14 A 99/2023– 46

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Kratochvíla a soudců Martina Bobáka a Štěpána Výborného ve věci žalobkyně: proti žalované: Y. H. bytem … zastoupena advokátkou Mgr. Azrou Drozdek sídlem Dlouhá 16, Praha 1 Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 4. 2023, č. j. MV–37703–4/SO–2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 19. 4. 2023, č. j. MV–37703–4/SO–2023, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 10 467 Kč do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám advokátky Mgr. Azry Drozdek.

Odůvodnění

1. Městský soud v této věci rozhodl, že dlouhodobé vízum do třetí země není překážkou pro udělení dočasné ochrany osobě ukrajinské státní příslušnosti.

I. Vymezení věci a obsah správního spisu

2. Žalobkyně je státní příslušníci Ukrajiny. Z Ukrajiny vycestovala v červnu 2022. V současné době žije v Praze, kde požádala o dočasnou ochranu podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

3. Ministerstvo vnitra dočasnou ochranu žalobkyni v rozhodnutí ze dne 30. 1. 2023 neudělilo. Důvodem bylo zjištění, že žalobkyně je držitelkou dlouhodobého víza do Kanady, které je platné od 31. 10. 2022 do 31. 10. 2025. To ministerstvo považovalo za důvod pro neudělení dočasné ochrany z důvodu existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Mělo za to, že žalobkyně není již osobou, které je potřeba v Česku poskytnout dočasné útočiště. Před důsledky ruské agrese se může uchýlit do Kanady.

4. Žalovaná žalobou napadeným rozhodnutím nově posoudila důvody pro neudělení dočasné ochrany. Souhlasila s ministerstvem, že u žalobkyně je přítomna jiná závažná překážka pobytu na území. Tu představuje skutečnost, že jí účinná ochrana před návratem na Ukrajinu byla poskytnuta ve formě oprávnění k pobytu na území Kanady. Žalovaná také doplnila, že důvod, že v Praze pobývá její nemocná sestra, není důvodem pro udělení dočasné ochrany.

II. Argumentace účastníků

5. Žalobkyně v žalobě vznesla následující žalobní body:

1. Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Žalovaná se nevypořádala se všemi důvody, které žalobkyně v žádosti o nové posouzení vznesla.

2. Žalobkyně má nárok na udělení dočasné ochrany. Ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců vůbec nemůže sloužit jako důvod pro neudělení dočasné ochrany. I kdyby ano, tak kanadské vízum není jinou závažnou překážkou pobytu žalobkyně na území.

3. Žalobkyně na území pobývá se svou sestrou s onkologickým onemocněním, o kterou pečuje. Neudělení dočasné ochrany je tak v rozporu také s jejím právem na ochranu soukromého a rodinného života.

6. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Přitom odkázala na závěry napadeného rozhodnutí, na kterých trvá.

III. Posouzení žaloby

7. Soud rozhodoval v souladu s § 51 odst. 1 soudního řádu správního bez nařízení ústního jednání, neboť účastníci tento postup akceptovali. III.1 Napadeného rozhodnutí je přezkoumatelné 8. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud předně uvádí, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–76). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky.

9. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 1 Afs 92/2012–45, bod 28).

10. Městský soud napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným v tomto smyslu neshledal. Žalovaná své úvahy, proč není na místě žalobkyni udělit dočasnou ochranu, řádně a srozumitelně vyložila. Zabývala se jak vztahem žalobkyně ke své sestře, tak skutečností, že žalobkyně je držitelkou kanadského víza. Pokud s tímto hodnocením žalobkyně nesouhlasí, není to otázka nepřezkoumatelnosti, ale případné nezákonnosti napadeného rozhodnutí. III.2 Kanadské vízum není jinou závažnou překážkou pobytu žalobkyně na území 11. Žalobkyně nejdříve namítá, že § 56 zákona o pobytu cizinců vůbec nemůže sloužit jako důvod pro neudělení dočasné ochrany. Podle žalobkyně čl. 28 Směrnice Rady 2001/55/ES, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (směrnice o dočasné ochraně) stanoví taxativně důvody, za kterých členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany. Tyto byly transponovány zákonem č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců.

12. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2023, čj. 5 Azs 39/2023–24, zákon č. 65/2022 Sb. je lex specialis k zákonu o dočasné ochraně cizinců. Zákon č. 65/2022 Sb. vnesl do hry dílem jiná, vlastní pravidla. Jeho § 4 pomocí „kaskády“ odkazů ohledně částečného použití zákona o pobytu cizinců za současného vyloučení některých jeho ustanovení, jakož i ustanovení zákona o dočasné ochraně, vsadil do systému dočasné ochrany nastaveného směrnicí, resp. zákonem o dočasné ochraně, další paralelní pilíř.

13. Podle § 4 zákona č. 65/2022 Sb. platí následující: (1) Na řízení o udělení dočasné ochrany se obdobně použijí ustanovení zákona o pobytu cizinců na území České republiky o udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky. (2) Ve věci dočasné ochrany podle tohoto zákona se nepoužijí ustanovení a) § 1 odst. 3, § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 2, § 4 odst. 3, § 6 a 8, § 12 písm. a), b), d) a g), § 13 až 15, § 16 v části udělení, § 21 odst. 1 písm. b), § 21 odst. 2, § 24 až 26, 28, 29, 31, 34 až 38, § 40 odst. 2, § 41 až 48, § 49 odst. 2 až 8, § 50, § 51 odst. 2 písm. d), § 55, 57 a 58 zákona o dočasné ochraně cizinců a b) § 43, § 56 odst. 1 písm. c) a k), § 62 odst. 4 věty první, § 123a odst. 2 a § 154 odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. (3) Nestanoví–li tento zákon jinak, použije se na udělování dočasné ochrany podle tohoto zákona zákon o dočasné ochraně cizinců. Ve věcech, které zákon o dočasné ochraně cizinců neupravuje, se použije zákon o pobytu cizinců na území České republiky.

14. Podle žalobkyně se zákon o pobytu cizinců v souladu s právě citovaným § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. použije pouze na řízení o udělení dočasné ochrany. Nelze tedy aplikovat substantivní ustanovení zákona o pobytu cizinců jako například důvody neudělení víza v § 56 odst. 1.

15. Proti tomu však lze vznést argument, že § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. přímo uvádí, že některé důvody v § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců (pod písm. c) a k)) se neuplatní. Z toho by naopak bylo možno dovodit, že jiné důvody se uplatnit mají.

16. Městský soud však nyní tuto otázku, zda § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců upravuje substantivní důvody pro neudělení dočasné ochrany a zda by to bylo v souladu se směrnicí o dočasné ochraně, řešit nemusí. Z níže uvedených důvodů totiž shledal, že u žalobkyně není dán důvod podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, na základě kterého žalobkyni nebyla dočasná ochrana udělena.

17. Městský soud se již nárokem osoby ukrajinské státní příslušnosti na dočasnou ochranu, pokud má kanadské vízum, zabýval v rozsudku ze dne 17. 8. 2023, č. j. 18 A 54/2023–32. Přitom dospěl k závěru, že kanadské vízum překážkou pro udělení dočasné ochrany není. Tento senát se s tímto rozhodnutím ztotožňuje.

18. V prvé řadě nelze pominout, jak vymezuje personální rozsah dočasné ochrany sama směrnice o dočasné ochraně. Ve smyslu čl. 2 písm. c) se vysídlenými osobami rozumí státní příslušníci třetí země, kteří museli opustit zemi a nemohou se s ohledem na stávající situaci vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, neboť jde o oblast ozbrojených konfliktů. Tuto definici žalobkyně naplňuje: vycestovala z Ukrajiny, jejíž celé území je stále významně dotčeno válečnou agresí Ruské federace, návrat zpět by pak pro žalobkyni jistě znamenal riziko. Naopak podmínkou statusu vysídlené osoby podle směrnice není, že žadatel nemá povolení k dlouhodobému pobytu v jiném státě.

