141 A 35/2024–29

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátu složeném z předsedy Ing. Mgr. Martina Jakuba Bruse a soudců JUDr. Jiřího Derfla a Mgr. Vojtěcha Salamánka ve věci žalobce: V. J., narozený dne X bytem X zastoupený advokátkou JUDr. Martinou Tesařovou sídlem Hořelická 1230/39, 252 19 Rudná proti žalovanému: Městský úřad Louny sídlem Mírové náměstí 35, 440 01 Louny o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného v řízení o přestupku vedeném u žalovaného pod sp. zn. MULN/19056/1885/2023/OD–PD/VR takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se domáhal žalobou ochrany proti nečinnosti žalovaného s návrhem, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat v přestupkovém řízení vedeném žalovaným pod sp. zn. MULN/19056/1885/2023/OD–PD/VR rozhodnutí do 30 dní od právní moci vyhovujícího rozsudku. Žaloba 2. Žalobce v žalobě uvedl, že mu byl dne 23. 8. 2023 doručen příkaz žalovaného ze dne 22. 8. 2023, č. j. MULNCJ 92956/2023, sp. zn. MULN/19056/1885/2023/OD–PD/VR, ve věci dopravního přestupku. Dne 30. 8. 2023 zaslal žalobcův tehdejší zástupce K. K. (dále též „zmocněnec“) žalovanému na adresu elektronické podatelny e–mailovou zprávu s přiloženým odporem proti výše uvedenému příkazu. Samotný dokument s odporem byl opatřen certifikátem zaručeného elektronického podpisu zmocněnce.

3. Žalobci pak byla doručena výzva žalovaného k odstranění vady podání, kdy vada spočívala „ve způsobu, jakým bylo učiněno, tj. nebylo podáno e–mailem se zaručeným elektronickým podpisem a ani nebylo do 5 dnů písemně potvrzeno“. Žalobce proto ověřil, že k podání byl připojen elektronický podpis. Podání tedy bylo učiněno způsobem bezvadným, tj. zprávou opatřenou zaručeným elektronickým podpisem.

4. Vzhledem k tomu, že se podáním odporu příkaz ruší a v řízení se pokračuje, tak dle žalobce stíhala žalovaného povinnost projednat daný přestupek a nejdéle v 60denní lhůtě vydat meritorní rozhodnutí ve věci. Žalovaný však dle žalobce tuto svou zákonnou povinnost nesplnil, meritorní rozhodnutí ve věci nevydal, ačkoliv zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí již mnohonásobně uplynula.

5. Žalobce se proto obrátil dne 20. 8. 2024 k nadřízenému správnímu orgánu žalovaného, ke Krajskému úřadu Ústeckého kraje, se žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Nadřízený orgán usnesením ze dne 21. 8. 2024, č. j. KUUK/122433/2024/ODSA/Fid, postoupil žalobcovu žádost žalovanému, aniž by sám přijal jakékoli opatření proti nečinnosti žalovaného. Žalovaný v následném období na žádost žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti nijak nezareagoval. Žalobce tím marně vyčerpal prostředek, který na ochranu proti nečinnosti žalovaného upravuje procesní předpis, k čemuž odkázal na bod 41 odůvodnění rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2023, č. j. 2 As 21/2020–34. Vyjádření žalovaného 6. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě nejprve shrnul průběh řízení o přestupku, kdy žalovaný příkazem ze dne 22. 8. 2023, č. j. MULNCJ 92956/2023, podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“) uznal žalobce vinným z přestupku. Příkaz byl doručen žalobci dne 23. 8. 2023 prostřednictvím datové schránky. Dále dne 26. 8. 2023 žalovaný obdržel od žalobce prostřednictvím datové schránky plnou moc pro zmocněnce k zastupování v přestupkovém řízení. Následně dne 30. 8. 2023 bylo z e–mailové adresy zmocněnce X doručeno na e–mailovou adresu žalovaného [email protected] podání, kterým byl podán odpor proti výše zmíněnému příkazu. Dle žalovaného samotný e–mail (průvodní dopis) nebyl opatřen zaručeným elektronickým podpisem zmocněnce (ani jiné osoby), avšak příloha e–mailu (samotný odpor) byla podepsána zaručeným elektronickým podpisem držitele certifikátu – A. H., tedy osoby odlišné od zmocněnce. Proto žalovaný následně vyzval zmocněnce a zároveň i žalobce k doplnění odporu o podpis, avšak nikdo na výzvu nezareagoval. Příkaz proto dle žalovaného nabyl právní moci 1. 9. 2023. Téměř o rok později byl dne 21. 8. 2024 doručen žalovanému prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb opožděný odpor žalobce proti příkazu. Odpor byl dle žalovaného datován 24. 8. 2023, tedy shodně jako původní odpor zaslaný žalovanému e–mailem, avšak tento nový odpor byl podepsán žalobcem i zmocněncem. Součástí předmětného podání byla i plná moc pro zmocněnce datovaná dnem 24. 8. 2023, tedy stejným dnem, jako již o rok dříve předložená plná moc pro zmocněnce, avšak tato nově zaslaná plná moc byla dle žalovaného pozměněna, kdy na nové plné moci je dopsána poslední věta před podpisem zmocnitele (žalobce) ve znění: „Případné udělení substituční plné moci třetí osobě se připouští.“ Zároveň dalším doručeným dokumentem byla substituční plná moc, kterou zmocněnec substitučně zmocňuje A. H. k zastupování žalobce v přestupkovém řízení. Žalovaný zdůraznil, že tato substituční plná moc mu dříve nebyla předložena. Dle žalovaného nebyla A. H. v době podání původního odporu substitučním zmocněncem žalobce. Teprve dodatečným postupem (substitučním zmocněním) se dle žalovaného snaží žalobce uvést na pravou míru podání odporu e–mailem dne 30. 8. 2023, kdy odpor byl opatřen zaručeným elektronickým podpisem právě A. H..

