14 A 64/2022– 157

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Kratochvíla, soudce Martina Bobáka a soudkyně Věry Jachurové ve věci žalobkyně: Základní umělecká škola Folklorika Praha, s.r.o., IČ: 09261354 sídlem Holešovice 1638, 170 00 Praha 7 zastoupena Mgr. Petrem Olbortem, advokátem sídlem Nad Vývozem 4828, 760 05 Zlín proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy sídlem Karmelitská 5, 118 00 Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 29. 6. 2022, č. j. MSMT–5252/2022–5, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Jádrem věci je posouzení otázky, zda žalovaný mohl vymazat základní uměleckou školu (dále taktéž jako škola) z rejstříku škol a školských zařízení, pokud žalobkyně k žádosti o její zápis školy doložila nepravdivé podklady (smlouvy k některým místům, kde měla poskytovat vzdělávání). Touto kauzou se soud zabývá podruhé.

2. Rozhodnutím ze dne 14. 12. 2021, č. j. MSMT 27384/2021–9, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy dle § 150 odst. 1 písm. f) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) rozhodlo o výmazu základní umělecké školy (výmaz), jejíž činnost vykonává žalobkyně, z rejstříku škol a školských zařízení. Žalobkyně se domáhá zrušení v záhlaví specifikovaného rozhodnutí, kterým ministr školství, mládeže a tělovýchovy zamítl její rozklad proti tomuto rozhodnutí.

3. Z předloženého správního spisu soud zjistil tyto pro věc podstatné skutečnosti.

4. Rozhodnutím ze dne 1. 7. 2021 žalovaný vyhověl žádosti žalobkyně ze dne 18. 11. 2020 (ve znění doplňujících podání) a zapsal školu do rejstříku škol a školských zařízení podle § 147 odst. 2 školského zákona pod podmínkou následného doložení dokladů, jež nepřiložila k žádosti při jejím podání. Jednalo se mimo jiné o doklady podle § 147 odst. 1 písm. g) téhož zákona, kterými měla žalobkyně osvědčit vlastnické nebo užívací právo k prostorám, kde bude škola uskutečňovat svou činnost. Žalobkyně požadované doklady doložila a žalovaný ji tak s účinností od 1. 9. 2021 zapsal do rejstříku bez dalších omezení a podmínek.

5. Žalobkyně předložila žalovanému ke třem z celkového počtu deseti zapisovaných míst vzdělávání mj. dvě nájemní smlouvy ze dne 3. 8. 2021 uzavřené mezi žalobkyní zastoupenou na základě zmocnění statutárním orgánem ředitelem školy, na straně jedné, a na straně druhé, Domem dětí a mládeže Praha 10, za který jednal jeho ředitel, jejichž předmětem byl nájem nebytových prostor na adrese Pod Strašnickou Vinicí 623/23, Praha 10, a V Bytovkách 803/12, Praha 10. Dále předložila nájemní smlouvu k nebytovým prostorám na adrese Chlupova 1800/6, Praha 5, tj. k jednomu ze zapisovaných míst, kterou podepsal ředitel školy žalobkyně a ředitelka Domu dětí mládeže Stodůlky.

6. V souvislosti se zápisem žalobkyně do rejstříku škol a školských zařízení následně ministerstvo požádalo ředitele Domu dětí a mládeže Praha 10 a Domů dětí a mládeže Stodůlky o vyjádření k předloženým nájemním smlouvám, konkrétně zda tyto dokumenty podepsali. Ředitel Domu dětí a mládeže Praha 10 na uvedený dotaz odpověděl, že předložené dokumenty nepodepisoval. K odpovědi přiložil e–mailovou korespondenci s ředitelem žalobkyně, ze které vyplývá, že na žádost o poskytnutí předmětných prostor reagoval negativně z důvodu vyčerpané kapacity domu dětí a mládeže. Ředitelka Domu dětí a mládeže Stodůlky na uvedený dotaz ministerstva reagovala obdobně. Sdělila, že smlouvu o nájmu nebytových prostor nepodepsala.

7. Na základě těchto zjištění žalovaný zahájil řízení o výmazu školy z rejstříku (usnesení ze dne 14. 10. 2021). Prvostupňovým rozhodnutím pak rozhodl o výmazu školy, neboť žalobkyně, která vykonává činnost školy, uvedla v žádosti o zápis nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy do rejstříku [§ 150 odst. 1 písm. f) školského zákona]. Žalobkyně platně neuzavřela sporné nájemní smlouvy. Pokud by žalovaný zjistil, že tyto smlouvy nepodepsaly osoby oprávněné jednat za domy dětí a mládeže již v průběhu řízení o zápis školy do rejstříku, žádost by zamítl podle § 148 odst. 3 písm. c) školského zákona.

8. Ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně v září 2021 podala návrh na zúžení žádosti, jímž mimo jiné navrhla výmaz tří míst poskytovaného vzdělávání, kvůli nimž (resp. kvůli sporným smlouvám těchto míst se týkajících) žalovaný zahájil řízení o výmazu školy (dotčená místa vzdělávání). O této žádosti žalovaný vedl řízení pod sp. zn. MSMT–31565/2021, jež přerušil z důvodu podané žaloby proti rozhodnutí o výmazu školy z rejstříku.

9. Žalobkyně v průběhu správního řízení předložila čestné prohlášení datované dnem 15. 11. 2021, ve kterém ředitel školy uvedl, že se s řediteli domů dětí a mládeže domlouval telefonicky a že k podpisu smluv došlo bez současné přítomnosti zúčastněných smluvních stran. Jím podepsaná vyhotovení smluv zanechal v kanceláři domů dětí a mládeže a následně si je poté, co byly podepsány oprávněnými osobami na pracovišti dotčených domů dětí a mládeže, vyzvedl. Nájemní smlouvy se týkaly rámcového souhlasu s umístěním zapisovaného místa vzdělávání, neboť v době uzavření smluv nebyly konkrétní volné prostory na uvedených adresách k dispozici. Ty měly být následně doplněny dodatkem, jakmile se místo uvolní. Ředitel školy odmítl, že by podpisy ředitelů domů dětí a mládeže falšoval. Odkázal na to, že zřizovatelé dotčených subjektů, tzn. Městská část Praha 10 a Městská část Praha 13, daly předběžný souhlas s umístěním zapisovaných míst vzdělávání v uvedených budovách domů dětí a mládeže.

