17 A 82/2023– 37

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobce: proti žalovanému: X, narozen X, státní příslušnost X bytem X zastoupen advokátem Mgr. Markem Sedlákem sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno Ministerstvo vnitra – Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2023, č. j. MV–45053–3/SO–2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2023, č. j. MV–45053–3/SO–2023, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 11 288 Kč, a to do rukou jeho zástupce Mgr. Marka Sedláka, advokáta.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 18. 11. 2022, č. j. OAM–40350–57/ZM–2019. Tímto rozhodnutím byla podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty.

2. Důvodem zamítnutí žádosti bylo, že pobyt žalobce na území České republiky za účelem výkonu zaměstnání na pracovní pozici uvedené v žádosti o vydání zaměstnanecké karty není v zájmu České republiky, přičemž tento důvod spočívá v rizicích, která jsou důsledkem organizovaného zločinu, kdy „tato rizika mohou oscilovat od rizik čistě bezpečnostního rázu až „jen“ po snahu vydělat co nejvíce bez ohledu na pracovně právní předpisy, tedy přesněji za cenu jejich flagrantního porušování“. K uvedenému závěru správní orgány obou stupňů dospěly na základě utajované informace č. j. V146/2022–OAM, ve spojení s utajovanými informacemi, které vznikly v letech 2017 až 2022 (č. j. V211–36/2017–OAM, č. j. V211–21/2017–OAM, č. j. D153/2019–OAM, č. j. D154/2019–OAM, č. j. D181/2019–OAM a č. j. V89/2020–OAM), a s usnesením vlády České republiky č. 474 k „Imigraci do České republiky z X – shrnutí situace a bezpečnostních rizik“ ze dne 18. 7. 2018, kterým došlo k pozastavení přijímání žádostí o některá pobytová oprávnění (včetně zaměstnaneckých karet) u zastupitelského úřadu České republiky v X.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

3. Žalobce v podané žalobě namítá, že došlo k porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť rozhodující správní orgány nedbaly, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. K tomu odkazuje na rozhodnutí č. j. OAM–31549/ZM–2019, ve kterém správní orgán I. stupně ve skutkově obdobné věci odůvodnil zamítnutí žádosti konkrétní registrací k podání žádosti, ke které měl žadatel údajně využít služeb organizované zločinecké skupiny. Správní orgán tedy v daném případě poskytl žadateli konkrétní údaje, které mu umožnily reagovat odvolacími námitkami ke specifikované registraci, včetně návrhu na doplnění dokazování o údaje od jiných institucí (Ministerstva zahraničních věcí, Národní centrály proti organizovanému zločinu atd.). V případě žalobce však správní orgány neuvedly konkrétní skutkové okolnosti, které by umožnily určit, kdy a k čemu konkrétně měl údajně využít služeb organizované zločinecké skupiny, což mu znemožňuje se řádně bránit.

4. Správní orgán I. stupně opakovaně uvádí, že utajované informace, kterými zdůvodňuje zamítnutí žádosti, považuje za věrohodné „zejména s ohledem na jejich zdroj“. Zdroj sám však není pro posouzení věrohodnosti dostatečný. Správní orgán je povinen poskytnuté informace sám kriticky zhodnotit a posoudit, zda jsou správně vykládány, zda ve skutečnosti nemají jiný význam, než jaký se na první pohled jeví, jaký je stupeň pravděpodobnosti informací, způsob jejich získání, včetně popisu a okolností, a proč je zdroj považuje za věrohodné.

5. Žalobce upozorňuje, že správní orgány ani neoznačily, kdo je zdrojem utajovaných informací. Nemohl se tak vyjádřit k důvěryhodnosti zdroje, případně poskytnout tvrzení či důkazy, které věrohodnost zdroje zpochybňují. Není zřejmé, proč zdroj nebyl uveden.

6. Žalobce shledává odůvodnění prvostupňového rozhodnutí matoucím a nepřezkoumatelným pro jeho vnitřní rozpornost. Správní orgán I. stupně na jednu stranu tvrdí, že žalobce měl užít služeb organizované zločinecké skupiny k získání pobytového oprávnění, nikoli však k podání žádosti, o které se vede toto řízení. Zároveň na druhé straně tvrdí, že údajné využití služeb zločinecké organizace nevedlo ke zdárnému cíli, tedy k podání žádosti. Správní orgán I. stupně také neobjasňuje, proč neoznačuje konkrétní registraci nebo službu, kterou měl žalobce údajně využít ze strany organizované zločinecké skupiny, což mu znemožňuje se proti rozhodnutí bránit.

7. Žalobce míní, že nařízení vlády č. 220/2019 Sb. ani nařízení 556/2020 Sb. nemohou být retroaktivně aplikována na žádost, kterou podal ještě před jejich vydáním. Na rozhodnutí o jeho žádosti nemůže mít vliv ani usnesení vlády č. 474/2018, neboť bylo přijato v rozporu s ústavním pořádkem. Nadto žalovaný dané usnesení nesprávně interpretuje – nikde v něm není psáno o bezpečnostních rizicích vztahujících se k příchodu nekvalifikovaných pracovníků na území České republiky v souvislosti s organizovaným zločinem.

8. Žalobce soudu navrhuje provedení veškerých utajovaných informací, které byly podkladem rozhodnutí, jako důkazů. Zároveň žádá, aby mu soud umožnil do nich nahlédnout v rozsahu, o kterém soud rozhodne. Je si vědom výluky dle § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců, ustanovení však považuje za protiústavní omezení práva na soudní ochranu.

9. Žalobce navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí.

10. Ve velmi lakonickém vyjádření k obsahu žaloby žalovaný popírá oprávněnost žaloby.

11. Žalovaný navrhuje zamítnutí žaloby.

III. Posouzení žaloby

12. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

13. Soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem nevyjádřili nesouhlas. Soud navíc v posuzované věci identifikoval vady řízení, pro které je povinen zrušit napadené rozhodnutí bez jednání ve smyslu § 76 soudního řádu správního.

14. Žaloba je důvodná.

15. Podle § 46 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců pro zaměstnaneckou kartu platí obdobně odstavec 1 věta druhá a § 55 odst. 1, § 58 odst. 3 a § 62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum. Ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá a) z důvodů uvedených v § 56, s výjimkou důvodu uvedeného v § 56 odst. 1 písm. f).

16. Podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců ministerstvo dlouhodobé vízum cizinci nevydá, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.

17. Soud seznal, že většina žalobních námitek se přímo dotýká obsahu utajovaných informací, o které správní orgány opřely svá rozhodnutí. Soud proto již úvodem zdůrazňuje, že si je vědom své klíčové role při přezkumu správních rozhodnutí založených na podkladech, které jsou utajovanou informací. Východiska soudního přezkumu plynoucí z judikatury shrnul Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. 3. 2020, č. j. 1 Azs 330/2019–36, a zdejší soud na ně pro stručnost v podrobnostech odkazuje, neboť jsou platná i v nyní posuzovaném případu. Soudní přezkum má být protiváhou omezení procesních práv žadatele o pobyt. Proto je nezbytné, aby se soud s utajovanou informací přímo seznámil a ověřil její věrohodnost, přesvědčivost a relevanci ve vztahu k závěrům, které z nich správní orgán vyvodil. Úkolem správního soudu však není přezkoumávat pravdivost takových informací (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015–40, Sb. NSS 3667/2018).

18. Z odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu pak plyne, že zdejší soud se nemůže ztotožnit s námitkami žalobce, že by správní orgány v projednávané věci pochybily, pokud mu, resp. jeho zástupci, v průběhu správního řízení neumožnily se blíže seznámit s utajovanými informacemi. Ani soud nemohl vyhovět žádosti žalobce o nahlédnutí do utajovaných informací, které byly podkladem pro vydání napadeného, resp. prvostupňového rozhodnutí. Ty totiž byly v průběhu správního řízení uchovávány odděleně mimo spis, pročež došlo na základě § 45 odst. 3 s. ř. s. k jejich vyloučení z nahlížení po dobu soudního řízení správního. Podle § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců se v nyní projednávané věci, kdy je napadáno rozhodnutí žalovaného vydané podle zákona o pobytu cizinců, § 45 odst. 4 s. ř. s. nepoužije. Předseda senátu proto nebyl oprávněn zpřístupnit utajované informace k nahlédnutí zástupci žalobce postupem dle § 45 odst. 4 s. ř. s., popř. dle § 45 odst. 5 s. ř. s., jak bylo žalobcem argumentováno (v obdobném duchu srov. též bod 43 rozsudku zdejšího soudu ze dne 20. 7. 2023, č. j. 14 A 26/2023– 33).

19. Žalobce tvrdí, že z napadeného rozhodnutí není zjistitelné, co je mu ve skutečnosti dáváno za vinu. Správní orgány svorně hovoří o tom, že měl využít služeb organizované zločinecké skupiny. Žádné bližší vysvětlení však správní orgány žalobci neposkytují s odkazem na nutnost chránit utajované informace, respektive na nebezpečí zmaření účelu jejich utajení. Žalobce však v takovém postupu spatřuje omezení svých procesních práv, neboť mu je znemožněno se proti (nespecifikovaným) nařčením ze strany správních orgánů efektivně bránit.

20. Podle § 36 odst. 3 správního řádu nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. V případě, že podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis, může se účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; není–li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhoduje–li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis.

