14 A 89/2020– 59

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Martina Bobáka a Štěpána Výborného ve věci žalobkyně proti žalovanému O. M. zast. obecným zmocněncem J. H. Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 3, 170 00 Praha 7 – Holešovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 7. 2020, č. j. MV–14238–13/OAM–2020, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 7. 2020, č. j. MV–14238–13/OAM–2020, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 4 000 Kč do jednoho měsíce od právní moci rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně podala u žalovaného žádost o udělení dlouhodobého pobytu za účelem studia, a to prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. K žádosti nepřipojila žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Shora označeným rozhodnutím žalovaný učinil záznam o usnesení, že žalobkyně nepodala žádost osobně, ač k tomu byla povinna dle § 169d odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o pobytu cizinců). Zasláním stejnopisu záznamu o usnesení (rozhodnutí) žalovaný vyrozuměl žalobkyni o tom, že žádost nebyla podána a řízení o ní nebylo zahájeno. Současně vrátil žalobkyni žádost a správní poplatek.

2. Z předloženého správního spisu soud zjistil následující pro své rozhodnutí podstatné skutečnosti.

3. Žalovaný na svých webových stránkách zveřejnil „Informace k řešení pobytových záležitostí cizinců na území ČR po skončení nouzového stavu – od 18. května 2020 do 16. července 2020“. V bodě 4.2 těchto informací je k žádosti o dlouhodobý pobyt uvedeno: „Žádost o dlouhodobý pobyt (včetně zaměstnanecké karty a modré karty) zaslaná poštou či do datové schránky bude ministerstvem vnitra přijata a posouzena jako by byla podána osobně. Nebude nutné, aby se cizinec do 5 dnů osobně dostavil na pracoviště ministerstva vnitra“.

4. Žalovaný obdržel dne 17. 7. 2020 žádost žalobkyně o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia. Žalobkyně odeslala žádost dne 15. 7. 2020 prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Žádost neobsahovala návrh na upuštění od povinnosti osobního podání žádosti.

5. Žalovaný vydal dne 29. 7. 2020 napadené rozhodnutí, v němž konstatoval, že žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu je cizinec povinen podat osobně dle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Osobní podání dle § 169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyžaduje, aby se žalobkyně osobně dostavila ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a podala žádost přímo osobě podílející se na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti.

6. Žalovaný shrnul, že žádost obdržel dne 17. 7. 2020, následně dle § 37 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, vyčkal 5 dnů na to, zdali se žalobkyně osobně dostaví, a po marném uplynutí 5 dnů poznamenal do spisu usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců o tom, že žalobkyně nesplnila povinnost osobního podání žádosti.

II. Argumentace účastníků

7. Žalobkyně v žalobě vznesla dva žalobní body: 1) Žalovaný rozhodl na základě právní normy, která nedopadá na skutkový stav. Žalovaný měl zákonnost způsobu doručení žádosti posuzovat dle právního předpisu platného v době podání žádosti (15. 7. 2020), nikoli dle právního předpisu platného v době doručení žádosti (17. 7. 2020). To vyplývá jak z § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, tak analogicky z § 47 odst. 12 a § 60 odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný na svých webových stránkách uvedl, že s ohledem na epidemiologickou situaci s platností od 18. 5. do 16. 7. 2020 bude žádost o dlouhodobý pobyt zaslaná poštou přijata a posouzena jako by byla podána osobně, s tím, že nebude nutné, aby se cizinec do 5 dnů osobně dostavil na pracoviště ministerstva vnitra. Žalovaný však v souladu s tímto pravidlem nepostupoval, čímž zasáhl do legitimního očekávání žalobkyně. 2) Dle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2018, č. j. 10 A 196/2017–56, měl žalovaný o žádosti žalobkyně meritorně rozhodnout. Podle tohoto rozsudku nelze kombinovat postup dle § 37 odst. 4 věty druhé správního řádu s § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tak jak to učinil žalovaný.

