14 Ad 1/2020 – 24

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Jana Kratochvíla a Štěpána Výborného v právní věci žalobce: pplk. Mgr. Bc. L. Š. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Janem Salmonem sídlem Revoluční 763/15, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministr obrany sídlem Tychonova 221/1, 160 00 Praha 6 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra obrany ze dne 14. 1. 2020, č. j. MO 6494/2020–1322 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra obrany ze dne 14. 1. 2020, č. j. MO 6494/2020–1322, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu náklady řízení ve výši 11 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Jana Salmona, advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 1. 2020, č. j. MO 6494/2020–1322 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce a byl potvrzen výrok č. 2 rozhodnutí ministra obrany č. j. MO 251059/2019–8694 ze dne 6. 9. 20219 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž žalobci nebyla přiznána náhrada nákladů vzniklých v předchozím přezkumném řízení.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo ve zkráceném přezkumném řízení výrokem č. 1 rozhodnuto o zrušení personálního rozkazu náčelníka Generálního štábu Armády České republiky č. j. MO 184052/2019–1304 ze dne 19. 6. 2019 a vrácení věci k novému projednání. Výrokem č. 2 prvostupňového rozhodnutí pak žalobci nebyla přiznána náhrada nákladů přezkumného řízení s odůvodněním, že řízení nespadá podle § 79 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) pod výjimku stanovenou správním řádem, či podle jiného zvláštního zákona, a proto úhrada nákladů přezkumného řízení je plně v kompetenci žalobce.

3. Žalobce se s názorem žalovaného vyjádřeným v prvostupňovém rozhodnutí stran náhrady nákladů řízení neztotožnil a s odkazem na závěry uvedené v odůvodnění rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 9. 2017, č. j. 22 Ad 30/2015–35, podal proti výroku č. 2 prvostupňového rozhodnutí rozklad domáhaje se přiznání náhrady nákladů přezkumného řízení v částce 8 228 Kč a řízení o rozkladu v částce 4 114 Kč.

4. Uvedl, že Krajský soud v Ostravě v uvedeném rozhodnutí v obdobné věci dospěl k závěru, jenž lze aplikovat i na právě projednávanou věc. Citoval pasáž odůvodnění, v níž Krajský soud v Ostravě dovodil, že úpravu podle § 79 odst. 3 správního řádu, kdy si účastník i správní orgán nese každý své náklady, lze použít pouze jako obecné pravidlo, které vylučuje zvláštní právní úprava např. § 141 odst. 11 správního řádu pro sporné řízení a dále úprava jednotlivých právních předpisů, např. § 177 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních složek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“), nebo § 166 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“), které náhradu nákladů správního řízení přiznávají procesně úspěšnému účastníku mimo jiné i v přezkumném řízení. Krajský soud v Ostravě se podrobně zabýval důvodem, proč obdobnou právní úpravu neobsahuje i zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vojácích z povolání“) a uzavřel, že absence této úpravy svědčí spíše než o úmyslu zákonodárce o nevědomé mezeře v zákoně, již je žádoucí překlenout cestou analogie iuris právě za použití uvedených zvláštních právních předpisů. Své úvahy podpořil zejména argumentem o podobnosti veřejnoprávního postavení vojáků z povolání a dalších příslušníků bezpečnostních sborů, který neodůvodňuje jejich rozdílné postavení z hlediska náhrady nákladů řízení. V tehdejším řízení proto Krajský soud v Ostravě napadené rozhodnutí zrušil s právně závazným právním názorem, že žalobci by náhrada nákladů předchozího odvolacího řízení měla být přiznána. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že stejně tak i jemu přísluší náhrada nákladů přezkumného řízení.

5. Žalovaný napadeným rozhodnutím rozklad žalobce zamítl a své rozhodnutí o nepřiznání náhrady nákladů řízení v řízení o přezkumu potvrdil.

