15 A 22/2023–32

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Ladislava Vaško a Mgr. Radima Kadlčáka ve věci žalobce: J. P., narozený dne X, bytem X, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, sídlem Velká Hradební 3118/48, 400 01 Ústí nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2023, č. j. KUUK/082318/2023/DS/Píš, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 31. 5. 2023, č. j. KUUK/082318/2023/DS/Píš, a rozhodnutí Městského úřadu Bílina ze dne 10. 3. 2017, č. j. MUBI/11693/2017, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobce se včasnou žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2023, č. j. KUUK/082318/2023/DS/Píš, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Bílina (dále jen „městský úřad“) ze dne 10. 3. 2017, č. j. MUBI/11693/2017 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobci dle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), uložena pořádková pokuta ve výši 3 000 Kč za bezdůvodné nedostavení se na předvolání ke správnímu orgánu k podání vysvětlení dne 1. 3. 2017 v 8:00 hodin, a to ve věci 14 dopravních přestupků spáchaných v období od 15. 10. 2016 do 21. 11. 2016.

2. Současně žalobce navrhl, aby soud zrušil prvostupňové rozhodnutí a uložil žalovanému povinnost nahradit mu náklady soudního řízení. Žaloba 3. Žalobce v žalobě uvedl, že žalovaný rozhodoval po uplynutí zániku odpovědnosti za přestupek. Jednání žalobce bylo promlčeno, prekludováno, došlo k zániku odpovědnosti žalobce za spáchaný pořádkový delikt. Prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 13. 3. 2017. Podle žalobce činí promlčecí doba jeden rok, a to analogicky dle § 30 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Na podporu uvedeného tvrzení žalobce poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 44/2014–53 (podle citace se však jednalo o č. j. 9 As 33/2014–53, pozn. soudu). K zániku odpovědnosti žalobce za spáchaný přestupek tak došlo uplynutím dne 13. 3. 2018. Žalovaný však své rozhodnutí doručil žalobci až dne 1. 6. 2023, tedy více než pět let po zániku odpovědnosti za přestupek. Napadené rozhodnutí je proto nezákonné z důvodu prekluze. Dále žalobce sdělil, že pořádková pokuta mu byla uložena za účinnosti zákona o přestupcích. Ten ve znění účinném ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí stanovoval roční promlčecí dobu. Vyjádření žalovaného k žalobě 4. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Dále uvedl, že v řízení o pořádkové pokutě není zákonem stanovena prekluzivní lhůta. V případě, že propadná lhůta není zákonem stanovena, jako je tomu v řízení o přestupku, propadná lhůta vůbec neexistuje (podobně jako např. v řízení o žádosti, řízení o námitkách a řízení o podjatosti). Replika žalobkyně 5. V replice žalobce uvedl, že žalovaný ve svém vyjádření k žalobě pominul judikaturu, dle které je nutné prekluzivní dobu dovozovat též v případě posuzování pořádkové pokuty, přičemž je nutné zákonné ustanovení o prekluzi přestupku vztáhnout též na řízení o pořádkové pokutě. Podle žalobce se žalovaný nikterak nevypořádal se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu, na jehož závěry žalobce v žalobě odkázal. Posouzení věci soudem 6. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), bez jednání, neboť žalobce s tímto postupem výslovně souhlasil a žalovaný nesdělil soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto projednáním, ačkoli byl ve výzvě výslovně poučen, že nevyjádří–li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

7. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v řízení vedeném podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., která vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 věty druhé a třetí a § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu, a to pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí dle § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s.

8. Po přezkoumání skutkového a právního stavu dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná.

9. Jedinou námitkou v posuzované věci bylo, zda právní úprava týkající se pořádkové pokuty uložené žalobci upravuje i prekluzivní (slovy zákona o odpovědnosti za přestupky promlčecí) dobu (dříve lhůtu) pořádkového deliktu. Pokud ano, bylo třeba posoudit, zda o pořádkovém deliktu žalobce bylo rozhodnuto v rámci této prekluzivní doby, či nikoliv.

10. Dle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, ve znění účinném do 30. 5. 2017 (znění účinné v době spáchání pořádkového deliktu) platí, že „[p]řestupek nelze projednat, uplynul–li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje–li se na přestupek amnestie.“ 11. Dle § 20 odst. 2 zákona o přestupcích, ve znění účinném do 30. 5. 2017 platí, že „[b]ěh lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 se přerušuje zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; je–li prvním úkonem v řízení vydání příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením.“ 12. Dle § 20 odst. 3 zákona o přestupcích, ve znění účinném do 30. 5. 2017 platí, že „[p]řerušením běhu lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku; přestupek však nelze projednat, uplynuly–li od jeho spáchání dva roky.“ 13. Dle § 60 odst. 2 zákona o přestupcích, ve znění účinném do 30. 5. 2017 platí, že „[t]omu, kdo se bez závažných důvodů nedostaví na výzvu ke správnímu orgánu k podání vysvětlení podle odstavce 1, nebo tomu, kdo bezdůvodně podání vysvětlení odmítá, může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 5000 Kč.“ 14. Dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod platí, že „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ 15. Dle § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že „[n]a přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější.“ 16. Dle § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že „[p]romlčecí doba činí a) 1 rok, nebo b) 3 roky, jde–li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč.“ 17. Dle § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že „[b]yla–li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání; jde–li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 5 let od jeho spáchání.“ 18. Dle § 137 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), platí, že „[k]aždý je povinen podat správnímu orgánu vysvětlení podle odstavce 1. Tomu, kdo bezdůvodně odepře podat vysvětlení, může správní orgán uložit pořádkovou pokutu (§ 62) až do výše 5 000 Kč.“ 19. Uvedenou otázkou se již dopodrobna zaobíral Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 33/2014–53, v němž v odstavcích 17 až 30 uvedl: „Na tomto místě je nutno přitakat stěžovatelce v tom, že ve veterinárním zákoně a ani v subsidiárně používaném správním řádu není stanovena žádná lhůta, po kterou by bylo možno pořádkovou pokutu uložit. Stejně tak Nejvyšší správní soud souhlasí, že není přípustné, aby bylo možné za spáchaný delikt, byť pořádkový, uložit pořádkovou pokutu po neomezenou dobu. V tom by mohlo být spatřováno porušení principu právní jistoty toho, komu je pořádková pokuta ukládána.

20. Princip právní jistoty vyplývající z konceptu materiálně chápaného právního státu, který je zakotven v čl. 1 odst. 1 Ústavy, se v právním řádu projevuje celou řadou požadavků jak na tvorbu práva, tak i na jeho aplikaci. Bohatá judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva dotýkající se projevů principu právní jistoty tuto tezi zřetelně potvrzuje. I otázka institutu lhůt je bytostně spjata s tímto právním principem, jak dovodil i Ústavní soud: „[s]myslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů“ (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, nebo ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 948/09, všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Za standardní projev principu právní jistoty lze proto považovat stanovení zákonných lhůt pro učinění určitých podání (zejména návrhů na zahájení řízení) i pro další kroky činěné ať ze strany správního orgánu nebo účastníků řízení, či jinak dotčených osob.

21. Jelikož ani jeden z předpisů, jejichž právní úprava se použije na posuzovaný případ, neobsahuje lhůtu, v níž je možno pořádkové pokuty ukládat, je třeba tuto lhůtu dovodit jiným způsobem. Taková lhůta by měla odpovídat povaze institutu pořádkové pokuty, to znamená, že by zejména měla být přiměřená s ohledem na principy jejího ukládání. Institut pořádkových pokut slouží k tomu, aby správní či soudní řízení (nebo jiný procesní postup – například kontrola) řádně proběhlo. V případě, že dojde ke spáchání pořádkového deliktu, je žádoucí, aby byla viníkovi případná pořádková pokuta uložena bez zbytečného odkladu po spáchání pořádkového deliktu, neboť jejím ukládáním je bezprostředně vynucováno plnění příslušných procesních povinností. Zřejmě i z tohoto důvodu chybí v procesních předpisech lhůty pro uložení pokuty za pořádkový delikt, neboť zákonodárce vůbec nepředpokládal, že by k uložení pokuty za pořádkový delikt mohlo dojít po mnoha měsících od jeho spáchání. Není tedy přípustné, aby lhůta k uložení pořádkové pokuty byla například deset let, jelikož by byl takovouto dobou zcela popírán smysl pořádkové pokuty, tedy zajištění řádného vedení řízení v zákonných lhůtách. V opačném případě by mohla nastat absurdní situace, kdy například za učiněné hrubě urážlivé podání, kterým bylo zahájeno řízení, by byla podateli uložena pořádková pokuta po několika letech v samotném závěru vedeného řízení.

22. Napříč právním řádem České republiky je běžně pro zánik odpovědnosti stanovena nějaká lhůta, po jejímž uplynutí již nelze uložit sankci. Lze ostatně poukázat na to, že kromě naprostých výjimek dochází k zániku možnosti potrestat pachatele i v případě trestných činů, a to i těch nejzávažnějších, jako je například trestný čin vraždy. Zdejšímu soudu se jeví jako naprosto disproporční, aby za nejzávažnější trestnou činnost mohl být pachatel potrestán po omezenou dobu a za pořádkový delikt, jakožto delikt mnohem méně závažný, by mohl být potrestán neomezeně (samozřejmě s omezením daným délkou daného řízení či jiného procesního postupu, takto stanovená lhůta je však značně neurčitá a neodpovídá požadavku na právní jistotu)… 23. Obecně lze říci, že nejbližším právním předpisem pro ukládání pokuty za pořádkový delikt je zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“). Nejvyšší správní soud tak dovozuje ze skutkových podstat některých přestupků, které se svou povahou blíží pořádkovým deliktům – například některé přestupky proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy – § 21 odst. 1 písm. b), c) či g) přestupkového zákona, příp. přestupek neuposlechnutí výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci, jakožto přestupek proti veřejnému pořádku – § 47 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona a přestupky křivého vysvětlení – § 47a přestupkového zákona. Pokud jde o lhůtu, v níž je možno uložit sankci dle přestupkového zákona, je stanovena v § 20 odst. 1 uvedeného zákona, který říká: „Přestupek nelze projednat, uplynul–li od jeho spáchání jeden rok…“… 24. Pokud totiž právo správního orgánu projednat přestupek či uložit pokutu po uplynutí prekluzivní lhůty zaniká, je nutné, aby do této doby bylo rozhodnutí perfektní, tzn. aby splňovalo všechny znaky zásadně nezměnitelného individuálního správního aktu. Není rozhodující, zda správní akt nabude právní moci marným uplynutím lhůty k odvolání, oznámením rozhodnutí o podaném odvolání či případně jiným zákonem stanoveným způsobem. Z procesního hlediska jde o konečný výsledek určitého postupu správního orgánu. Nelze připustit, aby rozhodnutí nabylo právní moci až po uplynutí prekluzivní lhůty. Pod pojmy „projednat“ a „uložit“ je totiž třeba zahrnout i konečný výsledek postupu správního orgánu, tedy nabytí právní moci, s níž jsou spojeny významné právní následky. Teprve v okamžiku nabytí právní moci je rozhodnutí o přestupku úplné a neměnné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006, č. j. 5 Afs 42/2004 – 61, publ. pod č. 954/2006 Sb. NSS).

25. Pro výše definovanou skupinu jednorázových pořádkových deliktů tedy Nejvyšší správní soud dovodil za použití analogie legis prekluzivní lhůtu jednoho roku. Analogicky aplikovaným ustanovením je § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, jakožto nejbližší ustanovení, a to díky blízkému charakteru některých přestupků a pořádkových deliktů, a v posuzovaném případě i § 19 odst. 3 zákona o státní kontrole. Z obou předpisů přitom plyne prekluzivní lhůta pro uložení pokuty v délce jednoho roku, přičemž v této lhůtě musí rozhodnutí o uložení pokuty nabýt právní moci.“ 26. Soud konstatuje, že uvedené podrobné závěry Nejvyššího správního soudu jsou pro posuzovanou věc přiléhavé a soud z nich vycházel.

27. S ohledem na zásadu právní jistoty soud uvádí, že je nepřípustné, aby v případě možnosti uložení sankce za pořádkový delikt nezanikala odpovědnost uplynutím času, tedy aby možnost uložení pořádkové sankce ze strany správního orgánu nebyla omezena prekluzivní dobou. V projednávané věci byla žalobci uložena pořádková pokuta dle § 60 odst. 2 zákona o přestupcích za bezdůvodné nedostavení se na předvolání k městskému úřadu k podání vysvětlení dne 1. 3. 2017 v 8:00 hodin ve věci dopravních přestupků. Ze strany žalobce se tedy jednalo o jednorázové porušení povinnosti. Zákon o přestupcích ani podpůrně užitý správní řád prekluzivní dobu u pořádkových deliktů neupravovaly, a proto bylo nutné chybějící právní úpravu zániku odpovědnosti za pořádkový delikt uplynutím času stanovit metodou analogie legis, tedy užitím obdobného ustanovení svou povahou nejbližšího k podstatě projednávané věci. Takovým ustanovením, podobně jako ve věci projednávané ve shora uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu, je úprava zániku odpovědnosti za přestupky (prekluzivní doba) dle § 20 zákona o přestupcích. Blízkost uvedené úpravy je v posuzovaném případě umocněna tím, že taktéž pořádková pokuta byla upravena zákonem o přestupcích. Podle úpravy zákona o přestupcích účinného v době spáchání pořádkového deliktu nešlo přestupek projednat, uplynul–li od jeho spáchání jeden rok. Došlo–li k přerušení běhu lhůty, přestupek nešlo projednat uplynuly–li od jeho spáchání dva roky.

28. V projednávané věci je však nutné zohlednit tu okolnost, že od spáchání pořádkového deliktu do vydání napadeného rozhodnutí navíc došlo ke změně právní úpravy týkající se předmětného pořádkového deliktu, a to v souvislosti s nahrazením zákona o přestupcích zákonem o odpovědnosti za přestupky s účinností od 1. 7. 2017. S ohledem na ústavní zásadu vyjádřenou v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, a to že pozdější právní úpravy se užije, je–li pro pachatele (i pořádkového deliktu) příznivější než právní úprava v době spáchání deliktu, tak bylo nutné posoudit, zda pozdější úprava obsažená ve správním řádu, nebyla pro žalobce příznivější. Deliktní jednání žalobce by bylo dle pozdější právní úpravy posouzeno jako bezdůvodné odmítnutí podání vysvětlení dle § 137 odst. 2 správního řádu, na které by se vztahovala prekluzivní doba v maximálním trvání tří let dle § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky. S ohledem na skutečnost, že pozdější právní úprava stanovila pro projednání pořádkového deliktu delší prekluzivní dobu (tři roky), nebyla pro žalobce příznivější, a tudíž se v jeho případě měla aplikovat právní úprava přestupkového zákona účinná v době spáchání pořádkového deliktu s prekluzivní dobou dvou let.

29. Jelikož přestupkový zákon neobsahoval ustanovení o počítání času, měl být aplikován § 40 správního řádu, dle kterého lhůta určená podle let končí uplynutím toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty. Počátek běhu lhůty nastal dne 1. 3. 2017, kdy se žalobce na předvolání nedostavil k podání vysvětlení. K uplynutí dvouleté prekluzivní doby pro pravomocné uložení pořádkové pokuty dle § 20 odst. 3 přestupkového zákona tedy došlo dne 1. 3. 2019. Napadené rozhodnutí bylo vydáno až 31. 5. 2023 a právní moci nabylo 1. 6. 2023, tedy více než čtyři roky po marném uplynutí této doby (v mezidobí bylo předcházející rozhodnutí žalovaného zrušeno rozsudkem zdejšího soudu ze dne 17. 2. 2021, č. j. 15 A 338/2017–49). Došlo tedy k podstatnému porušení pravidel řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004–39, publ. pod č. 845/2006 Sb. NSS.)

30. S ohledem na shora uvedené skutečnosti soud bez jednání výrokem I. rozsudku zrušil napadené rozhodnutí pro vadu řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

31. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o pořádkovém deliktu je prvním úkonem ve věci, a jelikož došlo k prekluzi odpovědnosti za pořádkový delikt a žalovaný by tak nemohl v řízení o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí pokračovat, zrušil soud nejen napadené rozhodnutí žalovaného vydané po uplynutí prekluzivní doby, ale podle § 78 odst. 3 s. ř. s. i prvostupňové rozhodnutí městského úřadu, kterým byla pořádková pokuta žalobci uložena.

32. Jelikož měl žalobce v projednávané věci úspěch, soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. výrokem II. rozsudku uložil žalovanému povinnost zaplatit mu do třiceti dnů od právní moci rozsudku náhradu nákladů řízení v celkové výši 11 228 Kč. Celková výše se skládá z částky 3 000 Kč za zaplacený soudní poplatek za žalobu, z částky 6 200 Kč za dva úkony právní služby právního zástupce žalobce, který žalobce část řízení zastupoval, po 3 100 Kč podle § 7 bod 5 a § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“) – převzetí a příprava zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) AT], podání žaloby [§ 11 odst. 1 písm. d) AT]. Dále z částky 600 Kč za s tím související dva režijní paušály po 300 Kč podle § 13 odst. 1 a 4 AT a z částky 1 428 Kč, která činí náhradu 21 % DPH z uvedených částek bez soudního poplatku.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Replika žalobkyně Posouzení věci soudem