8. Žalovaný ve vyjádření uvedl, že žaloba není přípustná, protože nesměřuje proti správnímu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (s. ř. s.). Nedoručila–li žalobkyně žádost osobně, pak nemohla splnit podmínku dle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Správní řízení nemohlo být ze zákona zahájeno. Rozhodnutí, kterým žalovaný prohlásil, že žalobkyně žádost nedoručila osobně, ale poštou, nemůže nic změnit na tom, že řízení o žádosti nebylo zahájeno pro nedostatek formy žádosti. Právní následek by byl stejný, i pokud by žalovaný napadené usnesení nevydal.

9. Dle žalovaného žalobkyně nesprávně poukazovala na to, že upuštění od povinnosti osobního podání žádosti bylo do 16. 7. 2020 upraveno nějakým právním předpisem; vyplývalo z informace uveřejněné na webu žalovaného pro období 18. 5. 2020 do 16. 7. 2020. Žádost byla žalovanému doručena dne 17. 7. 2020, tj. v den, kdy již všechna pracoviště přijímala žádosti o pobytová oprávnění bez nutnosti předchozího objednání. Žalovaný na webu uvedl, že bude přijímat žádosti doručené elektronicky nebo poštou, pokud mu budou doručeny do 16. 7. 2020. Žalobkyni proto nesvědčilo legitimní očekávání. Žádost byla podána k poštovní přepravě dne 15. 7. 2020, žalobkyně tak chtěla podat žádost do 16. 7. 2020, pročež o tomto omezení věděla.

10. Ustanovení § 47 odst. 12 zákona o pobytu cizinců dle žalovaného nedopadá na tento případ, protože žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu musí být podána osobně dle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

11. Žalovaný uzavřel, že osobní potvrzení žádosti ve lhůtě 5 dnů od jejího doručení dle § 37 odst. 4 správního řádu umožňuje již od roku 2011. Tuto praxi Nejvyšší správní soud aproboval, je pro žadatele příznivější a s ohledem na legitimní očekávání cizinců není důvod se od ní odchylovat na základě jednoho ojedinělého soudního rozhodnutí.

III. První rozsudek městského soudu a rozsudek NSS

12. Rozsudkem ze dne 28. 7. 2021, č. j. 14 A 89/2020–33 (první rozsudek), městský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí. Měl za to, že žalobkyně podala žalobu včas, jelikož lhůta stanovená § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců je lhůtou procesní. Pokud žalobkyně podala žádost před koncem lhůty k poštovní přepravě, lhůta byla dle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu zachována. Žalobkyně tedy stihla podat žádost v období, kdy žalovaný nevyžadoval osobní podání žádosti. Proto tato žádost neměla být posouzena jako nepřijatelná.

13. Nejvyšší správní soud (NSS) tento rozsudek zrušil rozsudkem ze dne 24. 2. 2023, č. j. 4 Azs 269/2021–24. První rozsudek městského soudu považoval dílem za nepřezkoumatelný, dílem dle něj spočívá na nesprávném právním názoru. Nepřezkoumatelnost tkví v použití § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců, místo § 169h odst. 3 téhož zákona, aniž soud vysvětlil, proč na tento spor vztáhnul jinou právní úpravu, než použil žalovaný. Nesprávného právního výkladu se pak městský soud dopustil ve vztahu k použití § 169d odst. 3 téhož zákona, jelikož nerozlišil, že odstavec 3 reguluje rozsah pravomocí zastupitelského úřadu, kdežto § 169d odst. 4 dopadá na žalovaného.

14. Po tom, co městský soud obdržel rozsudek NSS, vyzval strany sporu, ať se k vyjádří k právnímu a skutkovému stavu věci. Strany této výzvy nevyslyšely.

IV. Posouzení žaloby

15. Napadené rozhodnutí nespadá pod kompetenční výluku ze soudního přezkumu dle § 70 písm. a) s. ř. s., což potvrdil i NSS v rozsudku 4 Azs 269/2021, bod 23 až 25. Tímto závěrem je soud vázán a dále v podrobnostech jen odkazuje na odůvodnění tohoto rozsudku NSS. K tomu poznamenává, že s ohledem na argumenty, které zazní níže v nynějším rozsudku, považuje za nadbytečné, aby se jakkoli zabýval právní regulací obsaženou v § 169h zákona o pobytu cizinců. Žalovaný, a dokonce ani soud v prvním rozsudku, toto ustanovení vůbec neměl v tomto případě použít (viz dále).