II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

6. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí s námitkami žalobce vypořádal tak, že v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 9. 2017 č. j. 22 Ad 30/2015–35 vyjádřenou argumentaci považuje za zcela výjimečný a ojedinělý pohled na § 141 správního řádu. Aplikaci těchto závěrů na řízení ve věcech služebního poměru vojáků z povolání po provedené novelizaci nepovažuje s ohledem na jasně vyjádřený úmysl zákonodárce za správnou. Žalovaný zdůraznil, že služební poměr vojáka z povolání je založen na vztahu nadřízenosti a podřízenosti, kdy nadřízený autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech vojáka při zachování příslušných mezí daných procesními pravidly. Tato pravidla jsou zcela jednoznačně definována zákonem o vojácích z povolání, který má, pokud jde o řízení ve věcech služebního poměru, aplikační přednost před správním řádem, jenž se užije pouze subsidiárně.

7. Žalovaný současně vyjádřil přesvědčení, že pakliže zákon o vojácích z povolání neupravuje právo na náhradu nákladů správního řízení, nelze to bez dalšího považovat za mezeru v zákoně. Pokud zákonodárce výslovně upravil institut náhrady nákladů správního řízení v zákoně o služebním poměru, či v zákoně o státní službě, činil tak výhradně pro účely těchto zákonů. Takto vymezená práva a povinnosti pro jeden okruh osob nelze libovolně rozšiřovat na okruh osob jiných. V závěru odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný zdůraznil, že ačkoliv si mohou být poměry vojáků z povolání a příslušníků ozbrojených sborů v určitých ohledech podobné, jejich práce se může prolínat, na každou skupinu se vztahují jiné zákony, které je nutné dodržovat. Při absenci výslovné zvláštní úpravy pro řízení ve věcech služebního poměru vojáků z povolání se tedy bez dalšího uplatní § 79 odst. 3 správního řádu, jenž stanovuje základní pravidlo, že si své náklady správního řízení nese každý účastník sám. Protože na dané řízení nedopadá ani výjimka dle § 141 odst. 11 správního řádu (tedy nejde dle obsahu o zvláštní charakter sporného správního řízení), nemohou být žalobci vzniklé náklady nahrazeny.

III. Žaloba

8. Žalobce v žalobě uvedl, že východiska uvedená v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 9. 2017, č. j. 22 Ad 30/2015–35, jsou plnohodnotně aplikovatelná i na projednávaný případ. Zdůraznil, že není žádný legitimní důvod, aby se k různým kategoriím státních zaměstnanců přistupovalo, pokud jde o náhradu nákladů vzniklých ve správním řízení, rozdílně. Takové odlišnosti v přístupu by znamenaly zásah do ústavně zaručených práv vojáků z povolání na spravedlivý proces. Za povšimnutí dle názoru žalobce rovněž stojí, že žalovaný, ač nyní se závěry vyjádřenými v citovaném rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě polemizuje, v tehdejší věci v postavení žalovaného za obdobných skutkových okolností nepodal kasační stížnost, což naopak svědčí o nynější účelovosti argumentace žalovaného spíše než o konzistentním názorovém přístupu. Úkolem žalovaného by však přitom měl být jednotný a rovný přístup k účastníkům správního řízení. Pokud jde o námitku žalovaného, že zákonodárce měl jistě důvod, proč vymezil práva jednotlivých skupin státních zaměstnanců ve služebním poměru odlišně, žalobce vyjadřuje přesvědčení, že žádný takový úmysl zákonodárce neexistuje, neboť ostatně nevyplývá ani z důvodové zprávy, ani z jiných projevů zákonodárce a naopak se jedná o zjevné opomenutí a nedůslednost při zavádění nové úpravy správního řízení a správního soudnictví.

