16 A 42/2019–36

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudkyň Mgr. Daniely Menclové a Mgr. Lenky Havlíčkové ve věci žalobkyně: Marius Pedersen a. s., IČO: 42194920, sídlem Průběžná 1940/3, 500 09 Hradec Králové, zastoupená advokátem JUDr. Františkem Divíškem, sídlem Velké náměstí 135/19, 500 03 Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 8. 2019, č. j. MZP/2019/530/837, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 16. 8. 2019, č. j. MZP/2019/530/837, a rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 15. 3. 2019, č. j. 48349/2019/KUUK/ZPZ–4, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen uhradit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou prostřednictvím svého právního zástupce v zákonem stanovené lhůtě domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 8. 2019, č. j. MZP/2019/530/837, kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 15. 3. 2019, č. j. KUUK/37596/2019/ZPZ–4, jímž bylo podle § 78 odst. 4 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“) změněno rozhodnutí ve věci souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a úpravě odpadů „Třídírna odpadů II“ uděleného dne 15. 12. 2015 rozhodnutím Krajského úřadu Ústeckého kraje pod č. j. 3720/ZPZ/2015/PZ–2680. Správní orgán prvního stupně svým rozhodnutím vložil do výrokové části rozhodnutí ze dne 15. 12. 2015 pod body 9 až 11 nové podmínky následujícího znění: „9. V každém kalendářním čtvrtletí bude nejméně 30 % z celkové hmotnosti odpadu vzniklého v zařízení úpravou odpadu druhu 15 01 02 předáno do zařízení určeného k jeho energetickému nebo materiálovému využití.

10. Provozovatel zařízení je povinen ohlašovat krajskému úřadu za každé kalendářní čtvrtletí, vždy do 15 dnů po skončení právě uplynulého kalendářního čtvrtletí, údaje o produkci a nakládání s odpady v rozsahu a s náležitostmi odpovídajícími průběžné evidenci vedené dle příl. č. 20 k vyhl. č. 383/2001 Sb.

11. Každá dodávka odpadu vzniklého úpravou odpadu v zařízení bude při předání osobám oprávněným k jejich převzetí vybavena originálním písemným vyhotovením průvodky (dodacího listu), které bude obsahovat jméno a příjmení odpovědného zaměstnance provozovatele, jeho vlastnoruční podpis, údaje o množství a druhu předávaného odpadu a údaje o datu jeho vzniku v zařízení.“ 2. Žalobkyně se v žalobě současně domáhala toho, aby soud uložil žalovanému povinnost nahradit jí náklady soudního řízení. Žaloba 3. V žalobě žalobkyně konstatovala, že správní orgán prvního stupně vydal prvostupňové rozhodnutí s odkazem na § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech, přičemž vytýkané porušení zákona o odpadech ze strany žalobkyně popsal tak, že tato v období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 vykázala v provozní evidenci zařízení v celkem 20 případech příjem a úpravu odpadu druhu 15 01 02 (plastové obaly) v celkovém množství 210,07 t, aniž by ve skutečnosti tento odpad do zařízení přijala a v zařízení jej upravila, a zároveň ve stejném období vykázala opakovaně celkem v 27 případech předání odpadu druhu 19 12 12 (jiné odpady) z mechanické úpravy odpadu v množství 69,1 t k odstranění na skládku Orlík IV a v 19 případech v množství 116,48 t k odstranění na skládku Modlany, aniž by však ve skutečnosti tento odpad do uvedených zařízení předala. Žalobkyně k tomu namítala, že k závadnému jednání z její strany došlo v krátkém časovém období a došlo k němu stejným způsobem, tj. byla zkreslena evidence odpadu uvedením nesprávných údajů. Jednotlivé dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem, naplňující stejnou skutkovou podstatu. V daném případě se tak jedná ve smyslu § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), o jeden přestupek, o jedno protiprávní jednání, a proto nemůže být naplněna dispozice § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech, že žalobkyně opakovaně porušila povinnost stanovenou zákonem.

4. Žalobkyně rovněž poukazovala na to, že shora uvedené namítala i ve svém odvolání, přičemž argumentace žalovaného se míjí s odůvodněním odvolání žalobkyně. Žalovaný totiž konstatoval, že možnost změny souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a úpravě odpadů nenastává až s opakovaným pravomocným projednáním přestupku provozovatele. Žalobkyně ovšem nic takového ve svém odvolání netvrdila.

5. Žalobkyně měla dále za to, že řízení o změně souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a úpravě odpadů má být zahájeno pouze pokud dojde k vážnému, nezákonnému jednání provozovatele. S ohledem na to se v § 78 odst. 4 písm. c) možnost změny tohoto souhlasu váže na opakované porušení povinností stanovených zákonem o odpadech. Pod pojem opakované poté žalobkyně řadí spáchání přestupku proti zákonu o odpadech nejméně ve dvou případech.

