14 A 7/2017 - 92

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Štěpána Výborného a Jana Kratochvíla ve věci žalobkyně: RNDr. M. S. proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1 za účasti: I. PRECO GROUP s.r.o. sídlem Štítného 585/28, Praha 3 – Žižkov zastoupen advokátem Mgr. Tomášem Krejčím sídlem Pařížská 204/21, Praha 1 II. Ing. D. B. zastoupen advokátem JUDr. Lubošem Kunou sídlem Táborská 65/29, Praha 4 – Nusle III. M. P. zastoupen advokátem Mgr. Jiřím Fialou sídlem Kamenická 2378/1, Plzeň IV. M. A. C. V. E. G. V. oba zastoupeni advokátkou Mgr. Danielovou Vlčkovou sídlem Londýnská 59, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 5. 2017, sp. zn. S-MHMP 649564/2017/STR takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 15. 5. 2017, č. j. S-MHMP 649564/2017/STR, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný zastavil přezkumné řízení zahájené usnesením ze dne 25. 1. 2017, sp. zn. S-MHMP 2266924/2016/STR, čj. MHMP 69573/2017, k přezkoumání účinného kolaudačního souhlasu Úřadu městské části Praha 3 (dále jen „stavební úřad“) ze dne 15. 2. 2016, č. j. UMCP3 014913/2016-2 (dále jen „kolaudační souhlas“), který je dokladem o povoleném účelu užívání stavby „Bytový dům Š. 28, č. p. x, P. 3, stavební úpravy, přístavba a nástavba domu“ na pozemku parc. č. x v katastrálním území x (dále jen „stavba“).

2. Z obsahu správního spisu soud zjistil následující, pro věc podstatné skutečnosti.

3. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 22. 2. 2008, č. j. OV/4438/07/Souč, sp. zn. UMCP3 111926/2007, byla stavba umístěna. Toto rozhodnutí potvrdil žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 9. 2008, č. j. S-MHMP 329462/2008/OST/Če.

4. Následně vydal dne 30. 7. 2009 autorizovaný inspektor certifikát ident. č. 090701/St (dále jen „certifikát“), kterým stvrdil, že přezkoumal připojenou projektovou dokumentaci a osvědčil, že může být podle dokumentace stavba provedena. Certifikát byl stavebnímu úřadu předložen dne 3. 8. 2009 a tímto dnem tak nastaly jeho právní účinky podle § 117 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).

5. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2011, č. j. 9 Ca 380/2008-62, bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o umístění stavby ze dne 23. 9. 2008 a věc byla vrácena správním orgánům k novému projednání z důvodu nevypořádání námitek účastníků řízení.

6. Usnesením ze dne 9. 7. 2012, č. j. OV/586,750/12/Souč,Kř, stavební úřad v novém projednání územní řízení zastavil s odůvodněním, že stavba byla v mezidobí posouzena ve zkráceném stavebním řízení autorizovaným inspektorem a s její realizací již bylo započato.

7. Přípisem ze dne 17. 2. 2014 společnost PRECO GROUP s.r.o. (dále jen „stavebník“) informovala stavební úřad, že v rámci exekučního řízení sp. zn. 177 EX 34283/13 na majetek původního stavebníka došlo ke změně majitele nemovitosti s účinky vkladu práva do katastru nemovitostí ke dni 31. 12. 2013, přičemž požádala o sdělení, zda certifikát vydaný ve zkráceném stavebním řízení autorizovaným inspektorem je platný a zdali lze pokračovat ve stavbě. Ve vyjádření ze dne 10. 3. 2014, č. j. OV/332/14/Kř, jí stavební úřad sdělil, že vzhledem k tomu, že s realizací předmětné stavby bylo započato původním stavebníkem v průběhu dvou let ode dne oznámení certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem, nepozbyl tento certifikát své platnosti.

8. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 14. 4. 2014, č. j. OV/579/14/Kř, byla zamítnuta žádost žalobkyně a Ing. D. B. (osoba zúčastněná na řízení II; dále jen „žadatel“) o vydání předběžného opatření, jímž by se zabránilo zahájení předmětné stavby a současně by se jím pozastavila platnost certifikátu autorizovaného inspektora. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 7. 2014, č. j. MHMP 1031748/2014/SUP/Lš.

9. Žalobkyně a žadatel následně podali u stavebního úřadu žádost, ve které se s odkazem na § 142 odst. 1 správního řádu domáhali určení, že právo provést stavbu podle certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 30. 7. 2009 nevzniklo, neboť nebyly splněny všechny zákonem stanovené podmínky. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 1. 6. 2015 této žádosti nevyhověl. Toto rozhodnutí zrušil Magistrát hl. města Prahy rozhodnutím ze dne 29. 9. 2015, a to z důvodu, že postup autorizovaného inspektora odporoval § 117 odst. 4 stavebního zákona, neboť ten nebyl oprávněn vypořádat uplatněné námitky. V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaný stavebnímu úřadu uložil, aby se zabýval otázkou, zda na základě takto vadného certifikátu vůbec vzniklo právo stavby. K tomu s odkazem na judikaturu správních soudů uvedl, že v případě, že certifikát autorizovaného inspektora byl vydán na základě nezákonného postupu, bez souhlasných vyjádření všech osob, bez řádného vypořádání námitek potenciálních účastníků stavebního řízení, resp. za situace, kdy stavebnímu úřadu nebyly předloženy nevypořádané rozpory, má stavební úřad vydat rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právo stavby nevzniklo. S takovým názorem dne 2. 10. 2015 vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu řízení.