10. Následně žalovaný rozhodl o výmazu základní umělecké školy z rejstříku. Měl za prokázané, že předložené smlouvy o nájmu nepodepsaly obě smluvní strany.

11. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který ministr zamítl. Uvedl, že prvostupňové rozhodnutí se dle jeho názoru dostatečně vypořádalo s hodnocením předloženého čestného prohlášení ředitele školy, které konfrontovalo se skutkovými okolnostmi zjištěnými zejména z vyjádření ředitelů domů dětí a mládeže o nepravosti jejich podpisů na předložených smlouvách.

12. Školský zákon neumožňuje zjednat nápravy závadného stavu. Ministr označil za irelevantní, že žalobkyně současně požádala o výmaz dotčených míst vzdělávání z rejstříku. Neshledal důležitý důvod k přerušení řízení o výmazu školy dle § 64 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád). Pokud jde o povinnost šetřit práva žalobkyně nabytá v dobré víře a její oprávněné zájmy, ministr uvedl, že pro věc je rozhodné, že v řízení o zápisu školy žalobkyně předložila nesprávné údaje. Dobrá víra, jakož i otázka formy a míry zavinění, je v posuzovaném případě nerozhodná, neboť § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona pracuje s objektivní odpovědností účastníka řízení za správnost údajů v jím předložené žádosti.

13. K námitce nesplnění podmínek stanovených v § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona ministr uvedl, že údaje o místech poskytovaného vzdělávání jsou údaji rozhodnými pro zápis školy do rejstříku, a to z hlediska žádosti jako celku, neboť jednotlivá místa nelze od sebe oddělovat. Pokud žalobkyně poukazovala na to, že v dalších místech výuka bez problému probíhá, ministr uvedl, že tato skutečnost je nevýznamná z hlediska obsahu žádosti a porušení povinnosti uvádět v ní správné údaje. Smyslem zápisu míst poskytovaného vzdělávání je totiž jednak veřejnoprávní kontrola z hlediska vhodnosti prostor a jednak garance kontrolní činnosti ze strany inspekce. Je to ale zároveň i rámec pro posouzení žádosti z hlediska celkové kapacity školy. Žalovaný vždy posuzuje žádost o zápis školy komplexně. Škola je neoddělitelným celkem, i když výuka probíhá na více místech.

14. Ministr vyvrátil i námitku, že správní orgán prvního stupně neměl vymazat školu v celém rozsahu, tedy jako celek, ale pouze částečně, pokud šlo o dotčenou trojici míst poskytovaného vzdělávání. Dikce § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona vylučuje, aby správní orgán postupoval jinak a provedl pouze částečný výmaz. Ministr školství odmítl použít analogii legis podle § 148 odst. 3 školského zákona, který umožňuje částečné vyhovění žádosti o zápis školy do rejstříku.

15. Ministr považoval celkový výmaz školy za přiměřený a správný, a to i s odkazem na smysl a účel rejstříku škol jako základního regulatorního nástroje aplikovaného státem na vzdělávací soustavu v ČR.

II. Podání účastníků a shrnutí předcházejícího řízení před soudy

16. Žalobkyně se proti napadenému rozhodnutí bránila žalobou. Předně namítla nicotnost napadeného rozhodnutí s odkazem na to, že není opatřeno konkrétním datem vydání, když v záhlaví je uvedeno pouze „červen 2022“.

17. Ve druhém žalobním bodu namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Ministr prý bezvýhradně přijal skutkové závěry prvostupňového orgánu o tom, že sporné smlouvy nepodepsaly oprávněné osoby. Neodůvodnil, proč za situace, kdy proti sobě stála rovnocenná protikladná prohlášení ředitelů domů dětí a mládeže a ředitele školy, upřednostnil skutkovou verzi hovořící v neprospěch žalobkyně. Ministr porušil povinnost zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

18. Ve třetím žalobním bodu žalobkyně vznesla výtku nezákonnosti napadeného rozhodnutí s ohledem na vyloučení možnosti odstranit vytýkaný závadný stav před tím, než byla autoritativně škola vymazána z rejstříku. V zákoně absentuje podrobnější úprava procesního postupu při výmazu školy z rejstříku. Dle žalobkyně měl žalovaný analogicky použít § 148 odst. 2 školského zákona, podle kterého platí, že správní orgán žádost o zápis do rejstříku odmítne teprve tehdy, nesplňuje–li předepsané náležitosti a tyto nedostatky nebyly odstraněny v přiměřené lhůtě ani na výzvu správního orgánu. Žalovaný jí měl nejdřív vyzvat k odstranění závadného stavu a až následně po nesplnění výzvy mohl školu vymazat z rejstříku.

19. Ve čtvrtém žalobním bodu žalobkyně vytkla žalovanému nesprávný postup při vedení řízení. Napadené ani prvostupňové rozhodnutí nereflektovalo stav, kdy žalobkyně ještě před zahájením řízení o výmazu školy z rejstříku podala návrh na výmaz dotčených míst vzdělávání. Bez odezvy zůstal i návrh na přerušení řízení o výmazu celé školy z rejstříku. Pokud by takto správní orgán postupoval, odpadl by důvod tohoto řízení. Škola by pak nemusela být vymazána. Přerušení řízení o výmazu dotčených míst vzdělávání bylo v napadeném rozhodnutí potvrzeno s odůvodněním, že ani následný výmaz dotčených míst vzdělávání by nezhojil prvotní závadný stav. To žalobkyně označila za nesprávné.

20. V pátém žalobním bodu se žalobkyně dovolávala zásady přiměřenosti a ochrany práv nabytých v dobré víře. Mj. poukázala na to, že výmazem školy z rejstříku pozbude právo vykonávat vzdělávací činnost v celém rozsahu. Odkázala na princip dobré správy, podle kterého mají správní orgány využít takový postup, který je nejen v souladu se zákonem, ale jemuž nelze vytknout svévoli, účelovost, neefektivnost a jiné. Napadené rozhodnutí namísto jednoduššího a efektivnějšího postupu, který by odstranil příčinu řízení, ztvrdilo postup vedoucí k výmazu celé školy.

21. V šestém žalobním bodu žalobkyně namítla nezákonnost spočívající v nenaplnění podmínek pro výmaz stanovených v § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona. Vymazat školu z rejstříku je možné, pouze pokud nepravdivé údaje obsažené v žádosti byly pro zápis školy do rejstříku rozhodné a pokud uplynula lhůta ke sjednání nápravy závadného stavu. Pokud by se nepravdivé údaje vztahovaly pouze k dotčeným místům vzdělávání, pak nejde o údaje k zápisu rozhodné a jejich nesprávnost k výmazu nepostačuje. Tato argumentace navazuje na již uvedenou námitku nepřiměřenosti postupu správních orgánů, neboť nesprávné údaje žalobkyně doložila pouze k menšímu počtu zapsaných míst poskytovaného vzdělání (3 místa z 10). Výmaz celé školy by přicházel v úvahu pouze za předpokladu, že by se nesprávné údaje vztahovaly ke škole jako celku. V daném případě tomu tak není, dotčená místa vzdělávání lze oddělit a vymazat izolovaně. Žalobkyně nevidí důvod, proč by žalovaný neměl využít analogického postupu dle § 148 odst. 3 školského zákona i u částečného výmazu sporných údajů. K tomu odkázala na § 150 odst. 2 téhož zákona, který umožňuje výmaz jen některých ze zapsaných skutečností.

22. V posledním sedmém žalobním bodu se žalobkyně vymezila proti argumentaci ministra, že výmaz školy je odůvodněn charakterem a závažností okolností řešeného případu. Argument cíli a zásadami vzdělávání a zajištěním jeho kvality nemá oporu v dokazování, neboť kvalita vzdělání není vůbec předmětem projednávané věci. Česká školní inspekce provedla u žalobkyně šetření se závěrem, že škola je hodnocena velmi kladně a řádně plní svou funkci ve vzdělávací soustavě.

23. Žalovaný ve vyjádření navrhl, aby soud žalobu zamítl. Mj. uvedl, že procesní odpovědnost za žádost o zápis do rejstříku nesla žalobkyně. Bylo na ní, aby správnímu orgánu předložila v úplnosti a správnosti veškeré podklady. Pro naplnění podmínek § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona je rozhodující, že žalovaný bezpečně a bez důvodných pochybností zjistil, že doložené doklady (smlouvy) neobstojí.

24. Připustil–li by, aby žalobkyně po zjištění závadného stavu mohla tento stav následně odstranit, veřejnoprávní kontrola na úseku rejstříku by ztratila smysl. Žadatelům by totiž nic nebránilo v rejstříkových žádostech úmyslně uvádět nepravdivé údaje. Následně by mohli protiprávní stav na výzvu odstranit a namísto neplatných listin doložit pravé dokumenty. To by vedlo ke zcela absurdním důsledkům.

25. K otázce konkurence zahájených řízení, tedy řízení o výmazu školy a řízení o výmazu dotčených míst vzdělávání, žalovaný poukázal na to, že každé z řízení má jiný právní charakter. Zatímco řízení o výmazu dotčených míst vzdělávání je řízení zahájené na žádost, řízení o výmazu školy je řízení zahajované z úřední povinnosti. Žalobkyně to účelově směšuje. Žalovaný nemohl použít analogii ve prospěch částečného výmazu z rejstříku.

26. Žalovaný zdůraznil, že místa poskytovaného vzdělávání jsou rozhodnými údaji pro posouzení žádosti o zápis, neboť na ně je navázán údaj o celkovém nejvyšším povoleném počtu žáků školy. Proto neobstojí obrana, že se údaje týkají jen menšího počtu míst vzdělávání.

27. Na vyjádření žalovaného žalobkyně reagovala replikou, ve které zopakovala žalobní námitky a vyslovila nesouhlas s tvrzeními žalovaného ve vyjádření. K tomu považuje soud za potřebné zdůraznit, že při přezkoumávání napadeného rozhodnutí vychází z odůvodnění rozhodnutí vydaných v obou stupních. Pokud se jedná o další tvrzení, která jsou uváděna až ve vyjádření k žalobě, k těmto soud nepřihlíží.

28. Rozsudkem ze dne 31. 5. 2023, č. j. 14 A 64/2022–86 (první rozsudek), soud pro nepřezkoumatelnost zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil zpět žalovanému. Důvodnou shledal jedinou námitku, a to, že se žalovaný nedostatečně zabýval výkladem neurčitého právního pojmu „nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy nebo školského zařízení“ (bod 57 a násl.). Žalovaný se proti tomuto rozsudku bránil u Nejvyššího správního soudu (NSS). Ten rozsudek městského soudu zrušil ve všech jeho výrocích a věc vrátil zpět městskému soudu k dalšímu řízení (rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2024, č. j. 7 As 149/2023–28). NSS v bodě 19 jeho rozsudku ozřejmil, že žalovaný se k otázce „rozhodných údajů“ vyjádřil a jeho rozhodnutí není nepřezkoumatelné.