7. Žalovaný konstatoval, že následně předložil správní spis Krajskému úřadu Ústeckého kraje jakožto odvolacímu orgánu (dále jen „krajský úřad“) s průvodní zprávou, kde se vyjádřil k opožděnosti podaného odporu i k údajné nečinnosti, když předtím mu byla krajským úřadem postoupena žádost žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti.

8. Žalovaný dále uvedl, že žalobcův zmocněnec vystupuje ve vícero řízeních jako zmocněnec, avšak není advokátem, a proto nebývá připouštěn k zastupování v přestupkových řízeních dle § 72b zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“).

9. K samotné žalobě žalovaný konstatoval, že žalobce neuvedl pravdu, když v žalobě tvrdil, že samotný dokument s odporem (příloha e–mailu) byl podepsán zaručeným elektronickým podpisem zmocněnce. Ve skutečnosti totiž šlo o zaručený elektronický podpis A. H. Dále žalovaný nesouhlasil s tím, že dle žaloby nereagoval na postoupené podání žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti. Ve skutečnosti se totiž žalovaný vyjádřil k tvrzené nečinnosti v předkládací zprávě, ve které pojednal o opožděnosti odporu a tvrzené nečinnosti. Posouzení věci soudem 10. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žádný z účastníků nesdělil soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto projednáním, ačkoli byli oba ve výzvě výslovně poučeni, že nevyjádří–li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

11. Z obsahu předloženého správního spisu soud zjistil, že průběh správního řízení odpovídá popisu žalovaného ve vyjádření k žalobě (viz výše).

12. Soud se nejprve zabýval posouzením včasnosti žaloby. Podle § 80 odst. 1 s. ř. s. žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není–li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.

13. Žalobce se žalobou domáhal vydání rozhodnutí v řízení o přestupku vedeném u žalovaného pod sp. zn. MULN/19056/1885/2023/OD–PD/VR. Jelikož žaloba stála na předpokladu, že e–mailovou zprávou ze dne 30. 8. 2023 byl řádně podán odpor proti příkazu žalovaného a že žalovaný měl po zrušení odporu vydat rozhodnutí ve věci, odvíjí se počátek roční lhůty pro včasné podání žaloby ode dne, kdy podle žalobních tvrzení a argumentace měla marně uplynout lhůta k vydání rozhodnutí o přestupku.

14. Podle § 94 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, vydá je správní orgán nejpozději do 60 dnů ode dne zahájení řízení.

15. Soud je toho názoru, že mělo–li podle žaloby dne 30. 8. 2023 dojít ke zrušení příkazu, měl žalovaný navazující rozhodnutí o přestupku vydat nejpozději do 60 dnů od zrušení příkazu, tj. do pondělí 30. 10. 2023. Konec jednoleté lhůty k podání žaloby proto připadl na středu 30. 10. 2024. Jelikož žaloba byla u soudu podána dne 14. 10. 2024, byla podána včas.

16. Dále se soud zabýval posouzením, zda žalobce ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

17. Za prostředek ochrany proti nečinnosti soud v této věci považuje žalobcovu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, která byla podána krajskému úřadu dne 1. 8. 2024. Uvedený úřad postoupil žalobcovu žádost žalovanému k posouzení, zda nejsou dány ve věci podmínky pro přezkumné řízení či pro obnovu řízení s tím, že následně má žalovaný vyrozumět krajský úřad o způsobu vyřízení žalobcova podání. Žalovaný následně vyřídil žádost žalobce tím, že dne 22. 8. 2024 zaslal žalobci písemnost s oznámením, že odpor žalobce považuje za opožděný, a z tohoto důvodu předkládá spis krajskému úřadu. Následně krajský úřad vyhodnotil žalobcův opožděný odpor jako podnět k zahájení přezkumného řízení. Krajský úřad však neshledal důvody pro přezkumné řízení, neboť se ztotožnil se žalovaným, že odpor byl podán opožděně, když příkaz nabyl právní moci dne 1. 9. 2023. O tomto svém stanovisku krajský úřad vyrozuměl žalobce přípisem ze dne 31. 10. 2024. Z uvedeného popisu je patrné, že žalobcem uplatněný prostředek ochrany proti nečinnosti byl vyčerpán bezvýsledně.

18. Jelikož byly splněny veškeré procesní podmínky věcného projednání žaloby, přistoupil soud k posouzení důvodnosti žaloby, a to na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.).

19. Žaloba není důvodná.

20. Pro závěr soudu co do důvodnosti žaloby bylo stěžejní zodpovězení otázky, zda e–mailové podání obsahující odpor bylo učiněno některým ze způsobů, s nimiž platná právní úprava spojuje účinky řádného podání.

21. Podle § 37 odst. 4 správního řádu podání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití podpisu (zvýraznění doplněno soudem). Toto zákonné ustanovení neposkytuje zcela uzavřený výčet veškerých přípustných možností učinění podání, neboť kromě tří výslovně umožněných způsobů (písemně, ústně do protokolu anebo v elektronické podobě) předvídá ve větě druhé jakožto zbytkovou kategorii i učinění podání pomocí jiných technických prostředků. Má–li však podání být učiněno pomocí „jiného technického prostředku“, musí být na rozdíl od způsobů podání dle věty první do 5 dnů některým z těchto způsobů potvrzeno, popřípadě doplněno. Nebude–li tato podmínka splněna, optikou interpretovaného ustanovení nepůjde o podání, jež by bylo způsobilé přivodit v řízení jakékoli účinky.

22. Je tudíž významné, lze–li e–mailovou zprávu ze dne 30. 8. 2023 vč. její přílohy (odporu ve formátu .pdf) důvodně označit za podání učiněné způsobem dle § 37 odst. 4 věty první správního řádu, či nikoliv. K tomu poskytuje vodítko samotný text zákona, jenž ve větě druhé posledně odkazovaného ustanovení výslovně označuje veřejnou datovou síť za „jiný technický prostředek“, bylo–li podání učiněno jejím prostřednictvím bez použití podpisu. V tomto se úprava formy podání dle správního řádu podstatně odlišuje od podobné úpravy dle s. ř. s.; druhý z uvedených zákonů (konkrétně v § 37 odst. 2 s. ř. s.) totiž již nepodává žádné konkrétní příklady jiných forem podání, jejichž dovolenost je podmíněna dodatečným potvrzením v příslušné lhůtě a formě. Pro nyní posuzovanou věc relevantní ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu však výslovně řadí „podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě bez použití podpisu“ mezi podání učiněná pomocí „jiných technických prostředků“, a tedy jeho účinnost podmiňuje následným potvrzením či doplněním.

23. S ohledem na výše uvedené je dále třeba určit, zda konkrétně předmětná e–mailová zpráva ze dne 30. 8. 2023 byla podáním učiněným prostřednictvím veřejné datové sítě a zda byla žalovanému zaslána bez použití podpisu (či naopak s použitím podpisu).

24. V rozhodovací činnosti správních soudů dlouhodobě panuje široká shoda na tom, že e–mailová zpráva je podáním učiněným prostřednictvím veřejné datové sítě. Již v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, č. j. 9 As 90/2008–70, č. 2041/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě – internetu – bez zaručeného elektronického podpisu podle § 37 odst. 4 správního řádu z roku 2004 je úkonem způsobilým vyvolat právní účinky jen za podmínky jeho následného doplnění (do 5 dnů) některou z kvalifikovaných forem podání, tj. písemně, ústně do protokolu nebo elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem, aniž by přitom bylo nutné k takovému doplnění podatele vyzývat“. V citovaném rozsudku přitom byla posuzovaným podáním právě e–mailová zpráva. K rozptýlení případných pochybností ohledně aktuálnosti citovaného právního názoru postačí podotknout, že sice byl vysloven ke znění § 37 odst. 4 správního řádu účinnému do 30. 6. 2010, jež bylo v mezidobí pozměněno zákony č. 167/2012 Sb. a č. 298/2016 Sb.; tyto změny se však nijak nedotkly povahy e–mailové zprávy jakožto podání učiněného prostřednictvím veřejné datové sítě.

25. Zbývá tedy posoudit, zda byla e–mailová zpráva ze dne 30. 8. 2023 jakožto podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě zaslána žalovanému s použitím podpisu ve smyslu § 37 odst. 4 správního řádu, či naopak bez použití takového podpisu.

26. Z logiky věci nelze podání činěné prostřednictvím veřejné datové sítě podepsat vlastnoručně tak, jak by tomu bylo v případě opatření listiny vlastnoručním podpisem. Datová síť slouží k přenosu elektronických dat; podání jejím prostřednictvím činěné je souborem elektronických dat (zjednodušeně „jedniček a nul“), a proto i „podpis“ takového elektronického podání musí mít kompatibilní povahu. Hovoří–li tedy § 37 odst. 4 správního řádu o použití podpisu při podání činěném prostřednictvím veřejné datové sítě, je třeba jej vyložit tak, že podpisem se zde rozumí podpis elektronický.

27. Podepisování elektronického dokumentu elektronickým podpisem je upraveno v § 5 až § 7 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 297/2016 Sb.“). Tato úprava předepisuje použití různých typů elektronických podpisů v závislosti na tom, kdo podepisovaným elektronickým dokumentem činí úkon nebo právně jedná, zda tak podepisující subjekt činí při výkonu své působnosti a vůči komu daný úkon směřuje. Pro nyní posuzovanou věc je relevantní toliko § 6 odst. 1 uvedeného zákona, podle něhož k podepisování elektronickým podpisem lze použít pouze uznávaný elektronický podpis, podepisuje–li se elektronický dokument, kterým se činí úkon vůči veřejnoprávnímu podepisujícímu nebo jiné osobě v souvislosti s výkonem jejich působnosti. Není totiž pochyb o tom, že žalovaný je veřejnoprávním podepisujícím a že e–mailová zpráva vč. odporu mu byla zaslána v souvislosti s výkonem jeho působnosti.

28. Žalobce v žalobě tvrdil, že samotná příloha (obsahující odpor), jež byla přílohou e–mailové zprávy ze dne 30. 8. 2023, byla podepsána uznávaným elektronickým podpisem zmocněnce. Soud shledal, že uvedené tvrzení žalobce neodpovídá skutečnosti. Součástí správního spisu je nejen samotné e–mailové podání ze dne 30. 8. 2023, nýbrž i Průvodka doručeného digitálního dokumentu, ze které plyne, že e–mailová zpráva jako taková nebyla podepsána žádným uznávaným elektronickým podpisem, a že takovým podpisem byla podepsána pouze příloha obsahující odpor. Nejednalo se však o uznávaný elektronický podpis zmocněnce, nýbrž A. H. Z obsahu správního spisu je zřejmé, že zmíněná e–mailová zpráva neobsahovala žádný vlastní text, nýbrž sloužila jen jako prostředek pro zaslání odporu jakožto přílohy e–mailové zprávy. Dle názoru soudu platný zaručený elektronický podpis zmocněnce vztahující se k příloze mailu (odporu) by byl dostačující k tomu, aby se na odpor pohlíželo jako na „plnohodnotné“ podání, které není třeba jakkoli doplňovat, bez ohledu na skutečnost, že samotná e–mailová zpráva zaručený elektronický podpis neobsahovala. Podstatný totiž byl uznávaný elektronický podpis u samotného odporu jakožto přílohy, kdy e–mailová zpráva byla de facto prázdná a sloužila jen jako „nosič“ samotného podání (odporu).