10. Na základě žádosti stavebníka ze dne 8. 2. 2016 stavební úřad dne vydal 15. 2. 2016 shora označený kolaudační souhlas, kterým povolil užívání stavby. Po získání kolaudačního souhlasu stavebník prodal na základě kupní smlouvy bytové jednotky 10 novým vlastníkům za účelem jejich užívání.

11. Až následně rozhodnutím ze dne 31. 3. 2016, č. j. UMCP3 033051/2016, sp. zn. OV/1957/15/Kř. (dále jen „rozhodnutí ze dne 31. 3. 2016“), stavební úřad určil, že stavebníkovi nevzniklo právo provést stavbu na základě oznámení původního stavebníka došlého stavebnímu úřadu dne 3. 8. 2009 a doloženého certifikátem autorizovaného inspektora. Proti tomuto rozhodnutí brojil stavebník a autorizovaný inspektor odvoláním, které zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 8. 2016, č. j. S-MHMP 1283769/2016. Proti tomuto rozhodnutí podal stavebník žalobu. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. 3. 2018, č. j. 8 A 164/2016 – 67 (dále jen „rozsudek sp. zn. 8 A 164/2016“), bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, č. j. 2 As 137/2018 – 43, byl rozsudek sp. zn. 8 A 164/2016 zrušen a věc byla vrácena Městskému soudu k dalšímu řízení.

12. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 11. 2016, č. j. 11 A 54/2016 – 86 (dále jen „rozsudek sp. zn. 11 A 54/2016“), vyslovil nezákonnost shora uvedeného kolaudačního souhlasu. Soud ze spisového materiálu ověřil, že stavebník požádal o vydání kolaudačního souhlasu za situace, kdy bylo soudem zrušeno rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 23. 9. 2008, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí o umístění stavby, resp. za situace, kdy byly dány důvodné pochybnosti, zda na základě certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 30. 7. 2009 vůbec vzniklo právo stavby. K tomu poukázal na rozhodnutí Magistrátu hl. města Prahy ze dne 29. 9. 2015, jímž magistrát konstatoval, že autorizovaný inspektor nepostupoval při vydání předmětného certifikátu v souladu s § 117 odst. 4 stavebním zákonem. Stavební úřad, i přesto, že mu byly výše uvedené skutečnosti známy, vydal kolaudační souhlas, jímž povolil užívání stavby. Tímto postupem se stavební úřad podle městského soudu dopustil nezákonného zásahu. Soud dále výrokem II. uložil stavebnímu úřadu, aby ve lhůtě patnácti dnů ode dne právní moci rozsudku předložil spisový materiál nadřízenému správnímu orgánu s podnětem k provedení přezkumného řízení. Soud v této souvislosti upozornil na § 54 odst. 6 s. ř. s., podle nějž je výrok rozsudku závazný pro orgány veřejné moci (tj. nejen pro stavební úřad). První výrok rozsudku deklarující nezákonnost napadeného kolaudačního souhlasu je tedy závazný i pro nadřízený správní orgán, který vázán tímto závěrem nemůže mít dalších pochyb o naplnění podmínek stanovených v ustanovení § 95 odst. 1 správního řádu a je povinen přezkumné řízení zahájit a v něm posoudit, zda jsou naplněny podmínky pro změnu či zrušení napadeného kolaudačního souhlasu.

13. Tento závěr byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2017, č. j. 7 As 325/2016 – 69, v němž se kasační soud ztotožnil se závěry městského soudu. Vyslovil, že ačkoli měl žalovaný v zákonné lhůtě (srov. § 71 správního řádu) vydat rozhodnutí o tom, zda vniklo či nevzniklo právo stavby (což by mohlo ovlivňovat to, zda bylo či nebylo možno vydat kolaudační souhlas – viz § 122 stavebního zákona), takové rozhodnutí několik měsíců nevydal. Namísto toho na základě žádosti stavebníka již sedmý den po doručení žádosti vydal kolaudační souhlas, aniž by si předtím ujasnil, zda na základě certifikátu vzniklo právo stavby. Stejně tak se řádně nezabýval tím, že soudem bylo zrušeno rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno územní rozhodnutí na danou stavbu.

14. Ústavní stížnost proti těmto rozsudkům byla odmítnuta usnesením ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. II. ÚS 802/2017.

15. Žalovaný mezitím usnesením ze dne 25. 1.2017 oznámil dle § 95 odst. 1 správního řádu zahájení přezkumného řízení ve věci přezkoumání kolaudačního souhlasu. V tomto usnesení konstatoval, že byly dodrženy lhůty pro zahájení přezkumného řízení, neboť podklady pro posouzení podnětu obdržel žalovaný od stavebního úřadu dne 22. 12. 2016, a proto je dodržena subjektivní lhůta 2 měsíců, od kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl. Dodržena je také objektivní lhůta jednoho roku, neboť právní účinky kolaudačního souhlasu nastaly dne 29. 2. 2016, kdy dle obsahu spisového materiálu kolaudační souhlas převzal zástupce stavebníka.

16. Následně žalovaný nyní napadeným rozhodnutím ze dne 15. 5. 2017 zastavil přezkumné řízení zahájené dne 25. 1. 2017.

17. Žalovaný nejprve dospěl k závěru, že v daném případě je nepochybné, že kolaudační souhlas je nezákonný, což bylo také důvodem pro zahájení přezkumného řízení. Pokračoval, že s ohledem na rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 31. 3. 2016 shledal, že je nutno vycházet z toho, že provedení stavby nebylo nikdy povoleno. Proto je na stavbu nutno pohlížet jako na stavbu dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, tj. jako na stavbu provedenou bez rozhodnutí nebo opatření anebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem. Na základě této skutkové okolnosti je z moci úřední stavební úřad povinen zahájit řízení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona, čímž budou vytvořeny podmínky pro odstranění závadného stavu, a to včetně ochrany věcných práv opomenutých účastníků řízení.

18. Žalovaný se dále zabýval otázkou šetření práv získaných v dobré víře a zjistil, že v době, kdy stavebník podával žádost o kolaudační souhlas, tj. usiloval o získání práva stavbu užívat, byl již srozuměn s pochybením autorizovaného inspektora při vydání certifikátu ze dne 30. 7. 2009 a tím, že se k otázce, zda na základě certifikátu vzniklo právo stavbu provést, vede řízení o určení právního vztahu. Přes tuto skutečnost vlastník stavby téhož autorizovaného inspektora pověřil vypracováním kolaudačního certifikátu a před rozhodnutím v řízení dle § 142 správního řádu, o kterém byl vyrozuměn, podal žádost o kolaudační souhlas. Stavebník tedy nemohl být v dobré víře, že získal kolaudačním souhlasem právo užívání stavby k povolenému účelu v souladu s právními předpisy. Tento stavebník však převedl své vlastnické právo na nové vlastníky nově vzniklých bytových jednotek, u nichž nemá žalovaný důvod pochybovat o tom, že byli v dobré víře v platnost a účinnost kolaudačního souhlasu. Zrušením kolaudačního souhlasu by navíc právní nástupci stavebníka právo byty užívat ztratili; a je nutné přihlédnout také ke skutečnosti, že někteří právní nástupci stavebníka uhradili kupní cenu hypotékou, se kterou jsou spojeny závazky, včetně zajištění půjčených finančních prostředků stavbou bez vad. Žalobkyně a žadatel naopak svá tvrzení ničím nedokládají. Nadto pokud stavebnímu úřadu vznikla povinnost vést řízení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona, tak toto řízení vytváří podmínky pro odstranění pochybení, kterého se dopustil při vydávání certifikátu autorizovaný inspektor, a to včetně věcného vypořádání námitek účastníků.

19. Žalovaný proto uzavřel, že dopad zrušení kolaudačního souhlasu na deset nových vlastníků jednotek, kteří získali právo užívání v dobré víře, by byl nepoměrně větší než žalobkyní a žadatelem tvrzená, ale zatím ničím nepotvrzená újma způsobená provedenou stavbou. Zopakoval, že zastavením přezkumného řízení se věc nekončí – stavební úřad je povinen stavbu projednat v režimu řízení o odstranění stavby, případně dodatečného povolení stavby, pokud bude o dodatečnou legalizaci stavby požádáno, a v řízení posoudit a věcně vypořádat námitky, pokud budou účastníky řízení vzneseny. V případě, že nebudou splněny zákonem stanovené podmínky pro dodatečné povolení změny stavby, stavební úřad nařídí jejich odstranění, čímž pozbyde účinků i předmětný nezákonný kolaudační souhlas.

20. Po podání žaloby následně stavební úřad žalobkyni sdělil přípisem ze dne 14. 7. 2017, že nezahájil ve věci dané stavby správní řízení o jejím odstranění ve smyslu § 129 odst. 2 stavebního zákona. Důvodem je právní názor stavebního úřadu, podle kterého neexistují zákonné podmínky pro vedení takového správního řízení. Dodal, že rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení není rozhodnutím vydaným v odvolacím řízení, takže není pro správní orgán prvního stupně závazný a ten není povinen se jím řídit.

21. K žádosti žalobkyně žalovaný následně vydal opatření proti nečinnosti ze dne 10. 8. 2017, sp. zn. S - MHMP 1199049/2017/STR (dále jen „opatření proti nečinnosti“), kterým přikázal stavebnímu úřadu, aby ve lhůtě 15 dnů od přijetí příkazu zjednal nápravu v řízení ke stavbě tím, že zahájí řízení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona. Jelikož dříve vydanými rozhodnutími bylo pravomocně deklarováno, že právo provést stavbu na základě předmětného certifikátu autorizovaného inspektora nevzniklo, bylo povinností stavebního úřadu po nabytí právní moci rozhodnutí Magistrátu ze dne 5. 8. 2016 zahájit řízení dle § 129 stavebního zákona.