29. Po vrácení spisu městský soud opatřil vyjádření stran k právnímu a skutkovému stavu věci po rozhodnutí NSS.

30. Žalobkyně v podání ze dne 5. 8. 2024 setrvala na žalobě. Dle ní mj. schází hmotněprávní podmínky pro výmaz školy z rejstříku, jelikož nesprávné údaje (podklady) nebyly natolik zásadní, že by bez nich žalovaný nemohl školu zapsat. Tři neplatné smlouvy nejsou údaji rozhodnými pro její zápis ve smyslu § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona. Pokud by základní umělecká škola poskytovala vzdělávání pouze na třech dotčených místech, žalovaný mohl zcela zamítnout její žádost, resp. po momentu zápisu provést její výmaz v celém rozsahu. Škola poskytuje vzdělávání na sedmi jiných místech zapsaných v rejstříku, o čemž žalovaný ví z úřední činnosti. Závěr napadeného rozhodnutí údajně nemá oporu v zákoně, jde–li o podmínění přidělené vzdělávací kapacity 750 žáků na deset míst poskytování vzdělávání. Údaj o vzdělávací kapacitě, kterou ministerstvo přidělilo škole, se váže ke všem místům k poskytování vzdělávání. Vzdělávací kapacitu nelze odvíjet od počtu míst vzdělávání. Tento údaj se do rejstříku zapisuje k celé škole, nikoli ke každému z míst, kde škola poskytuje vzdělávání (§ 144 odst. 1 školského zákona). Žalobkyně uvedla, že neměla potřebu „uměle“ navyšovat vzdělávací kapacitu, jelikož zbylých sedm míst výrazně překračuje ji přidělenou vzdělávací kapacitu (1 785 míst dle hygienické stanice vs. 750 jí přidělených míst).

31. Žalobkyně zopakovala, že jí žalovaný měl poskytnout prostor k nápravě závadového stavu. Žalovaný mohl vymazat školu, pouze pokud by žalobkyně k jeho výzvě nenapravila závadový stav. Opakovaně se dožadovala analogického použití § 148 odst. 2 školského zákona. Upozornila, že ještě před vydáním rozhodnutí v této věci podala návrh na výmaz tří dotčených míst z rejstříku a navrhla, aby žalovaný přerušil řízení o výmazu školy dle § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona. Výmazem těchto tří míst by odpadl důvod pro výmaz školy. Takové řešení by bylo přiměřené vzniklé situaci, šetřilo by práva nabytá v dobré víře a také oprávněné zájmy osob, jichž se činnost žalovaného dotýká.

32. Dále mj. namítla, že žalovaný doplnil odůvodnění rozhodnutí tak, že porušil zásadu dvouinstančnosti řízení. A rovněž že žalovaný vedl řízení o zápisu školy déle, než stanoví zákon, a tedy měl ještě před zápisem školy zjistit nesrovnalosti, které mohla žalobkyně napravit před provedením vlastního zápisu.

33. Žalovaný ve vyjádření ze dne 7. 8. 2024 opětovně navrhl, aby soud žalobu zamítl. Mj. zdůraznil, že dle zákona žalobkyně nese objektivní odpovědnost za správnost (pravdivost) údajů v žádosti.

34. Žalobkyně si fakticky „rezervovala“ vzdělávací kapacitu prostřednictvím protiprávního zápisu dotčených míst poskytovaného vzdělávání. Místa poskytovaného vzdělávání zapsaná ve prospěch žalobkyně mohou s ohledem na podmínky stanovené v příslušných dlouhodobých záměrech (§ 9 školského zákona) sehrát roli při rejstříkových řízeních odlišných subjektů v daných lokalitách, tj. negativně ovlivňovat hodnocení např. dostupnosti vzdělávání v základních uměleckých školách v dotčených částech Prahy.

III. Právní názor soudu

35. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

36. Žalobkyně u jednání dne 28. 8. 2024 setrvala na dosavadních námitkách. Zdůraznila, že § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona pracuje s pojmem „nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu“. Dle ní tedy nemůže jít o jakékoli nesprávné údaje. Jak její zástupce, tak její jednatel zdůraznili, že škola poskytuje vzdělávání na sedmi místech. Tato místa jsou dle nich také schopna pokrýt vzdělávací kapacitu, kterou škole přidělil žalovaný.

37. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. K dotazu soudu vysvětlil, že nesprávné uvedení míst, kde má škola poskytovat vzdělávání, je zásadní vadou žádosti, neboť žalovaný v důsledku nepravdivých údajů nemůže regulovat síť škol, jak z hlediska nepřekročení nejvyšší povolené vzdělávací kapacity, tak z hlediska kritéria dojezdové vzdálenosti do školy. Pokud by jiný žadatel o povolení zápisu školy usiloval o zapsání místa vzdělávání na týchž adresách, jak měla zapsány žalobkyně, při posuzování jeho žádosti by byl v nevýhodné pozici.

38. Soud předesílá, že nyní rozhoduje o žalobě podruhé. V prvním rozsudku řešil celkem sedm žalobních bodů (viz shora). První až pátý a pak sedmý žalobní bod soud vyhodnotil jako nedůvodné (viz podrobněji dále), avšak napadené rozhodnutí zrušil, jelikož žalovaný dle něj nedostatečně vyložil neurčitý právní pojem „nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy nebo školského zařízení“. Při opětovném hodnocení žalobních bodů, které v prvním rozsudku shledal nedůvodnými, soud nemohl jinak než bez dalšího vycházet ze závěrů prvního rozsudku. V této věci v mezičase nedošlo ke změně právní úpravy ani rozhodných událostí skutkového stavu, tj. výchozích předpokladů k tomu, aby soud mohl vůbec uvažovat o revidování či přehodnocení dílčích závěrů prvního rozsudku. K parametrům předvídatelnosti opětovného soudního přezkumu soud odkazuje žalobkyni na rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2024, č. j. 9 As 66/2023–72, JRD Hlubočepy, body 22 a násl., či na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021–50, č. 4321/2022 Sb. NSS, např. bod 39. Jak soud vysvětlí níže, závěry prvního rozsudku stran šesti nedůvodných žalobních bodů ho v praxi omezily do takové míry, že v nynějším rozsudku musel shledat nedůvodným i poslední (šestý) žalobní bod.

39. Jakkoli by bylo nanejvýš vhodné strany sporu pouze odkázat na první rozsudek stran odůvodnění prvního až pátého a sedmého žalobního bodu, soud pro přehlednost tohoto rozsudku a také vzhledem k další polemice žalobkyně (podání ze dne 5. 8. 2024) rekapituluje dílčí závěry prvního rozsudku, které bez dalšího přijímá a navazuje na ně. III.A. Chybějící datum rozhodnutí 40. Napadené rozhodnutí není nicotné, jakkoli v jeho záhlaví žalovaný uvedl pouze „červen 2022“. Soud ověřil z obsahu spisu, že napadené rozhodnutí je opatřeno digitálním podpisem ministra školství, který obsahuje i časové razítko s uvedením data 29. 6. 2022. Digitální razítko na elektronickém vyhotovení napadeného rozhodnutí beze zbytku splňuje zákonné náležitosti rozhodnutí (body 39 až 41 prvního rozsudku). III.B. Správní orgán zjistily skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti 41. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Jde–li o hodnocení jeho podkladů, žalobkyně přehlídla celkové hodnocení skutkové situace. Pro správní rozhodnutí vydaná v obou stupních bylo podstatné, že žalobkyně se žádostí předložila listiny, jež neobsahovaly správné (ve významu pravdivé) údaje, což žalovaný ověřil dotazem u dotčených ředitelů domů dětí a mládeže. Žalobkyně se čestným prohlášením domáhala vyvolání jakéhosi sporu o pravost podpisů, resp. objasnění toho, jak ke vzniklé situaci mohlo dojít. V projednávané věci ale nejde o to, kdo sporné smlouvy podepsal, resp. jak se tyto podpisy dostaly na žalobkyní předložené listiny. Podstatné je, že dva oslovení ředitelé různých domů dětí a mládeže popřeli, že sporné nájemní smlouvy podepsali. Žalovaný také obstaral e–mailovou komunikaci, ze které vyplývá, že nájemní smlouva v Praze 10 nemohla být uzavřena. Již to samo o sobě stačí k tomu, aby obstál závěr, že sporné smlouvy neobsahují správné údaje. Obsah čestného prohlášení nemůže zhojit nedostatek pravosti podpisů na sporných smlouvách. Žalobkyně vyjma čestného prohlášení nepředložila žádný jiný důkaz o tom, že skutková zjištění neodpovídají zjištěnému skutkovému stavu (podrobně viz body 42 až 45 prvního rozsudku). III.C. Žalovaný nebyl povinen žalobkyni vyzvat k odstranění závadového stavu 42. Podle § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona žalovaný provede výmaz školy z rejstříku, jestliže právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, uvede v žádosti o zápis do rejstříku nebo v žádosti o zápis změny nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy nebo školského zařízení do rejstříku nebo zápisu změny nebo jestliže došlo k takovým změnám, za kterých by zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku nebo zápis změny nemohl být proveden.

43. Právě cit. ustanovení řeší odlišnou situaci oproti § 148 školského zákona, jehož se dovolávala žalobkyně. Ustanovení § 150 je třeba chápat výhradně v kontextu řízení o žádosti o zápis školy do rejstříku. Zákonem předvídaná výzva ze strany správního orgánu dle § 148 odst. 2 školského zákona má za účel odstranit tvrdost, pokud by se ukázalo, že žádost obsahuje toliko dílčí, resp. odstranitelné nedostatky. Je tedy výrazem účelnosti postupu ve veřejné správě, neboť je pochopitelně snazší odstranit vady ve spolupráci s žadatelem, který má na úspěchu své žádosti zájem. Zamítnutí žádosti je nejzazším prostředkem pro případ, že tak žadatel z jakéhokoliv důvodu neučiní.

44. Pro tento případ stěžejní § 150 školského zákona upravuje postup žalovaného až po úspěšném zápisu, pokud je třeba přistoupit k výmazu školy. Děje se tak buď na základě vůle subjektu, který vykonává činnost školy [§ 150 odst. 1 písm. a)], či uplynutím doby, jež byla pro činnost školy vymezena [§ 150 odst. 1 písm. b)] nebo autoritativně na podkladě kontrolní činnosti ze strany veřejné správy jako garanta dohlížejícího na fungování úseku školství [§ 150 odst. 1 písm. c) až h)].

45. Výzva k odstranění závadného stavu zde není na místě. Výmaz školy podle 150 odst. 1 písm. f) školského zákona stíhá případy, kdy žalovaný vůbec neměl zapsat školu do rejstříku, neboť žádost o zápis neobsahovala správné údaje rozhodné pro jeho povolení. Toto ustanovení nerozlišuje důvod nesprávnosti ani omyl či záměrnou nepravdivost. Dopadá na situace, kdy zjevně selhal kontrolní mechanismus v rámci procesu zápisu. Žalovaný by školu při vědomí skutečného obsahu údajů nezapsal.

