15 A 39/2020– 42

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudce Mgr. Bc. Jan Schneeweise a soudkyně Mgr. Věry Jachurové v právní věci žalobce: Hnutí Pro život ČR, z.s., IČO: 462 60 358 se sídlem Jánská 26, Jihlava zastoupený advokátem Mgr. Tomášem Hromkem, LL.M. se sídlem K Brusce 6, Praha 6 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2020, č.j. MV–31279–4/OBP–2020 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Průběh řízení a obsah napadeného rozhodnutí

1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „Úřad“) ze dne 29. 1. 2020, č.j. MHMP 163412/2020 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž bylo dle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) ve spojení s § 5 odst. 6 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „shromažďovací zákon“) částečně odloženo oznámení shromáždění ohlášeného žalobcem na den 18. 4. 2020 na Hradčanské náměstí a Václavské náměstí.

2. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný konstatoval, že oznámení shromáždění bylo odloženo v části, která se netýkala shromáždění samotného, ale technických a organizačních opatření. Šlo o přípravu a likvidaci zázemí včetně úklidu a o zajištění dalších služeb pro očekáváné účastníky (občerstvení, mobilní WC apod.). Žalobce označil uvedené činnosti za akcesorické, a podřadil je tak úpravě i ochraně ústavního práva, resp. práva shromažďovacího. Dle Úřadu uvedené činnosti výkonem shromažďovacího práva nejsou.

3. Žalovaný se ztotožnil s názorem Úřadu, že žalobce nemusel být vyzván k úpravě rozsahu shromáždění, protože z doplněného oznámení bylo zjevné, že chce shromažďovací právo vykonávat pouze od 12:00 do 16:00 hod. Protože ostatní činnosti, které uvedl mimo dobu shromáždění, nejsou výkonem shromažďovacího práva, bylo jejich uvedení mimo rámec shromažďovacího zákona, a proto bylo oznámení v dané části odloženo, což zákon nezapovídá. Jelikož z komunikace se žalobcem vyplynulo, že považuje všechny v oznámení uvedené činnosti za výkon shromažďovacího práva, byly prvostupňovým rozhodnutím odloženy ty činnosti, které Úřad za výkon shromažďovacího práva nepovažoval a které jsou v působnosti Úřadu městské části Praha 1.

4. Dle Úřadu nebylo doplněné oznámení novým oznámením co do činnosti na Hradčanském náměstí. Na původní oznámení nereagoval usnesením, protože podstatná část činností, které nebyly výkonem shromažďovacího práva (stavba pódia, umístění zařízení atd.) se vztahovala k parku Klárov. Následně však bylo zvoleno nové místo shromáždění (Hradčanské náměstí). Žalobce pro začátek shromáždění zvolil čas 02:30 hod., přičemž až do 22. 1. 2020 neuváděl, že v době od 02:30 do 12:00 hod hodlá stavět pódium a další zařízení. To poprvé uvedl v doplněném oznámení, které Úřad pouze v této části považoval za nové oznámení. K usnesení o odložení části oznámení tedy přistoupil, až když bylo zřejmé, že žalobce i k činnostem, které chce realizovat před shromážděním, považuje za plně dostačující tyto uvést pouze do oznámení, aniž by si opatřil příslušné povolení. Prvostupňové rozhodnutí tak bylo vydáno bez zbytečného odkladu (časový rozsah stavby byl uveden až v doplněném oznámení). Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2017, č.j. 9 As 298/2016 – 24 přitom jde o lhůtu pořádkovou. Dle žalovaného se Úřad mohl toliko pozastavit nad uvedeným počátkem přípravných prací již ve 2:30 hod. ráno, když ještě další 3,5 hodiny trvá doba nočního klidu.

5. Pojem „akcesorické činnosti“ nelze dle žalovaného vykládat bezbřeze. To potvrzuje i praktická zkušenost, kdy je za shromáždění či jeho součást vydáván i nafukovací hrad pro děti apod. Není však rolí Úřadu posuzovat, kolik metrů má mít pódium, což Úřad učinil. To je namístě jen v případě zjevných excesů, které by měl Úřad rozpoznat, neaprobovat jej a ustát i případnou neoprávněnou veřejnou kritiku. O takový exces se však nejednalo. Přinejmenším na posledním „Pochodu pro život“ byla pódia přiměřená svému účelu i počtu účastníků.

6. Žalobce si protiřečí, když na jedné straně tvrdí, že § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona nedává Úřadu pravomoc regulovat rozsah akcesorických činností a na druhou stranu uvádí, že Úřad jednal v rozporu s § 2 odst. 2 správního řádu. Úřad nerozporoval, že mu nepřísluší regulovat rozsah činností, které svolavatel považuje za akcesorické ke shromáždění. Uvedenou působnost vykonává silniční správní úřad. Prvostupňové rozhodnutí přitom nekonstituuje povinnost žalobce zdržet se těchto činností, pouze deklaruje, které oznamované činnosti Úřad za shromáždění nepovažuje, čímž je chráněna právní jistota žalobce. Není–li určitá činnost shromážděním, nestane se jím ani tehdy, pokud úřad opomene vydat usnesení o odložení. V opačném případě by byly povinnou náležitostí oznámení i údaje o přípravných pracích včetně časového rozsahu a při jejich absenci by bylo nutno vyzvat svolavatele k doplnění. K tomu však chybí zákonný podklad. Takovéto údaje uvedené v oznámení by měl Úřad odložit, protože se nejedná o shromáždění. K úklidovým pracím není povolení zvláštního užívání komunikace potřeba.

7. Posuzovaná věc by dle žalovaného vůbec neměla být předmětem formalizovaného řízení. To má své místo až tehdy, nelze–li dospět k dohodě. Ústavní soud judikoval, že k použití malé ozvučovací aparatury, kterou lze přenést v ruce a bez níž by nebylo možno efektivně projevit politický názor, není třeba povolení k záboru veřejného prostranství. Šlo by o opatření omezující výkon shromažďovacího práva. Jde o překážku podmiňující výkon svobody shromažďovací úředním povolením, jakkoliv dle Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) toto právo nesmí být předmětem žádného úředního povolovacího procesu. Ani nynější spor neměl dospět k řešení před soudy. Výkonná moc zde postupovala ryze formalisticky.

8. Akce, jíž se mělo účastnit až 15 000 lidí, významně omezuje jiné. Listina garantuje právo shromažďovací a orgány veřejné moci mají uloženou povinnost jeho výkonu nejen nebránit, ale také mu napomoci. Žalovaný si význam politických práv uvědomuje, ale je žádoucí zohlednit také potřeby a zájmy obyvatel té které lokality. Proto pokud někdo organizuje masovou veřejnou akci, která bude omezovat i práva ostatních, měl by na ně brát ohled a usilovat o konsensuální řešení, nikoliv se domáhat „hypotetických“ práv na úkor ostatních. Žalobce se zde přitom nedomáhá jádra Listinou garantovaného práva, ale dovozuje další práva, resp. žádá o řešení hraničního případu. Nelze vyloučit, že by žalobci v rámci extenzivního výkladu akcesorických činností bylo dáno za pravdu v tom, že předcházející i následující činnosti, které nějak souvisejí s konaným shromážděním, jsou integrální součástí shromažďovacího práva. Podstatou shromažďovacího práva však je možnost někde se shromáždit a projevit svůj názor, nikoliv zabírat den předem a den poté určité místo. Rolí Úřadu přitom je chránit svobodu shromažďovací, nikoliv řešit, zda stánek s občerstvením či záchody jsou ústavně chráněny. Přesně to Úřad učinil, když akceptoval ohlášení shromáždění v časovém rozmezí, kdy se má shromáždění skutečně konat a ve zbytku žalobce odkázal na komunikaci s příslušnými úřady.

9. Stát má garantovat základní ústavní právo, žalobce se však domáhá řešení otázek, které s ním souvisejí jen vzdáleně. Skutečně nedává moc smysl, pokud by bylo v hodinu H požadováno povolení záboru, v hodinu H+1, kdy už se koná samo shromáždění, nikoliv, a posléze v hodinu H+2 bylo žádáno o povolení pro potřeby úklidu. V rámci posouzení oznámení shromáždění lze řešit otázky, zda akce nebrání například vjezdu vozidel zdravotnické záchranné služby apod., což lze v případě nedosažení dohody řešit stanovením podmínek konání shromáždění na jiném vhodném místě. Oproti tomu pokud by přípravné či následné práce nebylo možno regulovat formou záboru veřejného prostranství, ocitala by se tato otázka v právním vakuu a regulovat by ji bylo možno nanejvýš dle zákona č. 273/2008 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů, resp. dle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, což není ideální. Působnost k určité míře regulace je účelná hlavně z důvodu, že v době mimo nahlášeného shromáždění může mít o místo zájem někdo jiný.

II. Obsah žaloby

10. Žalobce v žalobě namítl, že za situace, kdy Úřad po třech měsících od oznámení shromáždění prvostupňovým rozhodnutím část oznámení odloží, je v rozporu se zásadami právního státu, aby žalobci vyčítal, že se uchyluje k formalizovanému řešení.

11. Omezování jiných práv řeší § 8 až 10 shromažďovacího zákona, přičemž Úřad zde uvedené pravomoci nevyužil. Žalovaný pak svou pravomoc překročil, když zvažoval, do jaké míry ohlášené shromáždění zasahuje do veřejného pořádku a práv a svobod jiných. Žalobce záměrně zvolil takovou koncepci shromáždění, aby uvedené hodnoty byly narušeny co nejméně. Hradčanské náměstí není v podstatě vůbec využíváno k rezidenčním účelům a zásah do práv třetích osob v podobě rušení nočního klidu přípravnými pracemi je zde v podstatě vyloučen.

12. Napadené rozhodnutí je prodchnuto pohoršením se nad tím, že žalobce uplatnil své právo a podal proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání. Neměl přitom v úmyslu zabírat den před tím a den poté místo konání shromáždění. To z předmětného oznámení nevyplývá, stejně jako z něj neplyne, že by účelem jednání žalobce byl prodej občerstvení a parkování v zakázaných zónách. Podstatou odvolání byl nesouhlas žalobce s odložením všech částí oznámení týkajících se jeho přípravy. V čase, v němž bylo oznámení odloženo, mělo docházet nejen k přípravě, ale také k faktickému konání shromáždění. Pokud žalovaný neshledal rozsah akcesorických činností jako nepřiměřený, bylo odložení části oznámení, která se jich týkala, porušením shromažďovacího práva. Žalobci šlo o to, aby bylo akceptováno, že se o akcesorické činnosti jedná, nikoliv o posouzení, zda je či není třeba povolení záboru veřejného prostranství.

13. Žalobce odmítl tvrzení o jeho bezohlednosti k právům a svobodám jiných. Co se týče omezování práv a svobod třetích osob v důsledku konání průvodu, tato část shromáždění odložena nebyla. Ani žalovaný by nesouhlasil s tím, že by akcesorické činnosti měly být omezeny jako určitá kompenzace či trest za narušení veřejného pořádku při konání průvodu. Určitá míra narušení uvedených práv je se shromažďovacím právem neodmyslitelně spojena, k regulaci nepřiměřeného zásahu slouží § 8 – 10 shromažďovacího zákona. Tato ustanovení nebyla využita. Není přitom podstatné, zda se jedná o výkon shromažďovacího práva nebo o související aspekt.

14. Prvostupňovým rozhodnutím bylo tři měsíce po oznámení shromáždění a tři měsíce před jeho konáním v podstatné části odloženo oznámení o konání shromáždění. Při jeho vydání nebyl respektován zákon ani judikatura správních soudů. Oznámení shromáždění slouží jako rezervace veřejného prostranství a prokazuje jeho legitimní užívání, k němuž by jinak bylo potřeba povolení ke zvláštnímu užívání komunikace. Činnosti uvedené žalobcem v oznámení jsou činnostmi akcesorickými, protože jsou nezbytnou podmínkou uskutečnění shromáždění a naplnění jeho účelu. Jsou tedy výkonem shromažďovacího práva a není nutno žádat o jejich povolení. Žalobce se postupem Úřadu ocitl v právní nejistotě.

15. Podstatou věci je posouzení otázky, zda činnosti (zejména pódium, ozvučovací aparatura, servisní stany a mobilní toalety apod.) jsou akcesorickými činnostmi shromažďovacího práva, a zda tedy jejich realizace spadá do realizace tohoto práva. Podle Úřadu se o akcesorické činnosti nejedná. Žalovaný dospěl k závěru, že o akcesorické činnosti jde, přesto však odvolání zamítl. Následně žalobce citoval z komentářové literatury, odkázal na stanovisko odboru bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra k některým otázkám zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, na nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08 a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č.j. 1 As 32/2008 – 116, k němuž uvedl, že ke splnění účelu shromáždění je rovněž nezbytné pódium, a to o takových rozměrech, aby se řečníci mohli efektivně obracet na účastníky shromáždění a na širší veřejnost. Pódium, ozvučovací aparatura, servisní stany a mobilní toalety jsou akcesorickými činnostmi při výkonu shromažďovacího práva a pro jejich realizaci není zásadně možné vyžadovat povolení.

16. Žalobce dále namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Jeho odůvodnění obsahuje části, které vyznívají ve prospěch důvodnosti odvolání žalobce, a jsou tedy v rozporu s výrokem napadeného rozhodnutí. Žalovaný v napadeném rozhodnutí na rozdíl od Úřadu dospěl k závěru, že pódium a další činnosti, které měl žalobce v úmyslu realizovat, byly příměrné účelu a rozsahu shromáždění, a že tedy jednalo o činnosti akcesorické, přesto však odvolání žalobce zamítl. Napadené rozhodnutí je tak založeno na vnitřně rozporné úvaze, že akcesorické činností jsou přiměřené a žalobce je oprávněn je realizovat, s přípravou jejich realizace je ale možné započít až ve 12 hod., kdy má začít hlavní program. Žalovaný tedy nevysvětlil, proč odvolání zamítl. Následně žalobce zopakoval odvolací důvody, k nimž se podle něj žalovaný v napadeném rozhodnutí nevyjádřil (doplněné odvolání neobsahuje nové údaje, resp. další akcesorické činnosti neuvedené v původním oznámení, prvostupňové rozhodnutí nebylo vydáno bez zbytečného odkladu, Úřad měl žalobce vyzvat k úpravě rozsahu akcesorických činností, pokud jej považoval za nepřiměřený).

17. Závěr, že oznámené činnosti nejsou činnostmi akcesorickými, byl odůvodněn jejich nepřiměřeností. Dle žalovaného se přitom o akcesorické činnosti jednalo a jejich rozsah nebyl nepřiměřený účelu shromáždění. Při posuzování přiměřenosti pódia je určující počet účastníků, přičemž žalobce důvodně předpokládal, že se jej zúčastní 15 000 lidí. Při takovém počtu je nutné, aby řečníci byli ve výšce alespoň 1,5 m. Pokud vystupuje více řečníků najednou, je s ohledem na bezpečnost nutné, aby pódium působilo přiměřeným dojmem. Pódium na Hradčanském náměstí (4 x 10 m) bylo rozsahem přiměřené, na Václavském náměstí mělo být nižší (4 x 2 m). V případě Hradčanského náměstí měla být k ozvučení využita konstrukce pódia, což zvýšilo požadavky na jeho kvalitu. Na Václavském náměstí mělo ozvučení vyžadovat stavbu samostatných konstrukcí. Příprava tak vyžadovala v případě Hradčanského náměstí 8 hodin a v případě Václavského náměstí 5 hodin. Alternativní řešení by znamenalo výrazně delší čas akcesorické činnosti a násobně vyšší finanční náklady. Servisní stany (a jejich prostřednictvím pitnou vodu a jednoduché občerstvení) pak žalobce zajišťuje proto, že se shromáždění účastní rodiny s dětmi z různých částí ČR. Nejedná se tak o nepřiměřený komfort, ale o akcesorickou činnost, bez níž by pro některé byla účast na shromáždění prakticky nemožná. Také toalety jsou nezbytným opatřením. Dle Hygienické stanice hlavního města Prahy bylo naprostým minimem umístění 25 mobilních toalet na Hradčanském náměstí.

18. Úřad také nesprávně interpretoval v oznámení uvedené údaje. Účastníci se neměli začít shromažďovat až ve 12 hodin, kdy začíná organizovaný program. Ne všichni se také účastnili bohoslužby v katedrále sv. Víta. Od časného rána však byla v místě organizovaného programu nabídka propagačních a informačních materiálů. Účelem shromáždění je obracet se na širší veřejnost, což se děje před i po organizované části programu na Hradčanském náměstí. To bude zaplňováno minimálně od 11 hod., kdy již musí být akcesorické činnosti realizovány. Nelze zahájit přípravu akcesorických činností až poté, kdy se účastníci sejdou na místě. Z prvostupňového rozhodnutí však plyne, že žalobce nemá právo uvedené akcesorické činnosti v rámci výkonu svého shromažďovacího práva vykonávat. Je nesprávné, že prvostupňovým rozhodnutím byl odložen celý časový úsek, který žalobce na akcesorické činnosti potřebuje, protože jejich realizace bude určitý čas trvat. Pokud byl Úřad tohoto názoru, že čas od 2.30 hod. do 12 hod. je nepřiměřený, měl žalobce k úpravě daného intervalu vyzvat bezodkladně po oznámení shromáždění a ne až po třech měsících.

III. Vyjádření žalovaného

19. Žalovaný ve vyjádření k žalobě konstatoval, že napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do veřejných subjektivních práv žalobce. Správním orgánům nepřísluší posuzovat charakter činností nad rámec ohlášeného shromáždění (doprava, toalety apod.). Shromáždění se mělo konat odpoledne pod dobu cca 2 hodiny. Nebylo nutno řešit, zda sestavení pódia hodinu či dvě před akcí a následný úklid má být nějak regulován. Pokud však už jde o činnosti v řádu mnoha hodin, ne–li dní před a po ohlášeném shromáždění, nejedná se již o výkon shromažďovacího práva. Nastupuje zde spíše role místního orgánu veřejné správy. Jinými slovy, co není shromážděním (ve formě fyzického shromáždění osob vykonávajících svobodu projevu, resp. politická práva), to naplňuje důvod odložení dle § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona. Žalobce tak žaluje rozhodnutí, kterým nebylo do jeho práv nijak zasaženo a ani zasaženo být nemohlo, neboť daná otázka nespadá do působnosti žalovaného ani Úřadu. V době zamýšleného shromáždění bylo navíc shromažďovací právo omezeno vládními nouzovými opatřeními, která mají před obecnou úpravou přednost (§19 shromažďovacího zákona). Žalobce by tedy předmětné shromáždění beztak nemohl realizovat. Je již navíc známo, že se předmětné shromáždění nekonalo a žalobce se jeho konání ani nedomáhal.

20. Pódium hodlal žalobce stavět až od 11 hod. Není tak zřejmé, proč jeho stavbu avizoval již od 2:30 hod. Dle veřejně dostupné upoutávky měl program na ohlášeném místě začít až v 12:30 hod. a samotné shromáždění pak až ve 14 hod. Úřad prvostupňovým rozhodnutím odložil pouze to, co není shromážděním. Stavbu ani instalaci ničeho nezakazoval. Nemohl ji povolit ani schválit, nejde–li o jeho působnost a pravomoc. Žalobce přitom tvrdí, že Úřadu nepřísluší akcesorické činnosti posuzovat. Přes snahu žalobce zajistit jeho příznivcům maximální komfort je význam a hodnota výkonu shromažďovacího práva, jakož i vypovídací hodnota jeho výkonu dána i tím, že každý musí překonat určité obtíže, tedy něco obětovat, aby svůj názor projevil.

21. Prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno v zákonné lhůtě. Oznámení stavby pódia a umístění toalet a stanů bylo uvedeno až v doplnění oznámení. V reakci na něj bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno bez zbytečného odkladu. Důvodem jeho vydání bylo, že Hradčanské náměstí je pozemní komunikací (vjezd je omezen zákazovou dopravní značkou), kde by uvedené činnosti mimo dobu shromáždění (a čas bezprostředně s ním související) měly být regulovány spíše zákonem o pozemních komunikacích. Formalizovaný postup byl tedy zvolen až v okamžiku, kdy bylo zjevné, že žalobce považuje za dostačující uvedené činnosti pouze oznámit, a to stejným způsobem jako shromáždění samo. Působnost v oblasti pozemních komunikací má přitom příslušný silniční správní úřad. Žalobce byl přitom od počátku srozuměn s tím, že Úřad považuje uvedení akcesorických činností do textu oznámení za irelevantní, celou dobu však usiloval o získání formalizovaného aktu, který by mohl dále uchopit a dostat před soud. Napadené rozhodnutí také není vnitřně rozporné, protože žalovaný podstatu prvostupňového rozhodnutí potvrdil.

IV. Replika žalobce

22. Žalobce v replice uvedl, že se v daném případě nejedná o akademický spor. Neuskutečnění shromáždění nemá dle jeho názoru na nezákonnost napadeného rozhodnutí vliv. Úřad žalobce dne 24. 10. 2019 e–mailem informoval o tom, že shromáždění na Hradčanském náměstí bude zabírat celý prostor náměstí, z čehož plyne, že se bude konat na pozemní komunikaci. Téhož dne Úřad žalobci e–mailem změnu potvrdil, prvostupňové rozhodnutí však bylo vydáno až 29. 1. 2020. Výkon shromažďovacího práva přitom není omezen na pozemky, které nejsou pozemní komunikací. Správní orgány nepostupovaly dle § 10 odst. 3 shromažďovacího zákona. Z důvodu určitého omezení dopravy není možné svolavateli zakázat výkon akcesorických činností a dopad na dopravu nemůže být ani důvodem pro vydání rozhodnutí dle § 5 odst. 6 téhož zákona. Žalovaný dle mínění žalobce předkládá ve svém vyjádření k žalobě dodatečné důvody pro potvrzení napadeného rozhodnutí. Žalobci přitom nelze přičítat k tíži, že vůči němu Úřad postupoval neformálně a komunikoval s ním telefonicky, resp. e–maily. Žalobce vyjádřil svůj nesouhlas ohledně nutnosti získat povolení silničního správního úřadu, a přesto nebylo žádné ze shora uvedených rozhodnutí vydáno.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

23. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, a to v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1, 2 s. ř. s.).

24. Při rozhodování soud vycházel zejména z následující právní úpravy:

25. Podle čl. 19 odst. 1 Listinyprávo pokojně se shromažďovat je zaručeno.

26. Podle čl. 19 odst. 2 Listinytoto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde–li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.

27. Podle § 1 odst. 2 shromažďovacího zákonavýkon tohoto práva slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek. Za shromáždění ve smyslu tohoto zákona se považují též průvody, slouží–li k účelu uvedenému ve větě první.

28. Podle § 5 odst. 6 shromažďovacího zákonaneodstraní–li svolavatel vady oznámení v úřadem stanovené lhůtě nebo se nejedná o shromáždění podle tohoto zákona, úřad oznámení usnesením bez zbytečného odkladu odloží. Rozhodnutí o odvolání musí být vydáno nejpozději do 3 pracovních dnů ode dne podání odvolání.

29. Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná.

30. Žalobce předně namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, kterou spatřoval jednak v rozporu odůvodnění napadeného rozhodnutí s jeho výrokem, jinými slovy tedy v nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí a zároveň také v tom, že žalovaný nevypořádal některé jeho odvolací námitky.

31. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č.j. 2 Azs 47/2003 – 130, „(z)a rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména rozhodnutí postrádající základní zákonné náležitosti, rozhodnutí, z něhož nelze seznat o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo o věci rozhodnuto, rozhodnutí zkoumající správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), rozhodnutí jehož výrok je v rozporu s odůvodněním, rozhodnutí neobsahující vůbec právní závěry vyplývající z rozhodnutých skutkových okolností nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné, atd.“ Soud se neztotožnil s tvrzením žalobce, že výrok napadeného rozhodnutí je v rozporu s jeho odůvodněním. Je sice pravdou, že žalovaný v napadeném rozhodnutí v mnoha směrech korigoval názory Úřadu vyslovené v prvostupňovém rozhodnutí, zároveň však potvrdil jeho klíčovou argumentaci, že oznámení o konání shromáždění mělo být odloženo v době mimo jeho faktické konání, tedy v době, kdy probíhaly pouze přípravné, resp. úklidové práce, z nichž některé byly akcesorickými činnostmi vážícími se ke konanému shromáždění. Uvedený závěr je z napadeného rozhodnutí bez jakýchkoliv obtíží seznatelný, byť žalovaný nad rámec tohoto odůvodnění vyjádřil názor, že by posuzování žalobcem v odvolání nastolených otázek vůbec nemělo být předmětem formalizovaného řízení a i v tomto směru se ohradil vůči některým tvrzením Úřadu vyjádřeným v prvostupňovém rozhodnutí. Soud tedy dospěl k závěru, že námitka nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí není důvodná.

32. Zároveň není pravdou, že by žalovaný nevypořádal některou z odvolacích námitek žalobce. Je nutno konstatovat, že povinnost orgánů veřejné moci řádně odůvodnit svá rozhodnutí nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku. Správní orgán může na určitou námitku reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru účastníka řízení odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, tím se s námitkami účastníka řízení vždy – minimálně implicite – vypořádá. Absence odpovědi na ten či onen argument v odůvodnění tak bez dalšího nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Podstatné je, aby se orgán veřejné moci vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009 č.j. 9 Afs 70/2008 – 13 či usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09). Není proto nepřezkoumatelným rozhodnutí, v jehož odůvodnění orgán veřejné moci prezentuje od názoru účastníka řízení odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, a toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Tak tomu bylo i v posuzovaném případě.

33. Následně se soud zabýval žalobními námitkami týkajícími se jádra věci, tj. tvrzeného porušení zákona o právu shromažďovacím. Shromažďovací právo vychází z principu ohlašovacího a nikoli povolovacího. Úřad shromáždění nepovoluje, nýbrž pouze ve striktně vymezených případech může shromáždění zakázat, případně stanovit podmínky jeho konání. Uvedený princip lze chápat také jako garanci svolavateli, že jím ohlášené shromáždění, pokud není z vymezených důvodů zakázáno či jinak omezeno stanovením podmínek, se bude moci uskutečnit. Není přitom možno obcházet ochranu shromažďovacího práva tím, že by správní úřady některá shromáždění vůbec za shromáždění nepovažovaly a takto odmítly na tato shromáždění aplikovat principy shromažďovacího zákona. Stát má pozitivní závazek podniknout kroky za účelem ochrany shromáždění (ESLP 10126/82,Ärzte für das Leben proti Rakousku), což ve své podstatě vylučuje, aby stát nejenom zákazem shromáždění, nýbrž také konstatováním, že se o shromáždění nejedená, odmítl shromažďovacímu právu poskytnout ochranu ve smyslu čl. 19 Listiny, resp. shromažďovacího zákona.

34. Dále je nutno připomenout, že ve všech případech, kdy tedy dochází k zásahu do práva shromažďovacího, případně i jiného, zpravidla konkurujícího práva, musí úřad zvažovat, zda není možné stejného cíle dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasáhly do dotčeného práva. Správní orgán se tedy vždy musí v největší možné míře snažit primárně o pokojnou realizaci shromažďovacího práva, případně jiného dotčeného práva nebo zákonem chráněného zájmu (viz shodně Jamborová, K. Potměšil, J.: Zákon o právu shromažďovacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

35. Primární otázkou, kterou je v tomto případě nutno vyřešit, je otázka, jaké činnosti jsou činnostmi akcesorickými a zda se i na tyto činnosti vztahuje ochrana poskytovaná shromažďovacím zákonem. Odborná literatura k dané této problematice uvádí, že „povolení orgánu veřejné moci není třeba ani k tzv. akcesorickým činnostem, které souvisejí s realizací shromáždění a jejichž účelem je naplnit cíl shromáždění. Jedná se například o umístění zvukové aparatury, pódia či stolků s peticemi. Rovněž není možno za tyto činnosti vybírat místní či jiné poplatky. K akcesorickým činnostem však nepatří rozmístění stanů pro účastníky, aby mohli být na místě více dní za sebou. Takovýto stan je nutno považovat za privátní obydlí, nikoliv za místo, v němž se realizuje právo shromažďovací, a proto umístění stanu nepodléhá ochraně práva shromažďovacího. Stejně tak je nutno mít na paměti, že oprávnění pořádat shromáždění s sebou nenese možnost nerespektovat jiné právní povinnosti, proto pokud jsou při mobilním shromáždění používána motorová vozidla, musejí být způsobilá k provozu na pozemních komunikacích, stejně jako jejich řidiči, a respektovat pravidla silničního provozu (řídit se dopravními značkami apod.). Obdobně platí např. pravidla pro zacházení s pyrotechnikou a ohněm“ (viz Lehká, K., Černý, P.: Zákon o právu shromažďovacím. 2. vydání, Praha: C.H.Beck, 2016).

36. Jiná publikace pak uvádí, že „(z)a dodatečné povolení orgánu veřejné správy by za určitých okolností mohlo být považováno i vyžadování povolení ke zvláštnímu užívání veřejného prostranství v případech, kdy chce svolavatel postavit pódium pro řečníka, využít ozvučovací techniky či postavit stolek s letáky, propagačními materiály. Tyto předměty, resp. akcesorické činnosti, však mají v prvé řadě sloužit k realizaci shromažďovacího práva, tedy aby byl řečník lépe slyšet a mohl tak se svými myšlenkami seznamovat široké publikum. Jedná se o nedílnou součást výkonu práva shromažďovacího (a contrario by muselo být povolení či poplatek i za samotné shromáždění, tedy dav lidí fakticky zabírající veřejné prostranství). To vyplývá i z judikatury soudů (např. NSS 1 As 32/2008–116, resp. I. ÚS 1849/08). Co je ještě nezbytnou součástí shromáždění, a co je již nad rámec, je vždy na posouzení konkrétní situace na místě. Pódium by tak mělo mít přiměřenou velikost, totéž ozvučovací aparatura. Těžko už je možné za nezbytnou součást shromáždění považovat nafukovací "skákací hrad", který sice může být také součástí shromáždění, nicméně zde je již legitimní požadovat po organizátorovi akce úhradu poplatků za zábor veřejného prostranství, neboť těžko lze argumentovat, že bez skákacího hradu by účastníci shromáždění nemohli vyjádřit svůj názor. Obecně však v případech standardních shromáždění nelze po svolavateli požadovat povolení příslušného silničního správního úřadu ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace (§ 25 zák. o poz. komunikacích), ani nelze žádat poplatek za užívání veřejného prostranství (§ 4 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích). Návazně logicky nelze ani postihovat za přestupek dle § 42a odst. 1 písm. b) zák. o poz. komunikacích nebo postihovat svolavatele za neoprávněný zábor veřejného prostranství dle § 5 odst. 1 písm. g) zák. o některých přestupcích či vymáhat ("nezaplacený") místní poplatek správcem daně po pořadateli/svolavateli dle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, a dle daňového řádu. Zejména dopravní úřady však nejsou výše zmíněné úpravy a judikatury znalé a po svolavatelích shromáždění přesto někdy požadují, aby si vyřídili povolení ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace.“ (Jamborová, K., Potěšil, J.: Zákon o právu shromažďovacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

37. V jiném zdroji je pak k problematice akcesorických činností při výkonu práva shromažďovacího uvedeno, že „(a)kcesorickou činností se rozumí např. produkce hudby či projev řečníků při shromáždění. Cílem akcesorické činnosti (stejně jako užití akcesorických předmětů) je podpořit a zesílit účinek shromáždění a naplnit jeho účel. Takovéto jednání je připuštěno, neboť slouží k naplnění shromažďovacího práva. Definování a rozpracování institutu akcesorické činnosti či akcesorických předmětů shromáždění však nebyla zatím v České republice věnována potřebná pozornost. Lze tak zmínit pouze stanovisko Ministerstva vnitra a rozsudek Nejvyššího správního soudu, které existenci akcesorických činností a předmětů pouze připouštějí.“(Černý, P.: Některé otázky shromažďovacího práva v kontextu německé právní úpravy, Právní rozhledy 8/2018, s. 289).

38. V judikatuře byla uvedená problematika dosud řešena jen zřídka. Nejvyšší správní soud se jí zabýval v rozsudku ze dne 31. 10. 2010, č.j. 1 As 32/2008 – 146, který byl reakcí na nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, jímž byl původní rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušen. Konstatoval mj., že „(s)právní orgán znalý právního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, měl z oznámení o přestupku Policií ČR, bez toho, že by bylo nutné provádět další dokazování, jednoznačně dovodit, že uvedené jednání stěžovatele nemůže naplňovat skutkovou podstatu přestupku, neboť umístění reproduktorů na komunikaci je součástí výkonu shromažďovacího práva.“ Dále v témže rozsudku uvedl, že „Městský soud i správní orgány obou stupňů pochybily, když nerozpoznaly, že skutek, ohledně něhož byl stěžovatel předvolán k podání vysvětlení (umístění dvou zvukových reproduktorů a stojanu s mikrofonem na pozemní komunikaci v průběhu řádně oznámeného shromáždění) nemůže naplňovat skutkovou podstatu přestupku, neboť je výkonem ústavně zaručeného shromažďovacího práva.“ 39. Na základě shora citovaných publikací a judikatury lze dovodit, že za akcesorické činnosti při výkonu shromažďovacího práva je možno považovat pouze takové činnosti, jejichž účelem je podpořit a zesílit účinek shromáždění a naplnit účel shromažďovacího práva. Stavba pódia nepochybně je akcesorickou činností shromažďovacího práva, stejně jako stavba stanů s propagačními materiály apod. To ostatně v napadeném rozhodnutí konstatoval také žalovaný, který v tomto směru korigoval názor Úřadu, když uvedl, že vzhledem k velikosti shromáždění nebylo žalobcem zamýšlené pódium nepřiměřené podobě a velikosti ohlášeného shromáždění. Stejně tak žalovaný nerozporoval akcesorickou povahu stanů s propagačními materiály. Co do těchto činností tedy nejsou námitky žalobce jakkoliv důvodné, neboť ten nereflektoval posouzení žalovaného a svou argumentací rozporoval toliko obsah prvostupňového rozhodnutí, jehož odůvodnění bylo napadeným rozhodnutím změněno.

40. Spor o povahu namítaných činností se tímto zúžil na povahu stanů s občerstvením pro účastníky, příp. umístění toalet a úklidu veřejného prostranství, které dle názoru soudu za akcesorické činnosti shromažďovacího práva považovat nelze. Je tomu tak proto, že tyto činnosti souvisí se shromážděním jako takovým pouze velice okrajově a nejsou nijak svázány s podstatou jeho výkonu a jeho účelem. Jedná se ve své podstatě o jakési servisní činnosti, které jsou spojeny s konáním jakékoliv hromadné akce pro mnoho účastníků bez ohledu na to, zda se jedná o veřejná či soukromá shromáždění. Není sporu o tom, že zázemní pro účastníky shromáždění, ať již hygienické či jiné, je důležitou součástí veřejně konaných shromáždění, nelze však říci, že by se jednalo o imanentní součást shromažďovacího práva, tedy jinými slovy, že by bez zajištění těchto činností nemohlo být právo shromažďovací realizováno. Z tohoto důvodu také není na Úřadu, který vykonává pravomoc v oblasti shromažďovacího práva, aby dostatečnost těchto „servisních“ opatření posuzoval. Potřebné pravomoci jsou v těchto oblastech svěřeny jiným správním orgánům.

41. Za podstatnou pro posouzení důvodnosti žaloby soud považuje zejména tu skutečnost, že správní orgány po žalobci v souvislosti s konáním předmětného shromáždění žádná povolení nepožadovaly, a to ani k výstavbě či k umístěním servisních stanů či toalet, resp. k provedení úklidu a žalobce v tomto směru nijak neomezovaly. Pouze (dle náhledu soudu zcela oprávněně) konstatovaly, že tyto činnosti nejsou shromážděním ve smyslu shromažďovacího práva a nejsou ani činnostmi akcesorickými, a proto neexistoval důvod k tomu, aby byly zahrnuty do oznámení o konání shromáždění. Žalobce tedy mohl na základě napadeného rozhodnutí stavět stany s občerstvením pro účastníky, stejně jako toalety, případně provádět úklid bez jakéhokoliv omezení ze strany žalovaného či Úřadu. Nelze tedy konstatovat, že by v tomto ohledu bylo do veřejných subjektivních práv žalobce napadeným rozhodnutím jakkoliv zasaženo.

42. Není ani pravdou, že by závěr o tom, že oznámené činnosti nejsou činnostmi akcesorickými, byl odůvodněn jejich nepřiměřeností. Jak ostatně konstatoval v žalobě sám žalobce, žalovaný označil rozsah činností uvedených žalobcem v předmětném oznámení za přiměřený, čímž korigoval názor vyslovený Úřadem v prvostupňovém rozhodnutí. V v některých případech přitom dospěl k závěru, že se o činnosti akcesorické jedná a v ostatních případech pak k závěru, že se o akcesorické činnosti nejedná, avšak není k nim zapotřebí žádného zvláštního povolení. Jak je patrno ze shora uvedeného, soud se ztotožnil se žalovaným v závěru, co lze a naopak nelze považovat za akcesorické činnosti, jenž byl založen na posouzení povahy uvedených činností ve vztahu ke smyslu a účelu shromažďovacího práva.

43. Soud musel do jisté míry přisvědčit žalobci v tom, že prvostupňové rozhodnutí nebylo vydáno bez zbytečného odkladu, a nebyla tak respektována lhůta pro vydání rozhodnutí uvedená v § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona. Úřad vydal prvostupňové rozhodnutí poté, co mu bylo doručeno doplnění předmětného oznámení, v němž teprve byl uveden čas, ve kterém budou konány předmětné přípravné a úklidové práce a byla specifikována jejich povaha. Soud z předloženého spisového materiálu ověřil, že doplnění bylo Úřadu doručeno dne 22. 1. 2020 a prvostupňové rozhodnutí bylo Úřadem vydáno 29. 1. 2020, tedy za sedm dní. V ustanovení § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona byl zákonodárcem užit neurčitý právní pojem „bez zbytečného odkladu“, což je sousloví, které zákonodárce používá i v jiných právních předpisech soukromého i veřejného práva a soudy tento pojem ve své judikatuře již vyložily. Tak například Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 15. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 314/05 uvedl, že pojem „bez zbytečného odkladu“ je nutné vykládat vždy s ohledem na skutečnosti konkrétního případu. Nelze tedy předem stanovit, kolik minut, hodin, dnů či týdnů se pod tento pojem podřadí.

