15 A 35/2020– 50

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. Věry Jachurové a soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise v právní věci žalobce: JOGA LUHAČOVICE, s.r.o., IČO 60697628 se sídlem Uherskobrodská 984, Luhačovice proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6.2.2020, č.j. MŽP/2019/570/1458 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo částečně změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Brno (dále jen „inspekce“) ze dne 2.9.2019 č.j. ČIŽP/47/2019/5212 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce coby provozovatel Regionální kompostárny Slavičín, stacionárního zdroje znečišťování ovzduší ve smyslu bodu 2.3 přílohy č. 2 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“) shledán vinným spácháním 1) přestupku podle § 25 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, kterého se měl dopustit tím, že za roky 2016 a 2017 neohlásil údaje souhrnné provozní evidence ve smyslu § 17 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, 2) přestupku podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně ovzduší, kterého se měl dopustit tím, že jím provozované vzduchotechnické potrubí pro hygienizaci Regionální kompostárny Slavičín bylo proděravělé, čímž porušil podmínky pro provoz stacionárního zdroje a podmínky stanovené § 17 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší, 3) přestupku podle § 25 odst. 2 písm. g) zákona o ochraně ovzduší, kterého se měl dopustit tím, že nesdělil inspekci způsob měření veličin týkajících se biofiltru v rozporu s § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně ovzduší, 4) přestupku podle § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší, kterého se měl dopustit tím, že v rozporu s § 17 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ovzduší nedodržel podmínky stanovené povolením provozu stacionárního zdroje znečišťování ovzduší, protože neprovedl v roce 2017 autorizované měření emise pachových látek do ovzduší v okolí stacionárního zdroje. Za tyto přestupky byla žalobci prvostupňovým rozhodnutím uložena pokuta ve výši 500 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč. Napadeným rozhodnutím žalovaný jednak zrušil výrok o vině ohledně spáchání přestupku podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně ovzduší a řízení o něm zastavil, a dále snížil pokutu na 70 000 Kč; ve zbývající části pak prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

2. Ze správního spisu vyplývá, že rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále jen „povolovací orgán“) ze dne 7.6.2016, č.j. KUZL 20185/2016 (dále jen „povolení provozu“) byl žalobci podle § 11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší povolen provoz stacionárního zdroje znečišťování ovzduší „Regionální kompostárna Slavičín“ (dále též jen „kompostárna“). Povolovací orgán v povolení provozu mj. na základě žádosti žalobce coby žadatele o vydání povolení rozhodl o vyloučení odkladného účinku odvolání proti povolení provozu. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 3.1.2017, č.j. 1460/570/16, 54093/ENV/16 (dále jen „rozhodnutí o odvolání proti povolení provozu“) byly upraveny některé podmínky pro provoz kompostárny. Pro nyní projednávanou věc je relevantní změna podmínky č. 1 povolení provozu, která původně zněla takto: „Pro zdroj se stanovuje specifický emisní limit pro pachové látky ve výši 200 OUE/m3 (při provozních podmínkách) na výstupu z biofiltru, do kterého je odváděn odpadní plyn z dozrávání kompostů v hale předmětné, a to s frekvencí měření emisí pachových látek do ovzduší 1 krát za kalendářní rok“. Rozhodnutím o odvolání proti povolení provozu byla podmínka č. 1 stanovena následovně: „Pro zdroj se stanovuje specifický emisní limit pro pachové látky ve výši 200 OUE/m3 při provozu zařízení na výstupu z biofiltru a kterémkoliv místě ve vzdálenosti 3 m od výrobní haly, a to s frekvencí měření emisí pachových látek do ovzduší 1 krát za kalendářní rok“.

3. Dne 29.8.2018 provedla inspekce kontrolu plnění požadavků zakotvených v § 17 zákona o ochraně ovzduší při provozu kompostárny a o zjištěných nedostatcích vyhotovila protokol o kontrole ze dne 6.11.2018, č.j. ČIŽP/47/2018/12554. Prvostupňovým rozhodnutím shledala žalobce vinným spácháním shora uvedených přestupků a uložila mu pokutu ve výši 500 000 Kč. Jak plyne z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, za nejzávažnější ze spáchaných přestupků inspekce považovala přestupek podle § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší spočívající v neprovedení autorizované (akreditované) studie měření pachových látek za kalendářní rok 2017. Žalobce tím porušil jednak svůj provozní řád, ale zejména povolení provozu, v čemž inspekce spatřovala velmi závažné porušení povinnosti stanovené v § 17 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ovzduší. Inspekce se v rozhodnutí vyjádřila k závažnosti všech spáchaných přestupků, jakož i ke způsobu jejich spáchání. K následkům žalobcem spáchaného protiprávního jednání uvedla, že k naplnění skutkové podstaty vytýkaných přestupků postačí samotné porušení právních předpisů týkajících se ochrany ovzduší, neboť už jen tím je vyvoláno nebezpečí ohrožení životního prostředí. Inspekce dále přihlédla k ostatním okolnostem vyjmenovaným v § 38 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Jako polehčující okolnost vyhodnotila, že žalobce své pochybení částečně napravil dodáním chybějících údajů, naopak jako přitěžující vyhodnotila nedostatek spolupráce žalobce s inspektory při probíhající kontrole a to, že jim poskytoval nekompletní údaje, a navíc opožděně.

4. O odvolání žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný v rámci odvolacího řízení dospěl k závěru, že se inspekci v rámci kontroly ani prvostupňového správního řízení nepodařilo dostatečně prokázat poškození vzduchotechnického potrubí v míře mající vliv na provoz hygienizačního boxu, který mělo potrubí odvětrávat. Inspekce nejenže dostatečně nezjistila a neprokázala skutkový stav, ale ani svůj závěr o škodlivosti tohoto stavu uspokojivě neodůvodnila. Proto žalovaný napadeným rozhodnutím zrušil výrok I. bod 2 prvostupňového rozhodnutí, jímž byl žalobce shledán vinným spácháním přestupku podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně ovzduší. S hodnocením dalších tří žalobcem spáchaných přestupků se však žalovaný plně ztotožnil. Uvedl, že argumentace předestřená žalobcem v odvolání svědčí o tom, že žalobce nezaznamenal legislativní změnu v oblasti ochrany ovzduší, která nastala již v roce 2012 a nejsou mu známa „nově“ nastavená pravidla v systému plnění ohlašovacích povinností a pravidla týkající se provozu biofiltru a jeho dokumentace.

5. Žalovaný odmítl, že by žalobcova tíživá finanční situace byla legitimním důvodem pro neprovedení akreditovaného měření v kalendářním roce 2017. Žalobci byla povinnost provést jednou ročně autorizované měření známa již od doručení povolení provozu, v němž je zakotvena v podmínce č.

1. Rozhodnutím o odvolání proti povolení provozu byla sice tato povinnost nadefinována jinak (přibyla povinnost měřit výskyt pachových látek nejen u výstupu z biofiltru, ale i v okolí 3 metrů od výrobní haly), nicméně četnost měření zůstala zachována. Po nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání ministerstva proti povolení provozu byla podmínka č. 1 závazná, kontrolovatelná a vymahatelná. To, že byl žalobce v roce 2017 ve ztrátě, jej neopravňovalo k porušení podmínky č. 1 povolení provozu. Z veřejných rejstříků navíc žalovaný zjistil, že za rok 2016 byl žalobcův výsledek hospodaření ve výši +1 818 000 Kč a žalobce není ani v insolvenci. I pokud jsou informace žalobcem vložené do veřejného rejstříku nepravdivé a žalobce skutečně neměl finanční prostředky na úhradu provedení autorizovaného měření, měl tuto situaci řešit s příslušným povolovacím orgánem, případně kontrolním orgánem. Namísto toho žalobce nechal vyhotovit měření osobou, která není držitelem autorizace ve smyslu § 32 až 34 zákona o ochraně ovzduší. Z předložených podkladů navíc vyplývá, že pachovou studii „Měření pachových emisí v areálu kompostárny Slavičín“ ze srpna 2017 provedla skupina zaměstnanců žalobce ve spolupráci s emeritním vědeckým pracovníkem Ing. J. V., CSc. Měření zjevně provedly osoby bez zákonem stanovené autorizace, a navíc za situace, kdy se na měření podíleli zaměstnanci žalobce, což je nepřímo v rozporu s § 34 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší, který zapovídá autorizované osobě provádět měření stacionárního zdroje znečišťování ovzduší, který sama provozuje. Žalobcem doloženou pachovou studii proto nelze považovat za naplnění podmínky č. 1 povolení k provozu, tj. za provedení a doložení autorizovaného měření pachových emisí.

6. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí zabýval rovněž výší uložené pokuty. Vzal v úvahu to, že ve třech případech bylo prokázáno protiprávní jednání žalobce. Vyjádřil souhlas s hodnocením závažnosti jednotlivých přestupků (vyjma přestupku podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně ovzduší, ohledně něhož řízení zastavil). Snížení pokuty z původně uložené částky 500 000 Kč na 70 000 Kč odůvodnil tím, že inspekce při ukládání pokuty porušila § 2 odst. 4 správního řádu a nerozhodovala tak, jako tomu bylo ve skutkově podobných případech. Inspekce sice uvedla skutečnosti, ze kterých při ukládání pokuty vycházela (a žalovaný s nimi souhlasil), z prvostupňového rozhodnutí však nevyplynulo, proč byla pokuta uložena v dané výši. Podle žalovaného se v obdobných případech pohybují ukládané pokuty v řádu desítek tisíc. Za nesplnění ohlašovací povinnosti souhrnné provozní evidence v delší lhůtě by žalobce samostatně dostal pokutu minimálně 30 000 Kč. V případě nepředložení informací ohledně měření veličin v biofiltru by žalobce dostal pokutu minimálně 10 000 Kč. Za přestupek spočívající v neprovedení autorizovaného měření by žalobci hrozila pokuta minimálně 20 000 Kč. Minimální výše pokut, která se v obdobných případech za dané přestupky ukládá, je tedy 60 000 Kč. Žalovaný však zohlednil to, že z odvolání jednoznačně vyplývá žalobcova neznalost jeho zákonných povinností vyplývajících z aktuálně platné legislativy v oblasti ochrany ovzduší, což označil za výrazně přitěžující okolnost, a proto uložil žalobci pokutu ve výši 70 000 Kč. Inspekcí uložená pokuta byla podle něj nepřiměřeně vysoká a její výše nebyla řádně odůvodněna.

7. V žalobě žalobce namítl, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná jak pro nesrozumitelnost, tak pro nedostatek důvodů. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou též nezákonná, protože nebyl řádně zjištěn skutkový stav, který byl nadto nesprávně vyhodnocen. Obě rozhodnutí dle žalobce též trpí vadou nezákonnosti, protože došlo k nesprávnému procesnímu postupu inspekce, přičemž žalovaný tyto vady v odvolacím řízení neodstranil. Správní orgány obou stupňů vydáním nepřezkoumatelných a nezákonných rozhodnutí porušily zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí a zásadu materiální pravdy.

8. Konkrétními argumenty žalobce brojil proti nedostatečnému odůvodnění výše ukládané sankce. Žalovaný podle něj sice uvedl v napadeném rozhodnutí postup výpočtu pokuty, z tohoto postupu však není zřejmé, jak dospěl ke konkrétní výši uložené pokuty a jeho argumentace není přesvědčivá. Žalobce ve správním uvážení ohledně výše pokuty postrádá zdůvodnění, jak konkrétně jeho domnělé porušení právních předpisů poškodilo či ohrozilo životní prostředí. Vadná je i úvaha žalovaného o hospodářském výsledku žalobce. Žalobce v této souvislosti uvedl, že činnost spočívající ve využívání biologického odpadu, kterou provozuje, je sice žádaná, ale nevýdělečná. Žalobce nadto očekává propad hospodářských výsledků, protože kompostárna odebírala gastroodpad z restaurací, které však byly v důsledku koronavirových opatření uzavřeny. Dále předestřel svou hospodářskou situaci za roky 2016 a 2017. Co se týče roku 2016, výsledek jeho hospodaření sice byl + 1 818 000 Kč, příčinou tohoto výsledku však byl mimořádný prodej firemního bytu. Tato tržba z prodeje dlouhodobého nemovitého majetku byla použita k zajištění a udržení životnosti společnosti jako takové a žalobce díky ní snížil svou zadluženost, která však i přesto v roce 2016 činila 83,96 %. V roce 2017 jeho zadluženost činila 85,02 % a žalobce sotva stíhal splácet své závazky. Není pravdou to, co tvrdí žalovaný, tj. že žalobce měl dostatek finančních zdrojů k provedení autorizovaného měření. Žalovaný při hodnocení žalobcovy finanční situace hleděl pouze na výši vlastního kapitálu žalobce, nikoliv na položku „cizí zdroje“.

9. Žalobce dále namítl, že při ukládání pokuty v souvislosti s provozem kompostárny je třeba brát v úvahu, že 90 % jeho podnikatelské činnosti spočívá ve svozu komunálního, tříděného a dalšího odpadu a jiných aktivit. Z činnosti související s provozem kompostárny by žalobce nikdy finanční prostředky na zaplacení akreditovaného měření nezískal, neboť zisk z této činnosti nestačí ani na pokrytí nákladů na její provoz. Proto měření emisí v kompostárně a částečně i její provoz musí žalobce dotovat ze zisku ze svých ostatních činností. Ohradil se i proti tomu, že žalovaný vycházel z výše jeho obratu, ačkoliv obrat není spolehlivým údajem pro posouzení ekonomické situace podniku. Na výstavbu kompostárny si žalobce vzal v roce 2011 úvěr, který ho od té doby velmi zatěžuje a jeho celková likvidita se dlouhodobě pohybuje ve velmi nezdravých hodnotách. Žalobce zkrátka neměl navíc žádné finanční prostředky, které by mohl vynaložit na autorizované měření, které nadto nebylo nezbytné pro zajištění fungování společnosti.

10. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že z výroku napadeného rozhodnutí je patrné, že nesprávné posouzení věci inspekcí bylo napraveno, protože žalovaný jednak zrušil výrok o vině žalobce ohledně přestupku podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně ovzduší, jehož spáchání nebylo dostatečně prokázáno, a dále snížil původně uloženou pokutu. Není tedy pravdou, že žalovaný vady prvostupňového řízení neodstranil. Nesouhlasil ani s tím, že by výši ukládané pokuty odůvodnil nedostatečně. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že se žalovaný ztotožnil s tím, k jakým okolnostem přihlédla inspekce při ukládání pokuty. Tyto důvody žalovaný přejal v celém rozsahu, doplnil však nedostatečné odůvodnění výše uložené pokuty. Přitom podrobně vyložil, v jakých částkách jsou ukládány pokuty za žalobcem spáchané přestupky, a dále uvedl, že se rozhodl uložit pokutu nad minimální výší, neboť žalobcův postoj k plnění jeho zákonných povinností v oblasti ekologie v souvislosti s jeho dlouholetou praxí v tomto oboru vyhodnotil jako závažnou přitěžující okolnost. Žalobce totiž dal jasně najevo, že plní jen ty povinnosti, které považuje za nezbytné. Žalovaný poukázal též na to, že inspekce v prvostupňovém rozhodnutí náležitě odůvodnila, jakým způsobem se protiprávní jednání žalobce promítlo do oblasti poškození či ohrožení životního prostředí, a to v části „Následky protiprávního stavu“. Žalovaný rovněž trvá na svém závěru, že z účetních závěrek v obchodním rejstříku vyplývá, že žalobce měl dostatek financí na zaplacení autorizovaného měření a že mu povinnost každoročního měření byla známa minimálně od 17.2.2017, tj. ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání proti povolení provozu. Žalobce nemůže argumentovat svým hospodářským výsledkem a nevýdělečností kompostárny, protože se sám rozhodl v této sféře podnikat a pokud mu finanční problémy brání plnit zákonné povinnosti, měl by přehodnotit své podnikání, nikoliv jednat v rozporu se zákonem a rozhodnutími příslušných správných orgánů. Irelevantní je též to, že provoz kompostárny činí jen 10 % činnosti žalobce. Jeho ekonomická situace se při ukládání pokuty musí posuzovat celkově, nikoliv jen ve vztahu k oblasti, v níž byl přestupek spáchán.

11. Dle žalovaného není ze žaloby patrné, v čem žalobce spatřuje nesprávně zjištěný skutkový stav, jak konkrétně ve správním řízení správní orgány pochybily a proč došlo k nesprávnému právnímu posouzení věci. Ze žaloby naopak vyplývá, že se žalobce neorientuje v právních předpisech, které se týkají ochrany životního prostředí a plní jen ty povinnosti stanovené zákonem a pravomocnými rozhodnutími správních orgánu, které on sám plnit chce. V žalobě navíc označil jiná rozhodnutí žalovaného a brojí mj. proti závěrům o „absenci a porušení lamel“, ačkoliv se napadené ani prvostupňové rozhodnutí lamel vůbec netýkají.

12. Při rozhodování ve věci samé soud vycházel zejména z této právní úpravy:

13. Podle bodu 2.

3. Přílohy č. 2 k zákonu o ochraně ovzduší je u stacionárních zdrojů Kompostárny a zařízení na biologickou úpravu odpadů o celkové projektované kapacitě 10 t nebo větší na jednu zakládku nebo větší než 150 t zpracovaného odpadu ročně vyžadován provozní řád jako součást povolení provozu podle § 11 odst. 2 písm. d).

14. Podle § 17 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ovzduší provozovatel stacionárního zdroje uvedeného v příloze č. 2 k tomuto zákonu je, kromě povinností uvedených v odstavci 1, dále povinen provozovat stacionární zdroj pouze na základě a v souladu s povolením provozu.

15. Podle § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která je provozovatelem stacionárního zdroje uvedeného v příloze č. 2 k tomuto zákonu, se kromě přestupků uvedených v odstavci 1 dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 17 odst. 3 písm. a) provozuje stacionární zdroj bez povolení provozu nebo v rozporu s ním.

16. Podle § 25 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně ovzduší za přestupek právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby lze uložit pokutu do 10 000 000 Kč, jde–li o přestupek podle odstavce 1 písm. a), b), e), f), h), i) nebo m), podle odstavce 2 písm. a), e), h) nebo i) nebo podle odstavce 3 písm. b).

17. Podle § 32 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší jen autorizovaná osoba může vykonávat činnosti spočívající v jednorázovém měření emisí.

18. Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná.

19. Předně je třeba konstatovat, že žaloba obsahuje jen několik málo konkrétních žalobních bodů. Žalobce v ní sice argumentoval tím, že skutkový stav nebyl inspekcí správně zjištěn, že ze strany inspekce došlo k nesprávnému právnímu posouzení a nesprávnému procesnímu postupu, který ani žalovaný v odvolacím řízení nenapravil, a také označil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů za nepřezkoumatelná, a to jak pro nedostatek důvodů, tak pro jejich nesrozumitelnost. Všechny tyto vady podle něj svědčí o porušení zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí a zásady materiální pravdy. Tato svá tvrzení však žalobce rozvedl jen ve dvou směrech – jednak namítl nedostatečné odůvodnění výše uložené pokuty a dále nemožnost provést v roce 2017 autorizované měření pro nedostatek financí, jinak k nim zhola nic neuvedl.

20. Přezkumné řízení soudní je založeno na zásadě dispoziční, z níž vyplývá, že specifikace konkrétních důvodů nezákonnosti napadeného rozhodnutí je úkolem žalobce a nikoliv soudu, který není oprávněn k tomu, aby tyto důvody za žalobce sám vyhledával či domýšlel.

21. K mezím a rozsahu soudního přezkumu správních rozhodnutí se jednoznačně vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí ze dne 14.2.2006, č.j. 1 Azs 244/2004–49, v němž vyložil, že „(s)oudní přezkum správních rozhodnutí (§ 65 a násl. s. ř. s.) se v souladu s dispoziční zásadou odehrává v mezích určitě a přesně stanovených; stanovit je náleží žalobci. Soudní řád správní neumožňuje soudům provádět jakýsi „obecný přezkum“; tj. zabývat se každým jednotlivým procesním krokem správního orgánu a věnovat se všem jeho dílčím hmotněprávním úvahám; to by popíralo smysl institutu žalobního bodu. Soud přezkoumává jen to, proti čemu žalobce řádně brojí, tedy to, co konkrétně a výslovně zpochybnil jak uvedením skutečností, tak snesením právních argumentů. Tato konkretizace je pak důležitá nejen pro soud, ale i pro žalovaného jako druhou stranu sporu. Každá procesní strana by měla mít přiměřenou možnost uplatnit své argumenty za podmínek, které ji citelně neznevýhodňují v porovnání s protistranou.“ Na tyto závěry Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku ze dne 13.6.2007 č.j. 5 As 73/2006–121, v němž mj. uvedl, že „(s)oudní přezkum ve správním soudnictví je co do svého rozsahu nikoli přezkumem neomezeným tzn. soudy nepřezkoumávají a přezkoumávat nemohou žalobami napadená rozhodnutí bez zřetele k tomu, co konkrétně žalobce napadanému správnímu rozhodnutí vytýká. Soudy ve správním soudnictví přezkoumávají žalobou napadená správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů (ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s.), tzn. skutkových či právních důvodů, pro které žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné či nicotné /ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s./. Je proto nezbytné, aby žalobce rozhodné skutečnosti, které dle jeho názoru odůvodňují zrušení žalobou napadeného rozhodnutí resp. prohlášení jeho nicotnosti, v podané soudní žalobě uvedl, protože jenom v případě, že jsou konkrétní žalobní body v podané žalobě dostatečně podrobně uvedeny, může se jimi soud kvalifikovaně zabývat. Míře konkrétnosti uplatněných žalobních bodů pak nutně musí korespondovat míra konkrétnosti odůvodnění soudního rozhodnutí, neboť pokud má soudní přezkum probíhat v mezích žalobních bodů, nelze z povahy věci důvodnost či nedůvodnost zcela obecné námitky odůvodnit zcela konkrétním způsobem, protože nelze předjímat, co konkrétně žalobce namítal. Pokud by tak soud přesto učinil a rozhodnutí přezkoumal se zřetelem k tomu, co v podané žalobě uvedeno není, resp. není postaveno na jisto, že je v žalobě obsaženo, nepostupoval by v takovém případě v souladu s ustanovením § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť by již nešlo o přezkum v rámci žalobních bodů.“ 22. Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s.ř.s. ukládá žalobci povinnost uvést v žalobě konkrétní skutková tvrzení a právní argumentaci, přičemž výrazem „konkrétní“ je myšleno ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizované. Skutková tvrzení nemohou být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, nýbrž musí se jednat o zcela jasně individualizovaný, a tedy od jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelný popis. Žalobce je povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Co se týče právní argumentace, žalobce se nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Musí uvést, jaké aspekty dějů či okolností uvedené v rámci skutkových tvrzení považuje za základ jím tvrzené nezákonnosti. Od žalobce, který formulací žalobních námitek vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. K tomu je třeba dodat, že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Soud však v žádném případě nesmí nahrazovat projev vůle žalobce tím, že by za něj sám vyhledával vady napadeného správního aktu nebo spekulativně domýšlel další argumenty a vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Pokud by takto postupoval, přestal by být nestranným rozhodčím sporu a de facto by přebíral funkci žalobcova advokáta, což s ohledem na rovné postavení účastníků soudního řízení nelze připustit.

23. Blíže nespecifikovaná tvrzení žalobce o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a nesprávném procesním postupu inspekce, který nebyl žalovaným v odvolacím řízení napraven, nejsou způsobilými žalobními námitkami (body), ze kterých by bylo patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené rozhodnutí za nezákonné. Naprostá obecnost a bezobsažnost těchto tvrzení brání tomu, aby se jimi soud mohl blíže zabývat (k tomu viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78 či rozsudek ze dne 27. 11. 2013, č. j. 8 Afs 31/2013–45).

24. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, jak tvrdí žalobce. Žalovaný v něm dostatečně určitým a srozumitelným způsobem vyložil důvody, na nichž je rozhodnutí zbudováno, shrnul podklady pro jeho vydání a uvedl úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, které na danou věc aplikoval. Rovněž se řádně vypořádal s odvolacími námitkami žalobce. Napadené rozhodnutí tedy obsahuje veškeré náležitosti stanovené zákonem (§ 68 správního řádu) a není nepřezkoumatelné ani pro nesrozumitelnost, ani pro nedostatek důvodů.

25. Jak již bylo soudem konstatováno shora, žalobce kromě nedostatečného a nepřesvědčivého odůvodnění výše uložené pokuty a toho, že kvůli svým finančním problémům nemohl v roce 2017 provést měření emisí autorizovanou osobou, nic konkrétního správním orgánům obou stupňů nevytkl. Soud se proto dále zabýval těmito dvěma žalobními body.

26. Žalobce nikterak nezpochybnil závěr inspekce a potažmo i žalovaného, že se dopustil přestupků podle § 25 odst. 2 písm. c) a § 25 odst. 2 písm. g) zákona o ochraně ovzduší. Tvrzenou nepříznivou finanční situací v letech 2016 a 2017 (a ostatně i v letech před tímto obdobím a po něm) se snažil ospravedlnit jím spáchané protiprávní jednání, které spočívalo v tom, že nenechal v roce 2017 provést měření emisí kompostárny autorizovanou osobou. Doslova v žalobě uvedl, že „neměl žádné prostředky navíc, které by mohl vynaložit na autorizované měření, které nebylo nezbytné pro zajištění fungování společnosti.“ Takový pohled žalobce na věc však svědčí o zcela pokřiveném vnímání jeho povinností souvisejících s provozem stacionárního zdroje znečišťování ovzduší, které mu ukládá zákon ve spojení s povolením provozu, a soud této žalobní argumentaci v žádném případě nemohl přisvědčit.

27. Podmínka č. 1 provozu kompostárny podle povolení provozu ve znění rozhodnutí o odvolání proti povolení provozu zní: „Pro zdroj se stanovuje specifický emisní limit pro pachové látky ve výši 200 OUE/m3 při provozu zařízení na výstupu z biofiltru a kterémkoliv místě ve vzdálenosti 3 m od výrobní haly, a to s frekvencí měření emisí pachových látek do ovzduší 1 krát za kalendářní rok“. Provozní řád kompostárny z března 2016, který vyhotovil sám žalobce a který je podle zákona o ochraně ovzduší součástí povolení provozu, obsahuje v bodě 8 popis způsobu sledování množství a kvality emisí a imisí, přičemž výslovně uvádí, že: „Akreditované měření pachových emisí je prováděno podle ČSN EN každoročně. Odběr vzorků znečištěného vzduchu je prováděn do Nalophanových vaků a hodnocení znečištění vzduchu pachovými látkami se provádí pomocí Olfaktometru. Specifický emisní limit na výstupu z biofiltru byl stanoven na 200. Akreditované měření bude prováděno každý rok a v roce výměny náplně biofiltru bude měření provedeno po 6 měsících provozu nové náplně.“ 28. Z výše uvedeného je zřejmé, že povinnost žalobce každoročně nechat zpracovat měření emisí unikajících do ovzduší v bezprostředním okolí kompostárny autorizovanou osobou ve smyslu § 32 až § 34 zákona o ochraně ovzduší jednoznačně vyplývá jak z provozního řádu kompostárny, tak ze samotného povolení provozu. V této souvislosti není bez významu, že na žalobcovu žádost rozhodl povolovací orgán o vyloučení odkladného účinku odvolání proti povolení provozu. Povinnost provádět každoročně měření emisí kompostárny prostřednictvím autorizované osoby byla žalobci známa již od nabytí právní moci povolení provozu. Není proto myslitelné, aby žalobce toto měření neprováděl s odůvodněním, že mu „nezbyly prostředky navíc“, ať už byla jeho finanční situace jakákoliv. Nebylo na uvážení žalobce jakožto provozovatele stacionárního zdroje znečišťování ovzduší, zda měření emisí provede či nikoliv; jeho nezpochybnitelnou povinností bylo toto měření ve stanoveném intervalu provést, a to prostřednictvím autorizované osoby. Právě za tímto účelem zákon o ochraně ovzduší upravuje institut nezávislé autorizované osoby a ostatně i proto podléhá provoz vybraných stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší (ke kterým patří i žalobcem provozovaná kompostárna) povolovacímu procesu, jehož smyslem je nastavení konkrétních podmínek, které je nutno při provozu toho kterého zdroje znečišťování ovzduší dodržovat. Jednou z nich je právě měření emisí v určité frekvenci. Je třeba uzavřít, že hospodářský výsledek žalobce za roky 2016 a 2017 neměl naprosto žádný vliv na jeho povinnost provést v roce 2017 měření emisí autorizovanou osobou podle podmínky č. 1 povolení provozu kompostárny. Žalobce tuto povinnost prokazatelně nesplnil, a dopustil se tak přestupku podle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší. Soud k tomu na okraj dodává, že pokud žalobce v průběhu roku 2017 věděl, že nebude schopen dostát povinnosti provést měření emisí autorizovanou osobou, mohl a měl nastalou situaci okamžitě řešit ve spolupráci s povolovacím či kontrolním orgánem, jak správně podotkl žalovaný, popřípadě zvážit, zda je vůbec v jeho možnostech kompostárnu nadále provozovat.

29. Dalším okruhem žalobních námitek žalobce brojil proti nedostatečnému odůvodnění napadeného rozhodnutí co do výše uložené pokuty. Žalovanému vytkl jednak nedostatečné zdůvodnění toho, jak dospěl k výši pokuty 70 000 Kč, a dále to, že neuvedl, jak konkrétně se žalobcovo jednání promítlo do poškození či ohrožení životního prostředí. Ani těmto žalobním námitkám soud nepřisvědčil. Prvostupňové i napadené rozhodnutí obsahují náležité odůvodnění toho, jak konkrétně se žalobcovo protiprávní jednání promítlo do oblasti životního prostředí. Žalobcem spáchané přestupky spočívaly v porušení různých povinností podle § 17 zákona o ochraně ovzduší, které jsou preventivními nástroji zabraňujícími znečištění ovzduší. Jejich porušení tudíž vede ke spáchání přestupku ohrožovacího, k jehož dokonání postačí „pouhá“ hrozba porušení objektu chráněného zákonem, v tomto případě ovzduší, resp. čisté ovzduší (k charakteru tzv. ohrožovacích deliktů viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13.10.2015, č.j. 8 As 50/2015–39, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 25.8.2016, č.j. 9 As 172/2015–67). Jak přiléhavě uvedla inspekce v prvostupňovém rozhodnutí, zákonodárce se rozhodl sankcionovat taková porušení zákona o ochraně ovzduší, která jsou sama o sobě škodlivá a představují hypotetickou možnost porušení životního prostředí. Soud proto uzavírá, že žalobci se dostalo již ze strany inspekce dostatečného vysvětlení, že jeho jednání se negativně promítlo do oblasti životního prostředí tím, že neplnil povinnosti preventivního rázu, které mu ukládá zákon o ochraně ovzduší a jejichž neplnění se zákonodárce rozhodl kvalifikovat jako přestupky.

30. Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí zcela konkrétně a srozumitelně odůvodnil, z jakých skutečností a polehčujících a přitěžujících okolností vycházel při stanovení výše pokuty. V rámci těchto úvah konstatoval, v jakých minimálních částkách jsou standardně ukládány pokuty za jednotlivé přestupky, jichž se žalobce dopustil, a dále vyložil, že nedostatečné povědomí žalobce o jeho povinnostech při provozu kompostárny je výrazně přitěžující okolností.

31. Soud má za to, že pokuta ve výši 70 000 Kč je sice citelným zásahem do hospodaření žalobce, nejedná se však o částku, která by mohla nadobro znemožnit jeho podnikání či jej jinak zásadním způsobem ovlivnit. Na tom nemůže nic změnit ani povšechná hypotetická námitka žalobce o hrozícím úbytku zpracovatelného gastroodpadu v důsledku uzavření restaurací kvůli koronavirovým opatřením (poznámka soudu: vzhledem k poměrně chaotické konstrukci žaloby je možné, že tato námitka je spíše součástí odůvodnění návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě). Ostatně již samotný fakt, že žalobce jako subjekt práva ke dni vydání tohoto rozsudku nadále existuje a vyvíjí podnikatelskou činnost, dokládá nepravdivost jeho tvrzení o likvidačním charakteru uložené pokuty.

32. Uložená správní sankce musí plnit svůj účel, tj. musí působit jak represivně, tak i preventivně. Represivní funkce představuje „trest“ v původním slova smyslu, tedy ryze negativní následek protiprávního jednání, který spočívá v zásahu do majetkové sféry žalobce. Preventivní funkce sankce pak zahrnuje jednak odrazení samotného žalobce od dalšího porušování práva v budoucnu, ale je též výstrahou ostatním (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7.6.2017 č.j. 6 As 68/2017–63). Uložení nižší sankce žalobci či dokonce upuštění od jeho potrestání s poukazem na jeho nepříznivé hospodářské výsledky a ztrátovost předmětné kompostárny by vedlo k tomu, že by uložená sankce neplnila svou represivní a preventivní funkci.

33. Za zcela nepřípadnou považuje soud argumentaci žalobce, že správní orgány měly přihlédnout k tomu, že provoz kompostárny představuje pouhých 10 % činnosti žalobce a že žalobce kompostárnu v podstatě „dotuje“ ze zisku ze svých ostatních činností. Ekonomickou situaci pachatele přestupku je zásadně třeba posuzovat komplexně, nikoliv ve vztahu k jeho jednotlivým činnostem. Výše pokuty ukládané žalobci za shora uvedené přestupky nemůže být závislá na tom, jakých hospodářských výsledků dosahuje předmětná kompostárna (zda je její provozování v určitém období ziskové nebo ztrátové). Nelze připustit, aby se pachatel domohl nižší pokuty, než která je za obdobné protiprávní jednání ukládána jiným subjektům, pouze s poukazem na své nepříznivé ekonomické výsledky, či dokonce s poukazem na nepříznivé ekonomické výsledky jedné své provozovny. V této souvislosti lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž nepříznivá ekonomická situace delikventa nemůže zapříčinit stav, kdy za své protiprávní jednání tento nebude vůbec postižitelný (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.1.2017 č.j. 4 Ads 244/2016–36). Z těchto důvodů nemůže uspět žalobcova argumentace, v níž poukazuje na své nepříznivé hospodářské výsledky v době předcházející vydání napadeného rozhodnutí a zároveň se hájí tím, že kladný výsledek hospodaření za rok 2016 vůbec nesouvisel s provozováním kompostárny.

34. Stanovení výše pokuty je zpravidla věcí správního uvážení správního orgánu, který sankci ukládá. Správní uvážení přitom obecně podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu, kdy soud toliko zkoumá, zda správní orgán nevybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem, jestli jeho uvážení je v souladu s pravidly logického usuzování, zda bylo učiněno na podkladě dostatečně zjištěného skutkového stavu, eventuálně jestli se správní orgán nedopustil zneužití správního uvážení (viz rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2014 č.j. 1 As 82/2014–38). V posuzované věci soud nezjistil, že by žalovaný správní orgán při uložení sankce žalobci jakkoliv vybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem, nebo že by z jeho strany došlo ke zneužití správního uvážení. Uvážení správního orgánu stran výše pokuty odpovídá pravidlům logického usuzování a bylo učiněno na podkladě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Se závěry žalovaného, které se upínají k vyhodnocení jednotlivých kritérií významných z hlediska výše pokuty, se soud plně ztotožnil (viz argumentaci soudu shora).

35. Závažnost přestupku, jehož skutková podstata je zakotvena v § 25 odst. 2 písm. a) zákona o regulaci ochraně ovzduší, je obecně vyjádřena horní hranicí sazby pokuty, kterou zákon s tímto jednáním spojuje a která podle § 25 odst. 7 písm. a) téhož zákona činí 10 000 000 Kč. Žalobci ve výsledku uložená pokuta se pohybuje při samé dolní hranici zákonné sazby, neboť představuje toliko 0,7 % maximální možné sazby. Již s ohledem na tuto skutečnost nelze sankci, která byla žalobci za spáchání vytýkaných protiprávních jednání uložena, považovat za nepřiměřeně vysokou.

36. Soudu nezbývá než shrnout, že žalobci uložená pokuta byla žalovaným řádně odůvodněna, a to jak vymezením skutečností, ke kterým správní orgán při posuzování závažnosti spáchaných protiprávních jednání přihlédl, tak i podrobným rozvedením toho, v jakých částkách jsou ukládány pokuty v obdobných případech.

37. Protože soud neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, žalobu podle § 78 odst. 7 s.ř.s. jako nedůvodnou zamítl. Vzhledem ke splnění podmínek uvedených v § 51 odst. 1 s.ř.s. o věci samé rozhodl bez nařízení jednání.

38. Žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly. Soud proto ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

39. Závěrem soud uvádí, že o žalobě bylo možné rozhodnout na základě obsahu správního spisu; doplnění dokazování žalobcem navrženými důkazy (zejm. účetními závěrkami) proto soud shledal nadbytečným.