46. S ohledem na odlišnou konstrukci ustanovení o zápisu a výmazu školy z rejstříku nelze použít analogii legis. Analogie má za cíl odstranit nežádoucí stav, kdy v důsledku selhání zákonodárce existuje mezera v zákoně (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008–116, č. 1953/2009 Sb. NSS, Občanské sdružení Mladí národní demokraté). Za pomoci analogie orgán aplikující právo reaguje na situaci, kdy nezáměrně a nechtěně právní úprava nepokrývá všechny potřebné situace. V důsledku toho nelze poskytnout ochranu určitému zájmu, ať již na straně adresátu práva či na veřejného zájmu. V projednávané věci však mezera v zákoně neexistuje, neboť zákonodárce stanovenou úpravou sledoval zřejmé cíle, které do ustanovení vtělil. Zatímco § 148 upravuje řízení o žádosti o zápis, tedy procedurální postup, kde žadateli umožňuje odstranit vady, úprava § 150 je nekompromisní. Bezvýjimečně zajišťuje pořádek na úseku rejstříku škol a školských zařízení a souladnost údajů tam uvedených se skutečností.

47. Na rozdíl od částečného zamítnutí žádosti o zápis v rozsahu, který je doložen předloženými doklady (§ 148 odst. 3 školského zákona), ustanovení § 150 nenabízí možnost částečného výmazu. V řízení podle § 148 zákona totiž rejstříkový správní orgán sám na podkladě údajů uvedených v žádosti uváží, zda a v jakém rozsahu lze žádosti (i přes zjištěné nedostatky) vyhovět. Předem tak obsah rejstříku reguluje. Při postupu dle § 150 zákona již správní orgán možnost regulace nemá a sleduje pouze cíl nápravy závadného stavu.

48. Soud nesouhlasí s polemikou žalobkyně, že § 148 odst. 3 školského zákona bylo třeba použít analogicky, protože § 150 neobsahuje možnost částečného výmazu. Podle § 150 odst. 2 školského zákona lze provést výmaz údajů uvedených v § 144 odst. 1 písm. d), e) a f). Školský zákon tedy v § 150 odst. 2 navzdory tvrzení žalobkyně nabízí žalovanému, aby provedl částečný výmaz některých údajů z rejstříku, a sice jen těch, jež to umožňují bez nutnosti sáhnout k výmazu celé školy. Soud nepominul, že tento výčet je taxativní, resp. není náhodný. Jde o situace vymezené § 144 odst. 1 písm. d) seznam oborů vzdělání, včetně forem vzdělávání nebo seznam školských služeb, e) nejvyšší povolený počet dětí, žáků a studentů ve škole nebo školském zařízení, včetně jejich odloučených pracovišť […], f) nejvyšší povolený počet žáků a studentů v jednotlivých oborech vzdělání a formách vzdělávání.

49. Zákonodárce do tohoto výčtu nezahrnul označení místa, kde se uskutečňuje vzdělávání, tzn. jeden z dalších údajů, který se podle § 144 odst. 1 písm. g) školského zákona zapisuje do rejstříku.

50. Soud již v prvním rozsudku uvedl, že zákon tato místa nechápe jako určité oddělitelné „pobočky“, ale jako základní a nedílnou součást zapsané školy coby vzdělávací instituce jako celku. Od místa, kde se uskutečňuje vzdělávání, se dle soudu odvíjí určení celkové kapacity školy. Má–li škola zapsaných více míst, na nichž poskytuje vzdělávání, tyto jsou součástí jednotné struktury školy. Každé z několika míst vzdělávání, o jejichž zapsání škola usiluje, je tedy nedílnou součástí žádosti jako celku. V kontextu § 150 školského zákona musí takto komplexně pracovat s žádostí i žalovaný (podrobněji body 46 až 56 prvního rozsudku). III.D. Nepřerušení řízení o výmazu školy 51. Žalovaný nemusel přerušit řízení o výmazu školy z důvodu, že souběžně vedl řízení o žádosti žalobkyně o výmaz tří dotčených míst vzdělávání.

52. Soud v prvním rozsudku zejména souhlasil s bodem 31 napadeného rozhodnutí, že ani výmaz tří dotčených míst vzdělávání by nezhojil nesprávné (nepravdivé) údaje, které žalobkyně uvedla v žádosti. Tzn., ani pokud by žalovaný řízení dle § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona přerušil a vyčkal výsledku řízení o zužující žádosti žalobkyně, nic by to nezměnilo na naplnění hypotézy § 150 odst. 1 písm. f) k datu podání žádosti. Toliko následným odstraněním údajů o místech, jichž se týkají sporné smlouvy, nemohla žalobkyně pokrýt to, že nechala do rejstříku zapsat zjevně nesprávné (nepravdivé) údaje. Cílem § 150 školského zákona je dohled nad správností údajů v rejstříku, resp. nad správností údajů uvedených v žádosti o zápis do rejstříku. Nejde tedy jen o nevýznamné vypuštění údajů, pro něž nejsou u správního úřadu založeny podklady, jak uváděla žalobkyně (srov. body 62 až 64 napadeného rozhodnutí).

53. Na právě uvedeném nic nemění body 31 až 42 doplňujícího podání žalobkyně ze dne 5. 8. 2024. III.E. Žalovaný nemusel zvažovat, zda je jeho postup přiměřený 54. Jde–li o výtku nepřiměřenosti postupu žalovaného ve vztahu k žalobkyni, jejíž škola funguje na zbylých sedmi místech, soud odkazuje na rozsudek ze dne 20. 5. 2021, č.j. 3 As 107/2019–38, Střední odborná škola sociální, v němž NSS konstatoval, že rozhodnutí o výmazu konkrétní školy z rejstříku z důvodu, který má ryze individuální charakter, nepředstavuje opatření, které by spadalo pod esenciální jádro čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutím o výmazu školy z rejstříku „nebylo zasaženo do práva žalobkyně, které by bylo chráněno ústavním pořádkem. Není proto namístě posuzovat přiměřenost zásahu do práva žalobkyně testem proporcionality, neboť nebylo dotčeno žádné její ústavně chráněné právo“ (tamtéž, bod 42). Tento závěr lze vztáhnout i na danou věc.