9. Závěrem upozornil v souvislosti s nárokem na náhradu nákladů správního na možné podřazení pod institut náhrady škody vzniklé nesprávným rozhodnutím a úředním postupem, jak jej vymezuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, ve znění pozdějších předpisů. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že by i s takovou žalobou byl úspěšný, neboť náklady řízení, v němž bylo rozhodnutí zrušeno, by představovaly právě onu jemu vzniklou škodu. Není však podle názoru žalobce důvodu, aby náklady správního řízení byly vypořádávány ve zvláštním řízení o odpovědnosti za škodu, když k tomuto účelu má sloužit primárně úprava jejich náhrady ve správním řízení samotném, což plně potvrzuje jeho názor, že mu náhrada nákladů měla být ve správním řízení přiznána.

10. Z uvedených důvodů proto žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného k žalobě

11. Žalovaný setrval na svém dříve vyjádřeném stanovisku, že v projednávané věci nelze z hlediska náhrady nákladů správního řízení aplikovat ani odchylnou úpravu podle § 141 odst. 11 správního řádu, neboť v projednávané věci nejde o sporné řízení, ani za použití analogie aplikovat úpravu dle zvláštních právních předpisů, které upravují právní postavení jiného okruh adresátů. To, že zákon o vojácích z povolání otázku náhrady nákladů řízení samostatně neupravuje, neznamená, že jde o mezeru v zákoně, naopak, znamená to jedině to, že se použije obecná úprava § 79 odst. 3 správního řádu. Navrhl proto žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

V. Posouzení věci městským soudem

12. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal na základě skutkového i právního stavu v době vydání rozhodnutí správního orgánu a v mezích uplatněných žalobních bodů ve smyslu § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti.

13. O věci bylo rozhodnuto bez nařízení jednání, neboť žalobce s tím vyjádřil souhlas a souhlas žalovaného s uvedeným postupem bylo možné za podmínek dle § 51 odst. 1 s. ř. s. presumovat.

14. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

15. Vyšel přitom při svém posouzení žaloby z následující právní úpravy:

16. Podle § 79 odst. 3 správního řádu nestanoví–li zákon jinak, nese správní orgán nebo dotčený orgán (§ 136) a účastník své náklady.

17. Podle § 141 odst. 1 správního řádu ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.

18. Podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporném řízení přizná správní orgán účastníkovi, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

19. Podle § 177 odst. 2 zákona o služebním poměru jestliže je účastník v řízení o odvolání, rozkladu, v obnoveném nebo přezkumném řízení úspěšný, má nárok na náhradu nákladů od bezpečnostního sboru. Jestliže má účastník v řízení úspěch jen částečný, má nárok na poměrnou náhradu nákladů. Nárok musí účastník uplatnit před ukončením řízení, a jestliže to není možné, do 3 dnů ode dne doručení rozhodnutí, jinak zaniká.

20. Podle § 166 zákona o státní službě jestliže je účastník v řízení o odvolání, rozkladu, v obnoveném nebo přezkumném řízení úspěšný, má nárok na náhradu nákladů od služebního úřadu. Jestliže má účastník v řízení úspěch jen částečný, má nárok na poměrnou náhradu nákladů. Nárok musí účastník uplatnit před ukončením řízení, a jestliže to není možné, do 3 dnů ode dne doručení rozhodnutí, jinak zaniká.

21. Část devátá, hlava I v §§ 144 až 146 zákona o vojácích z povolání obsahuje obecnou úpravu rozhodování ve věcech služebního poměru vojáků z povolání. Ustanovení § 144 zákona o vojácích z povolání výslovně vylučuje použití tam uvedených ustanovení a částí správního řádu. Dále jsou v hlavách II až IV upraveny zvláštní typy řízení ve věcech služebního poměru vojáků z povolání. V žádném z ustanovení není v úplném rozsahu upravena otázka náhrady nákladů řízení, případně jejich nesení účastníky řízení a správními orgány. Pouze je stanoveno, že je vyloučeno užití § 79 odst. 5 správního řádu (povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou při naplnění stanovených podmínek).

