17 Ad 10/2022– 30

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobkyně: Xbytem Xzastoupená advokátem Mgr. Davidem Strupkemse sídlem Betlémské náměstí 351/6, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictvíse sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 20. 5. 2022, č. j. MZDR 13955/2022–3/PRO, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 20. 5. 2022, č. j. MZDR 13955/2022–3/PRO, a rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2022, č. j. MZDR 1540/2022–8/PRO, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení 8 228 Kč, a to do rukou zástupce žalobkyně Mgr. Davida Strupka, advokáta.

Odůvodnění

Obsah žaloby 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra zdravotnictví (dále jen „ministr“), kterým byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 3. 2022, č. j. MZDR 1540/2022–8/PRO. Prvostupňovým rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobkyně o poskytnutí jednorázové peněžité částky za protiprávně provedenou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů. Důvodem zamítnutí žádosti žalobkyně byla zejména skutečnost, že zdravotnická dokumentace byla nemocnicí již skartována.

2. Žalobkyně v žalobě uvedla, že ministr v napadeném rozhodnutí konstatuje, že žalobkyně přednesla důkazní návrhy, příp. sama doplnila některé listiny až v rámci řízení o rozkladu, což mu umožňuje k takovým důkazům nepřihlédnout. Přesto se k důkazním návrhům žalobkyně následně vyjádřil a označil je za nedostačující, k čemuž žalobkyně poznamenala, že šlo toliko o stručné a nedostatečné komentáře. Žalobkyně považovala zásadu koncentrace řízení za nesouladnou se zásadou materiální pravdy, přičemž projednávaný případ lze pro svůj význam považovat za rozhodování ve veřejném zájmu podle § 50 odst. 3 správního řádu. Je totiž v celospolečenském zájmu, aby byla česká veřejná moc vnímána jako chránící základní lidská práva, zvláště v případě tak zásadního zásahu do lidských práv, jakým je sterilizace, a to u osob, které lze považovat za zranitelné. Zásada koncentrace řízení se navíc jeví jako neefektivní za situace, kdy pro případy zamítnutí žádosti správní řád nezná překážku věci pravomocně rozhodnuté. Dle žalobkyně je zásada koncentrace také v rozporu s principem plné jurisdikce správních soudů, neboť účastníka nutí podávat správní žalobu a požadovat přezkum soudem, aniž by (kdokoli) znal názor odvolacího správního orgánu na předkládané skutečnosti.

3. Dále měla žalobkyně za to, že skartační lhůta pro její zdravotnickou dokumentaci činí 40 let, k čemuž poukázala na stávající úpravu a na nejednoznačnost předchozí úpravy, pročež byla její zdravotnická dokumentace skartována předčasně (v roce 1998, po uplynutí 10 let od sterilizace) a toto porušení předpisů o skartaci jí nemělo být přičítáno k tíži. Správní orgány otázku dodržení pravidel skartace neřešily. V případě antidiskriminačního sporu (viz níže) přitom může vést chybějící dokumentace k závěru, že osoba, která má vyvracet domněnku diskriminace, své důkazní břemeno neunáší (srov. rozsudek Soudního dvora EU Galina Meister v. Speech Design Carrier Systems GmBH, C–415/10).

4. Pokud jde o rozvržení důkazního břemene, správní orgány nedostatečně zohlednily fakt, že nezákonné sterilizace, k nimž docházelo zejména před rokem 1990, byly mimo jiné projevem diskriminace pro etnickou příslušnost, neboť jedním z jejich důvodů bylo omezení počtů narozených obyvatel mj. i u romské populace, což zákonodárce (jak vyplývá mj. z důvodové zprávy) akceptoval. Diskriminační praxe vůči romskému etniku byla rozšířená (viz výstupy Výboru OSN pro odstranění všech forem rasové diskriminace či stanovisko Veřejného ochránce práv 3099/2004/VOP ze dne 23. 12. 2005) a lze ji srovnat např. se zařazováním romských dětí do zvláštních škol. U něj Evropský soud pro lidská práva vyslovil, že za situace, kdy jsou statistické disproporce natolik veliké a kdy se nepodařilo vyvrátit domněnku diskriminace, pokud jde o obecné fungování systému, není třeba zkoumat individuální okolnosti případu každé osoby, která byla takovému zacházení vystavena. Ústavní soud v případě sp. zn. III. ÚS 1136/13 vyslovil, že tento princip nevylučuje s absolutní nevyhnutelností možnost, aby se v individuálním případě podařilo vyvrátit domněnku diskriminace. To však bylo dle žalobkyně úkolem žalovaného, jemuž nedostál.

5. Správní orgány se však spokojily s konstatováním skartace zdravotnické dokumentace, navíc v rozporu se zásadou materiální pravdy vůbec nevedly úvahy na téma, zda by přeci jen nemohly být shromážděny jiné podklady pro rozhodnutí, z nichž by mohlo být zacházení s žalobkyní blíže osvětleno, a to včetně případného účastnického výslechu žalobkyně nebo svědeckého výslechu jejího manžela. Vyjádření žalovaného 6. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Poukázal na koncentraci řízení, neboť v projednávaném případě jde o řízení o žádosti, které je ovládáno dispoziční zásadou. Nebylo na žalovaném, aby za žalobkyni domýšlel, jakými dalšími způsoby při neexistenci zdravotnické dokumentace a při absenci označení jakýchkoliv dalších důkazů žalobkyní lze v konkrétní věci prokázat provedení nezákonné sterilizace. Žalovaný měl tudíž oprávněně za to, že skutkový stav byl zjištěn bez důvodných pochybností.

7. Dále žalovaný zmínil, že podle § 82 odst. 4 správního řádu se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Taková situace však nenastala, a proto nebylo povinností ministra (rozkladové komise) se novými podklady od žalobkyně zabývat. Nadto se k nim ministr vyjádřil.

8. K tvrzení žalobkyně, že došlo k protiprávní skartaci její zdravotnické dokumentace, žalovaný poznamenal, že kontrola vedení a uchovávání zdravotnické dokumentace není předmětem řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. Žalovaný je oprávněn a v zájmu zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností v zásadě povinen si zdravotnickou dokumentaci vyžádat, nikoliv však šetřit, jak je vedena a uchovávána. Pouze důsledky nesprávného vedení či uchovávání zdravotnické dokumentace mohou mít vliv na výsledek správního řízení. K šetření uchovávání zdravotnické dokumentace jsou povolány místně příslušné krajské úřady, případně může tuto otázku žalobkyně patrně řešit v civilním sporu proti poskytovateli zdravotních služeb. Mimoto pokud mělo ke sterilizaci dojít po porodu, tudíž by informace o ní byly součástí porodopisu, došlo ke skartaci dle tehdejších předpisů po 10 letech, tedy v souladu s právními předpisy.

9. Co se týče obrácení důkazního břemene, ve správním řízení byla účastnicí toliko žalobkyně, nikoli také poskytovatel zdravotních služeb. Obrácení důkazního břemene, jak jej dovodila judikatura civilních soudů v případě sporů o náhradu újmy na zdraví mezi pacientem a poskytovatelem zdravotních služeb, proto nepadá v úvahu. Toto obrácení důkazního břemene není zakotveno v zákoně, což je dle žalovaného správně, jelikož by to mohlo způsobit vynakládání nemalých veřejných prostředků jen na čestné slovo žadatelů, což by zásadně změnilo koncepci zákona, který předpokládá vedení standardního správního řízení a dokazování (resp. shromažďování podkladů). Dotčené osoby měly a mají již řadu let možnost si jako subjekt údajů obsažených ve zdravotnické dokumentaci potřebné kopie opatřit. Není chybou žalovaného, že se zákonodárce rozhodl přijmout odškodňovací zákon s takovým časovým odstupem. Posouzení žaloby soudem 10. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, jež jeho vydání předcházelo, v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán, vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Po posouzení věci dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

11. Podle § 3 správního řádu nevyplývá–li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.

12. Podle § 4 odst. 2 správního řádu správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je–li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.