55. K tomu soud jen pro úplnost dodává, že NSS v témž rozsudku, bod 43, popřel potřebu posuzovat přiměřenost rozhodnutí o výmazu optikou základních zásad správního řádu. Otázkou přiměřenosti se lze zabývat např. při výkladu neurčitých právních pojmů. III.F. Kvalita vzdělávání 56. Kvalita vzdělávání, které škola poskytuje, a jíž se zabývala i Česká školní inspekce, nesouvisí s důvody pro provedení výmazu žalobkyně z rejstříku. Proto nejsou důvodnými ani navazující výtky z bodů 44 a násl. doplňujícího podání žalobkyně ze dne 5. 8. 2024. III.G. Nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy nebo školského zařízení 57. Konečně k zbylému (šestému) žalobnímu bodu, který soud v prvním rozsudku vyřešil nesprávně. V rozsudku 7 As 149/2023 zjistil NSS, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné stran výkladu pojmového spojení „nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy“ [§ 150 odst. 1 písm. f) školského zákona]. NSS poukázal na to, že žalovaný na s. 2 prvostupňového rozhodnutí uvedl, že předložením sporných smluv o nájmu účastník řízení (žalobkyně) dokládal splnění podmínky podle ustanovení § 147 odst. 1 písm. g) školského zákona. Jelikož Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v rámci své činnosti zjistilo, že předložené smlouvy ve skutečnosti nebyly uzavřeny, a nebyly tak doloženy správné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy do rejstříku škol a školských zařízení, zahajuje ministerstvo řízení o výmazu předmětné základní umělecké školy z rejstříku škol a školských zařízení. Pro úplnost je nutno dodat, že pokud by ministerstvo tyto skutečnosti zjistilo během správního řízení o zápisu uvedené základní umělecké školy, zamítlo by žádost dle § 148 odst. 3 písm. c) školského zákona, protože žádost obsahuje nepravdivé údaje. Tuto úvahu žalovaný rozvedl na s. 8 a 9 téhož rozhodnutí a uzavřel na straně 10 tohoto rozhodnutí. Předložením neplatných smluv o nájmu nebytových prostor týkajících se dotčených míst poskytování vzdělávání žalobkyně dokládala splnění podmínky zápisu školy do školského rejstříku podle § 147 odst. 1 písm. g) školského zákona. Dle prvostupňového rozhodnutí se jednalo o zákonnou náležitost žádosti o zápis školy do školského rejstříku, bez níž k zápisu nedojde, a tedy o rozhodný údaj. Dle NSS pak rovněž ministr v žalobou napadeném rozhodnutí konstatoval, že údaje o místech poskytovaného vzdělávání představují údaje rozhodné pro zápis základní umělecké školy do školského rejstříku, a to v celkovém rozsahu (bod 33 napadeného rozhodnutí). Ministr v témž bodě dále uvedl, že žalobkyně přehlídla podstatnou okolnost, že místa poskytovaného vzdělávání jsou z hlediska režimu stanoveného platnou právní úpravou obsaženou ve školském zákoně zásadně vázána na stanovení nejvyššího povoleného počtu žáků školy. Skutečnost, že účastník řízení prostřednictvím základní umělecké školy, jejíž činnost vykonává, poskytuje vzdělávání na dalších v rejstříku škol a školských zařízení zapsaných místech, je tudíž v daném ohledu zcela bez významu a nikterak neovlivňuje (porušenou) povinnost účastníka řízení uvádět v rejstříkové žádosti správné (pravdivé) údaje. Lze tudíž účastníkovi řízení přisvědčit v tom smyslu, že správně popsal dva dílčí významy zápisu míst poskytovaného vzdělávání do rejstříku škol a školských zařízení (tzn. veřejnoprávní kontrolu z hlediska jejich vhodnosti na úseku hygienickém a stavebním a význam pro kontrolní činnost České školní inspekce), nelze však současně přejít skutečnost, že zcela opomněl další významné aspekty zápisu uvedeného rejstříkového údaje, který je dle názoru ministra s ohledem na platnou právní úpravu (např. na úseku určení celkové kapacity) pro komplexní posouzení rejstříkové žádosti zcela nezbytný (resp. rozhodný), a zcela nesprávně vyhodnotil jeho význam při rozhodování o celkovém zápisu školy či školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení.

58. V právě citovaných závěrech správních orgánů NSS identifikoval úvahy žalovaného pro postup podle § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona, tj. že se jednalo o nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy do rejstříku (podrobněji bod 19 rozsudku NSS).

59. Nyní soudu zbývá posoudit, zda tento výklad neurčitého právního pojmu je také správný. Soud míní, že k výmazu školy dle § 150 odst. 1 písm. f) školského zákona nevede každá nesprávná či nepravdivá informace v žádosti o zápis (ve smysl § 144 odst. 1, resp. § 147 odst. 1 školského zákona), k níž žalovaný zapsal školu do rejstříku. V tom soud souhlasí s argumentem, který vznesla žalobkyně u jednání. V každém případě je s ohledem na míru nepřesnosti, nesprávnosti či nepravdivosti dílčího údaje třeba zvážit, zda jde o údaj rozhodný pro zápis v jeho materiální podobě a zda žalovaný musí jen na základě této oddělitelné vady žádosti školu z rejstříku vymazat. Pokud se žadatel nepřesně identifikuje [§ 144 odst. 1 písm. b) a c) školského zákona], třebaže omylem vypustí písmenko v názvu zřizovatele školy nebo uvede jiné identifikační číslo, zpravidla nepůjde o údaje bezvýhradně rozhodné pro zápis, pro jejichž nesprávnost je třeba mechanicky aktivovat § 150 odst. 1 písm. f) téhož zákona. Od sebemenších písařských chyb či „podprahových“ a „malicherných“ vad žádosti je třeba odlišovat hrubě nesprávné a nepravdivé údaje, které svým významem přesahují úroveň prosté formální správnosti, a naopak významně ovlivňují materiální správnost rozhodnutí o zápisu školy do rejstříku. Právě o takový případ jde i v této kauze. Stejně jako správní orgány ani soud nemohl přivřít oči nad objektivně neplatnými smlouvami, kterými žalobkyně dokládala užívací právo k prostorám pro vzdělávání [§ 147 odst. 1 písm. g) školského zákona]. Neplatnost těchto smluv zpochybnila také vlastní údaje o místech poskytování vzdělávání, které k žádosti žalobkyně žalovaný zapsal do rejstříku [§ 144 odst. 1 písm. g) školského zákona]. Uvedla–li žalobkyně žalovaného v omyl tím, že místo sedmi doložených míst požadovala zápis pro další tři vadně deklarovaná místa, žalovaný nemohl její žádosti vyhovět tak, jak učinil rozhodnutím o zápisu ze dne 1. 7. 2021, tzn. co do rozsahu zapsaných míst i stran rozsahu přidělené kapacity. Nesprávnost údajů uvedených v žádosti jde za žalobkyní, a ne za žalovaným, jak žalobkyně konstruovala v bodě 48 jejího podání ze dne 5. 8. 2024. Soud v tomto ohledu připomíná závěry prvního rozsudku, na které navázal v tomto rozsudku (bod 50 shora). Právě tyto dílčí závěry mj. usměrnily nynější výklad neurčitého právního pojmu „nesprávných údajů rozhodných pro zápis“.

60. Soud souhlasí se správními orgány, že na počet a lokalizaci míst vzdělávání, o jejichž zapsání žadatel usiluje, je třeba hledět komplexně. Jednotlivá místa poskytování vzdělávání, o jejichž zápis žadatel žádá, nelze oddělovat od celku. Ostatně i proto se zapisuje celková kapacita udělená škole, nikoli kapacita ke konkrétním místům. Žalovaný při posuzování žádosti musí mj. hodnotit, zda žádost o zápis koresponduje s dlouhodobým záměrem vzdělávání [§ 148 odst. 3 písm. a) ve spojení s § 9 odst. 3 školského zákona; viz např. rozsudek NSS ze dne 7. 12. 2022, č. j. 10 As 320/2020–58, č. 4440/2023 Sb. NSS]. Úkolem žalovaného je pečlivě zvažovat a průběžně vyhodnocovat kapacitu školských zařízení napříč územím ČR, krajů či obcí, mj. také včetně jejich dostupnosti. Jak žalovaný vysvětlil u jednání, musí tak činit ve vztahu k jednotlivým věkovým kohortám, u nichž také vyhodnocuje dojezdovou vzdálenost do škol. Tím pečuje o to, aby na území ČR vznikla dostatečně hustá síť škol, která uspokojí poptávku po vzdělávání. Tento úkol ovšem žalovaný nemohl řádně splnit, uvedla–li žalobkyně nesprávný (nepravdivý) údaj o místech, na nichž bude vzdělávání poskytovat. Nadto nejednalo se pouze o jedno místo, ale hned o tři místa z deseti, jejichž zápisu žalobkyně neoprávněně dosáhla. Proto je lichou výtka, že žalovaný nemohl žalobkyni vymazat, pokud měla správně zapsáno alespoň jedno místo, kde poskytovala vzdělávání (body 19 až 30 podání žalobkyně ze dne 5. 8. 2024). Na tom nic nemění ani skutečnost, že žalobkyně údajně mohla naplnit jí přidělenou kapacitu na zbývajících sedmi místech. Soud uzavírá, že pro řádné vyhodnocení žádosti o zápis školy, zejména s ohledem na alokaci vhodné vzdělávací kapacity, musí žalovaný mít možnost pracovat se skutečnými místy pro poskytování vzdělávání. A ne místy smyšlenými či doloženými neplatnými smlouvami. Na tom nic nemění výtka, že vzdělávací kapacita se nezapisuje ve vztahu k jednotlivým místům, resp. k jejich počtu, ale k škole jako celku.

61. Jakkoli soud nepominul, že výmaz školy z rejstříku zásadním způsobem ovlivňuje činnost žalobkyně, s ohledem na konkrétní okolnosti tohoto případu, které vylíčil v předcházejícím bodě, se soud necítí povolán extenzivním výkladem neurčitého právního pojmu odstraňovat tvrdost zákona. Tím by nepřípustným způsobem vyplňoval neexistující mezery v zákoně.

62. Konečně pro úplnost dlužno dodat, že námitka porušení zásady dvouinstančnosti správního řízení, i pokud by ji žalobkyně vznesla včas, není důvodná. Jak ostatně plyne z rozsudku 7 As 149/2023, stěžejní okamžiky odůvodnění svědčící pro výmaz žalobkyně z rejstříku škol a školských zařízení plynou jak z napadeného rozhodnutí, tak z prvostupňového rozhodnutí. Soud neshledal, že by ministr extenzivně „opravoval“ odůvodnění prvostupňového rozhodnutí či toto odůvodnění zcela nahradil.

IV. Závěr a náklady řízení

63. Soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

64. O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nebyla ve sporu úspěšná a žalovanému nevznikly žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné činnosti. Soud tedy nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků (výrok II).

Poučení

I. Předmět řízení II. Podání účastníků a shrnutí předcházejícího řízení před soudy III. Právní názor soudu III.A. Chybějící datum rozhodnutí III.C. Žalovaný nebyl povinen žalobkyni vyzvat k odstranění závadového stavu III.D. Nepřerušení řízení o výmazu školy III.E. Žalovaný nemusel zvažovat, zda je jeho postup přiměřený III.F. Kvalita vzdělávání III.G. Nesprávné údaje rozhodné pro povolení zápisu školy nebo školského zařízení IV. Závěr a náklady řízení