15 A 129/2019–80

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Ladislava Vaško a Mgr. Radima Kadlčáka ve věci žalobkyně: Mgr. S. W., narozená „X“ bytem „X“ zastoupená advokátem JUDr. Janem Walterem sídlem Volyňských Čechů 837, 438 01 Žatec proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví sídlem Palackého nám. 4, 128 01 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 6. 2019, č. j. MZDR 24536/2019–2/PRO, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 5. 6 2019, č. j. MZDR 24536/2019–2/PRO, a odložení žádosti Zdravotního ústavu se sídlem v Ústí nad Labem ze dne 20. 5. 2019, č. j. ZUUL 10848/2019, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 13 200 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobkyně dne 13. 5. 2019 požádala Zdravotní ústav se sídlem v Ústí nad Labem (dále jen „povinný subjekt“) podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“) o poskytnutí kopií fotografií pořízených dne 24. 6. 2013 při měření hluku v pracovním i mimopracovním prostředí pro zákazníka společnost DABEN Kovářská, s. r. o., dále o poskytnutí kopií fotografií pořízených dne 3. 7. 2013 při měření prašnosti pro zákazníka společnost DABEN Kovářská, s. r. o., a o poskytnutí fotografií pořízených dne 15. 11. 2014 při měření hluku v mimopracovním prostředí pro zákazníka společnost DABEN Kovářská, s. r. o. Poskytnutí fotografií žádala v původním barevném vyvedení a v původním rozlišení a v případě, nejsou–li takto k dispozici, tak o poskytnutí fotografií tak, aby při jejich kopírování došlo k co nejmenší ztrátě kvality (dále jen „infožádost“).

2. Povinný subjekt odložil sdělením ze dne 20. 5. 2019, č. j. ZUUL 10848/2019, žádost žalobkyně podle § 14 odst. 5 písm. c) InfZ s odůvodněním, že pořízené fotografie byly pořízeny při měření hluku provedeném na základě objednávky soukromého subjektu, v rámci soukromoprávního vztahu, přičemž se nejednalo o informaci vzniklou v rámci výkonu státního dozoru. Proti tomuto postupu podala žalobkyně stížnost ze dne 21. 5. 2019 podle § 16a odst. 1 písm. b) InfZ, o které žalovaný rozhodl rozhodnutím ze dne 5. 6. 2019, č. j. MZDR 24536/2019–2/PRO tak, že postup povinného subjektu, kterým byla infožádost žalobkyně odložena, potvrdil, neboť se požadovaná informace nevztahuje k působnosti povinného subjektu. Žaloba 3. Žalobkyně v žalobě namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí, jelikož bylo založeno na nesprávné právní úvaze, podle které se vyžádané informace nevztahují k působnosti povinného subjektu dle § 2 odst. 1 InfZ. Žalobkyně byla toho názoru, že k působnosti povinného subjektu patří všechny informace, kterými povinný subjekt disponuje a odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 As 29/2009–59. Žalobkyně poukázala na to, že se žalovaný odvolává na Ústavní soud, dle kterého se musí informace vztahovat k veřejnému životu či souvisí s veřejným zájmem, avšak žalovaný toto pojetí neaplikoval na podmínky konkrétního případu. Dle názoru žalobkyně vyžádané informace s veřejným zájmem souvisely.

4. Žalobkyně upozornila, že žalovaný mylně vyložil § 2 odst. 1 InfZ tak, že informační povinnost se týká pouze informací vztahujících se k jeho „hlavní působnosti“ nebo „hlavní“ či „jádrové“ činnosti. Z judikatury správních soudů však naopak vyplývá, že povinný subjekt musí poskytnout v zásadě veškeré informace, jimiž disponuje, jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012–62.

5. Žalobkyně uvedla, že byla zkrácena na svém právu na informace, které je zaručeno čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to nezákonným rozhodnutím žalovaného, když žalovaný nedostál své povinnosti zjednat nápravu a neochránil žalobkyni před nesprávným rozhodnutím povinného subjektu. Rozhodnutím žalovaného tak došlo k faktickému odepření informace. Vyjádření žalovaného k žalobě 6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě zdůraznil, že smyslem práva na informace je účast občanské společnosti na správě věcí veřejných. Jeho hlavní význam spočívá na možnosti občanů vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veřejné moci, aby bylo umožněno komukoliv získání informací o činnosti orgánů veřejné správy. Zdravotní ústavy se podílejí na výkonu státního dozoru tím, že v jeho rámci provádějí měření faktorů životních a pracovních podmínek, které patří do jejich hlavní činnosti. Na tuto činnost jsou zdravotním ústavům poskytovány veřejné prostředky. Na jakoukoli žádost pak poskytují protokoly o měření, popř. fotodokumentaci. V daném případě však povinný subjekt neprováděl příslušná měření v rámci výkonu státního zdravotního dozoru, nýbrž na objednávku a za úhradu od soukromé společnosti. Z toho důvodu by takto získané informace nesloužily k deklarovanému účelu zákona, a to ke kontrole veřejné moci, nýbrž ke „šmírování“ objednatele daného měření. K tomu žalovaný dodal, že se objednatel měření hluku může obrátit i na jiný odborně způsobilý subjekt, nikoli jen na Zdravotní ústav. Zdravotní ústav by tak ztratil konkurenceschopnost na trhu služeb, pokud by na rozdíl od jiných subjektů musel objednaný a nestátním subjektem zaplacený výsledek služby poskytnout na žádost komukoliv.

7. Žalovaný poukázal na čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Dále odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve kterém uvedl, že se informace vztahují k údajům, které mají vztah k veřejnému životu anebo souvisejí s veřejným zájmem a vždy je třeba zkoumat, zda se požadovaná informace vztahuje k působnosti povinného subjektu.

8. Žalovaný měl za to, že žalobkyní požadované informace nesouvisí s činností povinného subjektu, ale zobrazují činnost soukromé společnosti, a tudíž informace nespadají do jeho působnosti, jakožto orgánu státní správy.

9. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012–62, považoval žalovaný za bezpředmětné, neboť v daném případě se ze strany povinného subjektu nejednalo o výkon veřejné správy ani o činnost, jež má ve vztahu k jádrové činnosti povahu činnosti doprovodné, servisní, provozní, přímo či nepřímo s ní související. Později bylo usnesení revidováno nálezem Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn.: IV. ÚS 1378/16.

10. S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhl žalovaný žalobu zamítnout. Replika žalobkyně 11. Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného namítala, že působnost InfZ nelze vykládat úzce jako okruh úkolů, při jejichž plnění vystupuje povinný subjekt ve vrchnostenském postavení. Povinné subjekty mají povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich činnosti bez ohledu na druh úkolů a prostředků k nim použitých. Dále žalobkyně odkázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012–62, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2020, č. j. 10 A 213/2017–49, v němž soud odmítl úvahu, že pokud vyžádané informace nebyly vytvořeny v rámci státního zdravotního dozoru, nýbrž na objednávku soukromého subjektu, tak nepatří do hlavní působnosti zdravotního ústavu a povinnost poskytovat informace se na ně nevztahuje.

12. Žalovaného argument, že v daném případě by informace nesloužily ke sledovanému účelu, nýbrž by se jednalo o „šmírování“ objednatele měření, žalobkyně uvedla, že jde o čistě fantazijní spekulaci žalovaného a dodala, že cílem žalobkyně je zkontrolovat pravdivost dokumentace okolností měření faktorů pro daného zákazníka, jak byly zaznamenány zdravotním ústavem v protokolech, které byly podklady pro vydání aktů orgánů ochrany veřejného zdraví.

13. K vyjádření žalovaného, že by ztratil konkurenceschopnost na trhu služeb, jestliže by byl povinen poskytnout informace na žádost komukoliv, žalobkyně uvedla, že povinnost poskytnout informace není neomezená. Poskytnutí informace může být odepřeno ze zákonných důvodů. K tomu žalobkyně odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2020, č. j. 10 A 213/2017–49, v němž soud uvedl, že zákonným důvodem pro odmítnutí žádosti o informace není to, že by se v důsledku jejich poskytnutí zhoršilo postavení povinného subjektu na trhu s jím poskytovanými měřícími službami.

14. K argumentu žalovaného, že požadované informace nikterak nevypovídají o činnosti povinného subjektu, nýbrž zobrazují činnosti soukromé společnosti, žalobkyně namítala, že vyžádané informace vypovídají o činnosti povinného subjektu, vypovídají totiž o tom, co bylo měřeno.

15. K revidovanému usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012–62, žalobkyně uvedla, že bylo sice revidováno Ústavním soudem, avšak závěry týkající se výkladu § 2 odst. 1 InfZ. Ústavní soud nezměnil. Posouzení věci soudem 16. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v řízení vedeném podle části třetí prvního dílu hlavy druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), která vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 věty druhé a třetí a § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu, a to pouze v rozsahu, který žalobkyně uplatnila v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí dle § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobkyně je proto tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

17. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

18. Soud se zabýval otázkou, zda se požadované informace vztahují k působnosti povinného subjektu, neboť ten vycházel z toho, že v rámci jeho působnosti ve vztahu k poskytování informací jsou vyloučeny některé druhy informací získané mimo jeho hlavní činnost.

19. Z tohoto hlediska jsou rozhodujícími ustanoveními InfZ § 2 odst. 1, podle nějž „[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce,“ a dále § 14 odst. 5 písm. c), podle nějž „[p]ovinný subjekt posoudí žádost a v případě, že požadované informace se nevztahují k jeho působnosti, žádost odloží a tuto odůvodněnou skutečnost sdělí do 7 dnů ode dne doručení žádosti žadateli.“ 20. V souvislosti s pojmem „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu“ správní soudy opakovaně zdůrazňují ústavněprávní dimenzi posuzované problematiky. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 As 29/2009–59: „Mezi základní atributy liberálně–demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitelnosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, bez nějž by tato kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné právo na informace. Jeho význam zdůraznil již ústavodárce tím, že jej zakotvil v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen ‚Listina‘), přičemž konkretizaci daného ústavněprávního ustanovení lze nalézt v zákoně o informacích.“ 21. Nejvyšší správní soud tak opakovaně konstatoval, že „[k] působnosti povinného subjektu se tedy vztahují zpravidla všechny informace, které má objektivně k dispozici. Tento závěr logicky plyne ze zásady zákonnosti výkonu veřejné moci. Povinný subjekt je povinen vykonávat svou činnost pouze v mezích a způsoby stanovenými zákonem, a pokud v rámci své činnosti fyzicky disponuje některými informacemi, mělo by to být pouze v důsledku výkonu jeho zákonné působnosti. Žadatel o informaci tak má právo na sdělení všech údajů, s nimiž povinný subjekt pracuje a jejichž poskytnutí není vyloučeno či omezeno podle § 7 – § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím (viz také Korbel, František a kol. 2004. Právo na informace. Komentář. Praha: Linde, s. 108–110; Kužílek, Oldřich – Žantovský, Michael. 2002. Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde)“ (rozsudek č. j. 1 As 29/2009–59, bod 11). Toto pojetí koresponduje s úmyslem zákonodárce, jenž při přijímání InfZ „vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce. Jak uvádí důvodová zpráva k citovanému zákonu, povinné subjekty jsou zavázány ‚především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné (…) Ostatní informace, které mají k dispozici, vydají povinné subjekty na požádání žadatele, tj. každé fyzické nebo právnické osoby. Výjimkou z tohoto pravidla budou informace, jejichž poskytnutí návrh zákona výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.“ (tamtéž, bod 9). Nejvyšší správní soud připustil, že mohou existovat informace v nejširším slova smyslu, jimiž povinný subjekt disponuje, aniž by měly vztah k jeho činnosti. Jedná se však o excesivní případy toho typu, kdyby například „žadatel po Státním úřadu pro jadernou bezpečnost či po Českém báňském úřadu žádal poskytnutí informací obsažených v knize Krakatit od Karla Čapka, pak by samozřejmě bylo na místě takovou žádost odložit podle § 14 odst. 5 písm. c) citovaného zákona, byť by se tato kniha fyzicky nacházela v knihovnách uvedených správních orgánů.“ (tentýž rozsudek, bod 12). Tyto závěry pak Nejvyšší správní soud plně potvrdil rozsudkem ze dne 25. 1. 2018, č. j. 9 As 448/2017–35.

22. Působnost povinného subjektu je vymezena v § 86 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle nějž „[k] vyšetřování a měření složek životních a pracovních podmínek, výrobků, k vyšetřování biologického materiálu a k provádění biologických expozičních testů pro účely výkonu státního zdravotního dozoru a dále ke sledování ukazatelů zdravotního stavu obyvatelstva, monitorování vztahů zdravotního stavu obyvatelstva a faktorů životního prostředí a životních a pracovních podmínek, přípravě podkladů pro hodnocení a řízení zdravotních rizik a pro činnost orgánu ochrany veřejného zdraví jako složky integrovaného záchranného systému, k podílení se na provádění místních programů ochrany a podpory zdraví, jakož i k výchově k podpoře a ochraně veřejného zdraví a k poskytování poradenských služeb a dalších služeb na úseku ochrany veřejného zdraví se zřizují zdravotní ústavy se sídlem v Ústí nad Labem a v Ostravě. Zdravotní ústavy jsou příspěvkovými organizacemi; funkcí jejich zřizovatele plní Ministerstvo zdravotnictví. Zdravotní ústavy mohou v hlavní činnosti dále poskytovat pracovnělékařské služby, specializovanou diagnostickou a ambulantní péči v oblastech mikrobiologie, imunologie, alergologie a parazitologie, provádět genotoxikologická a cytogenetická laboratorní vyšetření, vyšetření anti–HIV protilátek, referenční činnost, klinické hodnocení účinků léčiv, očkovacích látek a zdravotnických prostředků a ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci“.

23. Povinný subjekt, jakožto příspěvková organizace, byl tedy zřízen zákonem mj. k tomu, aby monitoroval faktory životního prostředí a životních a pracovních podmínek, připravoval podklady pro hodnocení a řízení zdravotních rizik a poskytoval další služby na úseku ochrany veřejného zdraví. Jestliže se žalobkyně domáhá poskytnutí informací týkajících se měření hluku a prašnosti v pracovním i mimopracovním prostředí provedených na základě objednávky společnosti DABEN Kovářská, s. r. o., jež měly sloužit jako podklad pro vyhodnocení vlivů na veřejné zdraví před povolením provozu pilařského závodu „Pila Kovářská“, pak se tyto informace k působnosti povinného subjektu nepochybně vztahují. Žalovanému lze přisvědčit potud, že zákon o ochraně veřejného zdraví rozlišuje u povinného subjektu „hlavní činnost“ a „jinou činnost“. Zároveň však platí, že toto rozlišení nemá žádný význam z hlediska vztahu informací týkajících se těchto činností k působnosti povinného subjektu ve smyslu InfZ, stejně jako to, zda se tyto informace týkají výkonu jeho pravomocí na úseku veřejné správy, nebo nikoli. Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodu 103 rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012–62: „působnost povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.“ Tento rozsudek nebyl nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 zrušen, ale byly pouze revidovány některé jeho závěry; shora uvedené teze však považuje soud za stále platné.

24. Z hlediska zájmu na transparentnosti činnosti orgánů veřejné správy a možnosti jejich kontroly, jež jsou InfZ také chráněny, lze ostatně hlavní a jinou činnost povinného subjektu těžko rozlišit, neboť k výkonu obou činností využívá povinný subjekt týchž lidských a technických zdrojů. Z pohledu InfZ je rozhodující to, že se požadované informace vztahují k činnosti, k jejímuž výkonu byl povinný subjekt zřízen. Žádný význam z tohoto hlediska nemá ani to, zda se jednalo o autorizovanou činnost ve smyslu § 83a odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Informace vztahující se k takovým činnostem InfZ ze své působnosti nevyjímá, ačkoli „veřejná kontrola“ prostřednictvím InfZ samozřejmě nenahrazuje kontrolu podmínek autorizující osoby dle § 83c zákona o ochraně veřejného zdraví.

25. Na základě shora uvedeného soud napadené rozhodnutí zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost a věc vrátil podle § 78 odst. 4 žalovanému k dalšímu řízení. Jelikož důvody pro odložení žádosti z důvodu, že se požadované informace nevztahují k působnosti povinného subjektu, nejsou splněny, zrušil soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zároveň i sdělení (rozhodnutí) povinného subjektu. Toto sdělení sice není formálně označeno jako rozhodnutí, avšak materiálně se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žadatele o informaci, byť takové sdělení může zdánlivě působit jako pouhé vyrozumění o nedostatku působnosti (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 6 Ans 7/2011–94, a ze dne 26. 4. 2011, č. j. 8 As 51/2010–126, bod 8). V dalším řízení povinný subjekt posoudí, není–li poskytnutí informací vyloučeno nebo omezeno některým z důvodů uvedených v § 7 až § 11 InfZ, a na základě toho bude postupovat zákonem předvídaným způsobem, přičemž je vázán názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

26. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, proto má proti žalovanému právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení, jež sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a z nákladů zastoupení advokátem, a to v souladu s vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném ke dni provedení jednotlivých úkonů. Náklady zastoupení advokátem jsou tvořeny odměnou 9 300 Kč za 3 úkony právní služby po 3 100 Kč – převzetí a přípravu zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d)] a paušální náhradou hotových výdajů 900 Kč, představující 300 Kč za každý z těchto úkonů (§ 13 odst. 3). Náklady zastoupení žalobkyně advokátem tak činí 10 200 Kč a náklady řízení celkem 13 200 Kč. Soud nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů řízení za sepsání vyjádření ze dne 17. 6. 2020 a ze dne 31. 7. 2020, neboť tato vyjádření byla opakováním žalobkyní již dříve uvedeného a soud tyto náklady nepovažuje za účelně vynaložené.