16. Soud tedy opět žalobu posoudil věcně. V souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházel z právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (29. 7. 2020), a to na základě žaloby v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Rozhodl bez nařízení jednání, protože s tímto postupem oba účastníci řízení vyslovili tichý souhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

17. Mezi účastníky není sporné, že žalobkyně mohla na území ČR pobývat před tím, než žalovanému zaslala spornou žádost (15. 7. 2020). To ostatně potvrdil i žalovaný v jeho vyjádření ze dne 27. 8. 2020, v němž zdůraznil, že žalobkyni zanikla platnost předcházejícího povolení k pobytu (zaměstnanecké karty) ke dni 16. 7. 2020. Tato karta byla platná od 26. 6. 2019 do 31. 5. 2021, avšak ve smyslu § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s krizovým opatřením (čl. III bodu 4 usnesení vlády č. 511, č. 226/2020 Sb.) zanikla její platnost uplynutím dne 16. 7. 2020. Dosavadní pracovně právní vztah totiž žalobkyni skončil k 31. 3. 2020 a na oznámení změny zaměstnavatele žalobkyně ze dne 15. 5. 2020 se hledí jako by nebylo učiněno, jelikož oznámení nesplňuje podmínky stanovené zákonem (§ 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců).

18. Z toho soud činí dílčí závěr, že žalobkyně mohla podat spornou žádost na území, tzn., nemusela ji podávat na příslušném zastupitelském úřadě.

19. Nesporné je mezi stranami sporu také to, že žalovaný na svých webových stránkách zveřejnil informaci, že s platností od 18. 5. 2020 do 16. 7. 2020 bude až do odvolání, a to i po skončení nouzového stavu, nadále upřednostňovat dálkový přístup (poštou, datovou schránkou) za účelem zajištění bezpečnosti klientů a zaměstnanců v souladu s požadavky mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Žalovaný výslovně žádal všechny klienty, aby žádosti podávali jinak než osobně kvůli ochranným opatřením proti onemocnění Covid–19. K žádosti o dlouhodobý pobyt žalovaný na webu uvedl: „Žádost o dlouhodobý pobyt (včetně zaměstnanecké karty a modré karty) zaslaná poštou či do datové schránky bude ministerstvem vnitra přijata a posouzena jako by byla podána osobně“. Ve vyjádření ze dne 6. 9. 2020 navíc žalovaný uvedl, že: „v době vyhlášeného nouzového stavu a ještě 60 dnů po jeho skončení (tedy do 16. 7. 2020 včetně) skutečně přijímal žádosti o pobytová oprávnění, které bylo podle § 169 odst. 1 zákona o pobytu cizinců třeba podat osobně, doručené i jinými způsoby stanovenými správním řádem v § 37 odst.

4. Žalovaný tak činil s ohledem na čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť v důsledku opatření, která měla zabránit šíření onemocnění virem označovaným jako COVID–19, zejména pak v době nouzového stavu, nemohl žalovaný zajistit možnost osobního podání žádosti všem cizincům, kteří žádost osobně chtěli podat nebo tak byli s ohledem na ustanovení § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců povinni učinit. Žalovaný má za to, že zejména s ohledem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016–52, byl jeho postup správný. Toto rozhodnutí soudu se sice týkalo situace vzniklé u Zastupitelského úřadu v Hanoji, nicméně v jádru byla výsledná situace obdobná jako v tomto případě, tedy omezená možnost podat žádost osobně. Návštěva pracovišť žalovaného bez předchozího objednání byla zprvu omezena pouze na úkony, kde osobní přítomnost je skutečně prakticky nutná (například vydání překlenovacího štítku, vydání průkazu o povolení k pobytu s biometrickými údaji). Na některých pracovištích žalovaného by bez nutnosti předchozího objednání ani po skončení nouzového stavu nebylo možno vůbec zajistit dodržování povinných rozestupů a kontrolu užívání ochranných prostředků. Ode dne 17. 7. 2020 však již všechna pracoviště žalovaného přijímají žádosti o pobytová oprávnění, které musí být podle zákona o pobytu cizinců podány osobně bez nutnosti předchozího objednaní, včetně pracoviště, kde je jinak zveřejněno, že se vyžaduje předchozí objednání k návštěvě pracoviště“.

20. Dle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění od 31. 7. 2019, platí, že žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu je cizinec povinen podat osobně. Dle odstavce 2 téhož ustanovení se osobním podáním žádosti rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon. Jak vysvětlil NSS v rozsudku 4 Azs 269/2021, bod 29, ustanovení § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců se neuplatní, pokud žadatel podává žádost na území ČR u žalovaného. Použije se tedy § 169d odst. 4 téhož zákona, dle něhož žalovaný může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti o udělení nebo o prodloužení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území upustit, pokud cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti současně s doručením žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla ministerstvu. Neupustí–li ministerstvo v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví.

21. Zveřejněním informace citované v bodě 19 shora ohledně přijímání žádostí, které mají dle zákona být podány osobně, i jinými způsoby, žalovaný překročil rozsah jeho pravomocí určených § 169d odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Tento postup žalovaného, jakkoli nenachází oporu v § 169d odst. 4, nelze klást k tíži žalobkyně. Ona totiž vedená legitimním očekáváním v správnost sdělení žalovaného na jeho stránkách spoléhala na to, že žádost, kterou „neosobně“ podá dle instrukcí žalovaného, tzn., nejpozději do 16. 7. 2020, bude žádostí podanou řádně a včas.

22. Soud v kontextu této věci považuje za nadbytečné hodnotit zákonnost postupu žalovaného mimo rámec § 169d odst. 4 zákona o pobytu cizinců, tj. hodnotit ho hledisky rozsudku rozšířeného senátu NSS 10 Azs 153/2016, na která odkazoval žalovaný v napadeném rozsudku. I pokud by žalovaný nyní argumentoval, že sdělením na webových stránkách vlastně ani nemohl prominout podání žádosti bez nutnosti osobní přítomnosti žadatele, soud by s tím nesouhlasil. Nikdo, tedy ani správní orgán, se nemá dovolávat vlastního nesprávního postupu, o to víc nezákonnosti.

23. Pokud žalovaný na svých stránkách informaci o možnosti žádost podat bez nutnosti osobního podání ve smyslu § 169d odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, vyvolal v cizincích, kteří byli ve stejné situaci jako žalobkyně, oprávněnou důvěru v zákonnost takového postupu, nota bene, souviselo–li takové sdělení s nouzovým stavem v důsledku pandemie nemoci Covid–19, resp. navazovalo na období po skončení nouzového stavu.

24. Konečně k povaze lhůty, kterou žalovaný stanovil s platností od 18. 5. 2020 do 16. 7. 2020 pro „neosobní“ podání žádostí.

25. Soud je v tomto řízení vázán závěrem rozsudku 4 Azs 269/2021, bod 31, v němž NSS konstatoval, že „den předání zásilky držiteli poštovní licence se považuje za rozhodující z hlediska počítání lhůt a lhůta je zachována, je–li poslední den lhůty podána držiteli poštovní licence poštovní zásilka obsahující podání a adresovaná příslušnému správnímu orgánu“. Dle NSS městský soud v prvním rozsudku nepochybil, pokud na tento případ vztáhnul § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, jelikož toto ustanovení nedopadá jen na lhůty v již zahájeném řízení, ale také na lhůty pro podání návrhu či žádosti, jak je tomu v nynějším případě.

26. Nadále tedy platí klíčové závěry prvního rozsudku městského soudu.

27. Neuplatní se § 47 odst. 12 zákona o pobytu cizinců, který se nevztahuje na běh lhůty dle § 169d odst. 4 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že v řízení o udělení povolení k dlouhodobému pobytu dle § 42 a násl. zákona o pobytu cizinců nevylučuje § 168 odst. 1 téhož zákona použití správního řádu, uplatní se pro stanovení povahy lhůty podpůrně správní řád (§ 1 odst. 2 správního řádu).

28. Dle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu má lhůta, na kterou je vázáno provedení určitého úkonu v řízení, procesní povahu. To znamená, že taková lhůta je zachována, je–li v poslední den lhůty podána poštovní zásilka adresovaná věcně a místně příslušnému správnímu orgánu a obsahující dané podání, držiteli poštovní licence. Pak je nerozhodné, že zásilka byla žalovanému poštou doručena po uplynutí lhůty.

29. Lhůtou se rozumí časové rozmezí, v němž má osoba učinit určitý úkon. Z hlediska systematického umístění § 169d zákona o pobytu cizinců v Hlavě XVII nazvané Správní řízení a soudní přezkum by nedávalo smysl, aby sdělení žalovaného na jeho webových stránkách zakládající výjimku z povinnosti podat žádost osobně (§ 169d odst. 1 téhož zákona), které vytvořilo přechodné období pro „neosobní“ podání žádosti, mělo jinou než procesní povahu. Z textu sdělení žalovaného (viz bod 3 shora) nelze dovodit, že by šlo o lhůtu hmotněprávní, jakkoli tak nyní argumentuje žalovaný. Obsah sdělení žalovaného svědčí o opaku, a to i s ohledem na účel, který tímto sdělením žalovaný sledoval. Na tom nic nemění § 169d odst. 4 věta druhá, jelikož žalovaný sdělení nevydal v režimu § 169d odst. 4, a pokud tak učinil, postupoval mimo jeho rámec (viz shora body 21 a 22).

30. Z podacího lístku a nálepky na poštovní zásilce je patrné, že žalobkyně předala zásilku s žádostí poskytovateli poštovních služeb dne 15. 7. 2020, tzn. den před uplynutím lhůty, kterou stanovil žalovaný, a provozovatel poštovních služeb ji pak doručil žalovanému dne 17. 7. 2020, tj. den po uplynutí lhůty pro bezkontaktní úřední styk.

31. V tomto případě byl počátek lhůty určen dnem 18. 5. 2020 a konec dnem 16. 7. 2020. Žalobkyně byla oprávněna v tomto období podat svou žádost neosobně. Žalobkyně adresovala žádost věcně a místně příslušnému správnímu orgánu dle § 42d odst. 1 zákona o pobytu cizinců (Ministerstvu vnitra – odboru azylové a migrační politiky) a odeslala ji dne 15. 7. 2020 prostřednictvím České pošty. Zásilku s žádostí odeslala před koncem lhůty, jenž nastal dne 16. 7. 2020, a tedy lhůta byla dle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu zachována, ačkoli žalovaný obdržel zásilku až dne 17. 7. 2020. To znamená, že žalobkyně nemusela žádost podat osobně. Nepochybila, pokud úřední tiskopis společně s příslušnými podklady zaslala poštou den před koncem lhůty.

32. Soud dal opět žalobkyni za pravdu. Žalovaný posoudil žádost o udělení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia neprávem jako žádost podanou neosobně. Proto nemohl učinit nyní sporný záznam o usnesení (§ 169h zákona o pobytu cizinců).

33. Ve zbytku soud odkazuje účastníky na již v prvním rozsudku vyslovené závěry, a to v tom rozsahu, v němž je nekorigoval NSS v rozsudku 4 Azs 269/2021.

V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

34. Žaloba je důvodná. Napadené rozhodnutí soud podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právními závěry tohoto rozsudku je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

35. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch. Soud jí tedy přiznal náhradu důvodně vynaložených nákladů soudního řízení. Náklady řízení tvoří pouze soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a za návrh na přiznání jejího odkladného účinku ve výši 1 000 Kč (rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2022, č. j. 4 As 493/2019–29, bod 31), tedy celkem 4 000 Kč, které je žalovaný povinen uhradit v přiměřené lhůtě. Žalobkyni nenáleží náhrada nákladů na zastoupení, protože jí v řízení před soudem nezastupoval advokát.

Poučení

I. Vymezení věci II. Argumentace účastníků III. První rozsudek městského soudu a rozsudek NSS IV. Posouzení žaloby V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení