15 A 174/2016 - 245

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudců Mgr. Ladislava Vaško a Ing. Mgr. Martina Jakuba Bruse ve věci žalobkyně: DPÚK a. s., IČO: 25497961, sídlem Rotavská 2656/2b, 155 00 Praha 5, zastoupená Mgr. Michalem Hrnčířem, advokátem, sídlem Karolinská 661/4, 186 00 Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, za účasti osob zúčastněných na řízení:

1. Ústecký kraj, IČO: 70892156, sídlem Velká Hradební 3118/48, 400 02 Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., advokátem, sídlem Křižovnické náměstí 193/2, 110 00 Praha 1, 2. Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728-7/ODK-2012, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. V řízení o žalobě a v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016-158, žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalobkyně je povinna zaplatit osobě zúčastněné na řízení 1) – Ústeckému kraji náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016-158, ve výši 13 228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. 2 15 A 174/2016 2 2

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou prostřednictvím své tehdejší právní zástupkyně v zákonem stanovené lhůtě domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728- 7/ODK-2012, jímž bylo zamítnuto její odvolání, potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 29. 8. 2012, č. j. 117759/2012/KUUK, JID 585/DS/2009, a zamítnuta její žádost o přiznání náhrady nákladů řízení. Předmětným rozhodnutím krajský úřad jako věcně příslušný správní úřad podle § 14 odst. 1, § 35 odst. 2 písm. g) a § 94 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“) v samostatné působnosti podle § 4 téhož zákona výrokem I. podle § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a to za období od 1. 5. do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence. Výrokem II. krajský úřad podle § 61 odst. 2 správního řádu zamítl návrh na nařízení předběžného opatření, kterým se žalobkyně domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé. Výrokem III. krajský úřad podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV. vyslovil, že žalobkyně i správní orgán v souladu s § 79 odst. 3 správního řádu ponesou své náklady řízení. V žalobě žalobkyně současně požadovala, aby soud zrušil také citované rozhodnutí krajského úřadu a přiznal jí náhradu nákladů soudního řízení. Argumentace žalobkyně 2. V obsáhlé žalobě a v navazujících podáních ze dne 9. 4. 2018, 16. 8. 2019 (2 x) a 13. 9. 2019 žalobkyně především namítala, že se prvoinstančního řízení účastnily vyloučené úřední osoby, a upozornila na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119, týkající se tzv. systémové podjatosti. Současně popsala skutečnosti, z nichž podjatost úředních osob dovozovala, a konstatovala, že se žalovaný dostatečně nezabýval odvolacími důvody s podjatostí souvisejícími.

3. V rámci popisu skutkového vývoje žalobkyně zdůraznila, že Ústecký kraj dne 31. 1. 2006 vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, kterou dříve uzavřel s právním předchůdcem žalobkyně, a po dobu běhu výpovědní lhůty (únor až duben 2006) hradil žalobkyni prokazatelnou ztrátu ve výši stanovené právními předpisy. Prokazatelnou ztrátu za květen 2006 a následující měsíce již Ústecký kraj odmítl uhradit, nicméně trval na povinnosti žalobkyně zajišťovat provoz sítě veřejné linkové dopravy po dobu, na kterou jí byly uděleny licence. Žalobkyně se na rozdíl od Ústeckého kraje domnívala, že závazky veřejné služby nebyly platně zrušeny, resp. byly zachovány i přes výpověď zmíněné smlouvy až do doby uplynutí platnosti licencí, tudíž žalobkyni za tuto dobu náleželo vyrovnání finančních břemen. V září 2006, v říjnu 2006, v únoru 2007 a v srpnu 2007 vyhlásil Ústecký kraj tzv. koncesní řízení, ze kterých žalobkyni účelovým zaměřením zadávacích podmínek vyloučil, a uzavřel smlouvy podle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „silniční zákon“) s jinými dopravci, jimž krajský úřad udělil licence na provoz totožných autobusových linek, které provozovala žalobkyně, s trasami, četností a časovým rozložením spojů v podstatě identickými s jízdními řády žalobkyně. Konstatovala, že popsaný ucelený diskriminační a nezákonný systematický postup Ústeckého kraje vůči ní představoval snahu o její ekonomickou likvidaci cestou reálného vytěsnění žalobkyně jako dopravce z území kraje, celkového znehodnocení jejího majetku primárně určeného k zajišťování dopravní obslužnosti území 3 15 A 174/2016 3 3 Ústeckého kraje, čímž Ústecký kraj žalobkyni způsobil materiální škodu mimořádně velkého rozsahu.

4. Nezákonnost rozhodnutí obou správních orgánů ve vztahu k posouzení jejího nároku na úhradu prokazatelné ztráty, resp. vyrovnání finančních břemen, spatřovala žalobkyně v nesprávném právním posouzení případu, nesprávné interpretaci relevantních předpisů a jejich aplikaci na danou věc. Uvedla, že povinnost Ústeckého kraje uhradit jí prokazatelnou ztrátu plyne přímo z § 19b odst. 2 silničního zákona, neboť v rozhodném období plnila zákonné povinnosti vyplývající z § 18 silničního zákona a příslušných cenových předpisů, přičemž tyto povinnosti podle žalobkyně odpovídají závazkům veřejné služby ve smyslu čl. 2 nařízení č. 1191/69, a to ve vztahu k linkám zahrnutým do základní dopravní obslužnosti, a plněním těchto povinností žalobkyni vznikla prokazatelná ztráta. Odmítla názor žalovaného, že povinnost uhradit prokazatelnou ztrátu může vzniknout výhradně na základě smlouvy o závazku veřejné služby podle § 19 odst. 3 silničního zákona, a s odkazem na znění § 19b odst. 2 téhož zákona, na vzor smlouvy o závazku veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti obsažený v příloze č. 1 Metodického pokynu Ministerstva dopravy a spojů k uplatnění vyhlášky č. 50/1998 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné linkové osobní dopravě, a na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, (dále jen „zvláštní senát“) sp. zn. Konf 31/2007, Konf 33/2007 a Konf 6/2008, konstatovala, že povinnost hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniká ze zákona.

5. Hlavní příčinu nesprávné interpretace silničního zákona spatřovala žalobkyně v překladové chybě obsažené v německé verzi nařízení č. 1191/69, kterou zjevně aplikoval český zákonodárce při adaptaci silničního zákona na evropskou legislativu. Podotkla, že nařízení č. 1191/69 taxativně upravuje dva v mnoha ohledech odlišné způsoby zajištění přiměřených dopravních služeb, a to závazky veřejné služby a smlouvy na veřejné služby, zatímco německá verze nařízení č. 1191/69 a z ní vycházející silniční zákon užívají pojem smlouva o závazku veřejné služby, což vede k nepřípustnému směšování obou institutů. Podle žalobkyně neuzavřením smlouvy o závazku veřejné služby došlo k tomu, že formálně nevznikl bezobsažný závazek veřejné smlouvy, nicméně i přesto byly žalobkyni v daném období uloženy skutečné, přímo aplikovatelným nařízením č. 1191/69 definované, závazky veřejné služby, a to konkrétně závazky vymezené v § 18 silničního zákona a v příslušných cenových předpisech. Žalobkyně zdůraznila, že tím byla splněna podmínka § 19b odst. 2 silničního zákona, tj. plnění závazků veřejné služby z její strany. Podle žalobkyně je proto existence, či neexistence zmíněného bezobsažného závazku veřejné služby, který podle § 19 odst. 3 silničního zákona vzniká uzavřením smlouvy mezi krajem a dopravcem, z hlediska povinnosti uhradit prokazatelnou ztrátu zcela irelevantní. Žalobkyně dodala, že smlouva o závazku veřejné služby představuje subordinační veřejnoprávní smlouvu, kterou uzavírá kraj s dopravcem namísto vydání rozhodnutí, jímž by byla předem stanovena částka vyrovnání finančních břemen podle čl. 13 odst. 1 nařízení č. 1191/69. Následkem neuzavření této smlouvy je podle žalobkyně pouze to, že povinnost kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu není podle § 19b odst. 3 silničního zákona limitována předloženým předběžným odhadem prokazatelné ztráty, a to jen v důsledku nesprávného postupu Ústeckého kraje a jeho neochoty uzavřít dodatek smlouvy o závazku veřejné služby na rok 2006, byť obsah tohoto dodatku odpovídal požadavkům kraje. Žalobkyně shrnula, že v daném období řádně plnila právními předpisy uložené závazky veřejné služby, když provozem ztrátové veřejné vnitrostátní linkové dopravy zajišťovala základní dopravní obslužnost Ústeckého kraje; plnila též svou povinnost předkládat předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, tudíž trvala povinnost kraje tuto ztrátu hradit.

6. Podle žalobkyně nemá závěr žalovaného, že uložení závazků veřejné služby je možné pouze rozhodnutím správního orgánu, žádnou oporu v nařízení č. 1191/69 a odporuje také relevantní judikatuře Soudního dvora Evropské unie (rozsudek ve věci Altmark, sp. zn. C-280/00), která připouští možnost uložení závazků veřejné služby právními předpisy nebo licencí. Žalobkyně poznamenala, že nařízení č. 1191/69 upravuje formu rozhodnutí výhradně ve vztahu ke zrušení či zachování závazků veřejné služby, nikoli ve vztahu k jejich uložení. Současně odmítla též názor 4 15 A 174/2016 4 4 zastávaný judikaturou soudů rozhodujících ve správním soudnictví, že předmětné nařízení umožňuje uložení závazků veřejné služby jen formou rozhodnutí. Pro případ, že by se soud s jejím závěrem neztotožnil, žalobkyně navrhla, aby soud položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie, zda je nutné nařízení č. 1191/69 interpretovat tak, že závazky veřejné služby lze dopravci uložit výhradně formou rozhodnutí, a zda je vyloučeno, aby byly uloženy prostřednictvím závazků vyplývajících z právních předpisů konkretizovaných rozhodnutími o udělení licencí. Žalobkyně zdůraznila, že vždy je třeba zvolit takový výklad, který v co nejmenší míře zasahuje do základních práv jednotlivce.

7. Argument žalovaného možností rozdělit dopravu na komerční (nedotovanou) a nekomerční (dotovanou) žalobkyně neakceptovala a toto členění označila za nefunkční s tím, že bylo použito jen k popření jejího nároku. Podotkla, že ze skutečnosti, že kraj prokazatelnou ztrátu neuhradil, nelze dovozovat, že šlo o komerční dopravu, a na základě toho odmítnout existenci povinnosti kraje hradit prokazatelnou ztrátu. Podle žalobkyně se jedná o irelevantní argumentaci v kruhu. Dodala, že finančně nepodporovaná doprava může být komerční dopravou jen za předpokladu, že nejde o porušení povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu, která vzniká při zajišťování dopravní obslužnosti, tedy dopravy ve veřejném, nikoli komerčním zájmu. Žalovaným zmiňovaná judikatura se podle žalobkyně primárně týká otázky, zda dopravce disponuje nárokem na úhradu prokazatelné ztráty z titulu smluvní povinnosti kraje vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby podle § 19 odst. 3 silničního zákona a k nárokům na úhradu prokazatelné ztráty plynoucím ze zákona se vyjadřuje mimo oblast předmětu řízení. Žalobkyně zdůraznila, že tato judikatura se náležitě nevypořádala s její argumentací a obsahuje vesměs nepřesvědčivé arbitrární závěry. Připomněla, že Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 19/2013 připustil, že § 19 odst. 3 silničního zákona je formulován nešťastně. Uzavřela, že soud by neměl aplikovat nesprávné závěry obsažené v dosavadní judikatuře a měl by věc posoudit s náležitým zohledněním její argumentace.

8. Žalobkyně dále zpochybňovala závěry správních orgánů týkající se zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření s tím, že předmětem předběžného opatření mělo být následné období (tj. po červnu 2006), avšak důvod vzniku nároku byl podle ní stejný. Žalobkyně souhlasila s názorem správních orgánů o jejich nepříslušnosti rozhodnout o jejím eventuálním požadavku na vydání bezdůvodného obohacení odpovídajícího nevyplacené úhradě prokazatelné ztráty, nicméně podotkla, že daná část věci měla být přímo předložena k rozhodnutí zvláštnímu senátu. Argumentace žalovaného 9. Žalovaný ve svém vyjádření předeslal, že podle § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) je žalovaným správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Podle žalovaného by proto v tomto konkrétním případě měl být žalován pouze on a jím vydané rozhodnutí, nikoli již rozhodnutí krajského úřadu. K otázce podjatosti úředních osob žalovaný uvedl, že Ing. Š. a Ing. F. se nepodíleli na vydání rozhodnutí krajského úřadu a u ředitele krajského úřadu Ing. M. Z. žalovaný neshledal dostatek důvodů pro jeho vyloučení z řízení. K namítanému výkladu právních předpisů žalovaný poukázal na napadené rozhodnutí a dodal, že vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 13/2009 a z rozsudku Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 292/2009, který se týkal týchž účastníků a zabýval se obdobnými otázkami. Argumentace osob zúčastněných na řízení 10. Ústecký kraj ve svých vyjádřeních ze dne 3. 4. 2018 a 5. 9. 2019 označil žalobní argumentaci za nesprávnou a nedůvodnou. Odmítl namítanou podjatost úředních osob krajského úřadu a konstatoval, že tzv. systémová podjatost je v dané věci, kde krajský úřad rozhodoval v samostatné působnosti, vyloučena. Podle Ústeckého kraje licence ani § 18 silničního zákona nezakládají závazek veřejné služby. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu 5 15 A 174/2016 5 5 sp. zn. 1 As 19/2013 a rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 292/2009, jimiž byly žalobkyní nastolené otázky definitivně vyřešeny. Ústecký kraj zdůraznil, že žalobkyně nebyla v období května a června 2006 pověřena plněním závazku veřejné služby, a proto nemá nárok na jakékoli finanční plnění od kraje. Přiznání takové úhrady by podle Ústeckého kraje bylo v rozporu s kogentní právní úpravou a představovalo by zakázanou veřejnou podporu.

11. Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových ve svém vyjádření uvedla, že správní orgán provedl veškerá skutková zjištění potřebná pro rozhodnutí ve věci a provedl také správné právní hodnocení, přičemž se podrobně vypořádal s námitkami žalobkyně a odkázal také na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Ústní jednání soudu 12. Při jednání soudu konaném dne 18. 9. 2019 právní zástupce žalobkyně nesouhlasil se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 151/2018, které jsou podle něj v rozporu s usnesením rozšířeného senátu téhož soudu sp. zn. 1 As 89/2010. Dále uvedl, že Ústecký kraj trval na tom, že žalobkyně musí provádět dopravní službu, ovšem nechtěl za poskytnutí této služby nic platit. V tom spatřoval zájem Ústeckého kraje na konkrétním rozhodnutí o nároku žalobkyně a z toho plynoucí podjatost. Právní zástupce žalobkyně dále zdůraznil, že Ústecký kraj mohl buď se žalobkyní uzavřít smlouvu, nebo autoritativně rozhodnout o tom, kolik bude hradit na ztrátu způsobenou provozem linek, na které byly vystaveny licence a které byly zahrnuty do dopravní obslužnosti kraje. Ani jednu z těchto variant však Ústecký kraj nezvolil. Podle právního zástupce žalobkyně mělo být vyrovnání vyplaceno minimálně ve výši vyplývající z nařízení vlády č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti. Připomněl, že žalobkyni byla licence udělena až do roku 2010 a Ústecký kraj měl možnost volby, zda linky, na které licenci vydal, zahrne do základní dopravní obslužnosti kraje, či nikoli. Právní zástupce žalobkyně konstatoval, že její nárok vyplývá jednak z přímo aplikovatelného předpisu Evropské unie a jednak ze silničního zákona, a to bez ohledu na skutečnost, zda byla uzavřena smlouva o závazku veřejné služby, či nikoli. Dodal, že žalobkyně neviděla žádný důvod k žádosti o odnětí licence a nebylo její povinností takový krok činit. Uzavřel, že silniční zákon by v daném případě měl být vyložen v pochybnostech ve prospěch žalobkyně.

13. Pověřená pracovnice žalovaného při tomtéž jednání plně odkázala na písemná vyjádření k věci a trvala na zamítnutí žaloby v plném rozsahu. Poznamenala, že žalovaný žalobkyni na základě zrušeného rozsudku zdejšího soudu ze dne 17. 4. 2018 zaplatil náhradu nákladů řízení, a proto požadovala, aby bylo rozhodnuto i o těchto dříve přiznaných nákladech řízení.

14. Právní zástupce osoby zúčastněné na řízení 1) – Ústeckého kraje při jednání soudu upozornil na to, že v době vydání rozhodnutí krajského úřadu v roce 2012 již byla politická reprezentace kraje zcela odlišná oproti té, z jejíchž vyjádření v roce 2006 žalobkyně dovozovala systémovou podjatost. Popsal, že se žalobkyní byla vedena rozsáhlá jednání, a přesto nebyl uzavřen dodatek ke smlouvě o závazku veřejné služby. V takové situaci mohla žalobkyně podle právního zástupce Ústeckého kraje požádat o odnětí licencí, pokud měla za to, že není schopna dopravu provozovat beze ztráty. Bylo jejím podnikatelským rozhodnutím, že tak neučinila. Zdůraznil, že kraj nestíhá povinnost uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby ani povinnost vydat závazné rozhodnutí ve vztahu ke konkrétnímu dopravci, a uzavřel, že licence udělená určitému subjektu k provozování konkrétní linky neomezuje kraj v jeho smluvní volnosti.

15. Osoba zúčastněná na řízení 2) – Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových se z jednání soudu předem písemně omluvila. Posouzení věci soudem 6 15 A 174/2016 6 6 16. Dříve, než mohl soud přistoupit k přezkoumání napadeného rozhodnutí, považoval za nezbytné se vyjádřit k okruhu účastníků řízení, jak jej ve svých podáních vymezila žalobkyně, která za žalované označovala správní orgány obou stupňů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ovšem není určení žalované strany v dispozici žalobce, nýbrž žalovaný je stanoven přímo zákonem. Podle § 69 s. ř. s. platí, že „[ž]alovaným je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. Vycházeje z citovaného ustanovení nemá soud žádné pochybnosti o tom, že žalovaným v projednávané věci je výhradně Ministerstvo vnitra, které vydalo žalobou napadené rozhodnutí, jímž rozhodlo v posledním stupni. Naopak krajský úřad není žalovaným, ani účastníkem tohoto řízení. K podnětu žalobkyně, aby soud vyslovil, že Ústecký kraj není osobou zúčastněnou na řízení, soud připomíná, že žalobkyní požadované vyrovnání finančních břemen by bylo hrazeno z prostředků Ústeckého kraje, a proto by případným zrušením napadeného rozhodnutí mohl být přímo dotčen ve svých právech ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. Ústecký kraj řádně oznámil, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, a proto jej soud považuje za osobu zúčastněnou na tomto řízení. Ostatně i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku sp. zn. 2 As 151/2018 toto postavení Ústeckého kraje akceptoval. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení nejsou oprávněni navrhovat, aby soud vyslovil, že někdo není osobou zúčastněnou na řízení, zdejší soud o této otázce samostatně nerozhodoval.

17. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

18. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu, po prostudování obsahu předloženého správního spisu a po provedeném ústním jednání dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

19. Před vypořádáním jednotlivých žalobních bodů soud připomíná, že o žalobě v projednávané věci již jednou rozhodl, a to rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016-158, jímž napadené rozhodnutí pro vadu řízení zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí shledal zdejší soud v tzv. systémové podjatosti všech úředníků krajského úřadu, který ve věci rozhodoval v prvním stupni. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018-63, publ. pod č. 3883/2019 Sb. NSS, dostupným na www.nssoud.cz, zmíněný rozsudek zdejšího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že „… tzv. systémová podjatost úředníků územně samosprávného celku ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119, nemůže nastat při rozhodování orgánu tohoto celku v jeho samostatné působnosti, a proto není vůbec na místě ji posuzovat; otázku tvrzené podjatosti ředitele krajského úřadu tedy vyhodnotí pouze na základě jeho případného přímého osobního vztahu k věci, nebude však reflektovat jeho pracovněprávní vztah ke stěžovateli. Pakliže krajský soud neshledá prizmatem výše uvedeného příslušnou úřední osobu podjatou, meritorně posoudí další žalobní námitky uvedené v podané žalobě.“ Tímto právním názorem je zdejší soud v projednávané věci podle § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán a subjektivní přesvědčení žalobkyně o jeho nesprávnosti, ani rozhodovací praxe žalovaného v době po vydání napadeného rozhodnutí na tom nemohou nic změnit. Zdejší soud proto veškeré žalobní námitky upozorňující na domnělou tzv. systémovou podjatost úředníků krajského úřadu shledal nedůvodnými.

20. Dále se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, kterou žalobkyně spatřovala v tom, že se žalovaný vůbec nezabýval povahou předmětu řízení a jejím vlivem na podjatost úředních osob a že se dostatečně nezabýval odvolacím důvodem týkajícím se 7 15 A 174/2016 7 7 pochybností o nepodjatosti vedoucího odboru dopravy a silničního hospodářství Ing. J. F. Dále bylo poukazováno na to, že správní orgány neuvedly žádný důvod, proč by v daném případě měly převážit utilitární cíle veřejné správy nad základním právem žalobkyně na spravedlivý proces, a odůvodnění spočívající v obecném tvrzení, že shledání pochybností o nepodjatosti úředních osob v souvislosti s jejich zaměstnaneckým poměrem k Ústeckému kraji by znamenalo vážné praktické potíže ve vedení mnoha jiných druhů správních řízení, bylo ze strany žalobkyně označeno za zcela nedostatečné. Po podrobném prostudování odůvodnění napadeného rozhodnutí a jeho porovnání s odvolacími námitkami soud konstatuje, že žalovaný přiměřeně reagoval na všechny odvolací námitky žalobkyně, včetně její argumentace týkající se Ing. J. F., a své závěry dostatečně odůvodnil. Napadené rozhodnutí proto splňuje judikaturou správních soudů formulované požadavky přezkoumatelnosti. Soud má za to, že žalobkyně spíše než s rozsahem odůvodnění napadeného rozhodnutí nesouhlasí s vlastními závěry žalovaného. Správnost, či nesprávnost právních názorů žalovaného však není otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, nýbrž jeho zákonnosti, která bude posouzena v další části odůvodnění tohoto rozsudku.

21. Následně soud přikročil k posouzení namítané podjatosti úředníků krajského úřadu. Podle § 14 odst. 1 správního řádu platí, že „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen "úřední osoba"), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“ Směrem k žalobkyni soud předně zdůrazňuje, že případná podjatost se posuzuje pouze u osob, které se bezprostředně podílejí na výkonu pravomoci správního orgánu a mohly by ovlivnit výsledek řízení. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že obě rozhodnutí v prvním stupni (usnesení ze dne 10. 2. 2010, jež bylo později zrušeno, i rozhodnutí ze dne 29. 8. 2012) jako oprávněná úřední osoba vydal Ing. M. Z., ředitel krajského úřadu, a v obou těchto rozhodnutích je jako vyřizující osoba uvedena Ing. V. N. Podle názoru soudu proto je namístě zkoumat okolnosti možné podjatosti výhradně ve vztahu k těmto osobám. Žalobkyní tvrzený nepřátelský postoj Ing. J. Š. vůči ní a možná podjatost Ing. J. F. či jeho osobní zájem na výsledku řízení jsou z tohoto důvodu zcela irelevantní, když ani Ing. Š., ani Ing. F. v dané věci nerozhodovali, ani se nepodíleli na přípravě rozhodnutí. Ostatně i Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku č. j. 2 As 151/2018-63 zavázal zdejší soud k tomu, aby posoudil otázku tvrzené podjatosti ředitele krajského úřadu, a to pouze na základě jeho přímého osobního vztahu k věci. Podle zjištění zdejšího soudu žalobkyně neuplatnila žádné tvrzení, které by nasvědčovalo existenci pochybností o nepodjatosti Ing. M. Z. nebo Ing. V. N., resp. netvrdila, že by s ohledem na svůj vztah k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům měli takový zájem na výsledku řízení, pro který by bylo možné pochybovat o jejich nepodjatosti. Soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského úřadu nebylo vydáno osobou, jež by byla z projednání a rozhodování věci vyloučena.

22. Ve vztahu k námitkám týkajícím se vlastního vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení č. 1191/69 soud předesílá, že tato problematika byla již opakovaně řešena soudy rozhodujícími ve správním soudnictví, a to i konkrétně v řízeních iniciovaných žalobkyní. V rozsudku ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013-130, dostupném na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[s]amo rozhodnutí o udělení licence k provozování linkové osobní dopravy nemá se vznikem závazku veřejné služby nic společného, takový závazek jejím udělením nemůže sám o sobě vzniknout. Silniční zákon vymezuje řízení o předmětné licenci v § 10 až 16, a to včetně obsahových náležitostí žádosti a licence samotné. Žádost o licenci představuje svobodné rozhodnutí žadatele o licenci, který s vědomím podnikatelského rizika chce za podmínek stanovených v licenci provozovat linku osobní dopravy. Licence je pak zákonem koncipována jako povolení, na jehož základě vzniká dopravci právo a povinnost provozovat linkovou osobní dopravu za podmínek specifikovaných v licenci. To ovšem neznamená, že by vlastníku licence automaticky vznikl závazek veřejné služby. Silniční zákon závazek veřejné služby upravuje zcela nezávisle na licenci, přičemž jeho vznik výslovně spojuje s písemnou smlouvou, kterou uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje (§ 19 odst. 3). … Se samotným udělením licence tak není spojen vznik závazku veřejné služby a právo držitele licence na úhradu prokazatelné ztráty. Teprve ve smlouvě o závazku 8 15 A 174/2016 8 8 veřejné služby je vymezeno, jakých licencí, případně linek a spojů, se týká závazek veřejné služby, a v jakém rozsahu a jakou úhradu prokazatelné ztráty hodlá kraj dopravci za jeho služby poskytnout. Z toho též vyplývá, že závazek veřejné služby trvá pouze po dobu platnosti písemné smlouvy. V tomto ohledu nemohou obstát úvahy žalobkyně, že závazky veřejné služby jí byly ukládány na základě § 18 silničního zákona, jehož působení bylo individualizováno rozhodnutím o udělení licence. V důsledku udělení licence je dopravce povinen dodržovat obecné povinnosti obsažené v citovaném ustanovení, avšak žádný závazek mu tímto uložen není; k tomu je třeba samostatné smlouvy nebo rozhodnutí.“ Zdejší soud nesdílí subjektivní přesvědčení žalobkyně o nesprávnosti či nedostatečné argumentační přesvědčivosti citovaného rozsudku a naopak se plně ztotožňuje s uvedeným názorem Nejvyššího správního soudu a jím předestřenou interpretací dotčených právních předpisů, která podle usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. III. ÚS 3158/13, dostupného na nalus.usoud.cz, nevybočuje z mezí legitimního očekávání ochrany majetku žalobkyně a nevykazuje znaky výkladové svévole či judikatorního excesu. Zdejší soud proto neshledal žádný důvod se od citovaného názoru Nejvyššího správního soudu jakkoli odchýlit.

23. Obdobné závěry, pokud jde o vznik a trvání závazku veřejné služby, pak Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudcích ze dne 31. 3. 2010, č. j. 8 As 13/2009-157, nebo ze dne 30. 1. 2009, č. j. 8 As 21/2008-189, publ. pod č. 2251/2011 Sb. NSS, dostupných na www.nssoud.cz. Za situace, kdy soudy rozhodující ve správním soudnictví stabilně vykládají dotčená ustanovení právních předpisů jednotně a z pohledu Ústavního soudu ústavně konformně, aniž by měly pochybnosti o souladu své interpretace s evropským právem a judikaturou Soudního dvora Evropské unie, na kterou soudy podobně jako žalobkyně poukazovaly, nejsou podle názoru zdejšího soudu dány důvody k položení předběžné otázky, jak požadovala žalobkyně. Současně nevznikl ani prostor pro uplatnění žalobkyní zdůrazňované zásady in dubio pro libertate, neboť silniční zákon žalobkyní předestřený výklad, který by mohl vyznívat v její prospěch, neumožňuje.

24. V projednávané věci je podstatné to, že Ústecký kraj byl oprávněn i bez uvedení důvodů vypovědět smlouvu o závazku veřejné smlouvy, kterou měl uzavřenu se žalobkyní (resp. jejím právním předchůdcem), a že tato smlouva tedy byla platně vypovězena, což ostatně konstatoval i Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku č. j. 1 As 19/2013-130. Skončením platnosti předmětné smlouvy současně skončil i závazek veřejné služby, tudíž v období května a června 2006 již žalobkyni takový závazek uložen nebyl. Podle § 19 odst. 2 silničního zákona je kraj povinen ze svého rozpočtu hradit pouze prokazatelnou ztrátu vzniklou dopravci plněním závazků veřejné služby, jedná-li se o zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou vnitrostátní linkovou dopravou nebo linkami veřejné městské linkové dopravy, které zabezpečují dopravu v rámci závazku veřejné služby mimo území města. Za situace, kdy žalobkyně v předmětném období neplnila závazky veřejné služby (tyto závazky již netrvaly z důvodu ukončení platnosti příslušné smlouvy), nebyly podle názoru zdejšího soudu splněny podmínky pro vznik jejího nároku na úhradu prokazatelné ztráty, a Ústecký kraj tudíž nebyl povinen tuto ztrátu žalobkyni hradit. Soud proto uzavírá, že krajský úřad zcela oprávněně zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení č. 1191/69 a žalovaný rozhodl správně, pokud odvolání žalobkyně v této části vyhodnotil jako nedůvodné.

25. Soud si je plně vědom toho, že žalobkyně přednesla v žalobě a dalších svých podáních i při jednání soudu velmi rozsáhlou argumentaci na podporu oprávněnosti svého nároku na vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení č. 1191/69. Soud nicméně dospěl k závěru, že není třeba, aby samostatně reagoval na každou dílčí část předmětné argumentace a tuto jednotlivě vyvracel. Podle názoru soudu postačuje, že se vypořádal s obsahem a smyslem žalobní argumentace a poukázal na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která řešila obdobné případy. Takto pojaté odůvodnění rozsudku krajského soudu je přitom akceptováno i ze strany Nejvyššího správního soudu (srov. např. jeho rozsudky ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19, a ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 152/2014-78, dostupné na www.nssoud.cz). 9 15 A 174/2016 9 9 26. K námitkám žalobkyně, které se týkají zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření, soud konstatuje, že se jimi nemůže zabývat z důvodu kompetenční výluky podle § 70 písm. b) s. ř. s., které ze soudního přezkumu vylučuje úkony předběžné povahy. Obecný test pro zkoumání, zda jde o rozhodnutí předběžné povahy, formuloval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54, publ. pod č. 1982/2010 Sb. NSS, dostupném na www.nssoud.cz, podle kterého k tomu, aby „… rozhodnutí mohlo být rozhodnutím předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní.“ V projednávané věci je splnění osobní podmínky zjevné, neboť předběžné opatření dopadá na všechny účastníky řízení. Splněna byla i časová podmínka rozhodnutí předběžné povahy, neboť nařízení předběžného opatření předchází rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má žalobkyně nárok a které podléhá soudnímu přezkumu. Současně byla splněna i podmínka věcná. Pravomocné rozhodnutí ve věci samé totiž řeší i případný dočasný charakter předběžného opatření. Soud dále zdůrazňuje, že je zcela irelevantní zabývat se námitkami zpochybňující důvody, na kterých správní orgány založily zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření, neboť ono samo by automaticky zaniklo právní mocí rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zaplacení požadovaného vyrovnání finančních břemen. To platí tím spíše za situace, kdy soud aproboval závěr správních orgánů, že žalobkyně neměla na požadovanou úhradu prokazatelné ztráty za květen a červen 2006 nárok (tento závěr logicky platí i pro všechna další období, ve kterých trval stav, že žalobkyni nebyly uloženy závazky veřejné služby, jak soud vysvětlil výše). Jelikož jsou splněny všechny tři výše vymezené podmínky testu rozhodnutí předběžné povahy, rozhodnutí (výrok) o zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření podle názoru soudu podléhá výluce obsažené v § 70 písm. b) s. ř. s.

27. Žalobkyně dále rozporovala závěry správních orgánů vztahující se k odložení její žádosti o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a namítala, že namísto odložení žádosti podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu měly správní orgány iniciovat kompetenční spor u zvláštního senátu. Žalobkyni lze částečně přisvědčit v tom směru, že k popření pravomoci rozhodnout, které je podmínkou pro zahájení kompetenčního sporu, dojde i samotným podáním návrhu na rozhodnutí kompetenčního sporu. Pokud tedy žalovaný měl za to, že ze strany soudů již došlo k popření jejich pravomoci vydat rozhodnutí ve věci, mohl namísto odložení žádosti podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu podat návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu. Zvláštní senát v usnesení ze dne 14. 9. 2010, č. j. Konf 47/2010-14, dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil, že „[k] popření pravomoci dojde tehdy, jestliže dotčená strana podá návrh zvláštnímu senátu na rozhodnutí kompetenčního sporu, anebo jestliže právně relevantním způsobem vyjádří popření této pravomoci, aniž by přitom podala zvláštnímu senátu předmětný návrh; v posledně uvedeném případě pak může návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podat účastník řízení ve věci, v níž se otázka pravomoci vydat rozhodnutí stala spornou (§ 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb.).“ Vycházeje z tohoto judikátu zdejší soud konstatuje, že správní orgány v projednávané věci měly na výběr, zda žádost o vydání bezdůvodného obohacení odloží, nebo zda podají návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, přičemž podání takového návrhu je podle aktuální judikatury zvláštního senátu preferovanou variantou. Odložením věci nicméně žalobkyně nebyla nijak zkrácena na svých právech, neboť podle citovaného judikátu mohla návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podat sama. K podání návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu naopak v tomto případě není oprávněn zdejší soud v právě projednávané věci, neboť není účastníkem kompetenčního sporu ve smyslu § 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. Soud dodává, že požadavek na vydání bezdůvodného obohacení je typickým soukromoprávním nárokem, o kterém správním orgánům nepřísluší rozhodovat, tudíž rozhodnutí o odložení věci podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu bylo zcela v souladu se zákonem.

28. Soud tedy nezjistil žalobkyní namítaná pochybení či nezákonnosti, žalobu v mezích uplatněných žalobních bodů vyhodnotil jako zcela nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

29. Žalobkyní navržené dokazování licencí ze dne 2. 2. 2015, č. j. 12065/DS/04/13354, na provozování veřejné linkové osobní dopravy na lince 550482 Litoměřice – Řepčice soud 10 15 A 174/2016 10 10 v souladu s § 52 odst. 1 s. ř. s. neprovedl, a to pro nadbytečnost. Navržený důkaz totiž nemá přímou souvislost s předmětem daného soudního řízení (tvrzený nárok žalobkyně na vyrovnání finančních břemen) a není způsobilý jakkoli ovlivnit výše uvedené závěry soudu.

30. O náhradě nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016-158, mezi žalobkyní a žalovaným rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 110 odst. 3 větou první téhož zákona. Žalobkyně neměla ve věci konečný úspěch, který je pro rozhodnutí o nákladech řízení podstatný, a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, ani jejich náhradu nepožadoval, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků tohoto soudního řízení nemá na náhradu nákladů řízení právo. K požadavku žalovaného, aby soud při rozhodování o nákladech řízení zohlednil, že žalovaný žalobkyni již vyplatil náhradu nákladů řízení přiznanou později zrušeným rozsudkem zdejšího soudu ze dne 17. 4. 2018, soud podotýká, že nic takového mu právní úprava neumožňuje. Pokud žalobkyně vyplacenou náhradu nákladů řízení stanovenou zrušeným rozsudkem zdejšího soudu ze dne 17. 4. 2018 doposud žalovanému nevrátila, jedná se podle názoru soudu o bezdůvodné obohacení ve smyslu § 2991 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, neboť jde o plnění z právního důvodu, který odpadl.

31. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o žalobě, neboť podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, a v předmětném řízení soud osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti neuložil. S ohledem na zavedenou praxi krajských soudů a Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2016, č. j. 4 As 56/2016-53, ze dne 14. 5. 2015, č. j. 3 As 85/2015-8, ze dne 24. 2. 2016, č. j. 3 As 220/2015-49, ze dne 16. 12. 2015, č. j. 4 As 223/2015-43, ze dne 6. 10. 2015, č. j. 8 As 171/2014-67, nebo ze dne 6. 8. 2015, č. j. 10 As 43/2015-49, vše dostupné na www.nssoud.cz) zdejší soud v dané situaci nezahrnul vypořádání nákladů řízení o žalobě týkajících se osob zúčastněných na řízení do výroku a zabýval se jím toliko v odůvodnění tohoto rozsudku.

32. Jiná situace však nastává, pokud jde o náklady řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení – Ústeckého kraje proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016-158, neboť v předmětném řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 151/2018 vystupoval Ústecký kraj v pozici účastníka řízení – stěžovatele, tudíž má v souladu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 2 As 15/2009-242, publ. pod č. 2020/2010 Sb. NSS, dostupného na www.nssoud.cz, vzhledem ke svému úspěchu ve věci podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. vůči procesně neúspěšné žalobkyni právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení. Soud proto uložil žalobkyni povinnost zaplatit osobě zúčastněné na řízení – Ústeckému kraji do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení v celkové výši 13 228 Kč. Náhrada se skládá ze zaplaceného soudního poplatku za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč, z částky 6 200 Kč za dva úkony právní služby právního zástupce Ústeckého kraje po 3 100 Kč podle § 35 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 7 a § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“) [převzetí a příprava zastoupení – § 11 odst. 1 písm. a) AT; podání kasační stížnosti – § 11 odst. 1 písm. d) AT], z částky 600 Kč jako náhrady hotových výdajů advokáta [dva režijní paušály po 300 Kč podle § 35 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 13 odst. 1 a 3 AT] a z částky 1 428 Kč představující 21% DPH, kterou byl advokát podle zvláštního právního předpisu povinen odvést z vyčíslené odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů. Žádné další náklady řízení právní zástupce Ústeckého kraje nahradit nežádal.

Poučení