13. Soud předně odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 297/2021 Sb., která ve shodě s příslušnou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních lidských práv, jako je právo na ochranu života a zdraví, právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí či právo na rodinný život. Za provedení takové sterilizace přijal dle uvedené důvodové zprávy odpovědnost stát, který nepřijal dostatečnou právní úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací, která by zaručovala důsledné dodržování práv pacientů, a umožnil tak jejich porušování. V některých případech pak dokonce sám stát, resp. jeho sociální pracovníci při výkonu sociální práce poškozené osoby motivovaly k podstoupení sterilizace jako eugenického opatření „v zájmu populace“. Rovněž za takové jednání je dle důvodové zprávy odpovědný stát. Právě stát by proto měl zajistit efektivní prostředek nápravy. Na základě shora uvedeného důvodová zpráva označila za hlavní cíl zákona č. 297/2021 Sb. zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého již není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv, zejména individuálními soudními žalobami. Dalším cílem zákona č. 297/2021 Sb. je dle důvodové zprávy rovněž převzetí odpovědnosti státu za dříve způsobené zásahy do základních lidských práv.

14. Z výše uvedeného vyplývá, že prostřednictvím zákona č. 297/2021 Sb. se stát vyrovnává se svými předchozími pochybeními, která vedla ke zcela zásadnímu zásahu do základních práv žen, u kterých byla provedena sterilizace bez patřičného souhlasu. Tento účel zákona je pak nutno zohlednit při interpretaci a aplikaci příslušné právní úpravy. K tomu soud poznamenává, že cíl právní úpravy nemůže být naplněn toliko možností požádat o odškodnění za nezákonně provedenou sterilizaci, ale právě až individuální aplikací zákona č. 297/2021 Sb. na jednotlivé případy. V každém jednotlivém případě tak musí mít žalovaný na zřeteli skutečnost, že to byl právě stát, kdo v minulosti selhal, a že odškodnění musí představovat efektivní prostředek nápravy vzniklého stavu.

15. Aplikuje–li soud výše uvedená východiska na projednávaný případ, nelze dospět k jinému závěru, než že argumentace žalovaného se zcela míjí s cílem a účelem zákona č. 297/2021 Sb. a je v rozporu se základními zásadami správního řízení, zejména požadavkem na zjištění skutkového stavu věci bez důvodných pochybností a zásadou součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami.

16. Řízení o žádosti o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem je řízením o žádosti, které se dle § 5 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb. řídí správním řádem. Správní řízení je ovládáno základními zásadami, mezi které patří zásada materiální pravdy (viz § 3 správního řádu). Podle zásady materiální pravdy platí, že nevyplývá–li za zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Tato zásada je rozvedena v § 50 odst. 2 a 3 správního řádu, ve smyslu kterého je to právě správní orgán, který zásadně opatřuje potřebné podklady pro vydání rozhodnutí a je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. Soud pak podotýká, že použitím zásady materiální pravdy se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud v řadě rozhodnutí. V rozsudku ze dne 16. 12. 2020, č. j. 1 Ads 282/2019–37, Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že i v řízení o žádosti se uplatní zásada materiální pravdy vyjádřená v § 3 správního řádu. V rozsudku ze dne 25. 11. 2003, č. j. 6 A 114/2000–36, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že v souladu se zásadou materiální pravdy je povinností správního orgánu z vlastní iniciativy a vlastními prostředky objasňovat sporné, pochybné nebo zpochybněné skutečnosti. Účastníci správního řízení jsou povinni označit důkazní prostředky k prokázání svých tvrzení (§ 52 správního řádu), avšak právě z důvodu uplatnění zásady materiální pravdy není správní orgán návrhy účastníků vázán a není v zásadě zbaven odpovědnosti za dostatečné zjištění skutkového stavu.

17. Vzhledem k výše uvedenému soud k argumentaci žalovaného uvádí, že důkazní povinnost účastníků řízení dle § 52 správního řádu se sice projevuje silněji v řízeních o žádostech, neboť v těchto řízeních je žadatelům často ukládána povinnost označit a doložit určité dokumenty. Ostatně tak tomu je i v řízení o žádosti o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným, kdy § 6 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb. ukládá oprávněným osobám (žadatelům) označit listiny a jiné důkazních prostředků, jichž se tyto osoby na podporu svého práva dovolávají. Tuto povinnost účastníků řízení však nelze v žádném případě vykládat tak, že odpovědnost za zjištění skutkového stavu věci je na účastníky řízení přenesena.

18. Správní orgány založily v projednávaném případě svá rozhodnutí zejména na skutečnosti, že bez zdravotnické dokumentace týkající se provedení sterilizace nelze žádost žalobkyně shledat oprávněnou. Žalovaný přitom v rámci dokazování toliko požádal příslušnou nemocnici o zaslání zdravotnické dokumentace žalobkyně a po sdělení, že zdravotnická dokumentace byla zničena, dokazování ukončil. Ministr pak tento postup v plném rozsahu aproboval. Správní orgány tedy v řízení pouze požádaly příslušnou nemocnici o zdravotnickou dokumentaci žalobkyně, aniž by po zjištění, že již tato neexistuje, činily jakékoli další kroky ve zjištění skutkového stavu věci. Takovýto postup však je v rozporu nejen se zásadou materiální pravdy, ale zejména s účelem zákona č. 297/2021 Sb. a pravidly pro přiznání nároku stanovenými zákonem o odškodnění nezákonných sterilizací.

19. Soud má předně za to, že správní orgány kladou přílišný důraz na obstarání zdravotnické dokumentace jakožto jediného důkazního prostředku ke zjištění, zda žalobkyně poskytla řádný souhlas s provedenou sterilizací, či nikoliv. Soud však nevidí žádný důvod, pro který by absence souhlasu se sterilizací měla být prokázána pouze zdravotnickou dokumentací. Ostatně i důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb., konkrétně k § 6, výslovně uvádí, že existenci nároku lze prokazovat „též všemi důkazními prostředky, které mohou přispět k objasnění věci, zejména výpověďmi oprávněné osoby a svědků, znaleckými posudky a odbornými vyjádřeními, věcmi, listinami apod.“.

20. Za situace, kdy žalovaný zjistil, že zdravotnická dokumentace žalobkyně byla zničena, měl v souladu se zásadou součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami (viz § 4 správního řádu) ve spolupráci se žalobkyní obstarat další důkazy, které by objasnily skutkový stav věci. Soud pak připomíná, že zásada součinnosti úzce souvisí se zásadou materiální pravdy. Tato zásada se projevuje zejména v poučovací povinnosti správního orgánu v souvislosti s úkonem dotčené osoby, je–li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrů potřebné (viz § 4 odst. 2 správního řádu). Poučovací povinnost je pak rozvedena při odstranění vad návrhu (viz § 37 odstavec 1 a 2 správního řádu) a dále při odstranění vad žádosti (viz § 45 odstavec 1 a 2 správního řádu). Konkrétně podle § 45 odstavce 2 správního řádu nemá–li žádost předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. Povinnost poskytnout poučení v souvislosti s úkonem a s ohledem na jeho povahu a osobní poměry dotčené osoby představuje především povinnost správního orgánu poučit dotčenou osobu o právech a povinnostech vyplývajících z právních předpisů upravujících příslušné řízení před tímto správním orgánem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 6 Ads 57/2007–42).

21. Tedy v okamžiku, kdy žalovaný zjistil, že zdravotnická dokumentace žalobkyně byla zničena, bylo povinností žalovaného pregnantně poučit žalobkyni o jejích právech a povinnostech, a to zejména, že k prokázání svého tvrzení o nezákonné sterilizaci musí žalobkyně navrhnout další důkazy a případně o jaké návrhy důkazů se může jednat. Tento postup považuje soud za oprávněný nejen s ohledem na osobní poměry žalobkyně a skutečnost, že se jedná o právního laika (ve správním řízení byla zastoupená Ligou lidských práv, ovšem až v řízení o rozkladu), ale zejména s ohledem na účel zákona č. 297/2021 Sb.

22. Pokud jde o to, že žalobkyně byla na neexistenci zdravotnické dokumentace upozorněna, jak zmiňuje napadené rozhodnutí na str. 3, soud konstatuje, že tato informace je obsažena v oznámení o ukončení dokazování a poučení o právu seznámit se s podklady rozhodnutí ze dne 17. 2. 2022, č. j. MZDR 1540/2022–5/PRO. Toto však nelze považovat za poučení ve výše uvedeném smyslu o tom, že má žalobkyně navrhnout další důkazy a o jaké důkazy se má jednat.

23. Soud dodává, že otázka přenášení důkazního břemene byla implicitně vypořádána výše v rámci konstatace, že žalovaný porušil zásadu materiální pravdy. Z téhož důvodu je rovněž bezpředmětné zabývat se problematikou koncentrace správního řízení. Co se týče hodnocení důkazních návrhů žalobkyně v napadeném rozhodnutí, pak i kdyby soud do určité míry přisvědčil tomuto hodnocení (např., že propouštěcí zpráva dokládá sterilizaci, ale nikoli její okolnosti), nemůže to zhojit skutečnost, že žalobkyně nebyla ve správním řízení náležitě poučena, neboť při řádném poučení by mohla reagovat dalšími důkazními návrhy či jejich upřesněním. Stran skartace zdravotnické dokumentace soud uvádí, že by bylo nadbytečné, aby správní orgány hodnotily její soulad s právními předpisy. Žalobkyně se v žalobě omezila na odkaz na 40letou lhůtu dle aktuální právní úpravy, k předchozí úpravě se vyjádřila pouze obecným odkazem na skartační plány a řády, v rozkladu k délce skartační lhůty neuvedla ničeho, nebyl proto důvod, aby se ministr v napadeném rozhodnutí výslovně a obsáhle k okolnostem skartace vyjadřoval. Podstatné je, že ke skartaci došlo a dále, že to žalovaného nezbavovalo povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

24. Soud tedy uzavírá, že ze strany správních orgánů nebyl zjištěn stav věci bez důvodných pochybností a zároveň, že správní orgány nedostály zásadě součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami, zejména pak poučovací povinnosti. Závěr 25. Protože soud shledal, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo stiženo vadou spočívající v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, soud toto rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil. Protože stejnou vadou trpí i prvostupňové rozhodnutí, soud jej rovněž zrušil. Zároveň soud v souladu s § 78 odst. 1 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž je žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

26. V dalším řízení tedy bude na žalovaném, aby v souladu se zásadou materiální pravdy zjistil stav věci bez důvodných pochybností, tj. zejména aby poučil žalobkyni o jejích právech a povinnostech, obzvláště tedy že tvrzení o nezákonné sterilizaci je povinna doložit a případně jakými návrhy důkazů tak může učinit.

27. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Jelikož byla žalobkyně ve věci zcela úspěšná, uložil soud žalovanému zaplatit jí náhradu nákladů řízení. Náklady žalobkyně představují náklady zastoupení advokátem, kterému náleží odměna stanovená dle § 6 odst. 1, § 7 a § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve výši 3 100 Kč a paušální náhrada hotových výdajů stanovená dle § 13 odst. 4 téže vyhlášky ve výši 300 Kč za každý ze dvou úkonů právní služby (převzetí a příprava zastoupení, písemné podání nebo návrh ve věci samé – žaloba) a náhrada za daň z přidané hodnoty v sazbě 21 % ve výši 1 428 Kč. Celkem náklady řízení činí 8 228 Kč.

Poučení

Obsah žaloby Vyjádření žalovaného Posouzení žaloby soudem Závěr