22. K podnětu stavebníka ze dne 9. 10. 2017 žalovaný usnesením č. j. MHMP 1746465/2017, sp. zn. MHMP 1628415/2017/STR, zrušil opatření proti nečinnosti a dle § 99 odst. 2 správního řádu určil, že účinky tohoto usnesení nastávají dnem 10. 8. 2017. V odůvodnění uvedl, že proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 8. 2016 podal stavebník správní žalobu, přičemž této žalobě byl usnesením ze dne 12. 10. 2016 přiznán odkladný účinek. Jelikož přitom do uvedené doby nebylo zahájeno řízení o odstranění stavby stavebním úřadem ve lhůtách dle § 71 správního řádu, bylo možno vyhovět návrhu stavebníka na zrušení příkazu k zahájení řízení o odstranění stavby, neboť byl vydán v době, kdy již byly pozastaveny účinky rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 31. 3. 2016. Žalovaný uzavřel, že po ukončení řízení Městským soudem v Praze pod sp. zn. 8 A 164/2016 bude stavební úřad v řízení o odstranění stavby pokračovat v souladu se zákonem. Dále konstatoval, že existence kolaudačního souhlasu ani deklaratorní rozhodnutí ze dne 31. 3. nebrání užívání dotčené stavby a ani nebránilo zahájení řízení o jejím odstranění.

II. Obsah žaloby

23. Žalobkyně namítá, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je naprosto nedostatečné, kdy neobsahuje vymezení obsahu obecného pojmu „újma“, resp. nevymezuje, jaké újmy v jejich konkrétní podobě správní orgán posuzoval, jakými kritérii je posuzoval a z jakých důvodů dospěl k upřednostnění práva, jež bylo sice získáno dobré víře, ale na základě postupu správního orgánu, který byl v rozporu s právním předpisem. Pro úvahu o výši újmy způsobené žalobkyni nebo žadateli je přitom dostatek podkladů ve spisovém materiálu, případně žalovaný měl tyto osoby požádat o doložení dalších důkazů. Žalobkyně poukazuje rovněž na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2011, kterým bylo zrušeno rozhodnutí o umístění stavby k námitce žalobkyně, že stavba zastíní byty v její nemovitosti; uvedené dle žalobkyně svědčí skutečnosti, že realizací stavby jí újma vznikla. Žalovaný nezohlednil, že újmu vlastníků jednotek lze snadno zhojit odstoupením od smlouvy a koupí jiného bytu, ale znehodnocení nemovitosti žalobkyně, pokud nedojde k nápravě nezákonného postupu, je trvalé a neodstranitelné. I proto žalobkyně pokládá napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné a vnitřně rozporné.

24. Žalobkyně odmítá, že by právní nástupci stavebníka nabyli nepochybně práva z kolaudačního souhlasu v dobré víře. Není pravda, že neměli možnost ověřit platnost kolaudačního souhlasu, toto si mohli jednoduše se souhlasem prodávajícího ověřit na stavebním úřadu nahlédnutím do spisu. Zrušení kolaudačního souhlasu by přitom bylo ve prospěch nových vlastníků jako důvod odstoupení od kupní smlouvy z důvodu právních vad věci, které jim prodávající zamlčel. Zdůvodnění hypotékou ani úvahy o možnosti bydlení neobstojí, kupní cenu je prodávající povinen vrátit, a nabídka jiných bytů k prodeji je na trhu dostatečná.

25. Žalobkyně konečně namítá, že byť žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že účastenství žalobkyně v řízení o odstranění stavby je dostatečnou zárukou toho, že budou její zájmy dostatečně chráněny a námitky řádně vypořádány, tak stavební úřad následně žádné správní řízení nezahájil. Odůvodnění zastavení řízení je tak v tomto bodě zcela v rozporu se skutečností, přičemž žalobkyně ani druhý žadatel nemají žádnou možnost svá práva uplatnit.

III. Vyjádření žalovaného

26. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Dále uvedl, že řízením ve věci, které vytváří podmínky pro ochranu věcných práv opomenutých účastníků řízení, je za daných skutkových okolností až řízení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona, ve kterém má správní orgán vytvořeny podmínky pro přezkoumání správnosti přípravy a provedení stavby. Ve shodě s napadeným rozhodnutím konstatoval, že žalobkyně svá tvrzení o přímém dotčení vlastnických práv ničím nedokládá a lze je proto posoudit jako potencionální riziko případné újmy a vlastnických práv žalobkyně.

27. Žalovaný dále sdělil, že na základě podnětu žalobkyně žalovaný přijal dne 10. 8. 2017 shora citované opatření proti nečinnosti a na základě uvedeného opatření stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby z moci úřední opatřením ze dne 29. 8. 2017, č. j. UMCP3 082230/2017.

IV. Replika žalobkyně

28. Žalobkyně v replice na vyjádření žalovaného setrvala na své předchozí argumentaci. Uvedla, že žalovaný byl povinen žalovanou vyzvat k doložení tvrzení o přímém dotčení vlastnických práv. Dostatečnou indikací o její újmě je však řada jejích podání, která jsou žalovanému známa a na jejichž základě zrušil některá nezákonná rozhodnutí stavebního úřadu. Dále opakuje, že případnou újmu právních nástupců stavebníka žalovaný upřednostnil na základě své ničím nepodložené úvahy. Také psychická újma, která by případně právním nástupcům stavebníka mohla vzniknout v souvislosti se zakoupením jiného bytu a stěhováním, je jistě nepoměrně menší než psychická újma žalobkyně v důsledku několik let trvající snahy bránit se před nezákonným postupem stavebního úřadu. Dále zpochybnila možnost ochrany svých práv v řízení o dodatečném povolení stavby.

29. V podání ze dne 15. 11. 2017 žalobkyně poukázala na shora uvedené usnesení žalovaného ze dne 7. 11. 2017, kterým zrušil příkaz k zahájení řízení o odstranění stavby plynoucím z opatření proti nečinnosti ze dne 10. 8. 2017. Dále doplnila, že ve svých podnětech k přezkumnému řízení kolaudačního souhlasu uvedla skutečnosti, pro které pokládá kolaudační souhlas za nezákonný: kolaudační souhlas vydal stavební úřad před termínem dokončení stavby, uvedeným stavebníkem v žádosti, a v kolaudačním certifikátu se uvádí řada změn před dokončením stavby, které nebyly v rozporu se stavebním zákonem oznámeny stavebnímu úřadu. Těmito skutečnostmi se však žalovaný v napadeném usnesení nezabýval.

V. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

30. Společnost PRECO GROUP s.r.o. ve svém vyjádření nejprve zdůraznila, že ještě před započetím stavby si ověřila písemným dotazem na stavební úřad platnost certifikátu autorizovaného inspektora, tedy vynaložila veškeré úsilí, aby realizovala stavbu v souladu se zákonem. Navíc předmětný certifikát nebyl dosud pravomocně zrušen, protože žalobě směřující proti rozhodnutí o jeho zrušení byl přiznán odkladný účinek. Dále uvedla, že nebyly splněny podmínky pro zahájení řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 1 stavebního zákona, protože ustanovení § 129 odst. písm. e) stavebního zákona, kterého se dovolává žalobkyně, bylo do stavebního zákona přidáno až v rámci velké novely účinné od 1. ledna 2013, ale předmětná stavba byla provedená na základě a v souladu s certifikátem autorizovaného inspektora, který byl vydán již v roce 2009. Osoba zúčastněná na řízení I odmítla, že by v napadeném rozhodnutí nebyla zohledněna újma nových vlastníků jednotek. Taktéž podotkla, že v rámci certifikátu autorizovaného inspektora byly vypořádány všechny námitky žalobkyně. Z toho vyplývá, že žalobkyně nesouhlasí se stavbou pouze z principu a byla by nejraději, aby se na Žižkově v sousedství její nemovitosti nepostavila nikdy žádná nová budova. Zopakovala, že k prokazování újmy subjektů dotčených prováděním stavby slouží jiná řízení.

VI. Další podání účastníků řízení

31. V podání ze dne 11. 4. 2018 osoba zúčastněná na řízení I odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 8 A 164/2016. Předmětný certifikát autorizovaného inspektora tedy zůstává v platnosti a původní stavebník započal se stavbou v dobré víře. Ohledně žalobkyně je pak v tomto rozhodnutí konstatováno, že se nemůže domáhat nápravy jinak, než žalobou na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem správního orgánu.

32. Ve vyjádření ze dne 16. 12. 2018 žalobkyně uvedla, že proti rozsudku sp. zn. 8 A 164/2016 byla podána kasační stížnost a znovu odkázala na rozsudek sp. zn. 11 A 54/2016.

33. Ve vyjádření ze dne 9. 1. 2019 žalobkyně poukázala na zrušení rozsudku sp. zn. 8 A 164/2016 Nejvyšším správním soudem.

VII. Argumentace při jednání

34. Žalobkyně při jednání setrvala na své předchozí argumentaci. Zdůraznila, že na straně nových vlastníků bytových jednotek nemůže být dána dobrá víra, neboť mohli požádat o přístup do stavební dokumentace, což však neučinili. Zmínila, že dle výpisu z katastru nemovitostní mají v předmětné stavbě pouze dvě osoby trvalé bydliště a dále zde má sídlo 12 právnických osob. Podotkla, že jí byla způsobena újma, přičemž o této újmě jasně hovořil již Ústavní soud ve shora citovaném usnesení.

35. Žalovaný odkázal na svá předchozí vyjádření. Zdůraznil, že ochrana věcných práv žalobkyně bude zajištěna v řízení o odstranění, resp. dodatečném povolení stavby.

36. Osoba zúčastněná na řízení (stavebník) taktéž odkázal na svá předchozí vyjádření a připomněl, že žalobkyně nebyla na svých práv napadeným rozhodnutím jakkoli zkrácena.

37. Osoba zúčastněná na řízení II (žadatel) se ztotožnila s argumentací žalobkyně.

38. Osoby zúčastněné na řízení IV a V se ztotožnily se stanoviskem žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I. Vytkly, že jim způsobená újma by byla mnohem vyšší než újma žalobkyně, přičemž nebylo jejich povinností přezkoumávat zákonnost kolaudačního souhlasu.

VIII. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze

39. Soud dle § 75 s. ř. s. přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

40. Podle § 122 odst. 3 věty poslední stavebního zákona, ve znění do 31. 12. 2017, lze kolaudační souhlas přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků.

41. Podle § 94 odst. 1 správního řádu správní orgány z moci úřední přezkoumávají v přezkumném řízení pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.

42. Podle § 94 odst. 4 správního řádu jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.

43. Podle § 94 odst. 5 správního řádu je správní orgán při rozhodování v přezkumném řízení povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§ 97 odst. 3), nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (§ 99).

44. Z uvedeného přehledu vyplývá, že dle § 94 odst. 1 správního řádu zjišťuje správní orgán z moci úřední v prvé řadě to, zda je rozhodnutí (zde kolaudační souhlas vydaný podle stavebního zákona) v rozporu s právními předpisy. Pokud shledá nezákonnost, a nelze-li rozhodnutí, jehož účinky nadále trvají, opravit, je namístě takové nezákonné rozhodnutí zrušit; zde se projevuje, že cílem přezkumného řízení je v prvé řadě náprava nezákonnosti vydaných rozhodnutí.

45. V dané věci byla tato základní podmínka pro vedení přezkumného řízení, tj. rozpor vydaného kolaudačního souhlasu s právními předpisy, naplněna. Nezákonnost kolaudačního souhlasu byla jednoznačně vyřčena v rozsudku městského soudu sp. zn. 11 A 54/2016, přičemž závěry městského soudu nikterak ani žalovaný v přezkumném řízení nepřehodnotil (jak v usnesení o zahájení přezkumného řízení, tak v nyní napadeném rozhodnutí uznal, že je nepochybné, že kolaudační souhlas je nezákonný). Pokud tedy žalobkyně v replice uváděla důvody, pro které považuje kolaudační souhlas za nezákonný a namítala, že se žalovaný s těmito důvody v napadeném rozhodnutí nevypořádal, nemůže soud této její námitce přisvědčit. Žalovaný výslovně konstatoval nezákonnost kolaudačního souhlasu, přičemž důvody této nezákonnosti nemusel dále rozebírat již proto, že vyplývaly z rozsudku sp. zn. 11 A 54/2016.

46. Z výše citovaných ustanovení správního řádu dále vyplývá, že vydáním usnesení o zahájení řízení z důvodu protiprávnosti přezkoumávaného rozhodnutí je prostor pro absolutní volnou úvahu správního orgánu víceméně vyčerpán (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 As 36/2011 – 79). Jestliže již bylo přezkumné řízení zahájeno a správní orgány shledaly, že byl porušen právní předpis (nelze tedy řízení zastavit podle § 97 odst. 1), může se dále postupovat pouze dvěma způsoby - buď řízení zastavit při naplnění podmínek obsažených v § 94 odst. 4 správního řádu, nebo přezkoumávané rozhodnutí zrušit nebo změnit, popřípadě zrušit a věc vrátit odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně (§ 97 odst. 3 správního řádu).

47. Pro možnost zastavit zahájené přezkumné řízení správní řád v § 94 odst. 4 vyjmenovává přesná kritéria, jež musí správní orgán bezpodmínečně posoudit. Podle citovaného ustanovení je třeba sledovat, zda by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, nebyla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Zde se projevuje obecná zásada činnosti správních orgánů, dle níž správní orgány jsou povinny chránit práva nabytá v dobré víře a chránit oprávněné zájmy osob ve spojení se zásadou přiměřenosti zásahu do těchto práv (§ 2 odst. 3 správního řádu). K aplikaci § 94 odst. 4 správního řádu tedy může dojít jedině tehdy, pokud a) některý z účastníků nabyl z nezákonného souhlasu práva v dobré víře, a současně b) tomuto účastníku může vzniknout v důsledku zrušení souhlasu újma, přičemž c) potenciální újma tohoto účastníka by byla ve zjevném nepoměru k újmě vzniklé jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Po správních orgánech je tak v přezkumném řízení požadováno, aby citlivě vážily veškeré okolnosti a vydaly takové rozhodnutí, které by nevyvolalo větší poruchy správy, ani větší újmu účastníkům, než způsobilo původní protiprávní rozhodnutí. Proto také dává v určitých případech přednost možnosti ponechat nezákonné rozhodnutí beze změn. Platí však, že sama skutečnost, že souhlas byl vydán v rozporu se zákonem, neznamená, že by použití § 94 odst. 4 správního řádu nebylo možné, naopak je jedním z předpokladů tohoto postupu.

48. Pro posouzení nynější věci bylo zásadní, zda současní vlastníci bytových jednotek byli v dobré víře v zákonnost vydaného kolaudačního souhlasu. Pokud by tito noví vlastníci nebyli v dobré víře, byla by aplikace § 94 odst. 4 správního řádu vyloučena a nebylo by třeba uvažovat ani o újmě hrozící žalobkyni a vzájemně ji poměřovat; naopak by bylo třeba přistoupit ke zrušení kolaudačního souhlasu. Proto také bylo povinností žalovaného věnovat výkladu tohoto pojmu a také jeho naplnění u nových vlastníků předmětných jednotek zvýšenou pozornost, a to vstříc specifickým okolnostem dotčené stavby.

49. K pojmu „dobrá víra“ soud předně připomíná, že kritérium dobré víry sice není zákonem definováno, avšak je trvalou součástí právního řádu (srov. § 2 odst. 3 správního řádu nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, č. j. 9 As 146/2016 – 366). Dobrá víra, jakožto neurčitý právní pojem, byla popsána v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 1 As 94/2011 – 102, jako nezaviněná nevědomost, jež chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem. Pod pojmem dobrá víra je tedy nutno chápat objektivně posuzované vědomí jedince o souladu jednání s právem. Zda účastníkovi svědčí dobrá víra, záleží vždy na konkrétních skutkových i právních okolnostech; pro její vznik a trvání je podstatná nejen doba, která uplynula od vydání nezákonného rozhodnutí, ale také příčina, míra a povaha zjištěné nezákonnosti. Jinými slovy, dobrá víra jako nezaviněná nevědomost chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem. Samotná nevědomost však nepředstavuje dobrou víru, k naplnění dobré víry je navíc potřeba objektivní nemožnost rozpoznat skutečný stav věci.

50. Tři modelové skupiny „situací dobré víry“ rozlišil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. I. ÚS 17/16. První skupinu situací představuje nezákonnost aktu veřejné moci způsobená čistě pochybením na straně veřejné moci (zejména procesními vadami či nesprávným výkladem práv), kdy za této situace může být důvěra jednotlivce narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu. Platí totiž, že za správnost vlastního postupu a správnost interpretace právní úpravy odpovídá veřejná moc, nikoli její adresáti, a případné nedostatky je třeba přičítat na její vrub. Dobrá víra a důvěra ve správnost a zákonnost aktu bude v takových případech na straně jednotlivce dána. Druhou skupinu představuje nezákonnost způsobená pochybením na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc – jednotlivec. Půjde tak o pochybení orgánů veřejné moci, o nichž osoba, jíž svědčí vydané správní rozhodnutí, musela vědět. Do této skupiny budou patřit zejména rozhodnutí vydaná na základě nesprávných či zjevně neúplných skutkových zjištění a předpokladů, na což jednotlivec i přes svou vědomost před vydáním rozhodnutí či po něm neupozornil. Za takové situace zde nemůže být dána dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, což ovšem nevylučuje důvěru v jeho zákonnost a neměnnost, a to zejména s ohledem na plynutí času a rozvoj navazujících právních vztahů. Třetí skupinu pak představuje nezákonnost způsobená především či výlučně ze strany oprávněného ze správního rozhodnutí. Půjde zejména o situace, v nichž oprávněný orgány veřejné moci úmyslně uvedl v omyl uvedením nepravdivých skutečností, předložením nepravdivých podkladů, případně dosáhl pro sebe příznivého správního rozhodnutí jiným protiprávním způsobem. Za takové situace nemůže být dána ani dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, ani důvěra v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud tedy správní orgán přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, zpravidla zde nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí chránit před dopady jejího protiprávního jednání.

51. V dané situaci posouzení dobré víry významně „stěžuje“ fakt, že ihned po vydání sporného kolaudačního souhlasu stavebník převedl vlastnické právo k jednotkám nacházejícím se v rámci stavby na nové majitele. Ohledně dobré víry stavebníka totiž žalovaný správně uzavřel, že ten v dobré víře nemohl být, neboť v době podání návrhu na vydání kolaudačního souhlasu prokazatelně věděl, že je vedeno řízení o určení, zda mu z certifikátu autorizovaného inspektora vůbec vzniklo právo stavět, resp. věděl, jak o této otázce smýšlí žalovaný jakožto nadřízený správní orgán stavebního úřadu. V tomto případě by se tedy jednalo o druhou, potažmo až třetí, modelovou situaci, neboť stejně jako stavebník o daném stavu věci věděl též stavební úřad, a přesto kolaudační souhlas vydal. Stavebník přitom sám, i přes uvedené významné skutkové okolnosti, vydání kolaudačního souhlas inicioval předložením certifikátu autorizovaného inspektora pro vydání kolaudačního souhlasu.

52. Noví vlastnictví bytových jednotek vytvořených v rámci stavby se však v nyní posuzované věci na nezákonnosti vydaného kolaudačního souhlasu nikterak nepodíleli, resp. v době koupi předmětných jednotek vycházeli z faktu, že na stavbu byl vydán kolaudační souhlas a nebylo rovněž nikterak rozhodnuto o tom, že stavebníku (jako původnímu vlastníku) nikdy nevzniklo právo stavět. V jejich případě tak nastává první, shora uvedená modelová situace, neboť pochybení zde lze seznat pouze na straně stavebního úřadu. Proto by se jevilo jako velmi přísné, pokud by za tento chybný postup správního orgánu musely ve svém důsledku nést důsledky tyto osoby. Přesto však s ohledem na specifické okolnosti dané věci bylo povinností žalovaného pečlivě zkoumat, zdali skutečně lze u nových vlastníků jednotek hovořit o dobré víře v zákonnost kolaudačního souhlasu, resp. v právo předmětné jednotky užívat, a to mj. s ohledem na příčinu, míru a povahu zjištěné nezákonnosti.

53. Dle soudu žalovaný pochybil, pokud pouze s ohledem na skutečnost, že při koupi předmětné jednotky byl v platnosti vydaný kolaudační souhlas, bez dalšího uzavřel, že zde byla dána dobrá víra nových vlastníků jednotek v právo předmětné jednotky užívat. Takto totiž nikterak nezohlednil, že v daném případě byla celá stavba stižena množstvím nezákonných postupů, které by mohly za určitých okolností vést k tomu, že ani u nových vlastníků jednotek by nebyla dobrá víra v zákonnost kolaudačního souhlasu dána. Soud připomíná, že v dané věci byla nezákonnost kolaudačního souhlasu flagrantní, resp. okolnosti jeho vydání byly značně diskutabilní – viz především na jedné straně nedodržení zákonné lhůty pro rozhodnutí o tom, zda stavebníku vzniklo právo stavět, a na straně druhé vydání kolaudačního souhlasu ve velmi krátké lhůtě po doručení žádosti o jeho vydání, navíc pouze několik dnů před rozhodnutím o tom, že právo stavět vůbec nevzniklo. Dle soudu lze hovořit až o sérii protiprávních postupů, jež ve svém důsledku vedly k tomu, že předmětná stavba byla provedena bez rozhodnutí o umístnění stavby (viz rozhodnutí soudu sp. zn. 9 Ca 380/2008) a stavebního či jiného povolení (viz rozhodnutí o tom, že stavebníku nevzniklo právo stavět) a také schvalovací proces jejího užívání byl stižen vadou nezákonnosti (viz nezákonnost vydaného kolaudačního souhlasu).

