17 A 130/2021– 327

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobce: KLADRUBSKÁ a.s., IČO 25215671 se sídlem Vojenice 80, Kladruby zastoupený advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu se sídlem Na Františku 32, Praha 1 zastoupený advokátem JUDr. Bc. Petrem Kadlecem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, č. j. MPO 614942/21/61500, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Obsah žaloby 1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým byla dle § 14m odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), zamítnuta žalobcova žádost ze dne 2. 4. 2020 o dotaci vedená pod registračním č. CZ.01.3.10/0.0/0.0/19_251/0021279. Žalobce žádal o poskytnutí dotace na projekt „Energeticky úsporná opatření v budově dílen zemědělského areálu Vojenice“. Žádost byla podána na základě Výzvy Úspory energie V. výzva vyhlášené dle § 14j rozpočtových pravidel v rámci Operačního programu podnikání a inovace pro konkurenceschopnost.

2. Žalovaný své rozhodnutí odůvodnil nenaplněním základního předpokladu pro poskytnutí dotace z předmětného operačního programu, tj. možností financovat projekt z Evropského fondu pro regionální rozvoj, resp. principem prevence. Evropská komise provedla audit projektů, na které byly poskytnuty dotace společnostem ze skupiny Agrofert, do níž patří i žalobce, a konstatovala, že tehdejší předseda vlády Ing. Andrej Babiš byl veřejným funkcionářem, ergo byl ve střetu zájmů, pročež byly dotace poskytnuty v rozporu s § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Žalovaný proto uzavřel, že jiná za stejných okolností poskytnutá dotace společnosti ze skupiny Agrofert by byla Evropskou komisí ve smyslu budoucí způsobilosti výdajů k financování z Evropského fondu pro regionální rozvoj s vysokou mírou pravděpodobnosti posouzena stejně.

3. Soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 16. 1. 2023, č. j. 17 A 130/2021–293, zrušil napadené rozhodnutí pro nezákonnost spočívající v tom, že se žalovaný nezabýval otázkou střetu zájmů Ing. Babiše. Nebylo totiž postaveno na jisto, že poskytnuté finanční prostředky nebudou unijními orgány proplaceny, jelikož auditní výstupy nejsou definitivní a závazné. Nejvyšší správní soud následně ke kasační stížnosti žalovaného rozsudkem ze dne 24. 5. 2024, č. j. 8 Afs 42/2023–104, zrušil rozsudek zdejšího soudu s tím, že napadené rozhodnutí není nezákonné (a není ani nepřezkoumatelné, jak se domnívaly jiné senáty zdejšího soudu v obdobných věcech).

4. Žalobce v žalobě předestřel dosavadní vývoj věci a rovněž rozsáhlou žalobní argumentaci. Soud stručně rekapituluje, že v prvé řadě namítal, že obavy žalovaného týkající se zatížení státního rozpočtu vyplacením dotace bez využití fondů EU nejsou důvodem pro zamítnutí žádosti o dotaci. Z žádného právního předpisu, výzvy nebo dotačních podmínek nevyplývá, že by v rámci operačního programu nemohla být dotace vyplacena čistě z národních prostředků. Pro žalobce je rozhodné pouze splnění podmínek dotace. Připomněl přitom, že žalovaný již v průběhu řízení potvrdil, že žádost žalobce splnila formální náležitosti a podmínky přijatelnosti, poté ukončil věcné hodnocení projektu, přičemž na základě dosaženého bodového skóre dospěl k závěru, že projekt splňuje zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.

5. Dále žalobce namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost. Žalovaný nejprve konstatoval, že žalobce splnil kritéria hodnocení žádosti, a poté poukázal na nutnost posoudit splnění podmínek § 4c zákona o střetu zájmů, které ovšem neprovedl. Žalovaný přiřkl výstupům z auditu význam, který má až rozhodnutí Evropské komise o finanční opravě dle čl. 85 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013. Auditní výstupy nejsou rozhodnutím, tím méně rozhodnutím o předběžné otázce. Sama Evropská komise uvedla, že výsledky auditu jsou pouze přípravným aktem, který není konečným rozhodnutím, a nezakazují žalovanému poskytovat dotace společnostem ze skupiny Agrofert. Auditní výstupy jsou procesně nepoužitelným důkazem, neboť byly získány v rozporu s právními předpisy. Auditoři překročili svou pravomoc, protože se při auditu zabývali dotačními projekty konkrétních osob namísto kontroly řídících a kontrolních systémů členského státu. Žalobce ani jeho mateřská společnost Agrofert nebyli účastníky auditní procedury a Evropská komise je neobeznámila s auditními výstupy; žalobce se proti nim neměl jak bránit. Auditní výstupy navíc nebyly podloženy konkrétními podklady. Žalobce upozornil i na možnou podjatost vybraných auditorů, kteří dle jeho názoru byli spojeni s jinými politickými stranami.