44. K povaze předmětné lhůty uvedené v § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 12. 2017, č.j. 9 As 298/2016 – 24, v němž konstatoval, že „(v) nynějším případě se pojem „neprodleně“ vztahuje k povinnosti stěžovatele upozornit oznamovatele shromáždění na vady jeho oznámení. Při zohlednění lhůty stanovené § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, která činí 3 pracovní dny pro rozhodnutí o zákazu shromáždění, je zřejmé, že „neprodleně“ bude nutné vykládat v kratším časovém horizontu. Přípustnou se jeví lhůta v rámci hodin či maximálně jednoho až dvou pracovních dnů. Nelze nicméně vyloučit ani zcela výjimečné situace, kdy tato lhůta bude delší. Zejména je možné poukázat na případy vyžadující nestandardní rozsah úkonů ve vztahu k dříve oznámeným shromážděním či ve vztahu k aktuálním a urgentním případům. Za takovou situaci lze považovat i namítanou návštěvu dalajlámy. Lze skutečně předpokládat, že taková událost vyžadovala velký počet úkolů, které nesnesly odkladu a stěžovatel je musel řešit přednostně. Při zohlednění takto výjimečné situace lze připustit i výklad pojmu „neprodleně“ v časovém horizontu 3 pracovních dnů“: Nutno dodat, že v citovaném rozsudku se soud zabýval situací, kdy bylo rozhodováno o zákazu shromáždění a byla v něm zohledňována zejména třídenní lhůta k vydání rozhodnutí o zákazu shromáždění ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím.

45. V nyní posuzovaném případě však byla situace poněkud odlišná, neboť Úřad žalobce nevyzýval k odstranění vad jeho oznámení, ale předmětné oznámení odložil v částech, které podle jeho názoru nebyly shromážděním. Neměl tedy ambici shromáždění zakázat, a nesměřoval tedy k vydání rozhodnutí podle § 11 odst. 1 shromažďovacího zákona. V tom dle názoru soudu spočívá zásadní odlišnost posuzovaných případů. Povinností Úřadu samozřejmě bylo vydat prvostupňové rozhodnutí co nejdříve, a to nejlépe v řádu několika málo dnů, avšak vzhledem k tomu, že předmětné oznámení bylo odloženo jen v částech, které dle správních orgánů nebyly shromážděním (s tímto posouzení se soud, jak shora uvedeno, ztotožnil), přičemž žalobci nebylo v provádění „odložených“ činností ze strany správních orgánů v důsledku prvostupňového, resp. napadeného rozhodnutí nijak bráněno, nelze dospět k závěru, že by vydání prvostupňového rozhodnutí až sedmý den po podání doplněného oznámení mělo za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí, a to tím spíše, že oznámené shromáždění se mělo konat až dne 18. 4. 2020, a byl zde tedy ještě dostatečný prostor pro provedení odvolacího řízení.

46. Soud nicméně v rámci posouzení této žalobní námitky podotýká, že by napříště bylo vhodné, aby bylo Úřadem i v těchto případech rozhodováno v kratší lhůtě, nejlépe do tří dnů, nejsou–li dány důležité okolnosti, které vydání rozhodnutí o odložení oznámení či jeho části v takové lhůtě brání.

47. Soud nepřisvědčil ani tvrzení žalobce, že se postupem Úřadu ocitl v právní nejistotě. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je nutno považovat za jeden celek, a žalobce tak musí vnímat prvostupňové rozhodnutí v kontextu napadeného rozhodnutí. Z něj je zřejmé, že ze strany správních orgánů obou stupňů nedošlo k žádnému zákazu ve vztahu k žalobcem ohlášenému shromáždění; jeho oznámení bylo toliko odloženo v částech, které dle názoru správních orgánů nebyly shromážděním. Vydaná správní rozhodnutí tak k posílení právní jistoty žalobce naopak spíše přispěla.

48. S ohledem na výše uvedené je nutno odmítnout jako nedůvodné i tvrzení žalobce uvedené v replice. Žalobci nebyl ze strany správních orgánů žádným způsobem zakázán výkon akcesorických činností. Tím, že Úřad odložil oznámení o konání předmětného shromáždění v části, podle níž mělo docházet k úklidovým a přípravným činnostem, z nichž, jak bylo vysvětleno výše, byly pouze některé akcesorickými činnostmi při výkonu shromažďovacího práva, nedošlo k žádnému zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce. Žalobci nebylo v realizaci přípravných a úklidových prací vydáním prvostupňového, resp. napadeného rozhodnutí nijak bráněno, ani po něm nebyla vyžadována žádná povolení či případně jiná rozhodnutí orgánů státní správy, a do realizace shromažďovacího práva žalobcem tak nebylo nijak zasaženo.

49. Závěrem musí soud konstatovat, že žalobcem iniciovaný soudní spor považuje ve shodě se žalovaným za ryze akademický, a to s ohledem na skutečnost, že ohlášené shromáždění se nakonec nekonalo, a to z důvodů nezávislých na napadeném rozhodnutí, které tak ve výsledku nemohlo jakkoliv zasáhnout do právní sféry žalobce. K založení aktivní procesní žalobní legitimace však podle § 65 odst. 1 s.ř.s. postačuje samotné tvrzení žalobce o zkrácení na jeho veřejných subjektivních právech, které bylo v žalobě obsaženo, a soud proto musel žalobu meritorně projednat.

50. Protože soud nepřisvědčil žádné ze žalobních námitek, žalobu podle § 78 odst. 7 s.ř.s. jako nedůvodnou zamítl. Za splnění podmínek uvedených v § 51 odst. 1 s.ř.s. o věci samé rozhodl bez nařízení ústního jednání.

51. Výrok o nákladech řízení má oporu v ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci úspěšný a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady v řízení nevznikly.