22. Podle důvodové zprávy k §§ 146 až 160 zákona o vojácích z povolání „řízení ve věcech služebního poměru se nově zakládá zákonem; doposud je upraveno podzákonnými předpisy. Bude se vztahovat na věci služebního poměru a náhrad škod. Zahrnuje zejména otázky rozhodování o průběhu, změnách a zániku služebního poměru a stanoví procesní pravidla pro rozhodování služebních orgánů. Vychází z úpravy správního řízení a přizpůsobuje se podmínkám služebního poměru. Berou se zde v úvahu zkušenosti z rozhodovací praxe služebních funkcionářů v bezpečnostních sborech a službách.“ 23. Problematika mezer v zákoně byla již opakovaně judikatorně řešena Nejvyšším správním soudem i Ústavním soudem. Například dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009 č. j. 8 As 7/2008 – 116 je třeba pečlivě uvážit, zda se jedná o mezeru v zákoně, či o úmysl zákonodárce. Rozlišujícím kritériem je to, že mezera v zákoně představuje nezamýšlenou neúplnost právního řádu, kdy zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Judikatura rovněž rozlišuje jednotlivé druhy mezer. O mezeru pravou se jedná v situaci, „kdy aplikace jedné právní normy logicky předpokládá jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané ustanovení neaplikovatelné.“ (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 1 As 21/2010–65). Mezera nepravá představuje „neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů.“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06). Dále jde o vědomost či nevědomost zákonodárce o existenci mezery, kdy mezera vědomá je cíleně koncipována a vylučuje tak interpretační aktivitu obecného či Ústavního soudu k jinému než zamýšlenému řešení, představuje však takovou překážku v aplikaci právního předpisu, že následně může vést k jeho zrušení (k tomu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 226/13). Oproti tomu mezera nevědomá představuje nezamýšlenou a neplánovanou nedokonalost a její překlenutí tak vyloučeno není. O vědomosti zákonodárce o jím zvoleném řešení lze bezpečně usuzovat jedině z jasně vyjádřeného záměru nejčastěji v důvodové zprávě.

24. Soud dospěl v této věci k závěru, že absence výslovné právní úpravy náhrady nákladů řízení podle zásady úspěchu ve věci v zákoně o vojácích z povolání nebyla zamýšleným a vědomým záměrem zákonodárce. Soud neshledává významnější odlišnosti v postavení vojáků z povolání oproti příslušníkům bezpečnostních sborů a jiných složek státní služby. Žalovanému lze přisvědčit, že služební poměr vojáků z povolání je založen na vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Tak tomu ovšem z povahy věci je i u příslušníků bezpečnostních sborů, neboť podle § 1 zákona o služebním poměru, vykonávají státní službu ve služebním poměru k České republice, jež je v právních vztazích reprezentována příslušným bezpečnostním sborem. Dle komentářové literatury je služební poměr typickým institutem veřejného práva, jenž se svým charakterem pojmově odlišuje od soukromoprávního vnímání pracovního poměru na základě pracovně právní smlouvy, a to právě z hlediska vrchnostensko – podřízených vztahů jeho účastníků (což se projevuje např. v úpravě služební kázně, služebního volna, nárocích na dovolenou a jejího čerpání apod.). Nejinak je tomu i u ostatních státních zaměstnanců ve služebním poměru na základě zákona o státní službě, byť se obsah jejich služebního poměru opticky přibližuje běžnému pracovnímu poměru (srov. např. § 6 a § 20 zákona o státní službě). Nelze tedy souhlasit se žalovaným, pokud uvádí, že postavení vojáků z povolání je natolik výlučné, že zasluhuje právě z hlediska náhrady nákladů řízení vlastní odlišnou právní úpravu.

25. Žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvedl, v čem konkrétně onu odlišnost služebního poměru vojáků z povolání odůvodňující odlišný přístup z hlediska nákladů řízení před správním orgánem spatřuje.