6. Auditní výstupy jsou současně věcně nesprávné. Auditoři vyložili § 4c zákona o střetu zájmů rozšiřujícím způsobem v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, bod 41. Auditoři nesprávně považovali za znak ovládání žalobce to, že Ing. Babiš založil svěřenské fondy, do nichž vložil akcie společnosti Agrofert; svěřenské fondy ovšem nemají právní osobnost a nejsou ovládající osobou. Jediným akcionářem žalobce je společnost Agrofert řízená Ing. Zbyňkem Průšou, který vykonává vlastnická práva k akciím, s nimiž je spojen 90% podíl na hlasovacích právech, a jenž jako fyzická osoba dále ovládán být nemůže. Chybný výklad § 4c zákona o střetu zájmů nelze překlenout euro–konformním výkladem, protože zákon o střetu zájmů je ryze vnitrostátní právní předpis, který netransponuje žádnou evropskou směrnici. Poskytnutí dotace nebránil ani čl. 61 finančního nařízení [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2018/1046], protože se žalobce vůbec netýkal. Žalobce poukázal též na to, že Krajský úřad Středočeského kraje již dříve rozhodl (dne 26. 9. 2019, č. j. 117665/2019/KUSK), že Ing. Babiš neovládá společnosti náležející do koncernu Agrofert. Jednalo se o rozhodnutí o předběžné otázce, kterým byl žalovaný vázán.

7. V návaznosti na popsané námitky žalobce taktéž navrhl, aby soud přerušil řízení a položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) v souvislosti se závazností a dopady auditních výstupů. Vyjádření žalovaného 8. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout, odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a nad jeho rámec k nosným důvodům svého rozhodnutí uvedl, že programový dokument operačního programu vysvětluje, jak funguje financování projektu z evropských fondů. V samotné výzvě poskytovatele dotace je také výslovně uvedeno, že je vyhlášena v rámci implementace předmětného operačního programu, jehož programový dokument a související podmínky jsou veřejně přístupné. Žalobce tedy musel v době podání žádosti vědět, že žádá o podporu z dotačního programu, který je financován z prostředků EU. Také v pravidlech spolufinancování je v bodě 5.1.6 jednoznačně stanoveno, že v případě subjektů, které svojí formou ani činností nespadají do žádné předcházející kategorie (jako žalobce), bude podpora projektu poskytnuta pouze ze zdrojů unijních fondů, státní rozpočet nebude poskytovat žádné prostředky na spolufinancování. Z tohoto důvodu neobstojí tvrzení žalobce, že dotace mohla být vyplacena čistě z národních prostředků.

9. Důvodná obava žalovaného, že vyhověním žádosti žalobce dojde k neoprávněnému poskytnutí dotace a současně ke vzniku neoprávněného nároku žalobce vůči státnímu rozpočtu, pramenila ze závěrů auditu a z následného sdělení – dopisu follow–up. Žalovaný poté akcentoval povinnost ČR jako členského státu EU předcházet nesrovnalostem. Dále žalovaný podrobně argumentoval ve vztahu k povinnosti tohoto preventivního přístupu. Odkázal i na rozsudek zdejšího soudu ze dne 5. 10. 2020, č. j. 14 A 49/2020–79.

10. Žalovaný doplnil, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, neboť postupoval srozumitelně a vypořádal se s návrhy a námitkami týkajícími se důvodů, na nichž své rozhodnutí založil. Neučinil tak přitom na základě výkladu a aplikace § 4c zákona o střetu zájmů, tedy nevedl v tomto směru ani dokazování a neshromažďoval podklady. Z téhož důvodu nepoužil žalovaný jako podklad rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, které s touto otázkou souvisí. Žalovaný nepovažoval za účelné a hospodárné vypořádávat obsáhlé námitky žalobce směřující proti aplikaci ustanovení o střetu zájmů a proti jeho výkladu Evropskou komisí. Žalovaný též nepokládal za potřebné, aby SDEU zodpověděl předběžné otázky navržené žalobcem. Další vyjádření 11. Žalobce předložil obsáhlou repliku a dále shrnutí procesní argumentace. Soud však nepovažuje za nutné je zde shrnovat, neboť tato sdělení žalobce buď dále rozvíjí jeho argumentaci, nebo upozorňují na další vývoj v souvisejících řízeních. Námitky a argumentace žalobce podstatné pro rozhodnutí soudu jsou již obsaženy v žalobě, přičemž další skutečnosti jsou soudu známy z jeho činnosti (rozsudky jiných senátu zdejšího soudu, usnesení Tribunálu SDEU ze dne 14. 9. 2022 ve spojených věcech T–101/21 a T–213/21, Primagra a.s. a Mlékárna Hlinsko a.s. proti Komisi). Jednání před soudem 12. Při jednání dne 16. 1. 2023 žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích, odkázali na svá písemná podání a stručně shrnuli svou argumentaci. Soud pak pro nadbytečnost zamítl veškeré důkazní návrhy účastníků.

13. Při jednání dne 5. 8. 2024 žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích. Žalobce uvedl, že pokud žalovaný svůj závěr o neposkytnutí dotace opřel nikoli o porušení zákona o střetu zájmů, nýbrž o riziko neproplacení poskytnutých prostředků Evropskou komisí, pak nevzal v úvahu závazný metodický pokyn Ministerstva financí, který s možností poskytování dotací, pro něž není dán zdroj financování z evropských fondů, výslovně počítal. Daný metodický pokyn umožňuje tzv. přezávazkování operačního programu, tedy spolufinancování ze státního rozpočtu. Žalobce byl soudem upozorněn, že se jedná o nový, a s ohledem na koncentraci řízení nepřípustný žalobní bod. Žalobce (resp. jeho zástupce) poté výslovně potvrdil, že se jedná o nový, v žalobě neobsažený, žalobní bod. Dále žalobce uvedl, že se žalovaný podle své vlastní metodiky – operačního manuálu OP PIK – nemohl vyhnout posouzení existence střetu zájmů. K tomu odkázal na audit Ministerstva financí, jenž žalovanému vytknul, že nepostupoval dle operačního manuálu OP PIK.

14. Žalovaný namítnul, že se v případě přezávazkování jedná o nový, nepřípustný žalobní bod. Dále vysvětlil, že smysl přezávazkování není takový, jak ho prezentuje žalobce. Přezávazkování umožňuje akceptovat víc dotovaných projektů, aby i po případném „odpadnutí“ některých z nich bylo možné vyčerpat co nejvíc financí z evropských fondů. K auditu Ministerstva financí podotkl, že byl skončen dne 2. 9. 2022, tedy až po vydání napadeného rozhodnutí, nadto by na závěrech žalovaného nic nezměnil.

15. Soud zamítl návrh žalobce na provedení dokazování (i) Metodickým pokynem finančních toků programů spolufinancovaných z Evropských strukturálních fondů, Fondů soudržnosti a Evropského námořního a rybářského fondu na programové období 2014–2020, (ii) Metodikou řízení programů v programovém období 2014–2020 vydanou Ministerstvem pro místní rozvoj, (iii) prezentací Ing. Bohumila Šmucra na výroční konferenci OP PIK a (iv) Zprávou o auditu systému Ministerstva financí č. j. MF–9140/2021/5207–13. V prvních třech případech se jedná o důkazy navržené k nepřípustnému žalobnímu bodu, poslední důkaz je nadbytečný s ohledem na závazný právní názor vyjádřený v rozsudku sp. zn. 8 Afs 42/2023. Posouzení žaloby soudem 16. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, jež jeho vydání předcházelo, v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán, vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].

17. Po posouzení věci dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná.

18. Soud opakuje, že je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v rozsudku sp. zn. 8 Afs 42/2023, bodech 26 a 27, dle nichž: „Na dotaci není právní nárok. Nárok by žalobkyni vznikl až pravomocným rozhodnutím o poskytnutí dotace. Poskytovatel dotace má přitom široký prostor pro uvážení, komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014–46, č. 3324/2016 Sb. NSS, bod 29). Uvedené neznamená, že je vyloučena soudní ochrana neúspěšných žadatelů, nicméně případný soudní přezkum je „omezen na posouzení řádného procesu omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem“ (bod 31 téhož rozsudku rozšířeného senátu). Byť pak má správní uvážení o poskytnutí dotace své limity, v nyní řešené věci stěžovatel vysvětlil, proč žádost o dotace zamítl. Důvodem bylo riziko pro státní rozpočet spočívající v možnosti, že vyplacené dotační prostředky nebudou následně proplaceny Komisí. Audit Komise totiž dospěl k závěru, že právní úprava střetu zájmů brání poskytování dotací z unijních fondů společnostem skupiny Agrofert. Tento důvod je v souladu s povinností prevence, kterou stěžovatel má a na níž (a na jejíž právní zakotvení) v napadeném rozhodnutí odkázal. Stěžovatel nepostupoval ani diskriminačně, neboť podobné otázky neřešil u dotací poskytovaných společnostem mimo skupinu Agrofert – u nich řešené otázky nevyvstaly. Stěžovatel nepochybil ani v tom, že vycházel ze závěrů auditu Komise. Byť se jednalo o n[e]závazné a předběžné výstupy, tak jejich nezávaznost a předběžnost neznamená, že k nim stěžovatel nemohl přihlížet, když hodnotil riziko neproplacení dotace. Dotační dokumenty pak předpokládaly výhradní spolufinancování projektů z unijních zdrojů a se spolufinancováním z národních prostředků nepočítaly. Žalobkyně si proto nemůže vynutit poskytnutí nenárokové dotace (u níž hrozilo neprofinancování z unijních zdrojů) argumentací, že by dotace měla být financována ze státního rozpočtu. Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s tím, že by stěžovatel porušil právo žalobkyně na spravedlivý proces tím, že vycházel ze závěrů auditu Komise, proti kterým se nemohla bránit a nemohla vyvracet právní posouzení či zjištěný skutkový stav. V nyní řešené věci se nejedná o situaci, kdy by došlo k popření právního nároku žalobkyně na již přiznanou (poskytnutou) dotaci, jako by tomu bylo při kráceni či odnětí dotace nebo v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně. V těchto typech řízení by správní orgán byl povinen s ohledem na veřejné subjektivní právo příjemce dotace odůvodnit rozhodnutí konkrétním a prokázaným porušením právních předpisů. Tak tomu v nyní řešené věci nebylo. Zde nebylo porušení právních předpisů podmínkou ani důvodem pro zamítavé rozhodnutí stěžovatele, neboť na poskytnutí dotace není právní nárok a stěžovatel měl široký prostor pro správní uvážení, zda dotaci poskytne. Otázka střetu zájmů Ing. Babiše tedy netvořila jádro argumentace stěžovatele pro zamítnutí žádosti. I kdyby stěžovatel tuto otázku věcně posoudil, nijak by tím nezměnil fakt, že Komise má k této otázce jasně formulované stanovisko, ze kterého vyplývá značné riziko neproplacení dotace z unijních prostředků. Tedy i v případě, že by stěžovatel sám posoudil střet zájmů a dal za pravdu žalobkyni, nijak by tato skutečnost nesnižovala míru výše popsaného rizika pro státní rozpočet, kvůli kterému stěžovatel žalobkyni dotaci neposkytl.“.

19. Soud podotýká, že citovaný právní názor vychází z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2024, č. j. 6 Afs 71/2023–87, ze dne 18. 4. 2024, č. j. 7 Afs 95/2023–83 a č. j. 7 Afs 96/2023–90, a ze dne 25. 4. 2024, č. j. 4 Afs 71/2023–104, na něž rozsudek sp. zn. 8 Afs 42/2023 v podrobnostech odkazuje. Nutno též zmínit, že ústavní stížnost proti rozsudku sp. zn. 6 Afs 71/2023 odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 18. 6. 2024, sp. zn. III. ÚS 1389/24. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku sp. zn. 8 Afs 42/2023, bod 28, uvedl, že bylo nadbytečné zabývat se dalším, podpůrným argumentem žalovaného spočívajícím v povinnosti předcházet nesrovnalostem (čl. 122 odst. 2 nařízení č. 1303/2013), jakož i námitkami žalobce, že nesrovnalost ve smyslu čl. 2 odst. 36 tohoto nařízení mu v řízení nebyla prokázána.

20. Soud konstatuje, že výše uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu je jednoznačný – žalovaný postupoval v souladu se zákonem, když zamítl žalobcovu žádost o dotaci, neboť zde bylo riziko pro státní rozpočet spočívající v možnosti, že vyplacené dotační prostředky nebudou následně proplaceny Evropskou komisí. Žalobcův odkaz na Zprávu o auditu systému Ministerstva financí č. j. MF–9140/2021/5207–13 a na tam obsažené výtky, že žalovaný nepostupoval podle operačního manuálu OP PIK, neboť neposoudil existenci střetu zájmů, na tom nemůže nic změnit – Nejvyšší správní soud shledal postup žalovaného správným a zákonným. Nadto, jak podotkl žalovaný, byl dotčený audit dokončen až po vydání napadeného rozhodnutí.

21. Jak již soud uvedl v části shrnující jednání dne 5. 8. 2024, žalobce v jeho průběhu uplatnil nový žalobní bod – přezávazkování, který není v žalobě obsažen, a to ani ve formě zárodku, což výslovně potvrdil i žalobce. Takový žalobní bod je nepřípustný s ohledem na koncentraci řízení dle § 71 odst. 2 s. ř. s., neboť lhůta pro rozšíření žalobních bodů uplynula v pondělí 13. 12. 2021 (napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 11. 10. 2021).

22. Pro úplnost soud dodává, že se rozsudek sp. zn. 8 Afs 42/2023 explicitně nevyjádřil k tomu, že soud nepřerušil řízení z důvodu položení předběžné otázky SDEU, implicitně z něj ovšem plyne, že byl postup soudu správný (srov. též bod 44 rozsudku sp. zn. 6 Afs 71/2023). Soud tedy opakuje, že neshledal splnění kritérií CILFIT podle rozsudku SDEU ze dne 6. 10. 1982, ve věci 283/81, body 13, 14, 16 a zejména 21. SDEU se zabýval platností a povahou auditních výstupů v již citovaném usnesení Tribunálu SDEU ze dne 16. 9. 2019 ve věci T–703/18. Jedná se o acte éclairé, tedy věc, kterou již SDEU v nějakém řízení vyřešil. Ve zbytku se jedná o acte clair, což znamená, že použití práva EU je natolik zřejmé, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení žalobcem navržených otázek. Ustanovení čl. 72 až 75 nařízení č. 1303/2013 nebrání výkonu práva žalobce na obhajobu, protože se týkají procedury, v níž žalobce vůbec nevystupuje. Požadavkem čl. 61 finančního nařízení na přijetí národní úpravy střetu zájmů se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, body 104, 105 a 108, přičemž dle Ústavního soudu je znění čl. 61 finančního nařízení abstraktní a vyžaduje konkrétní vnitrostátní úpravu, k jejímuž přijetí přímo zavazuje. Závěr 23. Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

24. Protože žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady v řízení nevznikly, soud ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. K požadavku žalovaného na náhradu nákladů řízení soud připomíná ustálenou judikaturu správních soudů, podle které náklady nepřevyšující náklady běžné úřední činnosti se žalovanému správnímu orgánu nepřiznávají (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47, Sb. NSS 3228/2015). Jak soud uvedl výše, v projednávaném případě žalovanému nevznikly jakékoliv náklady, které by převyšovaly jeho běžnou úřední činnost. Soud rovněž poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 5 As 140/2015–41, dle něhož nelze náklady na právní zastoupení veřejné vysoké školy advokátem považovat za účelně vynaložené, neboť byla personálně i materiálně vybavena k tomu, aby byla schopna samostatně vystupovat v řízení před soudem v pozici správního orgánu. Totéž nepochybně platí i pro žalovaného; akceptování nákladů na advokáta by mohlo přicházet v úvahu např. u obecního úřadu velmi malé obce, tím však žalovaný není.