29. V posuzované věci však situace byla taková, že e–mailová zpráva (obsahující jako přílohu odpor) byla odeslána z e–mailové adresy zmocněnce, ovšem samotný odpor byl podepsán zaručeným elektronickým podpisem A. H., nikoli zmocněnce. Z plné moci ze dne 24. 8. 2023, která byla doručena žalovanému 26. 8. 2023 přitom vyplývalo pouze zmocnění pro Mgr. K. K., přičemž v předložené plné moci nebyla žádná zmínka o možném substitučním zastoupení zmocněnce A. H. Žalovaný postupoval správně, když následně vyzval žalobce i zmocněnce k doplnění odporu, přičemž ve výzvě upozornil, že předmětné e–mailové podání bylo zasláno bez zaručeného elektronického podpisu zmocněnce. Na tuto výzvu však nereagoval ani žalobce ani zmocněnec. Až téměř o rok později (dne 21. 8. 2024) byla žalovanému poštou spolu s vlastnoručně podepsaným odporem žalobce i zmocněnce doručena nová verze plné moci, která má stejné datum vyhotovení jako plná moc předložená o rok dříve (24. 8. 2023). V nové verzi plné moci se objevuje možnost substitučního zastoupení, která v původní plné moci zmíněna nebyla. Zároveň spolu s touto novou plnou mocí žalobce předložil substituční plnou moc pro A. H., datovanou 24. 8. 2023. Soud v uvedeném postupu spatřuje účelovou snahu žalobce zvrátit účinky právní moci příkazu tím, že A. H. byla dodatečně zmocněna jako substitut k zastupování žalobce. Takovéto dodatečné předložení substituční plné moci téměř rok po pravomocném skončení přestupkového řízení však dle přesvědčení soudu nemůže zhojit dřívější nedostatek zastoupení. Jak soud již výše zmínil, po podání odporu se zaručeným elektronickým podpisem A. H. dne 30. 8. 2023 vyzval žalovaný jak zmocněnce, tak i přímo žalobce, k doplnění odporu z důvodu chybějícího elektronického podpisu zmocněnce. Tento prostor však žalobce ani zmocněnec nevyužili například k tomu, že by doložili substituční plnou moc A. H. V žalobě dokonce žalobce tvrdil, že odpor byl podepsán zaručeným elektronickým podpisem zmocněnce, což zjevně neodpovídá skutečnosti (viz výše).

30. Soud podotýká, že výše uvedené skutečnosti uvádí jen na okraj, když v žalobě nebyla žádná zmínka o A. H. a její roli při podání odporu a zastoupení žalobce. Stejně tak nebyla v žalobě obsažena jakákoli argumentace zpochybňující věcnou správnost či úplnost výzvy k doplnění odporu, kterou žalovaný zaslal žalobci i zmocněnci. Proto soud nepovažoval za potřebné podrobněji se touto problematikou zabývat.

31. Výše uvedené vede k závěru, že e–mailová zpráva z 30. 8. 2023 vč. přílohy, odeslaná z e–mailové adresy zmocněnce, byla jako celek podáním učiněným prostřednictvím veřejné datové sítě bez podpisu žalobce či jeho zástupce. S ohledem na § 37 odst. 4 větu druhou správního řádu tudíž bylo nezbytné toto podání potvrdit či doplnit způsobem uvedeným ve větě první téhož ustanovení, k čemuž však ve lhůtě 5 dnů nedošlo. V důsledku marného uplynutí zmíněné zákonné lhůty je třeba na e–mailovou zprávu ze dne 30. 8. 2023 vč. přílohy hledět jako na podání, jež nebylo způsobilé vyvolat právní účinky (srov. již výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 9 As 90/2008–70). Podáním této e–mailové zprávy tak nedošlo ke zrušení příkazu; ten se marným uplynutím lhůty k podání odporu (tj. dnem 1. 9. 2023) stal pravomocným a vykonatelným rozhodnutím, jímž bylo řízení o přestupku skončeno. Žalovaný tak nemůže být v daném řízení o přestupku nečinný.

32. Soud proto žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 81 odst. 3 s. ř. s. výrokem I. tohoto rozsudku zamítl jako nedůvodnou.

33. Současně soud v souladu s § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve výroku II. rozsudku nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, ani jejich náhradu nepožadoval.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného Posouzení věci soudem