19. Obecná pravidla pro udělování dočasné ochrany tedy žádnou oporu pro názor žalované neposkytují.

20. Názor žalované nelze opřít ani o konkrétní úpravu týkající se osob vysídlených v důsledku ruské agrese na Ukrajině.

21. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky uděluje dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice o dočasné ochraně, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

22. Prováděcí rozhodnutí specifikuje konkrétní skupiny osob, na něž se aktuální mimořádná situace vztahuje. Ani ono přitom nereflektuje (a to ani v preambuli – odůvodnění) možnou existenci povolení k dlouhodobému pobytu ukrajinských občanů v jiném státě; pouze požaduje, aby žadatel na Ukrajině do 24. 2. 2022 pobýval. Žalobkyně splňuje podmínky prováděcího rozhodnutí, jak nakonec žalovaná na s. 5 napadeného rozhodnutí uznává. Jde tedy o osobu, na kterou dopadá § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb., a která má nárok na udělení dočasné ochrany.

23. Proti tomuto jednoznačnému závěru žalovaná staví argumentaci podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.

24. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. se na řízení o udělení dočasné ochrany obdobně použijí ustanovení zákona o pobytu cizinců na území České republiky o udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky.

25. Podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců dlouhodobé vízum ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.

26. Jiná závažná překážka pobytu cizince na území je neurčitý právní pojem. Tento neurčitý právní pojem Nejvyšší správní soud charakterizoval v rozsudku ze dne 19. 1. 2012, č. j 9 As 80/2011–69, s tím, že „zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze obecně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, např. v závislosti na čase a místě aplikace právního předpisu. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby zhodnotil, zda konkrétní případ lze podřadit pod neurčitý právní pojem či nikoliv. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se pak uvážení správního orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení, tzn., že je nutno nejprve objasnit neurčitý právní pojem a jeho rozsah, a poté hodnotit, zda skutečnosti konkrétního případu lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu. Použití neurčitých pojmů v právních předpisech vychází z požadavku na obecnost právní normy, jejíž obsah má za úkol konkretizovat aplikační praxi, která si vyžaduje pružně reagovat na nastalé situace. Právní normou nelze postihnout celou šíři možných překážek, které mohou v praxi nastat, a nelze proto kasuisticky specifikovat jednotlivé skutkové podstaty. Výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem je následně podroben soudnímu přezkumu“.

27. Při posuzování existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území ČR ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců je nutné hodnotit všechny okolnosti posuzované věci komplexně – správní orgány jsou při výkladu tohoto neurčitého právního pojmu povinny se zabývat intenzitou a závažností jednání žadatele (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2023, čj. 5 Azs 16/2021–49, bod 30).

28. Správní soudy jinou závažnou překážku pobytu dosud aplikovaly nejčastěji při výkonu nelegální práce. Podle této judikatury však výkon nelegální práce musí být dostatečně závažný a dosahující určité intenzity (např. rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2024, čj. 5 Azs 26/2022–39, bod 25). Často šlo o situace, kdy cizinec vykonával závislou práci namísto podnikání, a to dlouhodobě (např. rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2018, čj. 10 Azs 197/2017–53). Jinou závažnou překážkou pobytu bylo také spojení s organizovanou zločineckou skupinou (rozsudek NSS ze dne 17. 7. 2023, čj. 10 Azs 389/2021–46, bod 10), neplnění účelu povoleného pobytu (rozsudek NSS ze dne 24. 6. 2022, čj. 3 Azs 252/2020–45), či závažné nezákonné jednání spočívající v neplnění povinnosti platit pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti (rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2022, čj. 8 Azs 205/2020–28). V těchto případech, které tvoří drtivou většinu, jde tedy vždy o nějaký prohřešek cizince proti právním předpisům, a to ještě dosahující určitého stupně závažnosti. V těchto případech lze smysl tohoto ustanovení spatřovat v tom, aby nebyl na území umožněn pobyt cizinci, u kterého je nebezpečí, že nebude dodržovat právní řád České republiky.

29. To nakonec vyplývá i ze systematického výkladu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Jiná závažná překážka pobytu je tu uvedena jako dodatek k situaci, kdy pobyt cizince na území není v zájmu České republiky. Musí jít tedy o důvod, kdy pobyt cizince na území by zájem České republiky v určité relevantní míře ohrožoval. Tím by mohlo být právě například podstatné nedodržování českých právních předpisů.

30. Oprávnění k pobytu v jiné zemi však žádné takové nebezpečí se sebou nenese. Skutečnost, že žalobkyně disponuje vízem, opravňujícím ji vycestovat do třetí země, je právně i morálně zcela neutrální skutečností. To zvláště pokud se jedná o demokratickou zemi, kde plně funguje právní stát a navíc jde o spojeneckou zemi v rámci NATO. Skutečnost, že taková země žalobkyni udělila vízum, není důvod, který by měl jít žalobkyni jakkoliv k tíži.

31. Nelze však pominout, že z judikatury vyplývá, že jinou závažnou překážkou by výjimečně mohla být i okolnost na cizinci nezávislá. Například úmysl zaměstnavatele cizince i přes uzavřenou pracovní smlouvu cizince nezaměstnat Nejvyšší správní soud obecně připustil jako závažnou překážku pobytu v rozsudku ze dne 28. 7. 2022, čj. 1 Azs 49/2022–31. To však s jistými pochybnostmi, o kterých svědčí, že tento důvod jako jinou závažnou překážku v konkrétním případě neakceptoval. V každém případě i taková situace se odlišuje od nyní posuzovaného případu. Pokud cizinec hodlal pobývat na území za účelem zaměstnání a následně se ukáže, že domluvený zaměstnavatel jej zaměstnat nehodlá, tak takový cizinec nemůže na území plnit účel pobytu. To však v případě žalobkyně neplatí. Důvodem jejího pobytu na území je ochrana před mimořádnou situací v její domovské zemi. Plnění tohoto účelu nijak nebrání, že žalobkyně může pobývat v třetí zemi.

