15 Af 5/2020–77

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Radima Kadlčáka a Mgr. Ladislava Vaško ve věci žalobce: Město Lovosice, IČO: 00263991, sídlem Školní 407/2, 410 02 Lovosice, zastoupený JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou, sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2019, č. j. 49903/19/5000–10480–706239, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě prostřednictvím své právní zástupkyně domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2019, č. j. 49903/19/5000–10480–706239, kterým byla k jeho odvolání změněna část textu výroku napadeného platebního výměru Finančního úřadu pro Ústecký kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 26. 3. 2019, č. j. 354958/19/2500–31471–507479, tak, že „… a podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, …“ se mění na text: „… a podle § 44a odst. 4 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, …“. Současně byla namítaným rozhodnutím žalovaného změněna i část textu výroku napadeného platebního výměru správce daně ze dne 26. 3. 2019, č. j. 355107/19/2500–31471–507479, tak, že „… a podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, vyměřuje odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně (dále jen „daň“) ve výši 8 252 924 Kč (slovy osmmilionůdvětsěpadesátdvatisícedevětsetdvacetčtyři Kč).“ se mění na text: „… a podle § 44a odst. 4 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, vyměřuje odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně (dále jen „daň“) ve výši 8 525 924 Kč (slovy osmmilionůpětsetdvacetpěttisícdevětsetdvacetčtyři Kč).“ V ostatním zůstaly odvoláním napadené platební výměry beze změny. Platebním výměrem ze dne 26. 3. 2019, č. j. 354958/19/2500–31471–507479, přitom byl žalobci vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Státního fondu životního prostředí ve výši 501 525 Kč a platebním výměrem ze dne 26. 3. 2019, č. j. 355107/19/2500–31471–507479, byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 8 252 924 Kč, a to v kontextu realizace projektu „Rekultivace skládky TKO a inertních odpadů v lokalitě Travčice – k. ú. Počaply“. Žalobce se zároveň domáhal toho, aby soud uložil žalovanému povinnost nahradit mu náklady soudního řízení. Žaloba 1. Žalobce úvodem podané žaloby shrnul dosavadní průběh projednávané věci. Následně namítl, že finanční orgány zcela nesprávně vyhodnotily požadavek zadávací dokumentace předmětné veřejné zakázky, aby hlavní stavbyvedoucí disponoval jak osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, tak certifikátem technologa svařování termoplastů, jako skrytě diskriminační a tedy porušující § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). K tomu s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008–l52, uvedl, že podmínkou pro to, aby mohl být určitý požadavek označen za „skrytě diskriminační“, je doložení jeho zjevné nepřiměřenosti. Dle žalobce tak nestačí, pokud je určité kritérium nepřiměřené, ale tato nepřiměřenost musí mít navíc i určitou dodatečnou kvalitu – musí jít o evidentní a závažný exces.

2. Finanční orgány tak dle tvrzení žalobce ve věci řádně a dostatečně neodůvodnily svůj závěr o zjevné nepřiměřenosti nadepsaného požadavku na kvalifikaci stavbyvedoucího. Ve skutečnosti totiž materiálně vůbec nepřezkoumaly, zda byl daný požadavek na kvalifikaci skutečně zjevně nepřiměřený velikosti, složitosti a technické náročnosti veřejné zakázky, ale naplnění této podmínky v zásadě bez dalšího předpokládaly. Předmětem dotčeného projektu přitom byla technologicky velmi náročná rekultivace skládky komunálního odpadu, která se nacházela v bezprostřední blízkosti (100 m) zástavby obce Travčice. S ohledem na environmentální rizika a vysokou technologickou náročnost projektu tak žalobce přistoupil právě ke stanovení požadavku, aby hlavní stavbyvedoucí disponoval jak osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, tak i certifikátem technologa svařování termoplastů. Dle žalobce pak každá z těchto kvalifikací byla pro realizaci předmětného projektu nezbytná, přičemž bylo plně opodstatněné vyžadovat i jejich kumulaci v osobě hlavního stavbyvedoucího, který byl za řádné provedení rekultivace skládky Travčice odpovědný a jemu podřízené pracovníky při realizaci také koordinoval. Rozdělení těchto dovedností mezi dva pracovníky by dle žalobce zbytečně zvyšovalo riziko neúspěchu projektu v důsledku „rozmělnění odpovědnosti“ mezi nimi a možných chyb v jejich vzájemné komunikaci či koordinaci práce. Z důvodu, že finanční orgány v řešeném případě odmítly konkrétní okolnosti a specifika projektu reflektovat, nemohly dle žalobce ani řádně posoudit, zda byl požadavek na kvalifikaci skutečně zjevně nepřiměřeným „excesem“ z oprávněných potřeb veřejné zakázky.

3. Žalobce dále uvedl, že pokud správce daně ve věci uzavřel, „že svým vlastním šetřením zjistil, že takováto kumulace kvalifikačních předpokladů na hlavního stavbyvedoucího není běžná zvyklost při realizaci obdobných staveb a tím dospěl k závěru, že výsledky auditní zprávy jsou zcela správné", jedná se o úvahu nepřezkoumatelnou a navíc i zcela irelevantní. Správce daně totiž nikde neuvedl, kolik veřejných zakázek v rámci svého šetření přezkoumal, přičemž se jednalo pouze o informaci, zda je kumulace kvalifikačních předpokladů v jedné osobě obvyklá, nikoliv však už, zda je i přiměřená technologické náročnosti.

4. Podle žalobce se žalovaný mýlil také v tom, že zjevnou nepřiměřenost požadavku na kvalifikaci bylo možno založit na skutečnosti, že vítězem zadávacího řízení na veřejnou zakázku byl uchazeč s vyšší nabídkovou cenou, než jakou předložili jiní uchazeči vyloučení z tohoto zadávacího řízení pro nesplnění požadavku na kvalifikaci. Žalovaný pak v daném případě zcela nepřípustným způsobem směšoval přiměřenost požadavku zadávací dokumentace se samotným výsledkem zadávacího řízení. Žalobce přitom byl dle jeho tvrzení oprávněn ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů veřejné zakázky nastavením přiměřených kvalifikačních podmínek. Sama skutečnost, že někteří uchazeči tyto podmínky nesplnili, neříká nic o tom, zda byly nepřiměřené či dokonce zjevně nepřiměřené. Ostatně, sám Státní fond životního prostředí jako poskytovatel dotace potvrdil žalobci soulad zadávací dokumentace s právními předpisy ještě před tím, než došlo k vyhodnocení předmětné veřejné zakázky.

5. Zároveň žalobce zrekapituloval, že v rámci zadávacího řízení na veřejnou zakázku byly posuzovány nabídky dvou uchazečů, kteří splnili veškeré požadované podmínky zadávací dokumentace, přičemž nabídka vítězného uchazeče byla o 7 574 893 Kč nižší, než předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Poté žalobce upozornil na obsah vyjádření České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, týkající se počtu 1 746 autorizovaných inženýrů v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství a 112 autorizovaných techniků v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, specializace stavby meliorační a sanační, a vyjádření společnosti UNO Praha, spol. s r. o., že svářečské zkoušky splnilo v roce 2014 přibližně 110 osob. Žalobce pak tato vyjádření, doložená už správci daně, považuje za jasný důkaz toto, že osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství a certifikací technologa svařování termoplastů nedisponuje zdaleka tak málo osob, jak implicitně předpokládal správce daně, přičemž i osoby disponující např. toliko osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství mohly poměrně snadno a rychle získat certifikát svařování termoplastů, a podmínkám zadávací dokumentace tak plně vyhovět. Nepřípadným poté žalobce shledal argument žalovaného, že kdyby bylo stanovením požadavku na kvalifikaci opravdu reagováno na vysokou technologickou náročnost a rizika projektu, požadoval by žalobce od osoby hlavního stavbyvedoucího nejen certifikát svařování termoplastů, ale i patřičnou praxi a zkušenosti v tomto oboru. Žalobce totiž v zadávací dokumentaci požadoval i zajištění 3 techniků pro svařování termoplastů, a tudíž bylo třeba, aby hlavní stavbyvedoucí, který jejich práci koordinoval a kontroloval, resp. i nesl odpovědnost, měl sám alespoň odbornou způsobilost v tomto oboru.

6. Žalobce též poukázal na fakt, že ani Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezahájil ve věci řízení z moci úřední, z čehož je zřejmé, že v tomto případě k žádnému porušení pravidel o zadávání veřejných zakázek nedošlo.

7. V kontextu dříve uvedeného tak žalobce uzavřel, že měl v daném případě rozumné důvody pro stanovení předmětného požadavku na kvalifikaci vycházející z technologické náročnosti projektu a jeho environmentálních a zdravotních rizik.

8. Závěrem žalobce namítl, že se mu jako zcela nepřiměřená a v důsledku toho i protiprávní jeví výše aplikované sankce. Vyměřené odvody jsou dle jeho tvrzení na samé horní hranici možné sankce, neboť v případě diskriminačního kvalifikačního předpokladu se ukládá odvod za porušení rozpočtové kázně v rozmezí mezi 5 % až 25 % z poskytnuté částky dotace, a to dle závažnosti porušení. Finanční orgány však neposoudily závažnost tvrzeného porušení rozpočtové kázně správně a úplně. Žádný z podkladů, který je obsahem spisu, přitom nenaznačoval, že by žalobce tímto jednáním hodlal jakýmkoliv způsobem ovlivnit výsledek veřejné zakázky či měl jakékoliv jiné „postranní“ úmysly. Státní fond životního prostředí nadto daný požadavek na kvalifikaci kontroloval a bez výhrad přijal. Pokud dle žalobce finanční orgány žádnou z těchto okolností při stanovení odvodů nereflektovaly a neodůvodnily ani jejich konkrétní výše, a to při samé horní hranici pro tento druh porušení rozpočtové kázně, zatížily svá rozhodnutí vadou neúplnosti. Vyjádření žalovaného 9. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě navrhl, aby ji soud jako nedůvodnou zamítl. K tomu zrekapituloval dosavadní průběh předmětného řízení, jakož i argumentaci žalobce. Následně žalovaný stran vylíčení skutkového a právního stavu v podrobnostech odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, přičemž upozornil, že spornou právní otázkou je to, zda žalobce stanovil v souvislosti se zadávacím řízením diskriminačním způsobem kvalifikační předpoklad souběhu požadavků na roli hlavního stavbyvedoucího a zda se tím dopustil porušení rozpočtové kázně.

10. Následně žalovaný poukázal na body 35 až 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí a dále uvedl, že požadavek žalobce kumulovaný v rámci jedné osoby nezbytně nezaručoval řádnou a včasnou realizaci veřejné zakázky, naopak z účasti v zadávacím řízení vyloučil ty potenciální zájemce, kteří by byli schopni realizovat předmětnou zakázku, avšak nesplňovali uvedené podmínky. Žalovaný nerozporoval náročnost provedené zakázky jak z hlediska environmentálního, tak technologického, a nerozporoval ani motivaci žalobce k zadání sporného kvalifikačního kritéria. Zásadním byl nicméně v dané věci fakt, že žalobce obdržel po zveřejnění kvalifikační dokumentace nabídky od čtyř uchazečů. Dva z nich byli vyloučeni pro nesplnění kvalifikačních předpokladů, přičemž jeden uchazeč byl vyloučen i přesto, že kvalifikační předpoklady sice byl schopen splnit, avšak prostřednictvím dvou osob. Ani zadávání náročné veřejné zakázky nesmí vést k tomu, že požadavky na kvalifikaci jsou nastaveny tak, aby došlo k narušení účelu zákona o veřejných zakázkách, jímž je zajištění rovné soutěže mezi uchazeči.

11. Postupem žalobce navíc došlo dle názoru žalovaného k ovlivnění finanční náročnosti celé akce, neboť cena nabízená vyloučenými uchazeči se pohybovala kolem 30 mil. Kč, zatímco vybraný uchazeč nabízel cenu 40,2 mil. Kč. Základním hodnotícím kritériem předmětné zakázky přitom byla právě cena.

12. Dle žalovaného správce daně aplikoval pojem „nepřiměřenost stanoveného kvalifikačního kritéria“ ve vztahu k dalším obdobným veřejným zakázkám. Nepřejal tak bez dalšího závěry auditního orgánu, které pro správce daně navíc nejsou, stejně jako stanovisko poskytovatele dotace, právně závazné. Šlo tak o standardní důkazní prostředek, který správce daně v rámci zásady volného hodnocení důkazů mohl využít. Jak bylo uvedeno na str. 7 odůvodnění platebních výměrů, správce daně prověřil na portálu www.vestnikverejnychzakazek.cz, který je veřejně přístupný, pro příklad jiné veřejné zakázky podobného charakteru a uvedl i konkrétně obec Předklášteří, která při obdobné rekultivaci skládky oba kvalifikační předpoklady oddělila. V tomto postupu tedy žalovaný neshledal nezákonnost, přičemž kumulaci kvalifikačních předpokladů na hlavního stavbyvedoucího neshledal běžnou zvyklostí. Žalobce tak dle žalovaného v podstatě eliminoval hospodářskou soutěž a konkurenční prostředí mezi uchazeči. Podle žalovaného tedy žalobce tím, že u osoby hlavního stavbyvedoucího požadoval kumulaci osvědčení o autorizaci v oboru a certifikát technologa svařování termoplastů, podstatně zúžil počet uchazečů, kteří se mohli o veřejnou zakázku ucházet, přičemž dva uchazeče vyloučil ještě před hodnocením nabídek právě pro nesplnění tohoto kvalifikačního předpokladu.

13. Závěrem žalovaný uvedl, že v případě odvodu za porušení rozpočtové kázně se nejedná o správní trestání, ale o daň, která je spravována podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Není tedy možno při jeho stanovení zohlednit zavinění, resp. míru „postranních“ úmyslů, jak uvádí žalobce. V případě žalobce poskytovatel stanovil za dané pochybení v části B řádku č. 9 přílohy č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace korekci 25 %, přičemž umožnil její snížení na 10 % či 5 % s ohledem na malou závažnost. Tu však finanční orgány neshledaly. Žalovaný též dodal, že tím, kdo určuje, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, je právě správce daně. Ve vztahu k výši uloženého odvodu žalovaný považoval za zásadní také fakt, že žalobce byl poskytovatelem dotace, tj. Ministerstvem životního prostředí výzvou doručenou mu dne 1. 3. 2017, vyzván k vrácení poměrné části dotace, což však neučinil. Replika žalobce 14. V replice k vyjádření žalovaného žalobce setrval na své žalobní argumentaci. Zdůraznil, že žalovaný dostatečně neprokázal, že by příslušný kvalifikační požadavek byl diskriminační nebo jinak rozporný se zákonem o veřejných zakázkách. Poukaz žalovaného na rozdílné nabídkové ceny uchazečů dle žalobce také neodůvodňuje, proč by měl být předmětný kvalifikační předpoklad bez dalšího považován za diskriminační. Postup žalovaného pak směřoval pouze k tomu, že kumulace kvalifikačních předpokladů v osobě hlavního stavbyvedoucího se u některých veřejných zakázek nevyskytuje, což však neznamená, že by v tomto případě nemohla být důvodná. Správcem daně namátkově vybraný vzorek zadávacích řízení je podle žalobce navíc zcela nereprezentativní, přičemž ve spisu není obsažen ani žádný důkaz o způsobu sběru podkladů pro toto arbitrárně provedené šetření. Absence jakékoliv výtky ze strany Státního fondu životního prostředí nebo Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže poté dle žalobce svědčí minimálně o tom, že předmětný požadavek na kvalifikaci zcela zjevně nepřiměřený nebyl. Ve zbytku žalobce odkázal na argumentaci uplatněnou již v žalobě, na které tedy nadále v úplnosti setrval. Ústní jednání 15. Při jednání soudu dne 9. 11. 2022 žalobce prostřednictvím svého právního zástupce setrval na podané žalobě, přičemž upozornil na podstatné body uplatněné žalobní argumentace. Zdůraznil také, že požadavek na kvalifikaci osoby hlavního stavbyvedoucího v dané věci považuje za potřebný a důvodný. Zjevná nepřiměřenost tohoto požadavku tak nebyla dána, a to v kontextu složitosti a náročnosti předmětné veřejné zakázky. K tomu dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2022, č. j. 6 Afs 214/2021–37, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2021, č. j. 31 Af 44/2020–88. Závěrem žalobce zmínil, že ve věci postupoval tak, aby byla daná veřejná zakázka zdárně zrealizována.

16. V rámci téhož jednání pověřená pracovnice žalovaného odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí a její dosavadní vyjádření ve věci, přičemž navrhla žalobu zamítnout pro nedůvodnost.

17. Soud poté provedl podle § 52 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), dokazování listinami předloženými žalobcem, a to seznamem zkušebních organizací České svářečské společnosti, z něhož se podává 10 zkušebních organizací CWS ANB pro zkoušky svářečů, a dále usnesením Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 6. 2014, č. j. ÚOHS–S377/2014/VZ–12536/2014/523/Opi, ze kterého je zřejmé, že správní řízení bylo podle § 66 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zastaveno, neboť navrhovatel Jetstream Technologies s.r.o., vzal zpět svůj návrh ze dne 16. 4. 2014 ve věci podlimitní veřejné zakázky „Rekultivace skládky TKO a inertních odpadů v lokalitě Travčice – k. ú. Počaply“. Posouzení věci soudem 18. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v řízení vedeném podle části třetí prvního dílu hlavy druhé s. ř. s., která vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 věty druhé a třetí a § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. Z této zásady přitom vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu, a to pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení i zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci zjištěny nebyly.

19. Soud po přezkoumání skutkového i právního stavu věci, po prostudování obsahu předloženého správního spisu a po proběhlém jednání dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

20. V logice uspořádání uplatněných žalobních bodů soud nejprve přistoupil k posouzení důvodnosti tvrzení, jímž žalobce značně obecně vytknul nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v části týkající se hodnocení nepřiměřenosti dotčeného požadavku na kvalifikaci stavbyvedoucího žalovaným.

21. Podle § 102 odst. 2 a 3 daňového řádu rozhodnutí obsahuje odůvodnění, nestanoví–li zákon jinak. V odůvodnění správce daně uvede důvody výroku, anebo výroků rozhodnutí a informaci o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami uplatněnými příjemcem rozhodnutí. Podle § 147 odst. 4 daňového řádu zároveň platí, že dojde–li ke stanovení daně výlučně na základě výsledku daňové kontroly (…), považuje se za odůvodnění zpráva o daňové kontrole. V takovém případě tedy odůvodnění rozhodnutí (platebního výměru) nahrazuje či doplňuje zpráva o daňové kontrole.

22. S odkazem na výše citovaná ustanovení daňového řádu soud konstatuje, že z odůvodnění rozhodnutí musí být vždy zřejmé, z jakých skutkových zjištění daňový orgán ve vztahu k jím vyhlášenému výroku vycházel a na základě jakého právního názoru k závěrům o něm dospěl. Správní rozhodnutí, které takovouto skutkovou a právní úvahu neobsahuje, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť nemůže plnit svou základní funkci, tedy osvětlit účastníkům řízení, na základě jakých skutečností bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno v jeho výroku (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006–36, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005–298, ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005–65, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001–47, ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002–25, nebo ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–13). Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, nelze–li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je tedy vyhrazeno pouze těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.

23. V souvislosti s předmětnou námitkou soud také poznamenává, že správní řízení až do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu představuje jeden celek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 As 51/2006–65). Jako jeden celek jsou tak vnímána všechna rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016–29). Jak ostatně Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013–25: „Z hlediska ekonomie řízení není vyloučeno, aby odvolací orgán argumentaci správního orgánu prvního stupně pouze doplnil. Při soudním přezkumu odvolacího rozhodnutí je třeba vzít v úvahu, že ve správním řízení tvoří rozhodnutí obou stupňů celek. Mezery v odůvodnění rozhodnutí odvolání, které by jinak způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost, proto mohou zaplnit argumenty obsažené již v rozhodnutí prvního stupně.“ 24. Vycházeje ze shora uvedeného je pak ve věci třeba konstatovat, že z hlediska přezkoumatelnosti lze v odůvodnění napadeného rozhodnutí nepochybně vysledovat úsudek žalovaného, který srozumitelně zdůvodnil, jakým způsobem, z jakých důvodů a na základě jakých ustanovení zákona daný případ řešil. V kontextu výše uvedené námitky soud poukazuje zejména na odst. 35 až 41 napadeného rozhodnutí, v nichž žalovaný dostatečným způsobem popsal, že žalobce při zadávání veřejné zakázky stanovil v zadávací dokumentaci kvalifikační kritéria, přičemž požadoval na funkci hlavního stavbyvedoucího, aby disponoval jak osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, tak certifikátem technologa svařování termoplastů. Předmětný kvalifikační požadavek kumulovaný v rámci jedné osoby poté žalovaný vyhodnotil tak, že nezbytně nezaručoval řádnou a včasnou realizaci veřejné zakázky. Naopak, dle žalovaného vylučoval z účasti v zadávacím řízení ty potenciální uchazeče, kteří by byli objektivně schopni předmětnou veřejnou zakázku řádně realizovat, nicméně nesplňovali právě danou podmínku. K tomu žalovaný poukázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008–152, přičemž konstatoval, že požadavky na kvalifikaci uvedené v kvalifikačním dokumentu zadávací dokumentace s přihlédnutím k náročnosti veřejné zakázky, tedy s ohledem jak na rozlohu skládky, tak na negativní vlivy skládky na životní prostředí, byly oprávněné, avšak spojením těchto požadavků na jednu osobu hlavního stavbyvedoucího byly zjevně nepřiměřené. Soud současně uvádí, že se žalovaný zřejmým způsobem zabýval i odvolací argumentací žalobce. Stejně tak je v dané věci možno hodnotit i ve vztahu k obsahu prvostupňových platebních výměrů.

25. Namítanou nepřezkoumatelností tudíž napadené rozhodnutí dle hodnocení soudu netrpí. K tomu je přiléhavým připomenout také fakt, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí není projevem nenaplněné subjektivní představy žalobce o tom, jak (podrobně) by mělo být rozhodnutí odůvodněno, ale objektivní překážkou, která soudu znemožňuje napadené rozhodnutí přezkoumat (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016–24, nebo ze dne 14. 1. 2022, č. j. 4 Azs 42/2020–49). Ostatně žalobce spíše než s absencí úvah žalovaného ve smyslu nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nesouhlasí právě s jeho vlastními závěry, což však samo o sobě svědčí o přezkoumatelnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí. Správnost či nesprávnost právních názorů žalovaného však není otázkou samotné přezkoumatelnosti rozhodnutí, nýbrž jeho zákonnosti.

26. Dle § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je zadavatel povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.

27. V rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o poskytnutí dotace ze dne 27. 8. 2014, č. j. 115D242001232 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), jehož nedílnou součástí je Příloha č. 1 „Podmínky poskytnutí dotace“, Příloha č. 2 „Technická a finanční příloha“, a Příloha č. 3 „Stanovení finančních oprav, které se použijí v případě porušení zákonných ustanovení a závazných požadavků“, bylo v části B bodu 3 písm. a) Přílohy č. 1 stanoveno, že je příjemce dotace povinen dodržovat pravidla pro zadávání zakázek stanovená v čl. 7 Směrnice MŽP č.12/2012 a v Závazných pokynech, a to i v průběhu realizace akce. Přitom je povinen vždy dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.

28. Ve smlouvě ze dne 2. 9. 2014, č. 12136354, o poskytnutí podpory ze Státního fondu životního prostředí, ve znění Dodatku č. 1 ze dne 26. 5. 2015 (dále jen „smlouva o poskytnutí podpory“), je poté v části III. odst. 6 oddílu C písm. a) uvedeno, že je příjemce podpory povinen dodržovat pravidla pro zadávání zakázek stanovená v čl. 7 Směrnice MŽP č. 12/2012 a v Závazných pokynech, a to i v průběhu realizace akce. Přitom je povinen vždy dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.

29. Vycházeje ze shora uvedeného se tedy soud dále zabýval komplexem námitek žalobce, že finanční orgány nesprávně vyhodnotily jako skrytě diskriminační, a tudíž porušující § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, požadavek zadávací dokumentace předmětné veřejné zakázky, aby hlavní stavbyvedoucí disponoval jak osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, tak certifikátem technologa svařování termoplastů.

30. V kontextu nadepsaného ustanovení zákona o veřejných zakázkách je přitom třeba předně odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008–152, v němž bylo vysloveno, že „[z]ákaz diskriminace uvedený v § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, zahrnuje jednak formu zjevnou, jednak formu skrytou. Za skrytou formu nepřípustné diskriminace je třeba považovat i takový postup, kterým zadavatel znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením technických kvalifikačních předpokladů zjevně nepřiměřených ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož je zřejmé, že zakázku nemohou splnit někteří z potenciálních uchazečů, jež by jinak byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. (…) Shledání skryté diskriminace je přípustné tam, kde kvalifikační předpoklady jsou vskutku excesivní a jasně vybočují z oprávněných potřeb dané zakázky. (…) Kromě podmínky zjevné nepřiměřenosti kvalifikačních předpokladů ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky – musí být též zřejmé, že v důsledku takto nastavených předpokladů mohou veřejnou zakázku splnit toliko někteří z potenciálních uchazečů, kteří by jinak (bez nepřiměřeně nastavených kvalifikačních předpokladů) byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. Takto nastavené kvalifikační předpoklady totiž již neplní jakoukoliv rozumnou ekonomickou funkci, ale v rozporu s cílem zákona o veřejných zakázkách brání konkurenčnímu prostředí mezi dodavateli. Jak totiž správně uvedl krajský soud, někteří z dodavatelů mají v takovém případě a priori znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět veřejné zakázky mohli realizovat stejně úspěšně jako dodavatelé ostatní.“ (srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2021, č. j. 8 As 124/2019–46, ze dne 14. 4. 2020, č. j. 4 Afs 421/2019–34, ze dne 30. 3. 2022, č. j. 8 As 203/2020–68, a ze dne 25. 5. 2021, č. j. 4 Afs 336/2020–48). V rozsudku ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 63/2014–28, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „[k]aždý zadavatel má v zadávací dokumentaci, např. formou definování technických podmínek či kvalifikačních požadavků, možnost stanovit konkrétní parametry, bez jejichž splnění se dodavatel o veřejnou zakázku úspěšně ucházet nemůže. Uvedeným způsobem současně zadavatel ovlivňuje okruh možných dodavatelů. Proto je třeba při nastavení těchto parametrů, požadavků či podmínek (v zadávací dokumentaci) dbát shora zmíněných zásad vymezených v § 6 zákona o veřejných zakázkách, jejichž respektování ostatně prolíná celým řízením o veřejných zakázkách“. Přiléhavým je poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 7 Afs 44/2013–37, ze kterého se podává, že „[p]řípadná diskriminace dodavatelů stanovením kvalifikačních a technických požadavků tak může spočívat v tom, že zadavatel zvolí takový požadavek, který nebude odůvodněný (nebude s požadovaným plněním souviset), nebo který bude nepřiměřený (bude potřeby veřejné zakázky zjevně přesahovat).“ V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2019, č. j. 30 Af 37/2017–80, z něhož plyne, že „[n]epřiměřeně přísné požadavky na kvalifikaci neplní jakoukoliv rozumnou ekonomickou funkci, ale v rozporu s cílem zákona o veřejných zakázkách brání konkurenčnímu prostředí mezi dodavateli.“ 31. Z výše citované judikatury je tak zřejmé, že k porušení zásady zákazu diskriminace dochází tehdy, pokud jsou kvalifikační podmínky nastaveny zjevně nepřiměřeně k předmětu veřejné zakázky, v důsledku čehož zadavatel účelově a v rozporu se zákonem omezí účast určité skupiny dodavatelů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2018, č. j. 9 As 195/2017–47, nebo rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2012, č. j. 62 Af 74/2010–61, a ze dne 24. 9.2020, č. j. 30 Af 78/2018–114). Podstatou zásady rovného zacházení je přitom „pravidlo, že žádný z dodavatelů, zájemců nebo uchazečů nesmí být přímo nebo nepřímo, vědomě nebo nevědomě zvýhodněn nebo znevýhodněn oproti jiným subjektům ve stejném postavení“ (srov. Raus, D., Neruda, R.: Zákon o veřejných zakázkách. Komentář., Praha: Linde, 2007, k § 6). Obecně lze sice říci, že účelem zadávacího řízení je omezit okruh uchazečů pro účely uzavření smlouvy a vybrat vhodného dodavatele k uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky. Uvedené omezení se děje prostřednictvím nastavení jistých předpokladů a zadání, přičemž samotný výběr poté probíhá prostřednictvím hodnocení na základě předem stanovených hodnotících kritérií. Tyto skutečnosti však musí být nastaveny takovým způsobem, aby nedocházelo k nedovolenému omezování hospodářské soutěže. Tomu tedy mají zabránit zásady vyjádřené v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (srov. Podešva, V., Olík. M., Janoušek, M., Stránský, J., aj.: Zákon o veřejných zakázkách. Komentář., Praha: Wolters Kluwer, 2006, k § 6, nebo i žalobcem odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2021, č. j. 31 Af 44/2020–88).

32. V nyní projednávaném případě tedy bylo nepochybně věcí žalobce jako žadatele o dotaci a zadavatele, aby vymezil předmět veřejné zakázky, avšak přitom byl povinen vycházet ze zákonem, jakož i samotným rozhodnutím o poskytnutí dotace a smlouvou o poskytnutí dotace, stanovených pravidel, jimiž bylo mj. zajistit právě zásadu zákazu diskriminace stanovenou v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.

33. Na tomto místě je současně třeba připomenout, že na poskytnutí dotace není právní nárok, přičemž příjemce dotace je povinen plně respektovat podmínky dotace, k nimž se dobrovolně zavázal (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 9. 2019, sp. zn. I. ÚS 2661/19, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2020, č. j. 4 Afs 269/2019–36). Dotace je totiž dobrodiním státu, čemuž odpovídá i jeho oprávnění svázat příjemce dotace určitými, a to i přísnými podmínkami.

34. Jádro sporu pak v dané věci tvoří konkrétně otázka, zda žalobce jako zadavatel při zadávání předmětné veřejné zakázky stanovil v zadávací dokumentaci kvalifikační kritérium na funkci hlavního stavbyvedoucího diskriminačním způsobem.

35. Z obsahu správního spisu se přitom podává, že předmětem veřejné zakázky „Rekultivace skládky TKO a inertních odpadů v lokalitě Travčice – k. ú. Počaply“ byla rekultivace stávající skládky využívané pro ukládání pevných komunálních odpadů. Jako součást zadávací dokumentace byla vypracována kvalifikační dokumentace, která sloužila jako podklad pro podání žádostí jednotlivých uchazečů (dodavatelů). V tomto dokumentu je v části 2.3 Splnění technických kvalifikačních předpokladů uveden též požadavek na seznam techniků či technických útvarů, jež se budou podílet na plnění veřejné zakázky, a dále je uveden požadovaný výčet osob, který má seznam obsahovat, včetně požadavku na vzdělání a délku praxe. U osoby hlavního stavbyvedoucího je poté uvedeno: „1 osobu hlavního stavbyvedoucího disponujícího osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství (dříve vodohospodářské stavby; autorizovaný inženýr nebo technik, v případě autorizovaného technika se připouští pouze specializace pro stavby meliorační a sanační) podle zákona č. 360/1992 Sb., VŠ vzděláním ve stavebním oboru, certifikátem technologa svařování termoplastů (PWT) dle směrnice P–102 a TPB–302 CWS ANB v rozsahu oprávnění T/2 (potrubní systémy) a T/4 (hydroizolační a plynotěsnící fólie) a praxí na pozici hlavního stavbyvedoucího v délce min. 5 let“. Ze spisové dokumentace je také zřejmé, že v rámci daného zadávacího řízení podali své nabídky uchazeči:

1. Společnost GEOSAN+UNISOF, nabídková cena: 29 867 789 Kč vč. DPH (dále jen „uchazeč 1“); 2. Společnost Travčice, nabídková cena: 30 086 483 Kč vč. DPH (dále jen „uchazeč 2“); 3. Skládka Travčice, nabídková cena: 46 095 313,30 Kč vč. DPH (dále jen „uchazeč 3“) a 4. Sanace skládky Travčice, nabídková cena: 40 261 837 Kč vč. DPH (dále jen „uchazeč 4“). V kontextu projednávaného případu je pak možno poukázat i na fakt, že již v průběhu zadávacího řízení zaslal uchazeč 1 žalobci jako zadavateli žádost o dodatečnou informaci týkající se části 2.3 kvalifikační dokumentace, konkrétně požadavků na osobu hlavního stavbyvedoucího, ve které namítl, že požadavky na osobu stavbyvedoucího jsou dle něj opodstatněné, avšak sloučením do jedné osoby tyto shledává za diskriminující. Dále vznesl dotaz, zda lze požadavek žalobce jako zadavatele splnit dvěma osobami, a to inženýrem s autorizací vodohospodářské stavby se zkušeností se zakládáním nebo úpravou prvků ÚSES a s výsadbou dřevin na rekultivacích a technikem s certifikátem technologa svařování termoplastů, oba splňující požadovanou délku praxe. Žalobce jako zadavatel však v odpovědi na tento dotaz toliko uvedl, že daný požadavek nepokládá za diskriminující, a že tedy trvá na znění kvalifikačních podmínek a nijak je měnit nebude. Jak dále plyne z písemné zprávy zadavatele ze dne 4. 7. 2014, uchazeč 1 byl následně z důvodu nesplnění kvalifikace z další účasti v zadávacím řízení vyloučen, neboť neprokázal, že disponuje jednou osobou hlavního stavbyvedoucího disponující nadepsanými předpoklady. Z výše odkazované písemné zprávy zadavatele se dále podává, že uchazeči 2 byla žalobcem jako zadavatelem zaslána výzva k písemnému vysvětlení či doplnění nabídky, jelikož jím doložený seznam techniků neodpovídal požadavku zadavatele dle zadávací dokumentace s tím, že zadavatel požadoval jednu osobu hlavního stavbyvedoucího disponující osvědčením o autorizaci v oboru a certifikátem technologa svařování termoplastů. Uchazeč 2 však ani po prodloužení lhůty pro doložení dokladů žádné nové dokumenty nepředložil, hodnotící komise tak i u uchazeče 2 dospěla k závěru, že požadovanou kvalifikaci neprokázal, a byl tudíž z další účasti v zadávacím řízení rovněž vyloučen. Základním hodnotícím kritériem předmětné veřejné zakázky přitom byla dle odstavce 24.1. zadávací dokumentace nejnižší nabídková cena (tj. za současného splnění zákonných a zadávacích podmínek).

36. Vzhledem k veškerým shora popsaným skutečnostem soud nijak nezpochybňuje právo žalobce vymezit si dle vlastních potřeb podmínky související s předmětem plnění veřejné zakázky, neboť je to právě zadavatel, který nejlépe zná své vlastní potřeby a je schopen je co nejpřesněji a věcně nejlépe definovat. Přesto však zadavatel musí mít na paměti, že je v tomto ohledu vázán pravidly obsaženými v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tedy i zásadou zákazu diskriminace.

37. Soud tedy ve světle výše uvedených judikaturních závěrů souhlasí s hodnocením žalovaného, že samotné požadavky na kvalifikaci uvedené v kvalifikačním dokumentu zadávací dokumentace s přihlédnutím k náročnosti veřejné zakázky, rozloze dotčené skládky a jejích negativních vlivů na životní prostředí, byly oprávněné, avšak spojením těchto požadavků pouze na jednu osobu hlavního stavbyvedoucího, spočívající v kumulaci osvědčení o autorizaci v oboru a současně certifikátem technologa svařování termoplastů, byly zjevně nepřiměřené. Kumulace těchto požadavků na jednu osobu hlavního stavbyvedoucího totiž dle soudu nijak nesouvisela se zajištěním odbornostní stránky dané veřejné zakázky, ale pouze s určitým kvantitativním personálním obsazením, které však potřebami veřejné zakázky nebylo již nijak odůvodněno, resp. tyto potřeby zjevně přesahovalo. Dle hodnocení soudu pak bylo primárně věcí vítězného dodavatele, jakým konkrétním způsobem dosáhne řádného naplnění těchto (relevantních) požadavků na kvalifikaci techniků ve vztahu k předmětné veřejné zakázce, tj. zdali tak učiní prostřednictvím jedné nebo dvou osob, které jednotlivá kritéria, byť odděleně, splňují. Nelze přitom kategoricky tvrdit, že pokud by došlo k rozdělení požadované kvalifikace mezi dva techniky zastávající jednotlivé obory, skončil by daný projekt nutně neúspěchem, popř. že by se „zvýšilo riziko neúspěchu projektu“ v důsledku rozmělnění odpovědnosti a možných chyb v komunikaci a koordinaci práce, jak uváděl žalobce. Soud tento obecný argument žalobce vyhodnotil jako zjevně neopodstatněný, jelikož není možné bez dalšího konstatovat, že pokud jedna osoba bude disponovat požadovanou kvalifikací, bude realizace projektu provedena lépe či kvalitněji, než kdyby tuto zajišťovali dva specialisté pro ten který obor. Současně nelze klást toliko neodůvodněné obavy ze spolupráce samotných pracovníků dodavatele nad dodržování principů, na nichž je zákon o veřejných zakázkách vystavěn. Stejně tak by totiž bylo v daném ohledu (tj. naproti tvrzení žalobce) možno argumentovat, že technik určený pouze jako svářečský dozor by v této části zajistil řádné provedení díla mnohem lépe, přičemž by osoba hlavního stavbyvedoucího disponující osvědčením o autorizaci v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství byla od této značně specifické činnosti oproštěna. Stanovení požadavku na tuto zvláštní kumulaci kvalifikací pouze v jedné osobě hlavního stavbyvedoucího tak v daném případě už samo o sobě nasvědčovalo diskriminačnímu jednání, jestliže existovaly různé, stejně efektivní způsoby k dosažení sledovaného cíle – tj. včasnému a řádnému splnění veřejné zakázky, přičemž zadavatelem určené řešení zároveň seznatelně zvýhodňovalo dodavatele, který již předem disponoval takto kvalifikovanou osobou. K tomu je případným odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2021, č. j. 8 As 124/2019–46, v němž bylo vysloveno, že „[n]aopak je–li možné splnit požadavek zadavatele různými způsoby, existuje vyšší možnost, že se do zadávacího řízení přihlásí větší počet uchazečů, pakliže bude ponecháno na jejich uvážení, jakým způsobem dosáhnou zadavatelem sledovaného cíle. Jen v takovém případě může totiž efektivně fungovat hospodářská soutěž a konkurenční prostředí mezi dodavateli.“ 38. Žalobce současně nijak konkrétně nevysvětlil (vyjma pouze zcela obecného tvrzení, že rozdělení požadovaných dovedností mezi dva pracovníky by zbytečně zvyšovalo riziko neúspěchu projektu v důsledku rozmělnění odpovědnosti mezi nimi a možných chyb v jejich vzájemné komunikaci či koordinaci práce), v čem je předmětná veřejná zakázka natolik nestandardní, že vyžaduje právě na osobu hlavního stavbyvedoucího takto specifickou kumulaci kvalifikací (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 7 Afs 44/2013–37). Nutno doplnit, že žalobce jako zadavatel v kvalifikačních předpokladech požadoval též tři osoby techniků disponujících certifikátem evropského svářeče termoplastů s odbornou praxí v délce min. 5 let, čímž měla být řádná realizace veřejné zakázky v tomto ohledu nepochybně po odborné stránce zajištěna. Pokud by poté soud nahlížel na obsah kvalifikační dokumentace optikou shora uvedeného (univerzálního) odůvodnění žalobce k dotčené kumulaci kvalifikací, mohl by být na osobu hlavního stavbyvedoucího rovněž tak kladen požadavek, aby disponoval i oprávněním k výkonu činnosti specialisty jakosti (v kvalifikačních předpokladech požadována jedna osoba), či oprávněním pro ověřování výsledků zeměměřičské činnosti (v kvalifikačních předpokladech požadována jedna osoba).

39. Soud tedy daný kvalifikační předpoklad shledal neodůvodněným, excesivním a jasně vybočujícím z oprávněných potřeb řešené veřejné zakázky. Předmětný kvalifikační požadavek kumulovaný v rámci jedné osoby totiž sám o sobě dle hodnocení soudu nezbytně nezaručoval řádnou a včasnou realizaci veřejné zakázky, naopak vylučoval z účasti v zadávacím řízení ty potenciální uchazeče, kteří by byli objektivně schopni dotčenou veřejnou zakázku řádně realizovat, nicméně nesplňovali uvedenou podmínku. Dotčený kvalifikační předpoklad tak dle soudu již zjevně neplnil jakoukoliv rozumnou ekonomickou funkci, ale byl v citelném rozporu s cílem zákona o veřejných zakázkách, neboť bránil konkurenčnímu prostředí mezi dodavateli. V této souvislosti pak soud vyhodnotil za nepřiléhavý odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2022, č. j. 6 Afs 214/2021–37, neboť v něm byla řešena zásadně odlišná situace. V poukazované věci Nejvyšší správní soud nepovažoval vytýkaný kvalifikační předpoklad požadující určitou délku praxe školitelů za zjevně nepřiměřený (byť jej označil za již „hraniční“) ve vztahu k předmětu plnění, neboť školení měla být poskytnuta osobně školiteli v úzce profilovaných oborech práva, kde nasbírané zkušenosti měly zajišťovat kvalitnější plnění. V nyní řešeném případě nicméně zjevně nešlo v části požadavku na osobu hlavního stavbyvedoucího vztahující se k certifikaci technologa svařování termoplastů o přímý výkon této činnosti (tj. o samotné svařování termoplastů) založený na určité (nepřenositelné) míře individuálních zkušeností či dovedností v daném odvětví, ale pouze o provádění kvalifikovaného dozoru této činnosti, což však nebylo nutně třeba vázat toliko na jednu osobu hlavního stavbyvedoucího.

40. Soud poté v návaznosti na výše uvedené konstatuje, že ve věci neshledal, že by žalovaný nepřípustně směšoval přiměřenost požadavku zadávací dokumentace se samotným výsledkem zadávacího řízení. Žalovaný totiž v napadeném rozhodnutí, byť tak jistě mohl učinit jasněji, uzavřel, že žalobce jako „zadavatel při zadávání předmětné zakázky nepostupoval v zákonných mezích, jeho postup byl ve spojení požadavků na osobu hlavního stavbyvedoucího diskriminující, a tím správce daně vyhodnotil jeho postup za nepřiměřený, jelikož na základě tohoto požadavku byli vyloučeni dva uchazeči o veřejnou zakázku. Tímto jednáním nebyl dodržen účel zákona o veřejných zakázkách, který má sloužit především k tomu, aby byla zajištěna hospodárnost, efektivnost a účelnost nakládání s veřejnými prostředky, přičemž těchto cílů má být dosaženo zajištěním hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli.“. Žalovaný tak dle soudu správně konstatoval, že k porušení zásady zákazu diskriminace ve věci došlo, neboť posuzovaná kvalifikační podmínka ve vztahu k osobě hlavního stavbyvedoucího byla nastavena zjevně nepřiměřeně, v důsledku čehož zadavatel v rozporu se zákonem omezil účast určité skupiny dodavatelů. Prakticky se tedy dané porušení zásady zákazu diskriminace promítlo v tom, že ze zadávacího řízení byli vyloučeni dva uchazeči, a to právě kvůli nesplnění kvalifikačního požadavku spočívajícího v kumulaci osvědčení o autorizaci v oboru a certifikátu technologa svařování termoplastů na jednu osobu hlavního stavbyvedoucího, přičemž jejich cenová nabídka byla o více než 10 mil. Kč nižší než nabídka vítězného uchazeče.

41. Na nadepsaných závěrech pak nic nemění ani poznámka žalobce o tom, že nabídka vítězného uchazeče byla o 7 574 893 Kč nižší než předpokládaná hodnota veřejné zakázky, neboť v kontextu výše popsaných okolností nelze s jistotou uzavřít, že jiný dodavatel by nebyl stejně kvalitní a cenově výhodnější než uchazeč za dané situace vítězný (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2019, č. j. 7 Afs 47/2019–25, ze dne 6. 8. 2020, č. j. 5 Afs 111/2019–42, ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007–63, ze dne 23. 4. 2015, č. j. 6 As 126/2014–44, a ze dne 20. 8. 2020, č. j. 7 Afs 34/2019–41).

42. Dále se soud zabýval tvrzením žalobce stran počtu autorizovaných inženýrů a techniků v oboru stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství, jakož i možností splnit svářečské zkoušky, a získat tak certifikát technologa svařování termoplastů. V návaznosti na dříve vyslovená hodnocení však soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že tyto skutečnosti nejsou pro řešenou věc relevantní, neboť samotný požadavek na souběh kvalifikací na osobu hlavního stavbyvedoucího byl v kontextu předmětné veřejné zakázky shledán zjevně nepřiměřeným. K tomu soud pro úplnost doplňuje, že byť by ve zcela obecné rovině bylo možno tvrdit, že sporný kvalifikační předpoklad sám o sobě formálně nebránil dodavatelům ucházet se o danou veřejnou zakázku, aby tak tito mohli učinit, museli by se snažit daný kvalifikační předpoklad odstranit. Již to nepochybně představuje odrazující moment pro ucházení se o takovou zakázku, což vede opět k porušení zákazu diskriminace. Dodavatelé by totiž museli vynaložit úsilí na změnu podmínek, přičemž výsledek by byl z jejich úhlu pohledu stále nejistý. Navíc, pokud by pro ně nešlo o mimořádně zajímavou zakázku, pak by se o ni ani neucházeli a dali by přednost těm zakázkám, kde podmínka bránící jim v účasti obsažena nebude (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5 2021, č. j. 8 Afs 114/2019–52, či ze dne 12. 5. 2021, č. j. 8 As 124/2019–46). Poukázat lze v tomto kontextu opětovně i na fakt, že pro dodavatele, kteří by při rozdělení požadovaných dovedností mezi dva pracovníky jednotlivá kvalifikační kritéria splňovali, tato podmínka představovala nepřiměřené omezení.

43. Následně soud přistoupil k hodnocení námitky žalobce, že závěr správce daně, že „svým vlastním šetřením zjistil, že takováto kumulace kvalifikačních předpokladů na hlavního stavbyvedoucího není běžná zvyklost při realizaci obdobných staveb“, je nepřezkoumatelný a zcela irelevantní. V této souvislosti lze konstatovat, že pro toto zjištění není ve spisové dokumentaci jakákoliv opora. Správní spis totiž neobsahuje žádný podklad, svědčící o šetření správce daně k otázce kumulace kvalifikačních předpokladů na osobu (hlavního) stavbyvedoucího v rámci (obdobných) veřejných zakázek. Tento deficit přitom nebylo možno zhojit toliko obecným odkazem uvedeným v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, že správce daně namátkově prověřil několik veřejných zakázek na portálu www.vestnikverejnychzakazek.cz, kde byly zadány podmínky pro realizaci rekultivace skládky, přičemž výslovně byla uvedena pouze obec Předklášteří, která v roce 2018 zadávala realizaci akce „Rekultivace skládky TKO Kalovská – Předklášteří“. V této části se tedy jedná o pochybení správce daně, neboť ten daný závěr nepodložil obsahem správního spisu. Soud nicméně v kontextu již dříve popsaného považuje za podstatné, že v řešeném případě bylo zcela mimoběžným a irelevantním, aby správce daně uváděl či zpracovával analýzu veřejných zakázek ve věci kumulace kvalifikačních předpokladů na osobu hlavního stavbyvedoucího a tuto učinil i obsahem spisové dokumentace, neboť rozhodným faktem ve věci zůstává, že žalobce jako zadavatel při zadávání předmětné veřejné zakázky nepostupoval v zákonných mezích, když byl jeho postup v kontextu požadavků na osobu hlavního stavbyvedoucího pro danou (konkrétní) veřejnou zakázku zjevně nepřiměřený, a tudíž vyhodnocen jako diskriminující. Finanční orgány tak v tomto ohledu pro rozhodnutí ve věci nebyly vůbec povinny zkoumat tzv. „běžnou zvyklost při realizaci obdobných staveb“, ale měly hodnotit přiměřenost a odůvodněnost nastavení technických kvalifikačních předpokladů právě ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti dané veřejné zakázky, což dle hodnocení soudu také v projednávaném případě učinily, jak ostatně už bylo shora popsáno.

44. Pokud žalobce také obecně namítl, že Státní fond životního prostředí jako poskytovatel dotace dotčený požadavek na kvalifikaci bez výhrad přijal, přičemž Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezahájil ve věci jakékoliv řízení, pak soud zdůrazňuje, že z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že za dodržení všech podmínek dotace jsou odpovědni výlučně příjemci dotací. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeré odpovědnosti za případné nesrovnalosti, které nebyly oznámeny jejím poskytovatelem či jiným kontrolním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2020, č. j. 9 Afs 441/2018–52). Zásady legitimního očekávání se zároveň nemůže dovolávat příjemce dotace, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012–38). V dané souvislosti je poté přiléhavým odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2021, č. j. 6 Afs 253/2020–46, v němž bylo uvedeno, že „Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 9 Afs 441/2018–52 zabýval i namítaným porušením stěžovatelova legitimního očekávání. Zdůraznil, že orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně jsou zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů a jsou oprávněny posoudit si otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách samy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. září 2017 č. j. 6 Afs 281/2016–86). Není proto podstatné, že jiné kontrolní orgány v postupu stěžovatele nezjistily pochybení.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2020, č. j. 5 Afs 111/2019–42, bylo dále konstatováno, že „[j]edině správce daně a žalovaný jsou těmi orgány státní správy, které jsou oprávněné bez ohledu na výsledky kontrol jiných orgánů či posouzení jiných subjektů rozhodnutím konstatovat porušení rozpočtové kázně a stanovit odvod za toto porušení. Současně je to jen a pouze stěžovatel, kdo odpovídá za porušení rozpočtové kázně ze své strany.“ Ve světle shora citovaných závěrů poté rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021, č. j. 7 Afs 44/2020–59, obsahuje závěr, že „[p]odpůrně srov. i rozsudky ze dne 19. 9. 2012, č. j. 1 Afs 59/2012–34, ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014–43, ze dne 31. 3. 2015, sp. zn. 5 As 95/2014, ze dne 25. 2. 2016, č. j. 7 Afs 13/2016–25, ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016–47, ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018–32, ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017–39, ze dne 11. 6. 2020, č. j. 7 Afs 22/2019–43, ze kterých vyplývá, že nedodržení povinností při zadávání veřejných zakázek posuzuje správce daně samostatně a nezávisle na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Z právní úpravy a navazující judikatury přitom nevyplývá, že by uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně ze strany orgánů finanční správy bránilo v uložení sankce ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, či naopak. Odvod za porušení rozpočtové kázně nijak nenahrazuje sankci za porušení zákona o veřejných zakázkách, kterou může uložit Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Obě sankce mají odlišný účel a povahu; odvod za porušení rozpočtové kázně je sice sankcí, avšak jakousi sankcí v širším slova smyslu, nikoliv „trestní“ sankcí, neboť plní funkci reparační (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014–46, ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 Afs 246/2018–32 ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017–39, ze dne 28. 11. 2018, č. j. 9 Afs 365/2017–36 atp.). Uvedené potvrzuje i pozdější (aktuální) judikatura. Např. v nedávném rozsudku ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018–32, Nejvyšší správní soud uvedl, že porušení rozpočtové kázně není správním deliktem a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí. Hlavním cílem odvodu za porušení rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity k určenému účelu a v souladu s podmínkami, které stát (či Evropská unie) pro čerpání těchto prostředků stanovily. Proto následkem nevyužití dotace pro stanovený účel či její použití v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak, aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému původnímu účelu (obdobně viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017–33).“ Ačkoliv tedy poskytovatel dotace či jiný kontrolní orgán žalobci nevytknuli pochybení při zadávání dotčené veřejné zakázky, neznamená to, že by bylo vyloučeno, aby finanční orgány prověřily, zda nedošlo k porušení rozpočtové kázně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2014, č. j. 1 Afs 54/2013–36). Právě finanční orgány jsou také oprávněny rozhodnutím konstatovat porušení rozpočtové kázně a stanovit odvod za toto porušení.

45. K námitce poukazující na nepřiměřenost uloženého odvodu pak zdejší soud uvádí, že výše odvodu byla stanovena přímo v podmínkách poskytnutí dotace, jež byly součástí samotného rozhodnutí o poskytnutí dotace. Konkrétně z části A bodu 1 Přílohy č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace plyne, že „[p]ostihy stanovené v tomto dokumentu budou použity v případě zjištění nedodržení povinností stanovených v oddílu B bod 3 písm. a) Podmínek poskytnutí dotace. V případě, že je možné přesně vyčíslit finanční dopad identifikovaného pochybení, bude užita korekce v jeho výši, v případě, že toto není možné, bude užita korekce dle části B tohoto dokumentu.“ V části C bodu 5 Přílohy č. 1 rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo dále popsáno, že „[v] zadávacích řízeních, ve kterých nebyly dodrženy povinnosti stanovené v oddílu B bod 3. písm. a) těchto Podmínek poskytnutí dotace bude porušení těchto povinností sankcionováno dle tabulky uvedené v Příloze č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace.“ Ve smlouvě o poskytnutí dotace v části V odst. 13 věta poslední bylo zmíněno, že „[p]ro účely kontroly ze strany finančních orgánů, fondu a ostatních subjektů se výše sankcí za porušení povinností příjemce podpory odvozují od příslušných ustanovení Přílohy č. 1. a č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace.“ V části B Přílohy č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace poté bylo na řádku č. 9 uvedeno, že „[n]ezákonné kvalifikační předpoklady nebo hodnotící kritéria nebo jiné požadavky zadavatele na plnění veřejné zakázky. Stanovení nezákonných zpravidla diskriminačních kvalifikačních předpokladů nebo hodnotících kritérií nebo jiných požadavků zadavatele na plnění veřejné zakázky: sazba finanční opravy 25 %, korekce může být snížena na 10 % či 5 % s ohledem na malou závažnost porušení.“ 46. Jak přitom konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017–33: „…ve věci byla aplikována zásada přiměřenosti, a to konkrétně tak, že při porušení povinností uvedených v rozhodnutí o poskytnutí dotace nečinil odvod za porušení rozpočtové kázně 100 % poskytnuté dotace, ale nižší, v rozhodnutí o poskytnutí dotace procentně specifikovanou částku, kterou však Nejvyšší správní soud nemá oprávnění hodnotit. Jak již bylo uvedeno, příjemce dotace přijímá určité dobrodiní ze strany státu, protiváhou tohoto dobrodiní je pak akceptace podmínek poskytnutí dotace (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005–90, či ze dne 13. 2. 2019, č. j. 10 Afs 196/2018–52). Správní soudy ani daňové orgány nemají pravomoc zpětně měnit kritéria poskytnuté dotace. Pokud poskytovatel dotace stanovil pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy, byť to je pro něj nevýhodné. Primárně to byl totiž on, kdo nesplnil podmínky dotace, za což musí nést odpovědnost v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz také rozsudek ze dne 13. 9. 2017, č. j. 6 Afs 1/2017 – 27).“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2018, č. j. 7 Afs 172/2018–40).

47. Při stanovení výše odvodu tak finanční orgány dle hodnocení soudu zjevně postupovaly v souladu se zásadou proporcionality, když důsledně vycházely z dříve stanovených pravidel pro jeho výpočet obsažených v rozhodnutí o poskytnutí dotace, přičemž také uvážily všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně, jakož i jeho závažnost (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33). Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí srozumitelně uzavřel, že „pochybení žalobce jako zadavatele v řešeném případě shledal za natolik závažné, že ovlivnilo výsledek zadávacího řízení, mělo či mohlo mít vliv na seznam potenciálních uchazečů, výběr konkrétního uchazeče, resp. nejvhodnější nabídky a její cenu, přičemž vedlo také k znevýhodnění potenciálních uchazečů.“ Jednoznačně tedy vyhodnotil, že se jednalo o závažné pochybení při zadávání dané veřejné zakázky, neboť došlo k porušení principu zákazu diskriminace, a tudíž nebyl dodržen samotný účel zákona o veřejných zakázkách, který má sloužit především k tomu, aby byla zajištěna hospodárnost, efektivnost a účelnost nakládání s veřejnými prostředky. V tomto ohledu je poté možno odkázat i na žalovaným poukazovaný rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2015, č. j. 57 Af 39/2014–62, ve kterém bylo vysloveno, že „…situace, kdy konkrétní pochybení měla či mohla mít vliv na výsledek zadávacích řízení, popř. která mohla vést ke znevýhodnění některých potenciálních dodavatelů, je nutno hodnotit jako pochybení závažná.“ Vzhledem k uvedenému tedy finanční orgány neshledaly důvod pro aplikaci korekce stanovené (základní) výše odvodu, tj. pro uložení odvodu v nižší sazbě než 25 % z částky poskytnuté dotace. S nadepsaným posouzením předmětné otázky se pak za daných okolností ztotožňuje i zdejší soud. Odůvodnění výše uloženého odvodu za zjištěné pochybení žalobce obsažené v napadeném rozhodnutí, resp. i platebních výměrech, tak soud považuje za zcela dostatečné, ucelené a logicky konzistentní, odpovídající požadavkům zákona a již dříve rekapitulované judikatury. Učiněné odůvodnění vyměřené výše odvodu současně vypovídá o proběhnuvším zvážení, jaká konkrétní sazba odvodu odpovídá závažnosti zjištěného porušení, a to právě s ohledem na princip proporcionality (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014–46, nebo ze dne 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013–34).

48. Sám žalobce pak tyto úvahy finančních orgánů v zásadě nijak konkrétně nerozporoval. I přesto, že v žalobě poukazoval na přílišnou tvrdost uloženého odvodu (tj. bez aplikace možné korekce jeho výše), předmětnou námitkou brojil zejména proti tomu, že mu byl odvod vůbec stanoven, když posuzovaným jednáním dle jeho názoru vůbec nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Žalobce tedy nijak relevantně nevyvracel konkrétní úvahy žalovaného provedené při stanovení výše odvodu, resp. tyto ve své argumentaci nereflektoval a zůstal pouze u obecných tvrzení o jeho nepřiměřenosti, neprokázání „postranních úmyslů“ žalobce ve vztahu k ovlivnění výsledku veřejné zakázky a bezvýhradném přijetí kvalifikačních podmínek dané veřejné zakázky poskytovatelem dotace. Soud tak s přihlédnutím k veškerým výše popsaným skutečnostem poznamenává, že s ohledem na charakter zjištěného porušení rozpočtové kázně se mu ve věci nejeví jako zjevně nepřiměřený celkový odvod ve výši toliko 25 % z poskytnuté částky dotace.

49. S ohledem na shora uvedené tak soud uzavírá, že neshledal důvod pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Soud proto žalobu v mezích žalobních bodů vyhodnotil jako nedůvodnou, a tudíž ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. výrokem I. rozsudku zamítl.

50. Současně soud v souladu s § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. výrokem II. rozsudku nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, přičemž tento ani jejich náhradu nepožadoval.