26. Za uvedeného skutkového a právního stavu lze tedy žalobci dát za pravdu v tom, že absence výslovné právní úpravy náhrady nákladů řízení v zákoně o vojácích z povolání vede k neodůvodněné nerovnosti oproti jiným příslušníkům státní služby. V takovém případě lze nežádoucí stav zákonné právní úpravy dotvořit pomocí analogie. Ta je obecně ve veřejnoprávní oblasti vnímána jako nežádoucí, není však zapovězena absolutně, a to při dodržení následně rozebraných výchozích podmínek.

27. V posuzované věci proto soud uzavírá, že absence výslovné právní úpravy v zákoně o vojácích z povolání je nevědomou nepravou mezerou v zákoně, jež vyžaduje zaplnění cestou analogie, avšak nikoliv analogie legis, neboť nelze aplikovat vyhovující normu ve stejném zákoně, ale analogie iuris, kdy je umožněna aplikace jiných norem daného odvětví z hlediska hypotézy obsahově nejbližší (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, sp. zn. 6 As 75/2015). Analogie iuris je ve veřejném právu vnímána jako krajní řešení, přípustnost jejího využití však Nejvyšší správní soud dovodil například i v podobném případě, jenž se týkal absence právní úpravy přepočtu výsluhového příspěvku dle zákona o služebním poměru, kdy naopak jako správnou posvětil aplikaci úpravy tohoto přepočtu podle zákona o vojácích z povolání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2016 č. j. 9 As 69/2016–31). Je tedy patrné, že oba zákony jsou z hlediska podobnosti materie, adresátů a vztahů, jež upravují, velmi dobře vzájemně prostupné.

28. Akceptovatelnost analogie iuris je v neposlední řadě třeba posuzovat z hlediska její prospěšnosti. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném rozsudku ze dne 28. 6. 2016 č. j. 9 As 69/2016–31 „pokud by soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, vedlo by to k nespravedlivému výsledku. Zvolené řešení je naopak ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.“ I v tomto směru soud dospěl k závěru, že aplikace obdobné právní normy, totiž obsahově totožných §§ 177 odst. 2 zákona o služebním poměru a 166 zákona o státní službě je v projednávané věci přípustná, neboť přináší jednotlivci (tj. procesně úspěšnému účastníku správního řízení) komfortnější pozici oproti minimálnímu ústavnímu požadavku plynoucímu z čl. 36 odst. 3 Listiny, kdy by v opačném případě byl nucen domáhat se náhrady nákladů správního řízení cestou žaloby na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. (ke stejnému závěru dospěl rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2021 č. j. 5 Ad 17/2018–53, viz bod 31 jeho odůvodnění).

29. Soud tedy uzavírá, že v projednávané věci bylo namístě, aby žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí aplikoval na skutkové poměry, totiž úplný úspěch žalobce v předchozím přezkumném řízení, právní normu obsaženou v § 177 odst. 2 zákona o služebním poměru a § 166 zákona o státní službě a tedy rozhodl o přiznání náhrady žalobcem vynaložených a uplatněných nákladů řízení podle zásady úspěchu ve věci a zároveň o povinnosti správního orgánu tyto náklady nést. S ohledem na to, že však namísto toho aplikoval obecnou právní úpravu obsaženou v § 79 odst. 3 správního řádu, učinil napadené rozhodnutí nezákonným.

30. Z výše uvedených důvodů městský soud zrušil napadené rozhodnutí pro nezákonnost spočívající v nesprávném právním posouzení věci a současně vyslovil, že věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V novém projednání věci bude žalovaný vázán shora vyjádřeným právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

31. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů v řízení. Náhrada nákladů sestává ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a odměny za zastoupení advokátem za 2 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby) dle § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (advokátní tarif), po 3 100 Kč dle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu včetně 2 paušálních náhrad hotových výdajů po 300 Kč (§ 13 odst. 1, 4 advokátního tarifu). Dále žalobci přísluší částka 1 428 Kč odpovídající náhradě za daň z přidané hodnoty ve výši 21% z částek odměny a paušální náhrady. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce celkem 11 228 Kč.

Poučení

I. Předmět řízení II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí) III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného k žalobě V. Posouzení věci městským soudem