32. Dle městského soudu pro závěr, že oprávnění k pobytu ve třetím státu by mohlo být výjimečnou morálně neutrální „jinou závažnou překážkou pobytu“ nesvědčí ani účel dočasné ochrany. Lze zopakovat argumentaci městského soudu z rozsudku čj. 18 A 54/2023–32, bod 24, se kterou se zdejší senát ztotožňuje: „Dočasná ochrana je obecně koncipována spíše jako „rezervní“ institut, nelze přehlížet, že v případě závažných humanitárních krizí (a existence hromadného přílivu osob) se stává základním nástrojem poskytujícím ochranu vysídleným osobám na straně jedné a zjednodušujícím administrativu na straně druhé (viz též bod 16 preambule prováděcího rozhodnutí). Představuje tak jednoduchý nástroj jak pro vysídlené osoby, jež čelí jazykovým i jiným překážkám a jež se zpravidla neorientují v cizineckém právu České republiky či Evropské unie, tak pro státní orgány. Smyslem dočasné ochrany je poskytnout rychlou, jednoduchou a účinnou pomoc osobám postiženým válkou (v různých jejích formách). Dočasná ochrana a její podmínky by proto měly být upraveny jednoznačně a srozumitelně, přičemž jednotlivým použitým výrazům je nutné přikládat takový význam, jenž se jim zpravidla v obecném jazyce přiznává. Takto – nikoli hledáním sofistikovaných cest, jak dočasnou ochranu nepřiznat – by k tomuto institutu měly přistupovat i správní orgány a soudy.“ 33. Při zohledňování účelu a kontextu dočasné ochrany v konkrétní situaci Ukrajiny nelze pominout ani doporučující názory Evropské komise, na které městský soud již odkázal v citovaném rozsudku č. j. 18 A 54/2023–32, bod 31: „Ještě návodněji v tomto ohledu vyznívají odpovědi Evropské komise na časté dotazy,[1] které pracují s případy vyloučení ukrajinského občana z dočasné ochrany (např. bod I.2), pouze pokud měla taková osoba pobytové oprávnění v některém členském státě a žila tam (lived there). Jinými slovy, nepracují s tím, že osoba pouze disponovala oprávněním k pobytu. Naopak v bodě I.4 Evropská komise uvádí, že ukrajinští občané, pokud spadají pod rozsah čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí, mají nárok na dočasnou ochranu, dokonce i když disponují občanstvím třetího státu. Z pohledu zdejšího soudu by přitom bylo stěží udržitelné, aby ukrajinský občan, který je zároveň např. občanem Kanady, mohl o dočasnou ochranu požádat a ukrajinský občan, jenž je jen držitelem kanadského víza, nikoli. Sama možnost bezpečného pobytu v jiném státě zjevně není překážkou získání dočasné ochrany, resp. nezakládá pozbytí statusu vysídlené osoby.“ 34. Pokud se tedy žalovaná dovolává účelu dočasné ochrany, tak tento naopak městský soud dovozuje ve prospěch žalobkyně. Žalobkyně se nachází v České republice a zde žádá o dočasnou ochranu. V Kanadě není a ani nebyla. Splňuje všechny podmínky jejího udělení dle zákona č. 65/2022 Sb. i prováděcího rozhodnutí. Je proti smyslu dočasné ochrany jako institutu podobného mezinárodní ochraně, aby jí byla ochrana odmítnuta s odkazem, že dočasnou ochranu jí může poskytnout jiná země, přes kterou žalobkyně nepřicestovala. Žalobkyně potřebuje ochranu tady a teď. Nelze po ní vyžadovat, aby odcestovala do vzdálené Kanady.

35. Napadené rozhodnutí je tedy z těchto důvodů nezákonné. III.3 Namítané porušení práva na soukromý a rodinný život 36. Vzhledem k výše uvedenému závěru, že žalobkyně má nárok na udělení dočasné ochrany, neboť splňuje všechny podmínky zákona č. 65/2022 Sb. a kanadské vízum není překážkou, se městský soud již nemusí zabývat námitkou žalobkyně, že odepření dočasné ochrany porušuje její právo na soukromý a rodinný život.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

37. Městský soud z výše uvedených důvodů shledal žalobu důvodnou, proto napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 soudního řádu správního zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V dalším řízení je žalovaná vázána právním názorem městského soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 soudního řádu správního). Ten lze shrnout tak, že skutečnost, že žalobkyně disponuje kanadským vízem není důvodem pro neudělení dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb.

38. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch. Městský soud jí proto přiznal náhradu důvodně vynaložených nákladů soudního řízení. Náklady řízení tvoří náklady na zastoupení ve výši 6 200 Kč za dva úkony právní služby: převzetí a přípravu zastoupení dle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, sepsání žaloby dle § 11 odst. 1 písm. d) této vyhlášky a 1 550 Kč za polovinu úkonu za návrh na odkladný účinek dle § 11 odst. 2 písm. a), včetně režijního paušálu dle § 13 odst. 4 (6200 + 1550 + 900 = 8650). Zástupkyně žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, proto do nákladů řízení náleží též částka odpovídající sazbě daně ve výši 1 817 Kč. Konečná výše náhrady nákladů je 10 467 Kč.

Poučení

I. Vymezení věci a obsah správního spisu II. Argumentace účastníků III. Posouzení žaloby III.1 Napadeného rozhodnutí je přezkoumatelné III.2 Kanadské vízum není jinou závažnou překážkou pobytu žalobkyně na území III.3 Namítané porušení práva na soukromý a rodinný život IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení