16 A 32/2022–43

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudkyň Mgr. Lenky Havlíčkové a Mgr. Daniely Menclové ve věci žalobkyně: A. D., narozena X, bytem X, zastoupena advokátem JUDr. Ivem Beránkem, sídlem Sokolovská 47/73, 186 00 Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, sídlem Velká Hradební 3118/48, 400 02 Ústí nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 8. 2022, č. j. KUUK/112447/2022, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě prostřednictvím svého právního zástupce domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 8. 2022, č. j. KUUK/112447/2022, (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Litoměřice, stavebního úřadu, (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 9. 2. 2022, č. j. MULTM/0008471/22/SÚ/DMl, (dále je prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán prvního stupně zamítl podle § 51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) žádost žalobkyně o vydání dodatečného povolení stavby „Zahradní domek Terezín, na části pozemku parc. č. XA (orná půda) v katastrálním území X“ (dále též jen „stavba“). Současně žalobkyně v žalobě požadovala přiznání náhrady nákladů řízení. Žaloba 2. Žalobkyně prvotně namítala, že nebylo řízení k její žádosti přerušeno do doby, než bude rozhodnuto o jejím návrhu na pořízení změny územního plánu, když žalobkyně v průběhu řízení zjistila, že její předchozí návrh na pořízení změny územního plánu města Terezín nebyl řádně posouzen; tímto návrhem se žalobkyně domáhala změny podmínek pro zastavitelnost konkrétně pozemku žalobkyně, nikoliv plošné změny pro celou plochu, do níž je pozemek žalobkyně zařazen. Přerušení řízení navrhovala s ohledem na možné zlepšení jejího právního postavení jakožto žadatelky v důsledku řádného posouzení jejího návrhu na změnu územního plánu. Poukázala přitom na závěry Nejvyššího správního soudu, obsažené v jeho rozhodnutí ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015–32, o přípustnosti přerušení řízení před stavebním úřadem z důvodu probíhajícího procesu pořizování územně plánovací dokumentace.

3. Žalobkyně dále vytýkala správním orgánům obou stupňů nezákonnost rozhodnutí, když nebyl dodržen zákonný postup řízení o dodatečném povolení stavby. Konkrétně namítala, že nebylo provedeno v rozporu s ustanovením § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) ohledání na místě, ač tento procesní úkon je dle zákonného ustanovení povinný a ač na nutnost provedení ohledání na místě žalobkyně během celého průběhu řízení několikrát upozorňovala. Poukázala na to, že žalovaný v jednom z předchozích svých rozhodnutí, vydaných v dané věci (č. j. KUUK/37279/2019/UPS ze dne 15. 3. 2019) uvedl, že ohledání místa by bylo účelné provést, přesto však správní orgán prvního stupně zamítl žádost o dodatečné povolení stavby, aniž by ohledání na místě provedl. Žalovaný pak přes upozornění žalobkyně na tento procesní nedostatek odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zamítl.

4. Pokud snad správní orgány obou stupňů opíraly svá rozhodnutí o neprovedeních dalších důkazů o ust. § 51 odst. 3 správního řádu, pak žalobkyně zdůraznila, že stavební zákon je vůči správnímu řádu lex specialis, a je–li dle stavebního zákona s řízením o dodatečném povolení stavby spojena povinnost správního orgánu provést ohledání na místě, nemůže správní orgán tuto svoji zákonnou povinnost ignorovat.

5. Žalobkyně má za to, že právě ohledáním na místě měl správní orgán prvního stupně prověřit, že stavba nenarušuje zásady ani cíle územního plánování a nezasahuje do právem chráněného zájmu na zachování kulturní památky, neboť nenarušuje vzhled krajiny při pohledu od pevnosti, ani pohled na pevnost (pozemek žalobkyně nachází ve větší vzdálenosti od pevnosti a je osázen vzrostlými stromy a jinou zelení, které zcela skrývají jak pozemek žalobkyně, tak i stavbu, a to jak při pohledu na pevnost, tak při pohledu od pevnosti), stavba není umístěná nad podzemními chodbami souvisejícími s památkou Terezín a nachází se v podstatně větší vzdálenosti od pevnosti Terezín, než je tomu např. v případě několikapodlažních budov domova pro seniory (pozemek parc. č. XB, k. ú. X), která svým vzhledem narušuje jak pohled na pevnost, tak i pohled z pevnosti.

6. Dle žalobkyně jsou rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v důsledku neprovedení ohledání na místě v rozporu se zásadou materiální pravdy a rozhodnutí stavebního úřadu je zatíženo podstatnou vadou, pokud jde o zjištění skutkového stavu v rozsahu potřebném pro jeho vydání.

7. Žalobkyně měla dále za to, že prvostupňové rozhodnutí vykazuje zcela totožnou vadu, neboť stále z něho není patrné, z jakého důvodu žádosti žalobkyně nebylo vyhověno, když jsou v něm uvedeny dva vzájemně se vylučující důvody, pro které stavbu nelze dle názoru stavebního úřadu dodatečně povolit, a sice, že „dle územního plánu se jedná o stavbu nepřípustnou a stavbu, která nesplňuje podmínky prostorového uspořádání“. Touto vadou je zatíženo prvostupňové rozhodnutí přes dříve vyslovený závazný právní názor žalovaného v jeho předchozích rozhodnutích, že povinností stavebního úřadu bylo do odůvodnění napadeného rozhodnutí uvést rozhodnou skutečnost, odůvodňující postup podle § 51 odst. 3 správního řádu. K potvrzení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně napadeným rozhodnutím tak došlo v příkrém rozporu se všemi předcházejícími rozhodnutími žalovaného o odvoláních žalobkyně.

8. Dle žalobkyně žalovaný tuto, v odvolání uplatněnou, námitku nevypořádal řádně, neboť není pravdou, že by ze strany správního orgánu prvního stupně došlo k nápravě této vady, když ten v prvostupňovém rozhodnutí opět uvedl, že stavba splňuje oba požadavky pro nepřípustnost, a to jednak že se jedná o novou stavbu, tak o stavbu lokalizovanou v památkovém ochranném pásmu a je tedy postavena v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací města Terezín.

9. Žalobkyně dále vytýká žalovanému, že v napadeném rozhodnutí rezignoval na vypořádání námitky žalobkyně, že prvostupňové rozhodnutí postrádá bližší odůvodnění úvahy, která správní orgán prvního stupně vedla k závěru, že stavbu nelze považovat za změnu dokončené stavby. Jedná se o předběžnou otázku, jejíž posouzení musí předcházet vydání rozhodnutí o žádosti žalobkyně. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí jsou však pouze citovány definice, aniž by se správní orgán prvního stupně pokusil o jejich interpretaci a aplikaci na případ žalobkyně. Žalovaný se ohledně této námitky bez bližšího odůvodnění pouze ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně.

10. Dle žalobkyně je napadené rozhodnutí rovněž v rozporu se zásadou legitimního očekávání, když stavební úřad zřejmě vydal stavební povolení k nové stavbě na pozemku sousedícím s pozemkem žalobkyně, a to konkrétně na pozemku parc. č. XC, přičemž tato stavba vznikla na zcela jiném místě tohoto sousedního pozemku než původní stavba. Dle žalobkyně pro takto rozdílný postup není dán žádný rozumný ani zákonný důvod.

11. Poslední námitka žalobkyně směřovala do rozporu napadeného rozhodnutí s ústavním pořádkem České republiky chráněnými základními právy žalobkyně, zejména pak s ochranou vlastnického práva žalobkyně a s principem rovnosti. Vzhledem k tomu, že stavba materiálně nezasahuje do zájmu na ochraně kulturní památky, naopak v bezprostřední blízkosti chráněné památky jsou umístěné stavby, které na rozdíl od stavby žalobkyně zjevně a hrubě narušují pohled na pevnost, jakož i vzhledem k tomu, že pozemky v bezprostřední blízkosti k pozemku žalobkyně, nacházející se ve srovnatelné blízkosti k pevnosti Terezín, jsou naopak řazeny do zastavitelné zóny pro rodinné domky, považuje žalobkyně zásah do jejího vlastnického práva k jejímu pozemku za zcela nepřiměřený poměrům v území a rozporný s ústavně chráněným principem rovnosti obecně, jakož i s principem rovnosti vlastnictví. Vyjádření žalovaného k žalobě 12. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Má totiž za to, že v předmětném správním řízení bylo postupováno v souladu s platnými právními předpisy a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vycházejí ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Vzhledem k tomu, že žalobkyně uplatnila v žalobě téměř shodné námitky jako ve svém odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, žalovaný ohledně svého vyjádření k nim odkázal na argumentaci obsaženou v odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že na uvedených závěrech nadále trvá.

13. Žalovaný se především neztotožnil s názorem žalobkyně, že mělo být správní řízení přerušeno do doby posouzení druhého návrhu žalobkyně na pořízení změny územního plánu města Terezín, neboť projednávání změny územně plánovací dokumentace v zásadě nepředstavuje předběžnou otázku pro řízení o dodatečném povolení stavby. Správní orgán prvního stupně od roku 2017, kdy žalobkyně požádala o dodatečné povolení stavby, poskytl žalobkyni dostatečný časový prostor k tomu, aby prokázala splnění požadavků stanovených stavebním zákonem. Jestliže se žalobkyni dosud nepodařilo prosadit návrh na změnu územního plánu města Terezín a neexistují ani žádné indicie k tomu, že by se v nejbližší budoucnosti měl tento územní plán ve prospěch žalobkyně změnit, nebyl zde žádný důvod k dalšímu přerušení řízení o dodatečném povolení stavby a oddalovaní rozhodnutí o osudu této nepovolené stavby. Dle žalovaného závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015–32, názor žalobkyně nepodporují, avšak spíše svědčí v její neprospěch. Nejvyšší správní soud v něm totiž dospěl k závěru, že o využití institutu přerušení řízení u stavebního úřadu a vyčkání výsledku řízení o územním plánu je možno uvažovat toliko v situacích, kdy je přijetí předmětného územního plánu tzv. na spadnutí. Tak tomu v případě změny územního plánu města Terezín ovšem nebylo.

14. Ze všech rozhodnutí žalovaného vydaných v dané věci je dle žalovaného evidentní, že postupoval konzistentně, a napadené rozhodnutí není v rozporu s dřívějšími rozhodnutími žalovaného. Žalovaný poukázal na to, že od samého počátku ve svých rozhodnutích žalobkyni vysvětloval, že možná budoucí změna územně plánovací dokumentace není důvodem pro přerušení řízení o dodatečném povolení stavby. Stejně tak v nich opakovaně uváděl, proč nebylo nezbytné v daném případě provádět ohledání na místě stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona, když situace na místě byla známá jednak z fotodokumentace orgánu památkové péče a jednak z vlastního šetření konaného na místě stavby dne 11. 4. 2017. Žádné další ohledání na místě stavby provedené po zahájení řízení o jejím dodatečném povolení by nemohlo dle žalovaného nic změnit na skutečnosti, že stavba je v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací města Terezín.

15. Žalovaný nepovažoval za důvodné ani námitky žalobkyně, jimiž byla vytýkána nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, neboť správní orgán prvního stupně řádně popsal své úvahy, které ho vedly k zamítnutí žádosti žalobkyně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, a žalovaný má za to, že se v napadeném rozhodnutí důsledně vypořádal se všemi odvolacími námitkami, které žalobkyně vznesla. Replika žalobkyně k vyjádření žalovaného 16. V replice na vyjádření žalovaného žalobkyně uvedla, že skutečnost, že se některé její žalobní námitky shodují s odvolacími námitkami, nesvědčí o nedůvodnosti žaloby. Žalobkyně se přitom neztotožňuje s tím, že by žalovaný její námitky důsledně vypořádal, když v odůvodnění napadeného rozhodnutí opakovaně námitky žalobkyně vypořádal pouze odkazem na to, že se správní orgán prvního stupně námitkou žalobkyně zabýval či ji posoudil, že jeho úvahy jsou přezkoumatelné a žalovaný se s nimi ztotožňuje. Posouzení věci soudem 17. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žalovaný vyslovil s tímto postupem souhlas, a žalobkyně nesdělila soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto postupem, ačkoli byla ve výzvě výslovně poučena, že nevyjádří–li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

18. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“), který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

19. Soud shledal žalobu nedůvodnou.

20. Z obsahu správního spisu soud zjistil tyto skutečnosti významné pro posouzení předmětné žaloby. Městský úřad Litoměřice, odbor školství, kultury, sportu a památkové péče, dal stavebnímu úřadu dne 2. 11. 2016 podnět k zahájení řízení o odstranění stavby, která byla provedena v polovině roku 2016 v rozporu s územním plánem města Terezín a bez závazného stanoviska pověřeného orgánu státní památkové péče, když pozemek, na němž se stavba nachází, je v městské památkové rezervaci Terezín. Součástí podnětu byly fotografie, zachycující stavbu ve stádiu rozestavěnosti. Stavba na nich měla vybudovanou pouze dřevěnou konstrukci bez jakýchkoli zdí a byla zastřešená dřevěnými latěmi. Dne 11. 4. 2017 provedl správní orgán prvního stupně kontrolní prohlídku na pozemku p. p. č. XA v k. ú. X, při níž zjistil stavbu zahradního domku půdorysných rozměrů cca 6,53 m x 4,55 m a výšky 5,53 m v hřebeni střechy a 3,43 m v římse střechy. Žalobkyně jako vlastnice stavby byla poučena, že stavba není v souladu s územním plánem města Terezín a že bude zahájeno řízení o odstranění stavby. Dne 5. 5. 2017 (doručením písemnosti žalobkyni) bylo zahájeno řízení o odstranění stavby.

21. Dne 31. 5. 2017 podala žalobkyně u správního orgánu prvního stupně žádost o dodatečné povolení stavby, v níž uvedla, že se jedná o zahradní domek, dřevostavbu, nepodsklepený, jednopodlažní objekt se sedlovou střechou a využitým podkrovím; s označením stavby a jejího účelu – zahradní domek pro uchování nářadí a ukrytí před nepohodou; o půdorysu 4,55 x 6,55 m, výškou hřebene 5,38 m; v přízemí se nachází pobytová místnost a sociální zařízení, a v podkroví dvě pobytové místnosti; objekt je napojen na vodovod a kanalizaci a na elektřinu. Součástí žádosti byla projektová dokumentace zpracovaná pro dodatečné povolení stavby, z níž mj. vyplývá, že pozemek p. p. č. XA v k. ú. X je součástí stávající zahrádkové osady v části zvané „Na Krétě“; na pozemku byla původní dřevěná zahradnická chata, kdy se jednalo o stavbu bez čp/če a její zastavěná plocha byla 16 m2; pozemek se nachází v městské památkové rezervaci Terezín a ve vnitřním ochranném pásmu Národní kulturní památky Malá pevnost a ve stanoveném záplavovém území, mimo aktivní zónu záplavového území. V údajích o stavbě je uvedeno, že se jedná o přestavbu stávající zahradnické chatky. Zpracovatel dokumentace citoval podmínky prostorového uspořádání schválené územním plánem pro danou lokalitu (výška objektů jednoduché stavby nepřekročí 1,0 NP s výškou okapové hrany max. 3,0 m a výškou hřebene max. 5,0 m, výměra zastavěné plochy nepřesáhne 16 m2 s podmínkou max. zastavitelnosti pozemku 10 %) a současně uvedl, že stavba „nijak výrazně nezasahuje do stávajícího urbanismu, prostorové řešení stavby bylo přizpůsobeno stávající okolní zástavbě“. Z půdorysu I. NP vyplývá, že k domku je připojena terasa o rozloze 36,43 m2 z betonové dlažby.

22. Výzvou, doručenou žalobkyni dne 2. 6. 2017 vyzval správní orgán prvního stupně žalobkyni k doplnění její žádosti o závazná stanoviska popř. rozhodnutí dotčených orgánů Městského úřadu Litoměřice, odboru životního prostředí, a Městského úřadu Litoměřice, odboru školství, kultury, sportu a památkové péče, k projektové dokumentaci, a dále ji vyzval k tomu, aby prokázala splnění požadavků uvedených v § 129 odst. 3 stavebního zákona, aby uvedla projektovou dokumentaci do souladu s § 40 odst. 2 vyhl. č. 268/2009 Sb. o technických požadavcích na stavby, a aby doplnila projektovou dokumentaci stavby o koordinační situační výkres s umístěním stavby s vyznačenými kótami vztaženými k hranicím sousedních pozemků a staveb a s vyznačením všech inženýrských sítí včetně jejich ochranného pásma a o požárně bezpečnostní řešení stavby. Žalobkyně požádala o prodloužení termínu ke splnění výzvy, její žádosti bylo vyhověno. Dne 30. 10. 2018 žalobkyně znovu požádala o prodloužení lhůty s odůvodněním, že podala návrh na pořízení změny územního plánu na pozemek p. p. č. XA a doložila sdělení Města Terezín, že tento návrh obdržel dne 14. 6. 2017 s tím, že 2. změna územního plánu není dokončena a návrh žalobkyně bude zařazen do 3. změny územního plánu.

23. Dne 6. 12. 2018 vydal správní orgán prvního stupně ve věci své první rozhodnutí, jímž stavbu dodatečně nepovolil (č. j. MULTM/0077589/18/SÚ/Dmi) s odůvodněním, že stavba je umístěna v rozporu s územně plánovací dokumentací a nachází se v městské památkové rezervaci Terezín prohlášené nařízením vlády ČR č. 443 ze dne 29. 7.1992, přičemž z vyjádření města není zřejmé, zda dotčené orgány v rámci případného projednání návrhu 3. změny územního plánu návrh k možnosti umisťovat v daném místě nové stavby pro rekreaci ve svém stanovisku odsouhlasí. Poté, co bylo první prvostupňové rozhodnutí žalovaným zrušeno a vráceno správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání (rozhodnutí č. j. KUUK/37279/2019/UPS, ze dne 15. 3. 2019), doplnil správní orgán prvního stupně správní spis o vyjádření Městského úřadu Litoměřice, odboru územního rozvoje, úřadu územního plánování, ze dne 1. 4. 2019. V tomto vyjádření je uvedeno, že s ohledem na převažující účel využití ploch „R–Z“ lze na pozemku umístit zahradní chatku, která musí splňovat podmínky prostorového uspořádání, dále že v daném případě stavba nesplňuje jak výškový regulativ, tak plošný, a že zahradní domek je tak v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací města Terezín.

24. Následně vydal správní orgán prvního stupně své druhé rozhodnutí (ze dne 17. 4. 2019, č. j. MULTM/0025435/19/SÚ/Dmi), jímž žádost o vydání dodatečného povolení stavby zamítl. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí plyne, že správní orgán prvního stupně znovu posoudil žádost žalobkyně a s přihlédnutím k výše uvedenému vyjádření učinil závěr, že její záměr není v souladu s požadavky uvedenými v § 90 stavebního zákona, a že by umístěním a realizací záměru mohly být ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem nebo zvláštními právními předpisy, a že umístění stavby není v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací. K odvolání žalobkyně žalovaný i toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání (rozhodnutí ze dne 20. 8. 2019, č. j. KUUK/72946/2019/UPS).

25. Oznámením ze dne 11. 9. 2019 o pokračování v řízení o dodatečném povolení stavby poučil správní orgán žalobkyni o možnosti vyjádřit se k podkladům do 10 dnů a seznámit se s podklady pro rozhodnutí. Na tuto výzvu reagovala žalobkyně žádostí o přerušení řízení s odůvodněním, že jí bylo pracovnicí Městského úřadu Terezín přislíbeno zapracování její žádosti o změnu do územního plánu. Eventuelně pak navrhovala, aby bylo její žádosti vyhověno, neboť dle jejího názoru stavba nikterak nezasahuje do národní kulturní památky, když sice stojí na hranici ochranného pásma, avšak splňuje veškeré požadavky uvedené v rozhodnutí okresního národního výboru ze dne 20. 8. 1990, č. j. 1085–90, zejména tím, že respektuje architektonicko–urbanistický a přírodně krajinářský vztah v NKP (pozn. soudu: národní kulturní památka) a naplňuje a zachovává siluetu předmětu ochrany. Jedná se o nenápadnou stavbu, když přilehlé stavby v okolí ji svojí výškou a podlahovou plochou převyšují, a to budova čp. XD stojící na pozemku parc. č. XB – domov seniorů, a budova čp. XE na pozemku parc. č. XF – rodinný dům. Dále poukazovala na to, že na pozemcích s plochou stejného určení, tj. plochy rekreace – zahrádkové osady (p. p. č. XG, XH, XI) jsou postaveny domy s větším půdorysem. Trvala na tom, že se nejedná o novou stavbu, ale o rekonstrukci stavby původní, kdy došlo k mírnému zvětšení půdorysu zahradního domku. Usnesením ze dne 14. 10. 2019 bylo řízení přerušeno do ověření přípustnosti záměru v rámci změny č. 3 územního plánu města Terezín.

26. Správní spis obsahuje vyjádření Ministerstva kultury ČR ze dne 14.1.2021 k návrhu Zprávy o uplatňování územního plánu Terezín, v němž ministerstvo kultury, pokud jde o navrhovanou změnu podmínek prostorového uspořádání u ploch „R–Z” plochy rekreace – zahrádkové osady, vyslovilo nesouhlas s možnou obecně nastavenou úpravou pro všechny plochy R–Z plochy rekreace nacházející se na území Městské památkové rezervace Terezín. S poukazem na skutečnost, že se jedná o Městskou památkovou rezervaci Terezín, o Národní kulturní památku Malá pevnost se hřbitovem v Terezíně, a o Ochranné pásmo národní kulturní památky Malé pevnosti s Národním hřbitovem a historickým jádrem města, ministerstvo kultury odůvodnilo svůj závěr tím, že navrhované záměry vnáší ve vazbě na památkovou ochranu do území zcela nežádoucí degradující funkce a realizace takto nastavených plošně umožněných záměrů cílených k umisťování dalších přestavbových ploch na území zahrádkových kolonií by vedla k nevratnému poškození kulturněhistorických hodnot. Dle ministerstva kultury je v tomto území žádoucí zajistit, aby nebyly znehodnoceny hodnoty historického prostředí, v maximální dosavadní míře udržen charakter volné přírody, případně stávající architektonický a urbanistický výraz místa respektující jeho historický charakter, vzájemné prostorové uspořádání a měřítko. Uvedené závěry se promítly do Zprávy o uplatňování územního plánu Terezín v uplynulém období, kdy mělo být projednáno mj. podle § 47 stavebního zákona pod bodem D. vyhodnocení potřeby vymezení nových zastavitelných ploch podle § 55 odst. 4 stavebního zákona. V této zprávě je uvedeno, že navrhovatel žádá změnu podmínek prostorového uspořádání u ploch „R–Z“ – plochy rekreace – zahrádkové osady (pozemky p.č. XJ a XA), a s ohledem na záporné vyjádření ministerstva kultury byla žádost vypuštěna z návrhu změny územního plánu Terezín. Zpráva byla jednomyslně schválena na zasedání zastupitelstva konaného 29. 3. 2021 (usnesení č. 2/2021).

27. Oznámením ze dne 17. 5. 2021 o pokračování v řízení o dodatečném povolení stavby poučil správní orgán žalobkyni o možnosti vyjádřit se k podkladům do 10 dnů a seznámit se s podklady pro rozhodnutí. Žalobkyně v prodloužené lhůtě navrhla další přerušení řízení, neboť podala nový návrh na pořízení změny územního plánu ze dne 16. 6. 2021, v němž požadovala zařadit pozemek p. p. č. XA do plochy Bl určené pro bydlení v rodinných domech, event. zařadit jej do plochy s jiným režimem v souladu s územním plánem, která by nespadala do plochy R–Z, v níž bude povolena nová zástavba s uspořádáním staveb tak, aby vyhovovala parametrům stavby žalobkyně. Tentokrát správní orgán prvního stupně její žádosti nevyhověl a dne 2. 7. 2021 rozhodl usnesením o nepřerušení řízení Proti tomuto usnesení podala žalobkyně odvolání a žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2021 usnesení o nepřerušení řízení potvrdil.

28. V pořadí třetím rozhodnutím ze dne 2. 7. 2021, č. j. MULTM/0045883/21/SÚ/Dmi, správní orgán prvního stupně žádost žalobkyně o vydání dodatečného povolení stavby zamítl. V odůvodnění uvedl, že při posouzení žádosti dospěl k závěru, že záměr žalobkyně není v souladu s požadavky uvedenými v § 90 stavebního zákona, když umístění stavby není v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací, a že by umístěním a realizací záměru mohly být ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem nebo zvláštními právními předpisy. Proti tomuto třetímu rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2021, č. j. KUUK/142416/2021, kdy opět rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Důvodem bylo nedostatečné odůvodnění rozhodnutí a nerespektování právního názoru nadřízeného správního orgánu. Žalovaný zdůraznil, že pokud je stavba nepřípustná, pak se neposuzuje její prostorové uspořádání a její rozměry nejsou významné, tzn. je–li nová stavba lokalizována v památkově ochranném pásmu a nelze ji akceptovat, nejsou její rozměry významné. Správní orgán prvního stupně tento závazný právní názor žalovaného nerespektoval. Žalovaný v tomto svém rozhodnutí zopakoval „že v řízení o dodatečném povolení stavby, které je zahajováno na žádost, SÚ (pozn. soudu: stavební úřad) postupuje dle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona. Stavebník nebo vlastník stavby musí v řízení o dodatečném povolení prokázat splnění požadavků ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona. Důkazní břemeno je v tomto řízení plně na straně stavebníka nebo vlastníka stavby. Pokud není prokázáno splnění požadavků ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona, pak nelze stavbu dodatečně povolit. Stěžejní je právní a skutkový stav v době rozhodování, ze spisové složky je zřejmé, že odvolatelka neprokázala splnění požadavků ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona“.

29. Oznámením ze dne 12. 1. 2022 sdělil správní orgán prvního stupně žalobkyni pokračování v řízení a poučil ji o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Dne 9. 2. 2022 pak vydal čtvrté, napadeným rozhodnutím přezkoumávané, rozhodnutí, jímž opět žádost o vydání dodatečného povolení stavby zamítl. V odůvodnění uvedl, že stavba současně splňuje oba požadavky pro nepřípustnost, neboť se jedná jak o novou stavbu. tak o stavbu lokalizovanou v památkovém ochranném pásmu a je tedy postavena v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací města Terezín, kterou je územní plán Terezín ve znění jeho právního stavu po změně č.

1. V těchto skutečnostech shledal správní orgán prvního stupně důvody, které brání povolení záměru, a proto žádost zamítl s tím, že podle § 51 odst. 3 správního řádu neprováděl další dokazování. Proti tomuto prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

30. Dříve, než soud přistoupil k vlastnímu právnímu posouzení věci, musel se nejprve vypořádat s námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, kterou žalobkyně shledávala v tom, že žalovaný rezignoval na vypořádání námitky žalobkyně, že prvostupňové rozhodnutí postrádá bližší odůvodnění úvahy, která správní orgán prvního stupně vedla k závěru, že stavbu nelze považovat za změnu dokončené stavby.

31. Za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je nutné považovat takové rozhodnutí, které nemá žádné odůvodnění nebo z něhož nevyplývá, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jakými úvahami se při právním posouzení věci řídil a jak uvážil o pro věc zásadních skutečnostech a uplatněných námitkách účastníka řízení, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2015, č. j. 7 As 55/2015 – 29.

32. Ve vztahu k otázce nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že nevypořádá–li se správní orgán v rozhodnutí se všemi žalobcem uplatněnými námitkami, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů. Z ustálené judikatury správních soudů vyplývá, že z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. V tomto směru lze odkázat na závěry vyjádřené mj. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003–75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003–52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004–73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005–44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005–245, či ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004–74.

33. Vzal–li soud v potaz předestřené judikatorní mantinely, dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí v základních parametrech výroku i jeho odůvodnění jím vytčená kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Žalovaný v napadeném rozhodnutí na všechny námitky žalobkyně konkrétně a srozumitelně reagoval způsobem, ze kterého je zřejmé, proč je nepovažuje za důvodné, a to včetně námitky nedostatečného zdůvodnění závěru o tom, že stavba je stavbou novou, nikoli změnou dokončené stavby. Žalovaný za podpory judikatury Nejvyššího správního soudu a s odkazem na konkrétní listiny obsažené ve spise zdůvodnil, z jakého důvodu nelze považovat stavbu za změnu dokončené stavby a z jakého důvodu tudíž při svém rozhodnutí vycházel ze závěru, že se jedná o stavbu novou. Žalobkyně se přitom omezila pouze na polemiku s názory správních orgánů o tom, že s jedná o stavbu novou, aniž by přitom konkrétně tvrdila, že ve skutečnosti provedla pouze změnu dokončené stavby a v čem měla tato změna ve smyslu stavebního zákona spočívat (zda se mělo jednat o nástavbu, přístavbu, či stavební úpravy). Dle názoru soudu i přes obecnost a nekonkrétnost námitky se jí žalovaný zabýval a vypořádal ji přezkoumatelným způsobem. Soud tedy zhodnotil námitku nepřezkoumatelnosti jako nedůvodnou a přistoupil k vlastnímu právnímu posouzení věci.

34. Vzhledem k tomu, že řízení bylo zahájeno dne 5. 5. 2017, bylo třeba na daný případ aplikovat příslušná ustanovení stavebního zákona ve znění účinném do 31. 7. 2017 (k tomu srov. čl. II. bod 10. přechodných ustanovení zákona č. 225/2017 Sb., jímž byl novelizován stavební zákon).

35. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařídí stavební úřad odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

36. Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona zahájí stavební úřad řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde–li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde–li o stavbu vyžadující ohlášení, žadatel předloží podklady předepsané k ohlášení. Jde–li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až 115; ohledání na místě je povinné.

37. Podle § 129 odst. 3 písm. a) a c) stavebního zákona lze stavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, a že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.

38. V posuzovaném případě dospěly správní orgány obou stupňů k závěru, že žádosti žalobkyně o dodatečné povolení stavby nelze vyhovět, neboť stavba je umístěna v rozporu s územně plánovací dokumentací. Tento rozpor spočíval ve skutečnosti, že se jednalo o novou stavbu, která byla lokalizována v památkovém ochranném pásmu, a jako taková byla dle územního plánu města Terezín v dané ploše, v níž se nachází předmětný pozemek, nepřípustná.

39. V řízení bylo nesporné, že stavba se nachází v ploše vymezené v územním plánu jako plochy R–Z (plochy rekreace – zahrádkové osady). Pro tyto plochy je stanoven převažující účel využití rodinná rekreace formou zahrádek, zahrádkářských osad a kolonií, kde mohou být akceptovány stavby při splnění stanovených prostorových regulativů, přičemž jako přípustné je i využití plochy zahrádek sloužící pro drobnou zemědělskou činnost, tj. pěstování zeleniny, ovoce, květin, okrasných rostlin pro vlastní potřebu, zahradní domky pro uschování nářadí a ukrytí před nepohodou a oplocení zemědělské půdy (zahrad a sadů) za účelem ochrany úrody; jako podmíněně přípustné jsou přístřešky pro drobnou zahradní techniku a nezbytná dopravní a technická infrastruktura; jako nepřípustné využití jsou stanoveny všechny ostatní výše neuvedené funkce a činnosti a jakékoli nové stavby (tj. i výše uváděné), pokud by byly lokalizovány v památkovém ochranném pásmu. Podmínky prostorového uspořádání na těchto plochách byly stanoveny tak, že „výška objektů jednoduché stavby nepřekročí 1,0 NP s výškou okapové hrany max. 3, 0 m a výškou hřebene max. 5, 0 m, výměra zastavěné plochy nepřesáhne 16 m2 s podmínkou max. zastavitelnosti pozemku 10 %.“ 40. Žalobkyně namítala, že správní orgány obou stupňů dospěly k nesprávnému závěru, že se v daném případě jednalo o novou stavbu a nezvažovaly možnost, že se jedná o změnu dokončené stavby. Dle žalobkyně měl správní orgán prvního stupně tuto otázku řešit jako předběžnou. Žalobkyně se mýlí, pokud se domnívá, že se správní orgány touto otázkou nezabývaly, resp. že se jí zabývaly nedostatečně.

41. Správní orgán prvního stupně v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že stavba je umístěna v místě původního zahradního domku o zastavěné ploše 16 m2, který byl zcela odstraněn, jedná se tedy o stavbu novou. Dodal, že v tomto případě nelze ke stavbě přistupovat jako ke změně dokončené stavby, vysvětlil pojem změna dokončené stavby tak, jak je vymezen v § 2 odst. 5 stavebního zákona a zdůraznil, že změnou dokončené stavby jsou pouze takové stavební zásahy, při nichž zůstává stavba v zásadě zachována a v jejichž důsledku se zvětšuje výška stavby (části stavby) či půdorys stavby, nebo se pouze mění vnitřní uspořádání stavby či se zasahuje do obvodového pláště stavby (zřízení nového okenního či dveřního otvoru apod.). Stavbu, kterou stavebník následně po odstranění původní stavby provedl, však nelze považovat za změnu dokončené stavby, nýbrž za nahrazení stavby původní stavbou zcela novou, byť je postavena na stejném místě, má obdobné parametry a plní obdobnou funkci.

42. Ačkoli žalovaný skutečně uvedl, že se ztotožňuje s názorem správního orgánu prvního stupně, že se jedná o novou stavbu, není pravdou, že by žalovaný tento svůj závěr blíže neodůvodnil a pouze odkázal na odůvodnění správního orgánu prvního stupně. Žalovaný totiž svou úvahu dále rozvedl tak, že ve svém rozhodnutí č. j. KUUK/37279/2019/UPS ze dne 15. 3. 2019 uvedl, že z v té době předložených podkladů a ze spisu vyplývá, že na pozemku p. p. č. XA v k.ú. X byla původní stavba odstraněna a na jejím místě je umístěna stavba nová. Žalovaný rovněž ve zmíněném rozhodnutí dodal, že při tomto posouzení vycházel z předložené dokumentace a uvedl, že je–li realita jiná, má ji žalobkyně bezodkladně správnímu orgánu doložit, což se však dle obsahu spisu nestalo. Žalobkyně v žádném z předešlých odvolání námitku ohledně rozporu, zda se jedná o novou stavbu nebo o změnu dokončené stavby, neuvedla. Žalobkyně rovněž nepředložila žádné podklady, které by prokazovaly, že se nejedná o novou stavbu, vybudovanou po odstranění stavby původní. Žalovaný pokračoval ve svých úvahách, když zdůraznil, že skutečnost, že se jedná o novou stavbu, je zřejmá i z fotografií Městského úřadu Litoměřice, odboru školství, kultury, sportu a památkové péče, které tento správní orgán přiložil k podnětu k zahájení řízení o odstranění stavby. Z fotografií je dle žalovaného zřetelně vidět sloupkový systém dřevostavby i konstrukci střechy a je zcela zřejmé, že byly zcela odstraněny obvodové stěny původní stavby. Za aplikace judikatury Nejvyššího soudu ČR a Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2088/2001, a ze dne 7. 7. 2015, č. j. 4 As 106/2015–55), v nichž byl řešen zánik stavby určené i pro individuální rekreaci (destrukcí obvodového zdiva pod úroveň stropu nad prvním nadzemním podlažím, obvykle při současném odstranění zdiva příček, v důsledku čehož zaniká stav poskytující obraz o dispozičním řešení původní stavby), dospěl žalovaný ke shodnému závěru jako správní orgán prvního stupně, tedy že se jedná o stavbu novou a nikoli o změnu dokončené stavby.

43. Vzhledem k tomu, že žalobkyně v průběhu správního řízení, ani v žalobě explicitně netvrdila, že stavba je změnou dokončené stavby, nikoli stavbou novou, ani netvrdila, v jakých konkrétních úpravách měla tato změna dokončené stavby spočívat, pouze obecně namítala, že správní orgán tuto otázku nevyřešil dostatečně, pak s ohledem na výše uvedené je zřejmé, že se jedná o námitku zcela nedůvodnou. Podle názoru soudu se správní orgány obou stupňů s ohledem na obecnost této námitky touto námitkou zabývaly dostatečně, náležitě její vypořádání odůvodnily a soud nemá důvodu se od jejich závěru, že se jedná o stavbu novou, odchylovat.

44. Pojem „změna dokončené stavby“ upravuje stavební zákon v § 2 odst. 5 stavební zákon. Za změnu dokončené stavby označuje stavební zákon nástavby (zvyšující stavbu), přístavby zvětšující půdorys stavby (pokud jsou funkčně propojené s původní stavbou) a stavební úpravy, při kterých se zachovává výška i půdorys stavby.

45. Žalobkyně v průběhu správního řízení netvrdila, že řešená stavba je „pouze“ nástavbou, přístavbou či že původní stavbu toliko stavebně upravila. V případě, že by k takovému tvrzení přistoupila, bylo by její povinností toto tvrzení prokázat. Žalobkyně však sama v žádosti o dodatečné povolení stavby uvedla v kolonce „údaje o stavbě“, že se jedná o zahradní domek, dřevostavbu, nepodsklepený, jednopodlažní objekt se sedlovou střechou a využitým podkrovím. Žádala tedy, aby byla dodatečně povolena nová stavba, nikoli nástavba, přístavba či stavební úpravy původní chatky, která byla určená původně k uložení nářadí a úkrytu před nepohodou. V projektové dokumentaci, předložené žalobkyní k žádosti, je uvedeno, že na pozemku byla původní dřevěná zahradnická chata, přičemž se jednalo o stavbu bez čp/če a zastavěná plocha byla 16 m2. Přestože následně projektant uvedl, že se jedná o změnu dokončené stavby, tuto specifikoval tak, že jde o přestavbu stávající zahradnické chatky, kdy zastavěná plocha obvodovým zdivem činí 29,83 m2, pobytová část I. NP 20,65 m2 spolu se sociálním zařízením 4,42 m2; podlahová plocha celkem 47,12 m2. Již jen z těchto popisů je třeba dovodit, že o změnu dokončené stavby ve smyslu stavebního zákona v daném případě nejde. Podle údajů o stavbě se nejedná o nástavbu ani přístavbu a s ohledem na výraznou změnu půdorysu spočívající v jeho rozšíření nemůže jít ani o stavební úpravu v podobě přestavby. Tedy již jen pro nezachování dosavadních rozměrů původní stavby nejde v daném případě o přestavbu dle § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Za stavební úpravy dále nelze označit ani stavební práce, v jejichž důsledku dojde k odstranění podstatných částí či dokonce celé stavby a jejich nahrazení stavbou novou, byť stejnou. K tomu se vyslovil i Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích (rozsudky ze dne 28. 1. 2009, č. j. 8 As 31/2007–165 a ze dne 16. 1. 2004, č. j. 5 A 23/2000–45), podle nichž odstranění převážné většiny původní stavby až do základů a následnou realizaci nové stavby s využitím několika fragmentů stavby původní nelze hodnotit jako stavební úpravu. Stejný názor vyslovil také veřejný ochránce práv ve své zprávě o šetření ze dne 31. 5. 2016, č. 8114/2014/VOP/MST. Z fotografií zachycujících rozestavěnou stavbu bez obvodových zdí, založených ve správním spise, je zcela seznatelné, že rozestavěná stavba nenesla žádné prvky původní stavby. Správní orgány dle názoru soudu dospěly ke správnému závěru, že žalobkyně postavila zcela novou stavbu a svou žádostí požadovala, aby byla jako taková dodatečně schválená. Stejně správný je pak závěr správních orgánů, že se jedná o stavbu nepřípustnou, nesouladnou s územní dokumentací, a proto ji nelze dodatečně povolit, neboť tato nová stavba je lokalizována v památkovém ochranném pásmu.

46. Správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že stavba je umístěna na pozemku, který se nachází v památkovém ochranném pásmu. Vycházel přitom z již výše uvedeného vyjádření ministerstva kultury k návrhu zprávy a uplatňování územního plánu Terezín ze dne 14. 1. 2021 (bod 26. tohoto rozsudku). V prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že Národní kulturní památka Terezín, Malá pevnost a Národní hřbitov se souborem nemovitých kulturních památek v historickém jádru města Terezín byla vyhlášena usnesením vlády ČSSR č. 251 ze dne 30. 3. 1962 a je vymezena Nařízením vlády ČR č. 171 /1998 Sb. ze dne 3. 6. 1998. Památkové ochranné pásmo k ochraně této Národní kulturní památky Terezín, Malá pevnost a Národní hřbitov se souborem nemovitých kulturních památek v historickém jádru města Terezín pak bylo vymezeno rozhodnutím odboru kultury Okresního národního výboru Litoměřice ze dne 20. 8. 1990, č. j. 1085–90. Pozemek p. č. XA v k.ú. X, na němž je stavba umístěna celou svojí plochou, spadá do památkového ochranného pásma Národní kulturní památky. Tuto skutečnost žalobkyně v žalobě nikterak nerozporovala.

47. Žalobkyně však namítala, že stavba nezasahuje do právem chráněného zájmu na zachování kulturní památky s argumentací obsaženou v bodě 5. tohoto rozsudku. Stejnou námitku uplatnila žalobkyně v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Žalovaný tuto její námitku vypořádal tak, že uvedená námitka míří do procesu schvalování územně plánovací dokumentace, ke které se nemůže žalovaný vyjadřovat, přičemž prohlášení žalobkyně, že stavba nenarušuje vzhled krajiny, nelze považovat za prokázání splnění požadavků uvedených v ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona. Zdůraznil, že stěžejním důvodem pro nevyhovění žádosti byl nesoulad stavby s platnou územně plánovací dokumentací, přičemž skutečnost, že by stavba byla umístěna nad podzemními chodbami, nebyla důvodem pro zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby. Dále k námitce žalovaný uvedl, že předmětem řízení není posuzování jiných staveb v okolí, když každý případ je ojedinělý, a proto je třeba posuzovat vždy konkrétní záměr. S posouzením této námitky se soud zcela ztotožňuje. Proti neumožnění výstavby nové stavby na pozemku nacházejícím se v památkovém ochranném pásmu lze skutečně brojit pouze v procesu tvorby územně plánovací dokumentace. Předmětem nynějšího řízení však bylo zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby. Pro toto rozhodnutí byl směrodatný platný a účinný územní plán. Nelze se proto zabývat argumentací zpochybňující nepřípustnost stavby na určeném pozemku. Je tomu tak proto, že předmětem tohoto řízení není přezkoumání schválené a platné územně plánovací dokumentace. Tyto argumenty, případně námitky měly být vzneseny v rámci jejího schvalování a v tomto konkrétním řízení není již prostor pro jejich vypořádání a nemohou mít pro daný předmět řízení právní význam.

48. Žalobkyně další námitkou vytýkala správním orgánům, že nevyhověly její žádosti a nepřerušily řízení do doby, než bude rozhodnuto o jejím dalším návrhu na změnu územního plánu města Terezín. Dovolávala se přitom závěrů obsažených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015–32. Soudu není zcela zřejmé, v jakém konkrétním závěru obsaženém v tomto rozsudku, shledává žalobkyně podporu pro svou argumentaci, podle níž měl správní orgán opakovaně přerušit řízení poté, kdy podala návrh na pořízení změny územního plánu města Terezín, a poté, co jejímu předchozímu návrhu, podanému rovněž v průběhu řízení o dodatečné povolení stavby, nebylo vyhověno. V uvedeném rozsudku totiž Nejvyšší správní soud konstatoval, že sice „chápe a vnímá logiku postupu a rozhodnutí krajského soudu, který zjevně s přihlédnutím k principu hospodárnosti celého procesu legalizace nepovolené stavby žalobce vyšel ve svém rozsudku z územně plánovací dokumentace, která nabyla účinnosti až v průběhu řízení před soudem“, avšak současně poznamenal, „že principy rychlosti a hospodárnosti nemohou vést k popření přezkumného charakteru správního soudnictví (§ 75 odst. 1 s. ř. s.)“, a dále pokračoval, „že tento závěr přitom nepředstavuje apriorní vyloučení legalizace předmětné stavby v případě, kdy již její existence nebude v rozporu s územně plánovací dokumentací, taková situace je totiž řešitelná za využití institutu správního řízení dle § 101 správního řádu“, a zdůraznil, že „jistý diskomfort takového řešení pro stavebníka je přitom plně obhajitelný, neboť vznik celé nežádoucí situace, jde na vrub jeho ignorování požadavků stavebního zákona pro povolování a umisťování staveb.“ 49. Soud zcela sdílí názor žalovaného, že závěry obsažené v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, argumentaci žalobkyně o tom, že bylo v daném případě na místě přerušit řízení do rozhodnutí o změně územního plánu, kterou žalobkyně iniciovala dalším svým návrhem, a pokud tak správní orgán prvního stupně neučinil, pak zatížil řízení vadou, vskutku nepodporují. Je tomu právě naopak. Ani soud nemá důvodu se v daném případě od těchto závěrů odchýlit a sdílí názor správních orgánů, že okolnosti případu vylučovaly využití institutu přerušení řízení za účelem vyčkání nového projednání návrhu na pořízení změny územního plánu.

50. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že stavební zákon, jakož i judikatura Nejvyššího správního soudu klade na stavebníka (vlastníka stavby) zvýšené nároky, pokud jde o prokazování podmínek pro dodatečné povolení stavby, a to i oproti klasickému územnímu či stavebnímu řízení. Takový postup je přitom logický a oprávněný, neboť účelem řízení o dodatečném povolení stavby je dodatečné zhojení zcela zásadní vady, kterou je vědomá ignorance zákona stavebníkem, a to jedině za předpokladu, není–li dodatečně povolená stavba v rozporu s veřejným zájmem, územně plánovací dokumentací, ani s cíli a záměry územního plánování. Právě v žalobkyní zmiňovaném rozsudku ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015–32, Nejvyšší správní soud vyslovil názor, „že pro posouzení nastíněné sporné právní otázky nelze stanovit jednoznačné obecnější pravidlo, na základě, kterého by bylo možno přesně určit, jak má postupovat stavební úřad v řízení o odstranění stavby, pokud současně probíhá proces pořizování nové územně plánovací dokumentace dopadající též na lokalitu, kde se dodatečně povolovaná stavba nachází. V tomto ohledu bude vždy nutno přihlédnout ke konkrétním okolnostem dané věci, přičemž zcela zásadní význam pro postup stavebního úřadu musí mít především rozlišení jednotlivých fází procesu, v níž se příprava (změny) územního plánu nachází. Jiný postup bude na místě tehdy, pokud byl kupříkladu podán toliko návrh (podnět) na změnu územního plánu, a jiný tehdy, pokud již projednaný a upravený návrh změny územního plánu byl předložen k rozhodnutí zastupitelstvu příslušné obce. V takové situaci by již nepochybně bylo možno uvažovat o využití institutu přerušení řízení a vyčkání výsledku řízení o územním plánu.“ 51. V daném případě okolnosti případu nasvědčují tomu, že správní orgán prvního stupně na počátku řízení postupoval zcela v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení, když žalobkyni poskytoval zcela nadstandardní časový prostor pro to, aby splnila svou procesní povinnost v tomto řízení, aby dosáhla úspěšnosti své žádosti. Poté, co byla žalobkyně správním orgánem prvního stupně dne 2. 6. 2017 vyzvána mj. k prokázání splnění požadavků uvedených v § 129 odst. 3 stavebního zákona, podala žalobkyně žádost o přerušení řízení s tím, že dne 14. 6. 2017 podala návrh na pořízení změny územního plánu na pozemek p. p. č. XA. Správní orgán jejímu návrhu na přerušení řízení vyhověl, ačkoli v té době probíhala 2. změna územního plánu a správnímu orgánu prvního stupně byla poskytnuta informace, že návrh žalobkyně bude zařazen až do 3. změny. Usnesením ze dne 14. 10. 2019 správní orgán prvního stupně řízení přerušil, a to přesto, že mu v rozhodnutích o odvoláních žalobkyně proti prvním dvěma rozhodnutím předestřel žalovaný právní názor, že podání návrhu na pořízení změny územního plánu Terezín je právem žalobkyně jako vlastnice pozemku podle § 46 odst. 3 stavebního zákona, avšak na pořízení změny územního plánu není právní nárok. Je na zastupitelstvu obce, aby návrh komplexně posoudilo a rozhodlo o jeho vhodnosti; toto budoucí rozhodnutí nelze předjímat, přičemž podání návrhu na změnu územního plánu není možno chápat jako předběžnou otázku, pro kterou by byl stavební úřad povinen vyčkat na výsledek projednání takové změny. Vzhledem k tomu, že žádost žalobkyně byla s ohledem na zprávu ministerstva kultury vypuštěna z návrhu změny územního plánu města Terezín, rozhodl správní orgán dne 17. 5. 2021 o pokračování v řízení. Žalobkyni tak byl poskytnut téměř čtyřletý prostor pro to, aby dosáhla změny v územním plánu města Terezín tak, aby stavba vyhovovala požadavkům § 129 odst. 3 stavebního zákona, tedy aby byla v souladu s územně plánovací dokumentací. Přestože se jí změnu nepodařilo prosadit, další žádostí o pořízení změny územního plánu a dalším návrhem na přerušení řízení žalobkyně oddalovala konečné meritorní rozhodnutí ve věci. Tvrdila, že její návrh na pořízení změny územního plánu města Terezín ze dne 14. 6. 2017 nebyl řádně vypořádán, když předmětem návrhu nebyla plošná změna podmínek zastavitelnosti v celé ploše R–Z – plochy rekreace, nýbrž pouze změna podmínek zastavitelnosti ve vztahu k pozemku žadatelky, a proto žalobkyně podala nový podrobněji odůvodněný návrh na pořízení změny územního plánu města Terezín.

52. Jestliže za dané situace dospěly správní orgány obou stupňů k závěru, že pro další přerušení řízení již není dán žádný důvod a žalovaný při vypořádání této námitky poukázal na závěry rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2019, č. j. 62 A 163/2017–76, (v němž tento soud konstatoval, že řízení o dodatečném povolení stavby se nepřeruší, byť by o to žadatel požádal, pokud je žádost odůvodňována toliko možnou budoucí změnou právního rámce, který v době vedení řízení o dodatečném povolení stavby její dodatečné povolení neumožňuje, a to tím spíše, jde–li o změnu, jejíž proces eventuálního přijetí je teprve v rané fázi, a že v řízení o dodatečném povolení stavby je na vlastníkovi stavby, resp. stavebníkovi, aby prokázal naplnění podmínek pro dodatečné povolení stavby, aniž by mu mělo být poskytováno jakékoli dobrodiní vyčkáváním na eventuální pro něj příznivější právní stav), pak soud se s tímto závěrem zcela ztotožňuje a námitku vady řízení pro nepřerušení řízení shledává nedůvodnou. Lze pouze doplnit, že bez ohledu na to, zda může být žalobkyně svým dalším návrhem na změnu územního plánu města Terezín úspěšná či nikoli, bylo by další přerušení řízení v rozporu s tímto institutem, neboť podání návrhu na pořízení změny územního plánu není v řízení o dodatečném povolení stavby zákonem vymezenou překážkovou skutečností, která by bránila vydání rozhodnutí ve věci bez přerušení řízení. Současně nelze odhlédnout od ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, že pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení je rozhodující skutkový a právní stav, který zde byl ke dni vydání rozhodnutí, a nikoli stav budoucí (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019, č. j. 7 As 295/2018–37, či ze dne 26. 11. 2020, č. j. 8 As 167/2019–44).

53. Žalobkyně dále namítala, že správní orgán prvního stupně zatížil řízení vadou, když v rozporu s ust. § 129 odst. 2 stavebního zákona neprovedl povinné ohledání na místě, a přesto její žádost zamítl. Dle žalobkyně v důsledku tohoto pochybení nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci. I tuto námitku učinila žalobkyně součástí svého odvolání a žalovaný na ni reagoval poukazem na skutečnost, že dne 11. 4. 2017 byla provedena kontrolní prohlídka stavby, na základě, které následně bylo zahájeno řízení o odstranění stavby. Zdůraznil, že ust. § 129 odst. 2 stavebního zákona sice ukládá stavebnímu úřadu povinnost provést v řízení o dodatečném povolení stavby ohledání na místě, avšak toto ohledání je nezbytné mj. pro ověření, zda podklady, které vlastník stavby (stavebník) k žádosti o dodatečné povolení stavby přiložil, odpovídají stavu věci. V posuzovaném případě však správní orgán prvního stupně dosud neobdržel všechny požadované podklady, a proto nebylo důvodu k přistoupení k ohledání na místě. Žalovaný připustil, že ve svém předchozím rozhodnutí ze dne 15. 3. 2019 uvedl, že bylo účelné ohledání místa provést, nicméně následně se ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně, podle něhož jde o povinnost, kterou je třeba splnit až tehdy, kdy je žádost o vydání dodatečného povolení úplná, přičemž této fáze nebylo v daném řízení o dodatečném povolení stavby dosaženo.

54. Soud sdílí názor správních orgánů, že v situaci, kdy žalobkyně přes výzvu správního orgánu prvního stupně dosud nedoplnila svoji žádost o náležitosti, k jejichž doplnění ji správní orgán prvního stupně ve výzvě doručené žalobkyni 2. 6. 2017 vyzval, pak nebylo povinností správního orgánu prvního stupně provést ohledání místa. Žalobkyně se mýlí, pokud se domnívá, že k ohledání místa je správní orgán povinen přistoupit, aniž by měl před tím k dispozici veškeré podklady, které žalobkyně byla povinna správnímu orgánu doložit. Správní orgán v řízení o dodatečném povolení stavby postupuje podle § 110 až 115 stavebního zákona. Postup správního orgánu v uvedených ustanoveních je seřazen chronologicky. To znamená, že správní orgán nejprve přezkoumá podanou žádost ve smyslu ust. § 111 odst., 1, 2 stavebního zákona, a je–li to zapotřebí, vyzve stavebníka k doplnění nedostatku žádosti či nedostatku v projektové dokumentaci podle § 111 odst. 3 stavebního zákona. Až po odstranění nedostatků žádosti, tj. po doplnění požadovaných podkladů, musí správní orgán přistoupit k místnímu šetření (ohledání na místě). Lze připustit, že kontrolní prohlídka, provedená dne 11. 4. 2017, tedy před zahájením řízení, byla pouze podkladem pro jeho zahájení. Místní šetření provedené v průběhu řízení, resp. protokol z tohoto šetření je jedním z důkazů potřebných pro rozhodnutí ve věci a dokumentuje aktuální stav věci, přičemž je současně povinností správního orgánu při místním šetření ověřit, že předložená dokumentace stavby odpovídá skutečnosti. Pokud je však na počátku řízení nepochybné, že stavba byla umístěna v rozporu s územním plánem a je nepřípustná, bylo by jakékoli další ověřování jejího souladu s dokumentací a zjišťování jejího aktuálního stavu nadbytečné. K takovému procesnímu kroku dosud nebyly splněny předchozí podmínky. Neprovedením ohledání na místě nezatížily správní orgány řízení vadou a tato námitka byla soudem vyhodnocená jako nedůvodná.

55. Namítala–li žalobkyně, že správní orgány v daném řízení neměly při svém rozhodnutí o neprovedení místního ohledání aplikovat ust. § 51 odst. 3 správního řádu, jímž v napadeném rozhodnutí žalovaný argumentuje, neboť měly postupovat striktně v souladu se stavebním zákonem, který je ve vztahu ke správnímu řádu zákonem speciálním, pak soud konstatuje, že v aplikaci uvedeného ustanovení správního řádu na daný případ neshledal žádného pochybení. Ustanovení § 192 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že na postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Toto ustanovení je v souladu s právním principem lex specialis derogat legi generali – zvláštní právní úprava má přednost před normou obecnější. Jedná se o tzv. vztah speciality a subsidiarity. Ten znamená, že se stavební úřad při své procesní činnosti přednostně řídí ustanoveními stavebního zákona. V těch věcech, které stavební zákon neupravuje vůbec či jen částečně, se pak použije správní řád jako obecný procesní předpis veřejné správy. Jestliže nesplnění povinnosti ze strany žalobkyně – nepředložení požadovaných podkladů – nedovolovalo správnímu orgánu prvního stupně dále pokračovat v postupu stanoveném stavebním zákonem, tj. provést místní ohledání a při něm posoudit skutečný stav s požadovanými podklady, pak mu nelze vytýkat, že za aplikace ust. § 51 odst. 3 správního řádu neprováděl důkaz místním ohledáním, neboť shledal, že žádosti žalobkyně nelze vyhovět.

56. Jestliže žalobkyně namítala, že právě při místním ohledání mohly správní orgány zjistit, že stavba ve skutečnosti nenarušuje zásady ani cíle územního plánování a nezasahuje do právem chráněného zájmu na zachování kulturní památky, pak se jedná o námitky, které nemohou být řešeny v řízení o dočasném povolení stavby. Pro úspěch v tomto řízení je podstatné pouze to, zda žalobkyně unesla své důkazní břemeno ohledně splnění všech podmínek, za kterých by bylo lze vydat povolení v řízení o povolení stavby. Jestliže územní plán nepřipouští na dané ploše takovou stavbu, pak je zcela nerozhodné pro toto řízení, zda je nepřípustnost stavby určena územní plánem důvodně či nikoli. Takové posouzení náleží pouze do řízení o změně územního plánu.

57. Stejně tak nelze přisvědčit důvodnosti žalobní námitce, že není z prvostupňového rozhodnutí patrno, z jakého důvodu žádosti žalobkyně nebylo vyhověno, když v něm jsou uvedeny dva vzájemně se vylučující důvody (dle územního plánu se jedná o stavbu nepřípustnou a stavbu, která nesplňuje podmínky prostorového uspořádání), a to přes dříve vyslovený závazný právní názor žalovaného; ani nelze přisvědčit tomu, že žalovaný tuto námitku, uplatněnou žalobkyní i v odvolání, nevypořádal řádně, neboť není pravdou, že by ze strany správního orgánu prvního stupně došlo k nápravě této vady.

58. Předně z prvostupňového rozhodnutí nevyplývá, že by správní orgán prvního stupně své rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně o dodatečné povolení stavby, v rozporu s právním názorem žalovaného jakožto jeho nadřízeného orgánu, odůvodnil dvěma vzájemně se vylučujícími důvody. Naopak je z něho zcela seznatelné, že důvod pro zamítnutí žádosti byl shledán „pouze“ ve skutečnosti, že umístění stavby není v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací. Tento nesoulad byl shledán v tom, že nová stavba byla lokalizována v památkovém ochranném pásmu a jako taková je nepřípustná. Žalovaným vytýkaného pochybení, kdy správní orgán prvního stupně ve svém předchozím rozhodnutí uvedl, že krom nepřípustnosti stavba neodpovídá ani prostorovému uspořádání pro danou plochu tak, jak byla vymezena územním plánem, a i touto skutečností předchozí rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně odůvodnil, se tentokrát správní orgán v prvostupňovém rozhodnutí nedopustil. Pokud správní orgán prvního stupně uváděl rozměry stavby, pak tak činil toliko při popisu – specifikaci stavby, o níž je v řízení rozhodováno. V žádné části prvostupňového rozhodnutí však není uvedeno, že stavba nesplňuje podmínky prostorového uspořádání, a proto je v rozporu s územním plánem, a proto je žádost zamítnuta. Tato námitka je tak v rozporu s obsahem spisu a pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že došlo k nápravě vady, pak je toto tvrzení souladné s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí.

59. Ani další námitku žalobkyně, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zásadou legitimního očekávání, neshledal soud důvodnou. K této vznesené námitce v odvolacím řízení (stavební úřad zřejmě vydal stavebního povolení k nové stavbě na pozemku sousedním s pozemkem žalobkyně, a to konkrétně na pozemku parc. č. XC, přičemž tato stavba vznikla na zcela jiném místě tohoto sousedního pozemku než původní stavba a pro rozdílný postup k účastníkům není dán žádný rozumný důvod) žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že nemá informace o žalobkyní zmiňované stavbě, tudíž se k ní nemůže vyjádřit. Jedná–li se však dle žalobkyně také o novou stavbu, která rovněž nesplňuje omezení zástavby, tedy že i tato stavba je v rozporu s územním plánem, nelze se odvolávat na zásadu legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu. Pro podporu tohoto názoru odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015 – 35, podle něhož se může účastník řízení před správním orgánem dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl–li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem. To znamená, že účastník řízení se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi, i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem, ale může se domáhat pouze, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán. Od takovéhoto hodnocení námitky žalobkyně nemá soud důvodu se odchylovat a plně se s ním ztotožňuje. Lze pouze doplnit, že výše uvedený názor Nejvyššího správního soudu zůstává konzistentní (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2022, č. j. 1 Afs 304/2021 – 35). Žalobkyně se tedy nemůže dovolávat legitimního očekávání v případě, kdy správní praxe byla vytvořena nesprávným, respektive nezákonným postupem, v daném případě vydáním stavebního povolení na novou stavbu, která je umístěna v rozporu s územním plánem.

60. K poslední námitce žalobkyně směřující do rozporu napadeného rozhodnutí s ústavním pořádkem České republiky chráněnými základními právy žalobkyně, zejména pak s ochranou vlastnického práva žalobkyně a s principem rovnosti, soud konstatuje, že nesdílí závěry žalobce o omezení vlastnického práva zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Toto právo je limitováno v čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, v němž je stanoveno, že vlastnictví zavazuje a nemůže být v rozporu se zákonem chráněnými zájmy. Navíc třeba uvést, že samotné vlastnictví pozemku nezakládá právo postavit na něm cokoliv a kdykoliv, neboť jinak by stavební předpisy, jako předpisy veřejného práva a územně plánovací dokumentace, pozbyly významu a funkce. Soud proto uzavírá, že neshledal žalobkyní namítaný střet mezi rozhodnutími správních orgánů a ochranou a nedotknutelností vlastnického práva, a i tuto námitku shledal nedůvodnou.

61. Namítala–li žalobkyně, že k dosažení deklarovaných cílů omezení by postačovala mírnější opatření, pak nesdělila, k jakému mírnějšímu opatření by měly správní orgány v daném případě přistoupit. Poukazovala–li žalobkyně na to, že na pozemku parc. č. XB v k. ú. X je umístěna několikapodlažní budova, pak žalobkyně nikterak nekonkretizovala, kdy byla tato budova postavena, zda byla umístěna v rozporu s územním plánem platným v době jejího vybudování, zda se v době, kdy byla vybudována, již nacházela v památkovém ochranném pásmu národní kulturní památky. Podle názoru soudu navíc v situaci, kdy stavební úřad postupoval v projednávané věci naprosto v souladu se zákonem a zamítl žádost žalobkyně o dodatečné povolení stavby pro nesplnění zákonem stanovených podmínek, případný odlišný, a tudíž nezákonný, postup stavebního úřadu v jiných věcech na tom nemůže nic změnit. V této souvislosti zdejší soud zdůrazňuje, že Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015–35, publ. pod č. 3444/2016 Sb. NSS, dostupném na www.nssoud.cz, jednoznačně judikoval, že se nelze dovolávat legitimního očekávání z titulu zavedené správní praxe za situace, kdy se jednalo o nezákonnou správní praxi, jejíž následování je nežádoucí a bylo by v rozporu se zákonem.

62. Protože soud ze všech výše uvedených důvodů vyhodnotil žalobu v mezích žalobních bodů jako nedůvodnou, a tudíž neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, přistoupil soud podle § 78 odst. 7 s. ř. s. k jejímu zamítnutí.

63. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch a žalovanému nad rámec běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Replika žalobkyně k vyjádření žalovaného Posouzení věci soudem