6. Za nezákonný a nesprávný považovala žalobkyně i závěr žalovaného, že podle § 43 odst. 12 zákona o odpadech musí být rozhodnutí státní správy v oblasti odpadového hospodářství v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství Ústeckého kraje, a že správní orgán prvního stupně správně použil § 43 odst. 11 zákona o odpadech jako podklad pro vydání prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně zdůraznila, že správní orgán prvního stupně zahájil předmětné řízení pouze s odkazem na § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech. V tomto ustanovení není jako důvod zahájení řízení o změně souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a úpravě odpadů, uvedení tohoto souhlasu do souladu s plánem odpadového hospodářství, ale výlučně porušování povinností provozovatele zařízení.

7. Dále žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost nově stanovené podmínky č.

9. Žalobkyně argumentovala naprostou absencí skutkových zjištění pro její určení. Zdůraznila, že uvedené namítala i ve svém odvolání, žalovaný se ovšem s jejími námitkami ohledně nezákonnosti a neproveditelnosti podmínky stanovené bodem 9 nezabýval. Podle žalobkyně tedy žalobou napadené rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností.

8. Žalobkyně poukazovala na to, že správní orgán prvního stupně určil podmínku předání odpadu upraveného u žalobkyně o hmotnosti 30 % do zařízení určeného k jeho energetickému a materiálovému využití pouze na základě jediného podkladu, a to Zprávy o plnění cílů Plánu odpadového hospodářství České republiky za období 2015–2016, podle které je průměrné využití plastového odpadu ve výši 60 %. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že správní orgán prvního stupně vycházel z údajů platných pro roky 2015–2016, tj. z údajů neaktuálních a v době rozhodování starých 27 měsíců. Ačkoliv na uvedené žalobkyně poukazovala ve svém odvolání, žalovaný se k této námitce nevyjádřil a pochybení správního orgánu prvního stupně nenapravil, čímž zatížil své rozhodnutí nezákonností.

9. Podle žalobkyně shora vytýkaný nedostatek rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalovaný dokonce prohloubil tím, že při svém rozhodování vycházel ze shrnutí autorizované obalové společnosti EKO–KOM, a.s. pro rok 2018, které bylo vyhotoveno až po vydání prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyni ovšem s tímto podkladem neseznámil ve smyslu § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). Žalovaný nadto konstatoval, že spisový materiál o žádné nové podklady nerozšiřoval, ačkoliv z poukazovaného shrnutí společnosti EKO–KOM, a.s., při svém rozhodování vycházel. Žalobkyně tak byla přesvědčena, že žalobou napadené rozhodnutí nemá oporu ve správním spise a v provedených důkazech.

10. Dále žalobkyně upozornila na skutečnost, že správní orgán prvního stupně vycházel při stanovení podmínky č. 9 z toho, že využití u plastového odpadu činí 60 %, přitom míru 30 % konstruuje na jeden dílčí druh, a to plastové obaly. Pokud by správní orgán prvního stupně chtěl mít relevantní údaje pro stanovení procentní míry využitelnosti tohoto konkrétního druhu plastového odpadu, musel by vycházet ze spolehlivě zjištěných údajů a informací o tom, jaká je míra využitelnosti u tohoto konkrétního druhu odpadu, a to navíc u srovnatelných zařízení se srovnatelnými vstupy. Podklady ke zjištění procent vytřídění by musely být součástí správního spisu, aby se jimi mohl provést důkaz. Takové podklady si však správní orgány neobstaraly. I tuto argumentaci žalobkyně uplatnila v rámci svého odvolání, žalovaný ji ovšem zcela přehlédl a argumentoval obdobně jako správní orgán prvního stupně odkazem na obecné limity využití plastového odpadu od společnosti EKO–KOM, a.s. Dále žalovaný uvedl, že podíl upraveného odpadu v zařízení žalobkyně je dlouhodobě pod krajským průměrem, přičemž není vůbec zřejmé kdo, kdy a jakým způsobem zjistil takový krajský průměr a jaká je jeho míra. Ve správním spise poté nejsou žádné důkazní prostředky prokazující právě tvrzený krajský průměr. Žalovaný tak své závěry staví na něčem, co nebylo vůbec prokazováno.

11. Žalobkyně považovala prvostupňové rozhodnutí za nepřezkoumatelné i s ohledem na to, že v něm správní orgán prvního stupně argumentuje tím, že zohlednil dosavadní poměry žalobkyně, tak aby byla v zásadě splnitelná podmínka stanovená v bodě 9 prvostupňového rozhodnutí, i bez radikální změny dosavadních obchodních vazeb žalobkyně. Správní orgán prvního stupně sice uvádí, že vychází z dosavadních poměrů žalobkyně, ovšem již nikde neuvádí, jakým způsobem je zjistil, a jaké jsou. I tuto námitky žalobkyně uplatnila v řízení před odvolacím správním orgánem, tento se s ní opět nijak nevypořádal.

12. Závěrem žalobkyně zdůraznila, že podmínka č. 9, je pro ni podmínkou nesplnitelnou. V současné době totiž na relevantním trhu nejsou k dispozici obchodní partneři, kteří by 30 % hmotnosti plastového odpadu (plastových obalů) byli schopni od žalobkyně převzít. Stanovený limit nelze rovněž plnit v časovém termínu určeném v předmětné podmínce, tj. v kalendářním čtvrtletí. Uložení dané povinnosti vede k diskriminaci žalobkyně oproti jiným provozovatelům takových zařízení, kteří takový limit nemají stanovený. Uvedená podmínka tak porušuje čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „LZPS“), a správní orgán jejím uložením porušil příkaz zakotvený v čl. 2 odst. 2 LZPS, tj. že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem. Žalobkyně v tomto kontextu rovněž uvedla, že ani s touto její argumentací ohledně nesplnitelnosti rozhodnutím stanovené podmínky se žalovaný nijak nevypořádal. Vyjádření žalovaného k žalobě 13. Žalovaný ve svém vyjádření předně odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a navrhl zamítnutí žaloby pro nedůvodnost. Žalovaný nesouhlasil se žalobkyní, že by se v případě, kdy v období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 v mnoha případech opakovaně uváděla do provozní evidence zařízení nepravdivé údaje o příjmu a zpracování odpadu, jednalo o jeden přestupek. Podle žalovaného se jednalo o opakované porušování povinností stanovených zákonem. Žalovaný se neztotožnil ani s tvrzením žalobkyně, že ve svém rozhodnutí nemohl užít argumentaci § 43 odst. 12 zákona o odpadech, jelikož rozhodnutí orgánů státní správy v oblasti odpadového hospodářství musí být v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství příslušného kraje, což správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí použil při odůvodnění znění nové podmínky č.

9. K námitkám žalobkyně ohledně nevypořádání se s jednotlivými odvolacími námitkami žalobkyně, žalovaný uvedl, že sama žalobkyně v žalobě uvádí, že žalovaný rozšířil napadené rozhodnutí o údaj od společnosti EKO–KOM, a. s., a to o informaci o celorepublikovém využití plastových odpadů ze separovaného sběru z roku 2018. Žalovaný tak učinil právě z důvodu, že žalobkyně ve svém odvolání argumentovala neaktuálností údajů uváděných správním orgánem prvního stupně. Žalovaný konstatoval, že se jednalo o dokument všeobecně veřejně dostupný, který by měl být žalobkyni dobře znám, jakožto jednomu z nejvýznamnějších poskytovatelů služeb v oblasti odpadového hospodářství.

14. Žalovaný zdůraznil, že využití plastového odpadu ze separovaného sběru pro rok 2018 podle shrnutí autorizované obalové společnosti EKO–KOM, a. s., celostátně činilo 67 %, což dokazuje, že uložená závazná míra 30 % využití plastového odpadu při provozování třídírny žalobkyně není nesplnitelná. Zároveň žalovaný nesouhlasil s tím, že by v případě srovnávání míry využití plastového odpadu porovnával neporovnatelné. Informace uváděné ve Zprávě o plnění plánu odpadového hospodářství ČR a od společnosti EKO–KOM, a. s., které byly použity v napadeném rozhodnutí, se týkaly využívání plastových odpadů z tříděného sběru komunálních odpadů.

15. Závěrem žalovaný uvedl, že důvodem pro uložení podmínky č. 9 v souhlasu k provozování zařízení byla i skutečnost, že podíl využití plastového odpadu z třídírny odpadů žalobkyně je dlouhodobě pod celostátním průměrem (68 % v roce 2016, 69 % v roce 2017, 67 % v roce 2018), kdy v roce 2017 předala žalobkyně k využití pouze 12 % hmotnosti odpadu 15 01 02 – plastové obaly. Z uvedeného vyplývá, že jednání žalobkyně je v rozporu se závaznou částí krajského plánu odpadového hospodářství, a to především v dodržování hierarchie nakládání s odpady. Dle krajského plánu odpadového hospodářství se mají využít všechny dostupné nástroje a prostředky k zajištění plnění plánů odpadového hospodářství kraje, což v případě plastového odpadu znamená dosažení stanovených cílů tak, že do roku 2020 se má zvýšit úroveň přípravy k opětovnému použití a recyklaci nejméně na 50 % a zvýšit recyklaci plastových obalů na 50 %. Napadeným rozhodnutím stanovená podmínka č. 9, tak nijak nevybočuje z této stanovené regulace. Posouzení věci soudem 16. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žalobkyně i žalovaný s tímto postupem výslovně souhlasili.

17. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu s. ř. s., který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobkyně uplatnila v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobkyně je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních bodů musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s.

18. Na tomto místě soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu předloženého správního spisu dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

19. Primárně se soud zabýval žalobkyní tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí.

20. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že „[z] odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009–46, ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 1/2010–53, nebo ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008–109, všechny dostupné na www.nssoud.cz). Současně soud zdůrazňuje, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene–li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

21. Žalobkyně vytýkala správnímu orgánu prvního stupně a žalovanému, že se nijak nevypořádali s její argumentací vztahující se k uložení podmínky pod bodem 9 prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně považovala stanovení této podmínky za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a naprostou absenci skutkových zjištění pro její určení. Úvahy správního orgánu prvního stupně považovala za nedostatečné. Žalovanému poté vytýká, že se nevyjádřil k jejím odvolacím námitkám týkajících se nezákonnosti a neproveditelnosti podmínky stanovené pod bodem 9 prvostupňového rozhodnutí.

22. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí správní orgán ke stanovení podmínky pod bodem 9, tj. že „V každém kalendářním čtvrtletí bude nejméně 30 % z celkové hmotnosti odpadu vzniklého v zařízení úpravou odpadu druhu 15 01 02 předáno do zařízení určeného k jeho energetickému nebo materiálovému využití.“ nejprve obecně uvedl, že k jejímu stanovení přistoupil po vyhodnocení veškerých podkladů, na jejichž základě dospěl k závěru, že míra využití odpadu upraveného v třídírně žalobkyně je trvale podprůměrná a ani vzdáleně neodpovídá závazným recyklačním cílům stanoveným obecně závaznou vyhláškou Ústeckého kraje č. 2/2016 Sb., a to konkrétně cíli zvýšit do roku 2020 nejméně na 50 % hmotnosti celkovou úroveň přípravy k opětovnému použití a recyklaci alespoň u odpadů z materiálů jako je papír, plast, kov a sklo a cílí zvýšit recyklaci plastových obalů do roku 2020 na úroveň 50 %. Za účelem zlepšení neuspokojivého stavu, který panuje u žalobkyně, se proto správní orgán prvního stupně rozhodl stanovit žalobkyni závaznou úroveň využití odpadu produkovaného třídírnou nejméně na úroveň 30 hmotnostních procent. V této souvislosti správní orgán prvního stupně uvedl, že hodnota závazného ukazatele využití plastového odpadu upraveného v třídírně se opírá o průměrnou míru využití plastového odpadu z tříděného sběru v České republice, která podle různých pramenů přesahuje 60 % a odkázal na Zprávu EKO–KOM, a. s. za období 2015–2016.

23. K námitkám žalobkyně ohledně důvodů pro stanovení hodnoty závazného ukazatele pro využití plastového odpadu, a to druhu 15 01 02 – plastové obaly, upraveného v třídírně žalobkyně ve výši 30 % hmotnosti tohoto druhu odpadu, správní orgán prvního stupně opět obecně konstatoval, že hodnota vychází z oficiálních údajů o průměrné aktuální účinnosti využití tohoto odpadu v České republice a odkázal na Zprávu Ministerstva životního prostředí o plnění plánu odpadového hospodářství (dále též jen „Zpráva MŽP“) a Zprávu EKO–KOM, a. s. za období 2015–2016. Současně podotkl, že při stanovení podmínky č. 9 zohlednil dosavadní poměry žalobkyně tak, aby byla tato podmínka v zásadě splnitelná i bez radikální změny dosavadních obchodních vazeb žalobkyně a jejích organizačních zvyklostí.

24. Soud prostudoval prvostupňové rozhodnutí a přisvědčil žalobkyni, že správní orgán prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně neodůvodnil, jak v podmínce č. 9 určil výši hmotnosti odpadu vzniklého v zařízení žalobkyně úpravou obalového plastového odpadu, kterou je žalobkyně povinna předat do zařízení určeného k jeho energetickému nebo materiálovému využití.

25. Jak je ze shora uvedeného patrné, správní orgán prvního stupně ve vztahu k odůvodnění výše stanovené závazné hmotnosti odpadu, kterou je žalobkyně povinna předat po úpravě do zařízení určeného pro jeho další využití, argumentuje tím, že stanovil zmíněnou hodnotu s ohledem na vyhlášku Ústeckého kraje č. 2/2016 Sb., a že stanovená hodnota vychází z oficiálních údajů o průměrné aktuální účinnosti využití tohoto odpadu v České republice a v této souvislosti odkázal na Zprávu MŽP a Zprávu EKO–KOM, a. s. za období 2015–2016, a uvedl, že využití plastového odpadu z tříděného sběru v České republice podle různých pramenů přesahuje 60 %.

26. Avšak nelze pominout skutečnost, že správní orgán prvního stupně v podmínce č. 9 nestanovil závaznou hodnotu odpadu, který je žalobkyně po úpravě ve svém zařízení povinna předat k dalšímu využití obecně pro veškerý plastový odpad, který je do zařízení žalobkyně přivezen. Správní orgán prvního stupně hodnotu hmotnosti ve výši 30 % závazně stanovil pouze ve vztahu k plastovému odpadu konkrétního druhu, a to druhu 15 01 02 – plastové obaly. Konkrétní údaje týkající se účinnosti využití tohoto konkrétního druhu plastového odpadu, ze kterých správní orgán vycházel při stanovení hodnoty závazného ukazatele pro využití plastového odpadu – druhu 15 01 02 – upraveného v třídírně žalobkyně, v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí správní orgán nikde neuvádí. Ačkoliv žalobkyně v průběhu správního řízení namítala, že tato podmínka je pro ni nesplnitelná, reakce správního orgánu na tyto námitky zcela chybí. Správní orgán prvního stupně ani k námitkám žalobkyně nespecifikoval údaje vztahující se k účinnosti využití plastových obalů po jejich úpravě v třídírně odpadů, ze kterých vycházel při stanovení závazné hodnoty v podmínce č. 9, resp. správní orgán v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nepředestřel žádnou relevantní argumentaci, která ho vedla ke stanovení shora uvedené závazné hodnoty odpadu, který je žalobkyně po úpravě ve svém zařízení povinna předat k dalšímu využití, ve vztahu ke konkrétnímu druhu plastového odpadu, k němuž se podmínka č. 9 vztahovala.

27. Správní orgán prvního stupně dále ve svém rozhodnutí uvedl, že při stanovení hodnoty hmotnosti odpadu druhu 15 01 02 v podmínce č. 9 přihlédl i k dosavadním poměrům žalobkyně tak, aby byla v zásadě splnitelná i bez radikálních změn jejích dosavadních obchodních vazeb a organizačních zvyklostí. Správní orgán již ovšem nikde neuvádí, jaké jsou tyto poměry a z čeho konkrétně vycházel, při jejich zjištění.

28. S ohledem na shora uvedené soud nepovažuje odůvodnění stanovení výše závazné hodnoty v podmínce č. 9 v prvostupňovém rozhodnutí za dostatečné.

29. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný pochybení správního orgánu prvního stupně nenapravil a ani on na námitky žalobkyně týkající se podmínky č. 9 řádně nereagoval, a to ačkoliv je žalobkyně uplatnila i v podaném odvolání.

30. V odůvodnění žalobou napadeném rozhodnutí žalovaný k samotné podmínce stanovené pod bodem 9 prvostupňového rozhodnutí pouze odkázal na znění vyhlášky Ústeckého kraje č. 2/2016 Sb., kterou se vyhlašuje závazná část Plánu odpadového hospodářství Ústeckého kraje a poukázal na to, že informace o celorepublikovém využití plastových odpadů ze separovaného sběru z roku 2015 a 2016, na které odkazoval správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí, mohou sloužit k porovnání úspěšnosti odvolatele v dodržování hierarchie nakládání s odpady při provozu jeho zařízení. Dále žalovaný upozornil na zprávu společnosti EKO–KOM, a. s. pro rok 2018, z níž podle žalovaného vyplývá, že využití plastového odpadu ze separovaného sběru po rok 2018 činilo celostátně 67 %, což dokazuje, že se míra využití tohoto druhu odpadu v České republice dlouhodobě zvyšuje.

31. Soud má za to, že takovéto vypořádání žalobkyní uplatněných námitek rozhodně nelze považovat za řádné a přezkoumatelné. Žalovaný v podstatě nepředestřel žádnou relevantní argumentaci, kterou by reagoval na námitky žalobkyně, že správní orgán prvního stupně stanovil v podmínce č. 9 hodnotu hmotnosti odpadu vzniklého v zařízení žalobkyně úpravou odpadu druhu – plastové obaly, kterou je žalobkyně povinna po úpravě předat k dalšímu využití, pouze na základě informací o účinnosti využití plastového odpadu obecně, a že tedy neuvedl relevantní údaje, o účinnosti využití konkrétního druhu plastového odpadu, tj. plastových obalů, pro který tuto podmínku stanovil.

32. Žalovaný nijak nereagoval ani na tvrzení žalobkyně, že jí uložená podmínka č. 9 je pro ni v podstatě nesplnitelná, jelikož nejsou v současné době na relevantním trhu k dispozici obchodní partneři, kteří by 30 % hmotnosti odpadu druhu – plastové obaly, byli schopni a ochotni od žalobkyně převzít. Stejně tak se žalovaný nezabýval ani odvolací námitkou žalobkyně, že správní orgán prvního stupně nezjišťoval dosavadní poměry u žalobkyně, a že z prvostupňového rozhodnutí není zřejmé, jak správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že v podmínce č. 9 pro žalobkyni závazně stanovená hodnota byla stanovena právě s ohledem na její poměry, resp. že z prvostupňového rozhodnutí nevyplývá, jak tyto poměry správní orgán prvního stupně zjistil.

33. Argumentace žalovaného, proč považuje tvrzení žalobkyně za mylné, liché či vyvrácené je naprosto nedostatečná, resp. žalovaný nijak neosvětlil, proč tvrzení žalobkyně nelze přisvědčit, ačkoliv je to naprosto stěžejní pro osvětlení toho, na základě čeho bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí.

34. S ohledem na uvedené soud tedy dospěl k jednoznačnému závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalovaný nedostál své povinnosti řádně se vypořádat s námitkami žalobkyně.

35. V této souvislosti soud dále uvádí, že ačkoliv již jen vada řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí zcela postačuje k tomu, aby soud napadené rozhodnutí zrušil, uvedená nepřezkoumatelnost nebrání soudu, aby se zabýval dalšími námitkami žalobkyně, a to jejími výhradami, že nedošlo k naplnění zákonem stanovených podmínek pro změnu rozhodnutí ve věci souhlasu k provozování zařízení žalobkyně ke sběru, výkupu a úpravě odpadů „Třídírna odpadů II.“ 36. Soud z obsahu správního spisu zjistil, že správní orgán prvního stupně podle § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech zahájil dne 29. 10. 2018 řízení z moci úřední ve věci změny souhlasu k provozování zařízení žalobkyně – „Třídírna odpadů II.“, neboť dospěl k závěru, že žalobkyně jako provozovatelka tohoto zařízení opakovaně porušuje povinnosti stanovené zákonem o odpadech a současně neplní podmínky, na které je souhlas vázán, a to tím, že: i. v období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 vykázala v provozní evidenci zařízení celkem ve 20 případech příjem a úpravu odpadu druhu 15 01 02 – plastové obaly – v celkovém množností 210,07 t, aniž by ve skutečnosti do zařízení tento odpad přijala a v zařízení jej upravila. Současně ve stejném období vykázala opakovaně ve 27 případech předání odpadu druhu 19 12 12 – jiné odpady – z mechanické úpravy odpadu v množství 69,1 t k odstranění na skládku Orlík IV a v 19 případech v množství 116,48 t k odstranění na skládku Modlany, aniž by však ve skutečnosti tento odpad do uvedených zařízení předala. Tím při provozu třídírny úmyslně opakovaně zkreslovala průběžnou evidenci odpadů tak, aby vznikl dojem, že v uvedeném období do třídírny převzala odpad 15 01 02 z překladiště odpadů a po jeho úpravě tříděním následně předala jeho nevyužitelný podíl k odstranění na skládku. Podle správního orgánu prvního stupně žalobkyně svým jednáním opakovaně porušila svou povinnost stanovenou § 19 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech. ii. žalobkyně v ročních hlášeních o druzích, množství odpadů a způsobech nakládání s nimi a o původcích odpadů vykazuje opakovaně nepravdivé údaje o množství odpadů upravených v zařízení, když jí vykazované množství odpadů upravených v zařízení přesahuje každoročně v období 2015–2017 skutečnou kapacitu zařízení žalobkyně, čímž opakovaně porušuje § 19 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech.

37. V reakci na oznámení o zahájení řízení žalobkyně dne 30. 11. 2018 zaslala správnímu orgánu prvního stupně vyjádření, v němž upozornila na to, že správní orgán zahájil řízení podle § 78 odst. 4 písm. c), které je postaveno na tom, že provozovatel zařízení musí opakovaně porušovat své povinnosti. Žalobkyně zdůraznila, že právě podmínka opakovaného porušování povinností není splněna. Ve vztahu k druhému bodu (ii) oznámení o zahájení řízení podotkla, že správní orgán vychází z předpokládané kapacity zařízení, resp. předpokládané kapacity linky pro plast, která je uvedena ve schváleném provozním řádu zařízení a nikoliv ze skutečné kapacity, kterou zařízení žalobkyně technicky a technologicky má.

38. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ve vztahu k prvnímu bodu (i) oznámení o zahájení řízení a k námitkám žalobkyně, že v daném případě nebyly splněny podmínky pro zahájení řízení z moci úřední, správní orgán prvního stupně uvedl, že jestliže žalobkyně v období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 soustavně a opakovaně zaváděla do provozní evidence zařízení nepravdivé údaje o příjmu a zpracování odpadu (20 nepravdivých údajů) i o předání upraveného odpadu do jiných zařízení (27 nepravdivých údajů), jednalo se nepochybně o opakované porušení jejích zákonných povinností. Vzájemná věcná i časová souvislost těchto protiprávních jednání žalobkyně je přitom zjevná. K druhému bodu (ii) oznámení o zahájení řízení správní orgán uvedl, že svůj předběžný závěr o dlouhodobém nepravdivém vykazování množství odpadu upraveného v třídírně žalobkyně opíral o skutečnost, že žalobkyní vykazované množství odpadu v několika posledních letech násobně překračuje kapacitu linky pro třídění plastového odpadu. Správní orgán prvního stupně připustil, že „jeho předběžný závěr se opíral pouze o indicie a do rozhodnutí jej tudíž nepromítl. (tj. výrok tohoto rozhodnutí tímto závěrem neodůvodňuje)“.

39. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí rovněž nesouhlasil s argumentací žalobkyně, že nejsou splněny podmínky pro změnu souhlasu k provozování zařízení žalobkyně – „Třídírna odpadů II.“ ve smyslu § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech, z toho důvodu, že ze strany žalobkyně nedošlo k opakovanému porušení povinnosti stanovené zákonem o odpadech. Žalovaný byl přesvědčen, že podmínky pro změnu souhlasu s provozováním zařízení nenastávají až s opakovaným pravomocným projednáním přestupku provozovatele zařízení. Žalovaný byl přesvědčen, že z hlediska účelu zákona o odpadech by bylo absurdní, kdyby správní orgán mohl přistoupit ke změně souhlasu k provozování zařízení až poté, kdy by byl provozovatel zařízení minimálně dvakrát pravomocně uznán vinným z přestupku, zatímco by ve svém nezákonném jednání pokračoval, aniž by takové jednání mohlo být považováno za opakované porušení povinností.

40. Mezi žalobkyní a žalovaným je tedy sporný význam slovního spojení „opakované porušení“ užitý v § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech, podle kterého krajský úřad zruší nebo změní rozhodnutí o udělení souhlasu, který spadá do jeho kompetence podle tohoto zákona, v případě, že právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které byl udělen souhlas, opakovaně porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo opakovaně neplní podmínky, na které je souhlas vázán nebo poruší povinnosti podle § 37 odst. 7 písm. c).

41. Soud na tomto místě předně upozorňuje, že výkladem slovního spojení „opakované porušení“ se zabýval např. Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 25. 11. 2011, č. j. 5 Af 30/2010–133, publ. pod č. 2810/2013 Sb. NSS., jehož závěry poté aproboval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 1. 2013, č. j. 8 Afs 17/2012–375. Ve zmíněném rozsudku se sice městský soud zabýval výkladem slovního spojení „opakované porušení“ užitého v § 145 odst. 2 písm. d) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“), podle kterého Česká národní banka může odejmout povolení udělené podle tohoto zákona, jestliže osoba, které bylo uděleno, opakovaně nebo závažně porušila povinnost stanovenou tímto zákonem nebo přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo porušila podmínku nebo povinnost stanovenou ve vykonatelném rozhodnutí vydaném podle tohoto zákona. Nicméně úvahy ve zmíněném rozsudku uvedené jsou aplikovatelné i na nyní projednávanou věc.

42. Znaky opakovanosti a závažnosti porušení zákona o podnikání na kapitálovém trhu totiž nemusejí být ve smyslu § 145 odst. 2 písm. d) tohoto zákona splněny kumulativně k tomu, aby Česká národní banka odejmula osobě, která podléhá jejímu dohledu, povolení k činnosti, které jí udělila. Ustanovení zákona o kapitálovém trhu je tak konstruováno obdobně jako ustanovení § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech. I ustanovení § 145 odst. 2 písm. d) umožňuje České národní bance sankcionovat osobu, která podléhá jejímu dohledu pouze za to, že opakovaně porušil zákon o podnikání na kapitálovém trhu.

43. Městský soud v jím řešeném případě uvedl, že pochybení žalobkyně, resp. jednotlivá porušení zákona o podnikání na kapitálovém trhu, byla dlouhodobého charakteru, a tedy šlo o trvající správní delikty. Městské soud konstatoval, že „podle teorie trestního práva, která se obdobně uplatní i u správních deliktů, je za jeden skutek třeba považovat to, co se odehraje do zahájení trestního (správního) řízení; po tomto okamžiku se již jedná o formálně jiný skutek.“ a dále zdůraznil, že „opakovanost“ spojuje zákon č. 256/2004 Sb. ve svém § 145 odst. 2 písm. d) s tak závažným následkem, že první i druhý skutek musí být od sebe odděleny dostatečně kvalifikovaným úkonem správního orgánu – tedy zahájením řízení.

44. Ohledně významu slovního spojení „opakované porušení“ ve smyslu § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, poté městský soud dospěl k závěrů, že „Opakované porušení“ znamená nejen to, že s účastníkem kapitálového trhu je již podruhé zahajováno řízení ve věci porušení zákona č. 256/2004 Sb., ale že již jednou bylo autoritativně vysloveno, že porušil zákon (což nutně neznamená, že musel být uložen i trest; takovým autoritativním aktem, jehož vydání je reakcí na porušení zákona ze strany účastníka, může být i opatření k nápravě nebo některé z dalších opatření podle § 136 odst. 1 a 2 zákona č. 256/2004 Sb.).“ Na uvedené závěry soud plně odkazuje a má za to, že je lze vztáhnout i na nyní projednávanou věc.

45. Na základě výše uvedeného je tedy zjevné, že žalovaný v nyní souzené věci nepoužívá slovní spojení „opakované jednání“ resp. „opakované porušení“ povinností stanovených zákonem o odpadech ve formálně správném významu „skutek“, ohledně nějž je již podruhé zahajováno správní řízení, nýbrž jako prosté vyjádření faktu, že se jednání žalobkyně opakovalo, resp. jako poukaz na opakovaný charakter závadného jednání žalobkyně.

46. V odůvodnění napadeného rozhodnutí vymezil správní orgán protiprávní jednání tak, že žalobkyně ve zmíněném období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 celkem ve 20 případech vykázala v provozní evidenci jejího zařízení příjem a úpravu odpadu druhu 15 01 02 – plastové obaly – v celkovém množství 210,07 t, aniž by ve skutečnosti do zařízení tento odpad přijala a v zařízení jej upravila, a že současně ve stejném období vykázala opakovaně ve 27 případech předání odpadu druhu 19 12 12 – jiné odpady – z mechanické úpravy odpadu v množství 69,1 t k odstranění na skládku Orlík IV a v 19 případech v množství 116,48 t k odstranění na skládku Modlany, aniž by však ve skutečnosti tento odpad do uvedených zařízení předala. Správní orgán prvního stupně změnil souhlas k provozování zařízení žalobkyně z důvodu, že žalobkyně v období od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018 celkem v 66 případech úmyslně porušila svou povinnost podle § 19 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech, tj. povinnost vést průběžnou evidenci o odpadech a nakládání s nimi v souladu s prováděcími právními předpisy.

47. Soud k tomu uvádí, že správním orgánem popsané skutky žalobkyně, lze ve všech 66 případech považovat za přestupky. Podle § 66 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech se totiž právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku mimo jiné tím, že nevede v rozsahu a způsobem stanoveným v části šesté tohoto zákona evidenci odpadů.

48. Vzhledem k tomu, že k výše popsanému závadnému jednání žalobkyně, došlo v 66 případech v krátkém časovém období, tj. od 12. 2. 2018 do 9. 3. 2018; jednotlivé dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem, tj. zkreslit evidenci odpadů, tak aby vznikl dojem, že v uvedeném období do třídírny žalobkyně převzala odpad druhu 15 01 02 z překladiště odpadů a následně po jeho úpravě předala jeho nevyužitý podíl k odstranění na skládku; naplňují stejnou skutkovou podstatu stejného přestupku [§ 66 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech] a byly spojeny stejným způsobem provedení, je zřejmé, že byla naplněna kritéria pro kvalifikování jednání žalobkyně jako pokračování v přestupku ve smyslu § 7 zákona o odpovědnosti za přestupky. V takovém případě jednání žalobkyně představuje jediný přestupek a jediný skutek (k tomu srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2016, č. j. 22 A 50/2014–38, publ. pod č. 1391/2016 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2022, č. j. 10 As 444/2021–44).

49. K tomu, aby správní orgán mohl v projednané věci hovořit o tom, že se žalobkyně dopustila opakovaného porušení zákona o odpadech ve smyslu § 78 odst. 4 písm. c) tohoto zákona, a aby tedy mohl přistoupit ke změně souhlasu k provozování jejího zařízení, by skutky žalobkyně musely být od sebe odděleny dostatečně kvalifikovaným úkonem správního orgánu. Soud podotýká, že by se nemuselo jednat o meritorní rozhodnutí, jímž by byla žalobkyně uznána vinnou z porušení povinností stanovených jí zákonem o odpadech, jak se mylně domnívá žalovaný. K oddělení jednoho skutku od druhého, a to i případně jednoho pokračující přestupku od eventuálního dalšího pokračující přestupku, totiž dojde již doručením oznámení o zahájení řízení podezřelému z přestupku (k tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 9 As 101/2010 – 101, ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 As 33/2014–39).

50. Ze shora vyložených důvodů tedy závěr žalovaného o tom, že žalobkyně porušila zákon o odpadech opakovaně ve smyslu § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech neobstojí. Žalobkyně se v projednávaném případě dopustila pouze jednoho pokračujícího přestupku, tj. jednoho skutku a uvedené nemohlo vést ke změně souhlasu uděleného žalobkyni k provozování třídírny odpadů postupem podle § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech.

51. Žalovaný tak pochybil, když přistoupil ke změně souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a úpravě odpadů „Třídírna odpadů II.“, aniž by pro to byla splněna zákonem stanovená podmínka, že žalobkyně opakovaně porušila povinnost stanovenou jí zákonem o odpadech. Žalobou napadené rozhodnutí je z tohoto důvodu nezákonné.

52. Vycházeje ze shora uvedené argumentace soud uzavírá, že shledal žalobu důvodnou a žalobou napadené rozhodnutí žalovaného tedy zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a), neboť shledal žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným a podle § 78 odst. 1 s. ř. s. též nezákonným. Vzhledem k tomu, že stejnou nezákonností bylo stiženo i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, soud je v souladu s § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil také. Současně soud podle § 78 odst. 4 s. ř. s. rozhodl, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku.

53. Pro úplnost soud uvádí, že se námitkami žalobkyně, že podmínka č. 9 je nesplnitelnou, neboť se v současné době na relevantním trhu nepohybují obchodní partneři, kteří by byli schopni 30 % hmotnosti plastového odpadu (plastových obalů) od žalobkyně převzít, nezabýval, neboť bylo primárně na žalovaném, aby řádně a přezkoumatelně zdůvodnil výši závazné hodnoty stanovené v podmínce č.

9. Soud se současně nevěnoval ani námitkám žalobkyně, že ze strany žalovaného došlo k porušení § 36 odst. 3 správního řádu, když žalobkyni neseznámil se Zprávou EKO–KOM, a. s. pro rok 2018, o níž v průběhu odvolacího řízení doplnil správní spis. Za situace, kdy soud dospěl k závěru, že nebyly naplněny podmínky pro změnu souhlasu podle § 78 odst. 4 písm. c) zákona o odpadech uděleného žalobkyni k provozování zařízení „Třídírna odpadů II.“, by toto bylo aktuálně zcela nadbytečným.

54. Výrok II. o náhradě nákladů řízení vychází z § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož, nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Jelikož žalobkyně měla ve věci plný úspěch, soud uložil žalovanému zaplatit jí do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení o předmětné žalobě ve výši 11 228 Kč. Tato částka se skládá z částky 3 000 Kč za zaplacený soudní poplatek za žalobu, dále z částky 6 200 Kč za dva úkony právní služby právního zástupce žalobkyně JUDr. Františka Divíška po 3 100 Kč podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, [převzetí a příprava zastoupení – § 11 odst. 1 písm. a), podání žaloby – § 11 odst. 1 písm. d)]; dále z částky 600 Kč za dva s tím související režijní paušály po 300 Kč podle § 13 odst. 1, odst. 4 citované vyhlášky a z částky 1 428 Kč představující 21% DPH, kterou byl advokát podle zvláštního právního předpisu povinen odvést z vyčíslené odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Posouzení věci soudem