21. Podle § 169m zákona o pobytu cizinců platí: (1) Písemnosti nebo záznamy, které obsahují utajované informace, se v řízení podle tohoto zákona uchovávají odděleně mimo spis a nestávají se jeho součástí. (2) Jsou–li některé z podkladů rozhodnutí podle tohoto zákona utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění rozhodnutí pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. (3) Vyjde–li v řízení na základě informace nebo stanoviska policie nebo zpravodajské služby České republiky, které jsou utajovanou informací, najevo, že cizinec ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy, životy nebo zdraví osob, nebo vede–li tato informace nebo toto stanovisko k důvodnému podezření, že by cizinec mohl při svém pobytu na území tyto hodnoty ohrozit, v informaci o důvodech neudělení dlouhodobého víza nebo v odůvodnění rozhodnutí podle tohoto zákona se pouze uvede, že důvodem neudělení víza nebo rozhodnutí je ohrožení bezpečnosti státu. Pokud je správní orgán v řízení podle tohoto zákona povinen posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí, v odůvodnění rozhodnutí podle věty první navíc uvede úvahy, kterými se při hodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí, zejména ve vztahu k obsahu stanoviska, řídil; obsah stanoviska však v odůvodnění neuvádí.

22. Zdejší soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2023, č. j. 10 Azs 284/2021–55, který shrnuje minimální standardy odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o zaměstnaneckou kartu, pokud se opírají o skutečnosti, které jsou předmětem utajení. Dle citovaného rozsudku řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty není rozhodováním o právním nároku ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Navzdory neexistenci právního nároku však musí být rozhodování o těchto žádostech prosto svévole a podmínky pro projednávání takových žádostí mají být férové. Účastník řízení (žadatel) tedy má právo na to, aby mu správní orgán sdělil alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021–47, Sb. NSS 4328/2022). Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil, že „povinnost správního orgánu podle § 36 odst. 3 správního řádu míří na sdělení nějakých ‚skutečností‘, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného právního hodnocení“ a že žadatel musí být informován o podstatě důvodů, které jsou základem pro rozhodnutí, způsobem, který náležitě zohlední „zachování důvěrnosti důkazů“.

23. Soud se tedy zabýval otázkou, zda byla žalobci ze strany správních orgánů sdělena alespoň podstata důvodů zamítnutí žádosti tak, aby mu bylo umožněno účinně se proti rozhodnutí bránit, respektive zda byly dány důvody pro utajení informací, které požadoval sdělit, avšak správní orgány mu tyto informace neposkytly.

24. Soud ze správního spisu jakož i z odůvodnění vydaných rozhodnutí shledal, že správní orgány dovozují, že žalobce využil služeb organizované zločinecké skupiny k podání pobytové žádosti v systému Visapoint. Tyto svoje závěry či zjištění však nijak blíže nerozvíjejí ani nespecifikují. Ze správního spisu i odůvodnění vydaných rozhodnutí dále vyplývá, že vyšetřovaná trestná činnost organizované skupiny se týkala systému Visapoint. Jestliže přitom žalobce měl využít služeb organizované zločinecké skupiny pro registraci v systému Visapoint, zajisté by pro žalovaného nebylo obtížné identifikovat konkrétní řízení (resp. měl by toho být schopen, pokud v souvislosti s tím dovozuje důvod zamítnutí pobytové žádosti), v němž měl žalobce žádat o pobytové oprávnění. A soud míní, že uvedení konkrétního řízení by nikterak neohrozilo podstatu utajované informace. Naopak by vyjasnilo, zda žalobce skutečně využil služeb organizované zločinecké skupiny. A žalobci by na straně druhé byla dána možnost náležité obrany vůči tvrzení o jeho sepětí se zločineckou skupinou.

25. K naposledy uvedenému soud zdůrazňuje, že žalobce má zásadně právo vyjádřit se k podstatným skutečnostem, které jsou důvodem zamítnutí jeho žádosti. Toto jeho právo je sice přípustně omezeno požadavkem na nezmaření legitimního účelu utajení utajovaných informací, úkolem správních orgánů však je, aby nalezly přijatelný kompromis mezi protichůdnými zájmy na obeznámení žalobce s důvodem zamítnutí žádosti (který je výrazem ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces) a státu na důvěrnosti utajovaných informací (který lze ztotožnit zejména s veřejným zájmem na udržení bezpečnosti a veřejného pořádku). Správní soudy přitom soustavně judikují, že je nezbytné, aby žadateli o pobyt byla sdělena alespoň „podstata důvodů zamítnutí žádosti“ (velmi instruktivně viz již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021–47, Sb. NSS 4328/2022). V nyní posuzované věci bylo sice žalobci cosi obecně sděleno (využití služeb organizované zločinecké skupiny k podání pobytové žádosti v systému Visapoint), stěží však lze tak abstraktní informaci považovat za „podstatu důvodů“. Žalobci je třeba přitakat, že takto obecné sdělení mu neumožňuje efektivně se bránit proti důvodům zamítnutí pobytové žádosti. Soud má za to, že nic nebránilo, aby správní orgány upřesnily (alespoň rámcově), kdy se žalobce spojil s organizovanou zločineckou skupinou, respektive kdy využil jejích služeb. Soud nevidí důvod, proč v případu žalobce správní orgány nesdělily konkrétní řízení, jež bylo podstatou sepětí žalobce s organizovanou zločineckou skupinou. Žalobce se zjevně domáhal toho, aby správní orgány alespoň odkázaly na konkrétní podání žádosti či jiný úkon, který měl učinit s využitím služeb organizované zločinecké skupiny. Z pohledu soudu se jedná o srozumitelný a logický požadavek.

26. Soud shrnuje, že správní orgány nesdělením konkrétnějších informací o řízení, v němž měl žalobce využít služeb organizované zločinecké skupiny, nepřípustně omezily žalobce v možnostech obrany proti zamítnutí žádosti nad rámec zákonných požadavků na ochranu utajovaných informací. Procesní omezení žalobce bylo nepřiměřené ve vztahu k účelu utajení, tj. ochraně bezpečnosti státu a dalších ústavně aprobovaných zájmů.

27. Žalobce dále namítá, že správní orgán I. stupně dostatečně nehodnotil důvěryhodnost utajovaných informací, neboť k takovému zhodnocení nepostačuje pouze zhodnotit věrohodnost zdroje. K tomu soud uvádí, že z napadeného, respektive prvostupňového rozhodnutí nevyplývá, že by se správní orgány omezily toliko na hodnocení zdroje. Pokud správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvádí, že nemá povinnost hodnotit věrohodnost utajované informace, neboť by tak zmařil účel jejího utajování, zjevně tím toliko míní, že své úvahy nemůže podrobněji rozepisovat v odůvodnění rozhodnutí. V absenci bližší specifikace zdroje (tedy odkud konkrétně uvedené orgány informace čerpaly) soud bez dalšího nemůže spatřovat vadu napadeného rozhodnutí, neboť je v souladu s účelem utajení daných informací. Námitku tedy soud neshledal důvodnou.

28. K námitce, že nařízení vlády č. 220/2019 Sb., č. 556/2020 Sb. ani usnesení vlády č. 474/2018 nelze aplikovat na posuzovanou věc soud uvádí, že dané akty nebyly správními orgány aplikovány jakožto právní předpisy. Správní orgány se jimi snažily prokázat své tvrzení, že pobyt žalobce na území České republiky není v zájmu České republiky. Z pohledu soudu jde o argumenty, které ilustrují postoj českého státu k migraci z X a svědčí o záměru vlády České republiky omezovat migraci nekvalifikovaných nebo méně kvalifikovaných pracovních sil do České republiky. Soud nezpochybňuje právo vlády řídit migrační politiku státu. Soud má ovšem zároveň za to, že jde o podklady, které jsou samy o sobě nezpůsobilé k učinění závěru, že je pobyt žalobce na území proti zájmu České republiky. K tomuto závěru by mohly vést pouze konkrétní informace vztažené k osobě žadatele o pobytové oprávnění, k čemuž v případu žalobce doposud nedošlo.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

29. Soud shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Soud proto napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení, ve kterém se žalovaný musí řídit závazným právním názorem vysloveným soudem v tomto rozsudku. Úkolem žalovaného (či správního orgánu I. stupně) bude, aby konkrétněji uvedl, v čem spatřuje spojení žalobce s organizovanou zločineckou skupinou, respektive aby jednoznačně popsal, zda a jak k tomuto spojení žalobce a organizované zločinecké skupiny došlo.

30. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl v řízení úspěšný, proto mu náleží náhrada nákladů sestávající v prvé řadě ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč, dále z odměny advokáta za 2 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby) dle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (advokátní tarif), tj. ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu]. Soud žalobci nepřiznal náhradu nákladů za vypracování repliky, neboť pro posouzení věci nepřináší nic podstatného; soud ji proto nepovažuje za účelně vynaložený náklad. Dále žalobci náleží režijní paušál dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 600 Kč (2 x 300). Vzhledem k tomu, že právní zástupce žalobce je plátcem DPH, náleží žalobci dále částka odpovídající sazbě daně ve výši 21 %, vypočtená z odměny za zastupování. Celkem tedy žalobci náleží náhrada ve výši 11 228 Kč.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení