani žádný z jeho orgánů) zároveň nevystupoval vůči žalobci jako správní orgán, neboť podle § 3 zákona o službách v přepravě ani nemá pravomoc zasahovat do práv a povinností žalobce jako obce. Specifická povaha vzájemného vztahu žalobce a Středočeského kraje v oblasti zajišťování dopravní obslužnosti v projednávané věci vylučuje, aby Středočeský kraj (či některý z jeho orgánů) vystupoval vůči žalobci jako správní orgán.

29. Žalobci nutno opět připomenout, stejně jak učinil Krajský soudu v Praze, že v souladu s usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 2. 2020, č. j. 8 Afs 128/2018–46, č. 4006/2020 Sb. NSS., třeba rozlišovat dvojí roli státu, a tedy i obcí, která vykonávají veřejnou správu: „Jednak tam, kde vystupuje ve své vrchnostenské funkci, tedy jako nositel veřejné moci, jednak tam, kde vystupuje v jiné než vrchnostenské funkci. V situaci prvé stát nemá žádná subjektivní práva, má jen pravomoci. Stát tu svými orgány autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech adresátů veřejných práv a povinností. V situaci druhé se naopak stát nalézá v roli srovnatelné s jakýmkoliv jiným účastníkem právních vztahů. Subjektivní práva a povinnosti tu z povahy věci má, a proto v případě zásahu do těchto práv ani nejde o nějakou ‚fikci‘ dotčení na právech“. (zvýraznění přidáno soudem). Mají–li tedy žalobce a Středočeský kraj při zajišťování dopravní obslužnosti postavení nositelů veřejné správy a odpovídající (vzájemně se doplňující) úkoly v oblasti výkonu pečovatelské veřejné správy, vylučuje tato skutečnost, aby vůči sobě navzájem současně v této oblasti měli veřejná subjektivní práva. Žalobce tedy v oblasti dopravní obslužnosti nedisponuje veřejnými subjektivními právy, jejichž ochrany by se mohl vůči Středočeskému kraji (či některému z jeho orgánů) domáhat.

30. Zde nutno upozornit, že dle § 82 krajského zřízení stran dozorových pravomocí žalovaného platí následující (1) Je–li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu kraje v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem a nejde–li o obecně závaznou vyhlášku kraje, vyzve ministerstvo kraj ke zjednání nápravy. Nezjedná–li příslušný orgán kraje nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, pozastaví ministerstvo výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu kraje v samostatné působnosti.[…] (3) Nezjedná–li příslušný orgán kraje ve stanovené lhůtě nápravu a není–li proti rozhodnutí ministerstva podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá ministerstvo do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu příslušnému soudu návrh na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu kraje v samostatné působnosti. […]

31. Pokud veřejná subjektivní práva v sporné oblasti neexistují mezi žalobcem a Středočeským krajem, jen stěží si lze představit, že žalobce má veřejné subjektivní právo vůči žalovanému, který měl podle žalobce v rámci dozorčí pravomoci (§ 82 krajského zřízení) vyšetřit, zda Středočeský kraj na úkor žalobce „nelajdá“ své povinnosti při zabezpečování dopravní obslužnosti. Není–li již na počátku mezi žalobcem a Středočeským krajem žádné veřejné subjektivní právo, takové právo nelze konstruovat požadavkem na dozor nad samostatnou působností Středočeského kraje. Žalobce svým postupem jen a pouze vytváří domnělé veřejné subjektivní právo tam, kde takové právo není a být nemůže. V takovém případě není dána pravomoc soudu rozhodnout ve smyslu § 82 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s, neboť se nejedná o zásah správního orgánu, k němuž došlo v oblasti veřejné správy. Ústavněprávní limity zásahů do samostatné působnosti územněsprávních celků vylučující přímost zásahu žalovaného 32. Dlužno upozornit, že soud nemůže do sféry samostatné působností krajů a obcí zasahovat stejně, jak činí při běžné soudní kontrole veřejnosprávních postupů a rozhodnutí z nich vzešlých. Možnost soudního přezkumu postupů územní samosprávy v rámci samostatné působnosti výrazně omezuje ústavní pořádek. Ústava v čl. 8 zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, jimiž jsou podle jejího čl. 99 obce a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Podle čl. 100 odst. 1, věty první, Ústavy platí: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“. Čl. 102 Ústavy zakládá zastupitelskou formu práva na samosprávu, pro jehož ochranu je určující čl. 101 odst. 4: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje–li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem“. U soudní kontroly aktů vzešlých ze samostatné působnosti je tedy třeba postupovat zvlášť zdrženlivě, neboť právě podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje–li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Takový zásah navíc státu „nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje“. Právě požadavek ochrany zákona je „podmínkou nutnou, jejíž naplnění nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v dikci zákonné úpravy, byť by byl konstruován logickým způsobem nevzbuzujícím pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, Komunální ústavní stížnost – k volbě místostarosty obce Lipno). Požadavek ochrany zákona však nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v zákonné úpravě, byť by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je přípustný pouze za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoliv již praeter legem. Jedná se o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu, kterou je třeba vykládat a používat restriktivním způsobem (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2020, č. j. 1 As 193/2020–32, č. 4087/2020 Sb., bod 22).

33. Zvlášť pečlivě musel postupovat i žalovaný, který stejně jako soud, nemohl svým dozorčím oprávněním zasahovat do samostatné působnosti Středočeského kraje, což ostatně žalobci srozumitelně vysvětlil (viz vyrozumění žalovaného a sdělení ministra vnitra; bod 1 shora). Navíc i soud, po němž žalobce požaduje soudní kontrolu postupů žalovaného, je fakticky ve stejné situaci jak žalovaný. Eventuální výrok, jímž by soud dle žalobce měl přikázat žalovanému provést účinné vyšetřování žalobcova podnětu ohledně obnovení rozsahu dopravní obslužnosti zajišťované Středočeským krajem, by ve skutečnosti, byť zprostředkovaně, mířil proti výkonu samostatné působnosti Středočeského kraje, aniž zde jsou splněny podmínky, že takový zásah nepochybně vyžaduje ochrana zákona (srov. shora). Z žaloby totiž není patrné jednoznačné porušení konkrétní právní normy, které vyžadují např. judikáty odkazované v předcházejícím odstavci.

34. Ostatně již ústavodárce chrání samostatnou působnost krajů a obcí mimo jiné tím, že stát vůči jejich aktům nemá žádné přímé rušící (kasační) pravomoci. Dozor žalovaného, jehož se žalobce dožaduje touto zásahovou žalobou, není proto ve skutečnosti účinným oprávněním žalovaného, jímž by žalobce mohl přímo ochránit na jeho tvrzených právech. V hypotetické rovině, i pokud by žalovaný shledal, že k podnětu žalobce je třeba aktivovat dozorčí pravomoci, sám dle § 82 krajského zřízení nemůže zrušit či změnit usnesení zastupitelstva Středočeského kraje. V zásadě může jen pozastavit (sistovat) jejich účinnost, a to po předchozí bezúspěšné výzvě Středočeskému kraji ke sjednání nápravy. V této souvislosti nutno připomenout, že dle judikatury je nepřípustná i žaloba proti pozastavení účinnosti usnesení vydanému v samostatné působnosti, jelikož se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., které by přímo zasahovalo do právní sféry dotčené osoby (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2006, č. j. 3 As 59/2005–98, č. 911/2006 Sb. NSS, City Channel, a další). Právě zde se proto jedná o situaci, v níž žalobce nutí soud „utvářet“ řízení tam, kde žádné takové řízení není (přiměřeně rozsudek Žaves, bod 72).

35. Za splnění dalších podmínek daných § 82 odst. 3 krajského zřízení pak – nesjedná–li kraj nápravu – může žalovaný nanejvíc podat u soudu návrh na zrušení usnesení zastupitelstva kraje. Vyšetřování, kterého se žalobce domáhá, či následné zahájení dozorčích pravomocí jsou jen prvotními kroky, jichž se žalobce domáhá, avšak ani pokud by je žalobce dosáhl, žalovaný by neměl „ve svých rukou“ ochranu žalobcem tvrzených práv. Zrušit usnesení kraje vydané v samostatné působnosti totiž může jen soud, jen soud má ve svých rukou účinný nástroj ochrany žalobcovy sféry. Proto zde prima facie nemůže být dána podmínka přímosti zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., a tedy již při prvotním seznámením s touto žalobou soud zjistil, že z žalobních tvrzení neplyne co i jen myslitelný zásah dle kritérií § 82 s. ř. s. (blíže viz bod 9 a násl. shora). Žalobce usiluje touto zásahovou žalobou rozetnout procesní gordický uzel. Avšak současná koncepce ochrany postupů územně samosprávných celků v jejich samostatné působnosti neumožňuje jinému územně samosprávnímu celku (žalobci) vyžalovat dozor nad údajným nedostatkem v postupech vyššího samosprávního celku (kraje). Stejně tak si nelze představit přípustnou zásahovou žalobu, pokud by „lepší“ dopravní obslužnost zamýšlel zásahovou žalobou proti žalovanému vyžalovat kraj proti obci, která se nachází na jeho území či obec proti sousední obci či kraj proti sousednímu kraji. První podmínka přístupnosti dle rozsudku Žaves 36. Rozšířený senát NSS v rozsudku Žaves vytýčil několik kritérií přístupnosti zásahové žaloby, jimiž žalobce usiluje o zahájení řízení, které se zahajuje pouze z moci úřední. V bodě 84 uvedl, že: „žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít (v nynějším případě tedy proti některému z palety rozhodnutí, která mohou být výsledkem řízení započatého podle § 129 odst. 2 stavebního zákona; je nepochybné, že nynější stěžovatelka by se proti eventuálnímu rozhodnutí o neodstranění stavby mohla bránit žalobou). Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku, neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Třetí osoba (ať již je touto osobou jiný obviněný, poškozený nebo jiná osoba) nemá subjektivní právo domáhat se zahájení řízení o správním deliktu s jiným subjektem nebo požadovat uznání jeho viny“.

37. V hypotetické situaci, i pokud by žalovaný z podnětu žalobce vyšetřoval Středočeský kraj za překročení kompetencí v oblasti zabezpečování dopravní obslužnosti, a třeba by aktivoval své dozorčí pravomoci dle § 82 krajského zřízení, nevzešlo by z toho žádné rozhodnutí, proti kterému by se žalobce mohl bránit žalobou proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Žalobce zde rozhodně není v postavení analogickém vlastníku stavby, která sousedí s nepovolenou stavbou, kterou je třeba odstranit. Eventuálním úkonem vzešlým z dozorčího řízení ve věci usnesení zastupitelstva Středočeského kraje by žalobce nemohl být přímo dotčen, jak ostatně soud vysvětlil již v bodech 19 a násl. shora. Jakkoli žalobcovo postavení nelze volně srovnávat s pozicí poškozeného z přestupku, ani on, stejně jako poškozený, nemá žádný přímý vztah k dozorčím mechanizmům žalovaného nad postupy Středočeského kraje. Dozor nad zúžením rozsahu zabezpečení bezplatně zabezpečované dopravní obslužnosti by se týkal pouze Středočeského kraje, nikoli žalobce, který by tedy nemohl splnit podmínku dle bodu 84 rozsudku Žaves. Podání návrhu v kompetenčním sporu dle § 120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu 38. Vedle již shora vylíčených závěrů soud zjistil, že tato zásahová žaloba je nepřípustná i dle § 85 s. ř. s. Rozšířený senát v rozsudku Žaves, body 85 a 86, zdůraznil, že ochrana poskytovaná prostřednictvím zásahové žaloby je subsidiární. Navíc u zásahové žaloby, kterou žalobce vynucuje zahájení řízení, které se zahajuje jen z moci úřední, nesmí existovat „žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem (buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle zákona nebyla účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.). Je nerozhodné, zda takovou ochranu využila. Tato podmínka proto vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo“. Rozšířený senát v bodě 60 za jiný moment možnosti chránit svá práva (který vylučuje přípustnost zásahové žaloby) nepovažoval možnost podat žalobu v civilním řízení, jelikož „subsidiaritu zásahové žaloby je třeba zvažovat jen k těm právním prostředkům ochrany, které se nabízí v rámci veřejné správy a správního soudnictví, nikoli k prostředkům soukromoprávním (civilní žaloba). […] Ochrana práv poskytovaná správními soudy je relativně nezávislá na ochraně poskytované civilními soudy, což je ostatně pravidlo, z něhož „zrcadlově“ vychází též Nejvyšší soud (srov. např. usnesení NS ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 22 Cdo 3765/2015)“.

39. Soud zajisté souzní se závěry rozšířeného senátu ve věci Žaves ohledně relativní nezávislosti ochrany poskytované civilními soudy na straně jedné, a na straně druhé, soudy správními. Tento případ je ovšem atypický v tom, že zde není žádná přímočará soukromoprávní ochrana. Soud z úřední činnosti ani nemá informace, že by žalobce touto cestou řešil spor se Středočeským krajem. Žalobci se nenabízí ani ochrana vyvoláním kompetenčního sporu dle § 97 a násl. s. ř. s., jelikož zde nejde o vydání rozhodnutí v konkrétní věci (§ 97 odst. 2, resp. 3 s. ř. s.), ale o akty, jímž Středočeský kraj připravuje novou koncepci zajišťování dopravní obslužnosti. Nejde ani o věc, kterou by mohl vyřešit zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.

40. Jediným fórem, na němž by bylo možné řešit spor mezi žalobcem a Středočeským krajem stran zabezpečování dopravní obslužnosti, je řízení o rozsahu kompetencí orgánů územní samosprávy dle § 120 a násl. zákona o Ústavním soudu (podrobněji srov. Wagnerová, E. a kol.: Zákon o Ústavním soudu komentář, Praha: ASPI, a. s., 2007). Právě Ústavní soud totiž v takovém řízení posuzuje spory mezi orgány územních samosprávných celků navzájem, a to nejen o příslušnost vydat rozhodnutí, nýbrž také činit opatření nebo jiné zásahy (k širšímu pojetí „opatření“ dle § 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu viz např. 25. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 5/04, Spor o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci, bod 23 a násl.). V právě odkazovaném nálezu se Ústavní soud meritorně zabýval sporem o rozsah kompetencí při výkonu pečovatelské veřejné správy. Spor mezi územními samosprávnými celky pak rozhodoval např. v nálezu ze dne 11. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 361/98, Malá Morávka v. Karlova Studánka). Spory v oblasti sdílených kompetencí se Ústavní soud opakovaně zabýval v nálezech ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/01, Kontrasignace při jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB; ze dne 12. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 17/06, Podmínka souhlasu předsedkyně Nejvyššího soudu s přidělením soudce k tomuto soudu; a ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 87/06, K pravomoci prezidenta republiky jmenovat místopředsedu Nejvyššího soudu.

41. Městský soud si je vědom přísné subsidiarity ochrany, kterou v rámci své činnosti poskytuje Ústavní soud (např. již zmiňovaný nález Pl. ÚS 17/06). Zde však žalobce a Středočeský kraj nemají v rámci jejich samostatné působnosti společný nadřízený orgán, který by jejich spor o výklad kompetencí mohl vyřešit (§ 122 zákona o Ústavním soudu). A s ohledem na koncepci přezkumu ve správním soudnictví nemohou o jejich sporu rozhodnout ani správní soudy. Bylo by přitom nepřípustné, aby tento spor zůstal nevyřešen jen kvůli tomu, že zde není obecný soud povolaný k jeho vyřešení (tamtéž, bod 49).

42. Ústavní soud je vhodným arbitrem k řešení sporu mezi žalobcem a žalovaným, jelikož jedině on má k ruce účinný a procesně přípustný nástroj k posouzení postupů Středočeského kraje. Připuštění nyní posuzovaného soudního přezkumu v režimu § 82 s. ř. s. by sebou neslo jen další přizpůsobování relativně přísných procesních norem tomu, aby soud mohl zjevně nepřípustnou žalobu věcně posoudit. Takový postup se však příčí jakémukoli rozumnému pohledu na rovnost účastníků napříč spory s podobným základem. Procesní právo nelze v této věci jednostranně vykládat ve prospěch žalobce jen za tím účelem, aby soud jeho žalobu věcně posoudil, kdežto v jiném, ne natolik zvláštním případě, soud bez dalšího uzavře, že zásahová žaloba je zjevně nepřípustná (např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2020, č. j. 10 Afs 304/2019–39, Hortim, a mnoho dalších).

III. Závěr a náklady řízení

43. Jak uvedeno shora, již z žalobních tvrzení je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své specifické povaze zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. Žalované vyrozumění žalovaného ani sdělení ministra vnitra ze dne 5. 12. 2022 nejsou již na první pohled způsobilé přímo zasáhnout do právní sféry žalobce. Napadený postup (nevyužití dozorčích pravomocí Ministerstva vnitra) nelze soudně přezkoumat v režimu zásahové žaloby. Navíc zde není splněna podmínka subsidiarity zásahové žaloby ve smyslu rozsudku Žaves. Městský soud tedy žalobu odmítl pro nepřípustnost [§ 46 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 2 a 82 s. ř. s., resp. § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.].

44. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla–li žaloba odmítnuta (§ 60 odst. 3 s. ř. s.; výrok II).

Poučení

I. Vymezení věci II. Právní hodnocení Obecně k přípustnosti zásahové žaloby proti nezahájení řízení, které se zahajuje z moci úřední Zjevná nepřítomnost veřejných subjektivních práv žalobce Ústavněprávní limity zásahů do samostatné působnosti územněsprávních celků vylučující přímost zásahu žalovaného První podmínka přístupnosti dle rozsudku Žaves Podání návrhu v kompetenčním sporu dle § 120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu III. Závěr a náklady řízení