54. Dále žalovaný nepřihlédl ani k tomu, že se kolaudační souhlas primárně váže k dané stavbě, která byla dokončena, a nikoli k osobě stavebníka (ten se ostatně v průběhu stavebního řízení může změnit, což se také stalo), přičemž takto nemusí být a priori dána zlá víra pouze u původního vlastníka (pokud by přezkum kolaudačního souhlasu v přezkumném řízení byl vyloučen vždy, kdy by v mezidobí od vydání kolaudačního souhlasu po zahájení přezkumného řízení došlo k přechodu vlastnického práva z původního vlastníka na nového, a to z důvodu dobré víry nových nabyvatelů, tak pak by byl účel vedení přezkumného řízení, tj. možné nápravy právních chyb způsobených při vydání kolaudačního souhlasu, významně popřen). Stejně tak se podrobně nevěnoval otázce, zdali některé okolnosti nevylučují, že by byla u těchto nových vlastníků dobrá víra dána (viz například žalobkyní zmiňovaná skutečnost, že v době vydání kolaudačního souhlasu byly předmětné jednotky stále hrubou stavbou).

55. Napadené rozhodnutí žalovaného neobstojí také z toho důvodu, že pokud shledal dobrou víru na straně nových vlastníků jednotek, tak dostatečně neposoudil újmu vzniklou žalobkyni. Žalovaný v napadeném rozhodnutí (jakož i ve vyjádření k žalobě) pouze konstatoval, že žalobkyně žádnou konkrétní újmu nespecifikovala. Dle soudu však bylo možno tuto jí tvrzenou újmu jednoznačně specifikovat z mnoha podání, které předkládala v průběhu dotčeného stavebního či kolaudačního řízení. Pokud přesto žalovaný považoval za nezbytné, aby žalobkyně tuto újmu blíže určila tak, aby ji mohl řádně porovnat s újmou vzniklou novým vlastníkům jednotek, měl žalobkyni vyzvat k její specifikaci, což však neučinil. Za nastalého stavu tak opomenul řádně vymezit újmu, která žalobkyni vznikla, resp. nemohl řádně porovnat újmu, jež by mohla vzniknout novým vlastníkům jednotek, pokud by byl kolaudačního souhlas v přezkumném řízení zrušen, a újmu žalobkyně, pokud by kolaudační souhlas i přes jeho nezákonnost zůstal v platnosti.

56. Z ustálené judikatury vyplývá, že jestliže z rozhodnutí správního orgánu není zřejmé, které skutečnosti vzal správní orgán za podklad svého rozhodnutí, proč považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl či jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů, je toto rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (viz již rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92- 23). Uvedené pochybení soud shledal v nyní posuzované věci, a proto mu nezbylo než žalobou napadené rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.

57. K výše uvedeným závěrům pak soud dospěl i přesto, že v novém řízení již stavební úřad stejně nebude moci kolaudační souhlas zrušit, neboť dle § 122 odst. 4 stavebního zákona nelze rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. V dané věci tato lhůta uplynula již dne 29. 5. 2017, tedy ještě před podáním žaloby, což však nic nemění na skutečnosti, že danou žalobu soud shledal za důvodnou. Aprobace opačného postupu by v podstatě znamenala rezignaci na úlohu správního soudnictví jako jedné z hlavních záruk zákonnosti výkonu veřejné správy. Tento rozsudek má za daného faktického stavu i význam pro případný postup žalobce podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

58. Pro úplnost (a k argumentaci stavebníka v řízení před soudem) soud uvádí, že v tomto řízení nikterak nehodnotil možnost zahájení řízení o odstranění stavby, neboť nyní soud posuzoval pouze otázku zastavení přezkumného řízení ve věci dříve vydaného kolaudačního souhlasu. Řízení o odstranění stavby (resp. dodatečném povolení stavby) představuje řízení sui generis (viz § 129 stavebního zákona) a nebylo nerozlučně spjato s nyní napadeným rozhodnutím. Proto soudu nepřísluší se k tomuto (v budoucnu možná ještě proběhnuvšímu) řízení jakkoli vyjadřovat.

VI. Závěr

59. Žalobkyně se svými námitkami tedy uspěla; městský soud proto zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

60. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Úspěšná žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení, které se sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč.

61. Pokud jde o náklady řízení, které vznikly osobám zúčastněným na řízení, soud dospěl k závěru, že v dané věci nejsou dány předpoklady pro přiznání práva na jejich náhradu. Podle ustanovení § 60 odstavec 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinností, kterou jí soud uložil. V posuzované věci soud osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost v řízení nestanovil, pouze jim dal možnost uplatnit jejich právo v probíhajícím řízení. Z uvedených důvodů soud vyslovil, že osobám zúčastněným na řízení se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

Poučení